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Gestion durable de l’eau urbaine

 | 
Bernard Barraqué

Chapitre 6 - La gestion des services de saneamento dans les aires métropolitaines au Brésil : nouveaux territoires, nouvelles institutions

Ana Lucia Britto

Texte intégral

  • 87 Dans la suite du texte, lorsqu’on ne précise pas, il s’agit d’un ou des États fédérés.
  • 88 Traduction détaillée des termes relatifs au saneamento en note 3, page 65 (chapitre 3). L (...)
  • 89 Loi n° 11.107/2005, avec son décret d’application n° 6017 du 17/01/2007.
  • 90 Loi n° 11.445/2007, avec son décret d’application, n° 7.217 du 21/06/2010.

1Dans le débat sur les moyens de généraliser l’accès à l’eau et à l’assainissement collectif au Brésil, s’affrontent depuis longtemps les défenseurs d’une gestion à l’échelle municipale, et les partisans de l’intervention des États fédérés par le biais des Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESB, établissements publics d’État87). Or de nouvelles perspectives territoriales et institutionnelles de gestion des services, par rapport aux modes régionalisé et municipal, se dessinent dans les espaces métropolitains. Les institutions du saneamento88 s’y trouvent réorganisées par une nouvelle structuration de leur régulation et de leur planification. Celle-ci a été formalisée depuis une douzaine d’années dans deux lois : la loi de coopération fédérative89, qui établit notamment les règles générales des contrats de Consórcios Públicos (syndicats intercommunaux ou mixtes) ; et la loi sur les directives nationales de gestion du saneamento básico90. Ces deux lois offrent de nouvelles perspectives d’organisation du secteur.

  • 91 L’acronyme permet de le distinguer du plan national à l’époque du régime militaire, le (...)
  • 92 Cette Cour suprême joue le rôle du Conseil constitutionnel.
  • 93 Chaque État brésilien est divisé en méso-régions (de deux à 15) et en micro-régions (de q (...)

2En décembre 2013, un nouveau Plan national de saneamento básico (Plansab91) a été approuvé par plusieurs ministères (Villes, Finances, Santé, Planification, Environnement et Intégration nationale) et a été rendu public dans l’arrêté interministériel 571. Il établit des orientations et des actions nationales de saneamento básico sur les vingt prochaines années (2014-2033). Juste avant, en septembre 2013, la Cour suprême fédérale (Supremo Tribunal Federal, STF)92 s’était prononcée dans un procès en inconstitutionnalité (ADI) dans l’État de Rio de Janeiro, concernant la compétence sur les services de saneamento dans les régions métropolitaines (RM) ; il a été décidé que, dans les métropoles et dans les microrégions93, leur gestion devait être partagée entre les États et les municipalités, ouvrant aussi de nouvelles perspectives de rationalisation des services dans ces zones.

3Le texte qui suit est organisé en trois parties : d’abord, il rappelle les impasses classiques dans la répartition des responsabilités entre les trois entités de la fédération (Union, États et municipalités) dans la gestion des services d’eau potable et d’assainissement collectif. Par principe, le débat sur la compétence sur les services se joue à deux niveaux : celui de la complexité des relations entre niveaux administratifs dans une fédération et des difficultés de construire une autonomie municipale dans le contexte fédéral brésilien ; et celui de la bonne échelle territoriale de gestion des services, par rapport aux caractéristiques spécifiques des infrastructures existantes, c’est-à-dire des réseaux d’eau et d’assainissement dans leur articulation avec le partage des ressources dans les agglomérations urbaines.

4La deuxième partie présente les modes de gestion actuels dans les régions métropolitaines du pays. Dans la Constitution de 1988, la responsabilité d’en constituer, et de choisir les municipalités qui y sont incluses, a été attribuée aux États. En 2010, d’après l’Institut brésilien de géographie et de statistiques (IBGE), il y avait 36 régions métropolitaines qui abritaient presque 84 millions d’habitants, soit environ 43 % de la population du Brésil. Parmi celles-ci on trouve aussi bien la plus grande région métropolitaine du pays, celle de São Paulo avec 39 municipalités membres et une population proche de 20 millions d’habitants, que la région métropolitaine du sud-ouest du Maranhão, couvrant huit municipalités et une population d’à peine plus de 300 000 habitants.

« Même si d’autres critères que le poids de population sont importants, indubitablement, ce dernier a une pertinence significative pour justifier la création d’une région métropolitaine. » (Barreto, 2012 : 62)

  • 94 Ce sont des régions métropolitaines qui ne peuvent porter ce nom car elles sont à cheval (...)

5En plus des régions métropolitaines on comptait trois régions intégrées de développement (Ride)94 : le district fédéral et ses environs, Grande Teresina et Polo Petrolina Juazeiro.

6Comme, dans la plupart des cas, la création d’une région métropolitaine n’obéit pas à des critères clairs, objectifs et consistants, que ce soit dans leur institution ou dans la délimitation des municipalités membres, l’Observatoire des métropoles a utilisé les données de l’IBGE et identifié une quinzaine d’espaces urbains métropolitains véritablement capables de polariser le territoire brésilien aux échelles nationale, régionale et locale, et en plus de hiérarchiser les municipalités comprises en leur sein, en fonction de leur degré d’intégration dans la dynamique métropolitaine (Observatório das Metrópoles, 2012) : São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Brasília, Curitiba, Salvador, Recife, Fortaleza, Campinas, Manaus, Vitória, Goiânia, Belém et Florianópolis, qui sont utilisés dans l’analyse ci-dessous.

7Dans la dernière partie, on cherche à identifier les perspectives et les impasses actuelles de la gestion métropolitaine des services d’eau potable et d’assainissement collectif, à partir de questions comme l’intersectorialité, la cohérence territoriale et le partage du pouvoir de gestion.

Les impasses de la législation brésilienne sur la compétence municipale dans le secteur

8L’actuelle Constitution de 1988, est décentralisatrice et municipaliste : elle a pour principes l’autonomie des trois échelles territoriales de gouvernement et la répartition des compétences entre elles. Le premier concerne l’auto-organisation et l’auto-administration des trois entités (Union, État, municipalité), et le deuxième consiste en la division spatiale et verticale des pouvoirs.

Une compétence municipale, mais partagée ?

9D’après Souza, les constitutions brésiliennes ont toujours détaillé les compétences des trois niveaux de gouvernement. Celles de l’Union sont énumérées ; les municipalités ont des compétences liées à l’intérêt local, et les États les compétences résiduelles. L’Union détient l’éventail le plus important de compétences exclusives. En revanche, le niveau très détaillé de la Constitution de 1988 laisse peu de marge aux États pour l’exercice de la compétence résiduelle. Toutefois, inspirée par l’expérience allemande, elle a également institué un ensemble de compétences partagées entre les niveaux de gouvernement, avec possibilité de chevauchement entre eux (Souza, 2005 ; Barroso, 2007 : 3).

« Les constituants de 1988 ont clairement adopté le principe d’une responsabilité, commune aux trois niveaux, de la fourniture de la plupart des services publics, et en particulier de ceux à dimension sociale. Cela génère des débats animés sur quel niveau est responsable de quelle politique ou quel service public. Se traduisant souvent par des accusations réciproques entre gouvernants, ces débats ignorent que les constituants ont opté pour une division institutionnelle du travail clairement répartie entre les trois niveaux, signalant que le fédéralisme brésilien aurait un caractère plus coopératif que duel ou compétitif. » (Souza, 2005 : 112)

10En ce qui concerne les services d’eau et d’assainissement, d’après l’article 21-XX :

« […] est de la compétence de l’Union [...] la fixation des directives pour le développement urbain, y compris le logement, le saneamento básico et les transports urbains. »

11L’Union peut donc fixer les normes techniques et les paramètres de qualité nationaux relatifs à la fourniture du service de saneamento ; ce qui a été réalisé avec la loi n° 11.445/2007 et grâce au Plansab. Cependant, d’après Barroso, « mettre en place des directives » n’autorise pas l’Union à épuiser le sujet, ce qui reviendrait à nier l’autonomie des entités fédératives compétentes pout la prestation du service. Quant à la celle du saneamento básico, elle est le « produit d’une conjugaison sophistiquée de techniques de répartition de compétences dans le système fédéral » (Barroso, 2007).

12Quatre dispositions précisent la compétence politico-administrative sur le saneamento, dans les articles 23-IX, 30-V, 25 §30, et 200-IV §20 de la Constitution.

13L’article 23, section IX, inclut l’amélioration des conditions du saneamento básico dans les compétences communes de l’Union, des États et des municipalités, ouvrant ainsi la possibilité pour n’importe laquelle des entités fédératives d’agir pour cette amélioration. La finalité constitutionnelle est la coopération productive entre elles, et évidemment pas une superposition inutile et dispendieuse (Barroso, 2007 : 9). D’ailleurs, cet article 23 prévoit :

« […] qu’une loi complémentaire fixera les règles de coopération entre l’Union et les États, le district fédéral et les municipalités, dans le but d’équilibrer le développement et le bien-être du pays. »

14Mais cette loi n’a jamais été promulguée. Quant à l’article 30, il constitue la clause de compétence générale de la municipalité sur l’ensemble des services d’intérêt local :

« Il revient aux municipalités [...] d’organiser et de fournir, directement ou sous le régime de la concession ou de l’autorisation, les services d’intérêt local de caractère essentiel, y compris celui des transports collectifs. »

15En l’absence d’explicitation dans cet article, restait à définir ce qu’est l’intérêt local. Les défenseurs de la compétence municipale considèrent que le saneamento básico en fait partie : les demandes formulées par les usagers de ces services sont faites aux municipalités, dans la mesure où leur absence ou leur précarité sont ressenties sur le lieu d’habitation et de travail. Les partisans de la compétence supra-municipale renvoient, eux, à l’échelle des ressources en eau : les services d’eau potable, d’assainissement et de gestion des eaux pluviales sont inclus dans des bassins hydrographiques qui sont en général plus grands que les territoires municipaux, et la gestion des services dans une commune a des impacts indirects sur les autres communes de ce bassin.

16Cette diversité d’interprétations a conduit à un vif débat sur le rôle des municipalités dans la prestation des services. Pour Galvão Júnior, la Constitution fédérale de 1988 garantit la compétence communale sur les services d’intérêt local, mais un flou subsiste en ce qui concerne les réseaux de saneamento, ainsi que dans les lois qui en traitent (Galvão Junior et al., 2009).

17Pour Meirelles, la compétence municipale sur l’organisation et l’entretien des services publics locaux est reconnue comme un des principes constitutionnels garantissant l’autonomie administrative. Mais ce qu’il faut prendre en compte c’est l’intérêt qui prédomine, entre ceux de la municipalité, de l’État ou de l’Union.

« Si sur un sujet précis, l’intérêt de la Commune prédomine par rapport à celui de l’État membre ou de la Fédération, ce sujet est de compétence communale ; si son intérêt est secondaire par rapport aux autres entités politico-administratives, le sujet lui échappe et passe à celle dont l’intérêt prédomine. Ainsi l’évaluation de la compétence municipale sur les services publics locaux doit être faite au cas par cas, en prenant comme critère la prédominance de l’intérêt, et non l’exclusivité, dans les circonstances de lieu, de nature et de finalité du service. » (Meirelles, 2000 : 315-316)

18Et pour Barroso :

« La prédominance d’un intérêt sur les autres est une notion dynamique : au cours du temps et avec l’évolution de la société, une activité considérée aujourd’hui comme d’intérêt local prédominant pourra perdre cette caractéristique et passer dans une prédominance régionale voire fédérale. Une série de facteurs peut y conduire : depuis la formation de nouvelles agglomérations urbaines, finissant par effacer les limites des municipalités voisines, jusqu’à une nécessité technique d’action intégrée de plusieurs municipalités, pour la meilleure satisfaction de l’intérêt public. Mais le processus inverse n’est pas impossible, à la suite d’une modification substantielle de la forme du peuplement du territoire. » (Barroso, 2007 : 11-12)

19L’article 30 fait l’objet d’interprétations divergentes dans le champ de la doctrine juridique quant à la compétence sur les services de saneamento básico. Pour certains, elle relève en général des municipalités, lorsque les infrastructures sont organisées au niveau local, mais elle peut être revendiquée par les États, par le biais de la constitution d’une région métropolitaine, lorsque l’étendue des infrastructures dépasse les limites d’une commune.

L’arrêt disputé de la Cour suprême fédérale

20Cette ressource administrative a été utilisée par l’État de Rio de Janeiro, quand il a institué la région métropolitaine et défini les fonctions publiques et les services d’intérêt métropolitain ou commun (desservant plus d’une commune), parmi lesquels les services d’eau potable et d’assainissement collectif ; il l’a fait par la loi n° 2.869 de 1997, qui a remis en question l’autonomie des municipalités membres de la région métropolitaine par rapport aux services de transports publics et de saneamento. Cet aspect de la loi a été mis en cause par le PDT (Parti démocratique travailliste), un parti alors au pouvoir dans la commune de Niterói, qui a formé auprès de la Cour suprême (STF), un recours direct en inconstitutionnalité (ADI), avec l’argument d’une usurpation, par l’État de Rio de Janeiro, d’une grande partie des compétences que la Constitution fédérale et l’histoire du pays réservaient strictement aux municipalités. Un autre recours de contenu similaire a été formé contre la loi n° 2077 de l’État de Bahia.

21Pendant douze ans, la Cour suprême a examiné la constitutionnalité des deux lois de Rio de Janeiro et de Bahia, attribuant à ces deux États la compétence sur le saneamento básico dans les régions métropolitaines et là où un même réseau desservait deux municipalités ou plus. Elle n’a arrêté ses conclusions qu’en mars 2013, et les a publiées en septembre. Les deux recours en inconstitutionnalité ont été jugés simultanément, avec le même résultat quant au régime juridico-constitutionnel des régions métropolitaines, des agglomérations urbaines et des microrégions, mais seul l’arrêt relatif à l’ADI 1842-RJ a été publié.

  • 95 Eros Grau a été professeur à l’université de São Paulo, avocat, mais aussi militant polit (...)

22Ce laps de temps résulte des divergences entre les membres de la Cour suprême. Le juge Eros Grau95 et les juristes José Afonso da Silva et Ives Araújo Silva ont exprimé la même opinion : la compétence reste municipale, même dans les régions métropolitaines. Selon Eros Grau, la gestion intégrée de problèmes d’intérêt commun ne peut sacrifier l’autonomie municipale. Il est fondamental de remettre la solution de tout problème dans les régions métropolitaines, agglomérations urbaines et microrégions en face de cette autonomie municipale, puisqu’au Brésil la commune est l’entité locale de la Fédération, et qu’elle a par conséquent la compétence pour la prestation d’un service intercommunal. Il revient certes à l’État d’agir administrativement pour intégrer l’organisation, la planification et l’exécution des services, mais rien de plus.

23Quand l’arrêt a été effectivement rendu public, on a pu lire que le STF avait décidé de l’inconstitutionnalité de certains articles de la loi, mais pas de tous. À ce moment, Eros Grau était déjà retraité, mais son vote sur la question fut pris en compte. Cependant le vote le plus important dans la décision fut celui de Gilmar Mendes, comme étant le plus argumenté. Ce juge a proposé un partage de la compétence entre État et municipalités, et la création d’une instance collégiale, à mettre en place grâce à une loi complémentaire de l’État, et formée par l’État et les municipalités membres de la région métropolitaine avec pouvoir décisionnel. Il a pris en charge la rédaction de l’arrêt de la Cour supême, qui a explicité l’impossibilité d’accorder la prépondérance sur la gestion des services à l’État ou à la municipalité, cet aspect étant essentiel dans tous les votes majoritaires. Le juge Joaquim Barbosa a expliqué que :

« La création de la région métropolitaine ne peut entraîner l’usurpation de compétences des pouvoirs municipaux. L’autonomie municipale est un élément essentiel de notre système fédéral. »

24Mais il fut d’avis qu’on ne pouvait pas faire entièrement pencher la balance vers la commune.

« On ne peut pas prendre une commune au hasard et dire que toutes les compétences qui se partagent dans sa région vont aller à cette commune. »

25La mise en place d’une région métropolitaine est une prérogative de l’État et la participation des municipalités est obligatoire. Mais, nonobstant cette inclusion, celles-ci ne se voient pas retirer leur autonomie ; autrement dit, le mode de gouvernance adopté doit être compatible avec l’autonomie constitutionnelle des municipalités relativement au saneamento básico. Malgré tout on ne peut nier que l’État joue un rôle prépondérant, car il lui revient de définir le territoire de la région métropolitaine et de choisir les municipalités qui en feront obligatoirement partie ; éventuellement à l’encontre de l’autonomie municipale, justement à l’opposé de ce qui a été formulé dans l’arrêt de la Cour suprême.

26Dans un article publié après que l’arrêt ait été rendu public, Gilmar Mendes a apporté une clarification :

« Le regroupement de municipalités ensemble avec l’État détient la compétence et le pouvoir de délégation ; ou encore, le comité collégial formé par les municipalités et l’État décide comment intégrer et rendre de façon appropriée le service du saneamento básico […]. Évidemment on n’exige pas que l’État ou la commune centre aient un poids identique à des communautés moins importantes, que ce soit en termes de population ou de financement. La préservation de l’autonomie municipale empêche seulement la concentration du pouvoir de décision dans ces institutions. » (Mendes, 2013, dans Castro et Bertocelli, 2013)

27Autrement dit, les municipalistes voulaient que l’action de l’État se restreigne à la création de l’entité régionalisée et à la mise en place de ses éléments, mais la Cour suprême en a décidé autrement, laissant entendre que l’État doit participer aux décisions prises par ladite entité.

28Pour Ribeiro, l’arrêt de la Cour suprême représente une déroute pour les municipalités. Étant donné l’asymétrie de pouvoir entre les gouverneurs des États et les maires, la diminution de l’autonomie constitutionnelle des communes est nette. Dans cette optique, leurs attributions se borneraient à celles que la loi complémentaire d’État considérerait ne pas devoir être partagées avec ce dernier (Ribeiro, 2013).

29En fait, l’arrêt de la Cour suprême n’a pas levé tous les doutes concernant la compétence municipale sur la prestation du saneamento básico dans les régions métropolitaines. Castro et Bertocelli (2013) font remarquer que la décision de la Cour suprême n’est pas tout à fait claire quant à l’extension de son applicabilité : concerne-t-elle seulement l’État de Rio de Janeiro ou s’applique-t-elle dans tous les cas semblables ? Si d’un côté le point 5 de l’arrêt suggère une étendue nationale avec effet erga omnes, d’un autre côté le point 6 restreint expressément son application à l’État de Rio de Janeiro, modulant ses effets pendant 24 mois (Castro et Bertocelli, 2013).

  • 96 Recours en clarification : mémoire par lequel une partie à une action en justice demande (...)

30Il a d’ailleurs fait l’objet d’Embargos de Declaração96 de la part du Parti démocratique travailliste, du Parti des travailleurs, et du Parti populaire socialiste (resp. PDT, PT et PPS), ce qui signifie qu’il a encore besoin d’être éclairci. De fait, la nature de la compétence des services dans les régions métropolitaines n’est pas encore limpide pour les gestionnaires publics, rendant difficile la prise de décision sur divers aspects de la gestion des services dans ces territoires. Par exemple Guarulhos, commune de la région métropolitaine de São Paulo, où la gestion est municipale depuis 1967, a récemment proposé un contrat de partenariat public-privé (PPP) pour l’assainissement des eaux usées ; celui-ci fait l’objet d’une action en justice du gouvernement de l’État de São Paulo, s’appuyant sur son interprétation de l’arrêt de la Cour suprême.

Les modes de gestion des services dans les régions métropolitaines

  • 97 Les SAAE sont des autarquias (établissements publics) municipales : des entités autonomes, (...)

31Les formules les plus fréquentes sont la gestion régionalisée par les Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESB), la gestion municipale par les Serviços Autônomos Municipais de Água e Esgotos (SAAE)97, et la délégation à des entreprises privées, de l’eau, de l’assainissement ou des deux.

32La régionalisation de la gestion, optimisant les territoires des services mais conservant la compétence municipale, est une pratique courante dans différents pays : aux États-Unis, au Canada, en France et en Italie. La gestion régionalisée y a pour but de faire des économies d’échelle et d’associer les compétences. De surcroît, elle permet d’articuler la gestion des services à celle des ressources, en se rapprochant du bassin hydrographique comme territoire pertinent : c’est un principe à conseiller dans la perspective d’une gestion intégrée et durable de l’eau dans les grandes agglomérations.

Technicisation et régionalisation

33Au Brésil, la régionalisation de la gestion s’est développée dans les années 1960 au point de devenir majoritaire, et s’est consolidée dans les années 1970 dans le cadre du Plano Nacional de Saneamento Básico (Planasa). Ce plan du saneamento promu par le gouvernement militaire a encouragé la délégation des services par les municipalités aux CESB, sociétés d’économie mixte où l’État était l’actionnaire majoritaire. La logique de cette régionalisation était autant politique qu’économique.

34La centralisation de la gestion des services au niveau des États visait à mettre en place une gestion des services d’eau et d’assainissement fondée sur des critères d’efficacité technico-administrative et économique, libre d’ingérences politiques locales, à l’image du régime militaire. En matière d’efficacité économique, les CESB devaient mettre en place des tarifs appropriés à la rémunération du capital investi, à l’amélioration et à l’extension de la desserte et à la réduction des coûts de fonctionnement. Pour respecter ces principes, les CESB devaient donc agir dans une logique entrepreneuriale, orientant leurs investissements vers les secteurs de meilleure rentabilité, ou de retour plus rapide sur le capital investi ; en même temps, elles devaient systématiser les subventions croisées et la redistribution des investissements pour rendre possible l’accès aux services dans les municipalités les plus pauvres. Cette redistribution interne aux États devait passer par la mise en place d’un tarif unique dans toutes les municipalités ayant concédé leurs services, favorisant celles où les coûts de fonctionnement, ou les besoins d’investissements, seraient plus élevés, grâce aux revenus générés par celles déjà bien desservies, souvent localisées dans les zones les plus riches. Dans les territoires métropolitains, cette logique permettait en principe de réinvestir les revenus des tarifs générés dans les communes-centres aux services développés, dans les municipalités périphériques, plus pauvres, où se concentrait la majeure partie des déficits. Mais l’absence de transparence sur les subventions croisées rend cette hypothèse difficile à vérifier.

  • 98 Le FGTS est le fruit de cotisations sociales correspondant à 8 % du salaire, que l’employ (...)

35Malgré des indicateurs d’accès aux services d’eau potable en progrès dans la période 1970-1985, où le Planasa était en vigueur, diverses analyses font ressortir l’échec de sa généralisation. D’après Fabriani et Pereira, l’objectif de justice sociale, c’est-à-dire de desserte des zones plus pauvres, en périphérie des métropoles et dans les zones rurales, passait par un budget unique pour rendre possible les subventions croisées. Pourtant, ceux qui avaient idéalisé cette forme de redistribution avaient surestimé ses conditions d’application, faute d’avoir pris en compte l’éventail des revenus dans la société brésilienne : la population capable de payer le prix réel des services n’était pas assez nombreuse pour générer suffisamment de ressources permettant de réaliser les extensions prévues dans les périphéries pauvres (Fabriani et Pereira, 1987). De fait, durant toute cette période, les fonds nécessaires à la mise en place d’infrastructures nouvelles venaient du Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)98 et non pas des factures d’eau. Dépendant de la situation économique, les montants disponibles se sont réduits en temps de crise et de chômage.

36Une autre critique adressée au Planasa porte sur le décalage entre les investissements consacrés à l’eau potable et ceux pour l’assainissement, laissés de côté pendant les décennies 1970-1980. Certes, la priorité donnée à l’eau potable s’explique à la fois par le souci de fournir à la population et aux activités économiques un bien essentiel immédiatement, et aussi parce que le raccordement à l’eau est un préalable à la collecte des eaux usées. De plus, les coûts de la desserte en eau potable sont moins élevés et génèrent un retour plus rapide sur investissement grâce aux tarifs payés par les usagers.

  • 99 Traduction de l’anglais path dependance, cf. https://www.cairn.info/dictionnaire-des-poli (...)

37Parmi les critiques du mode de gestion régionalisé du Planasa, ce qui ressort aussi est l’opacité, le centralisme et l’autoritarisme dans la définition, l’élaboration et la mise en œuvre des programmes d’action par les CESB, et la forte hégémonie des gouvernements des États sur la gestion des services. La plupart des CESB se sont organisées de façon à avoir le monopole des informations et des capacités techniques nécessaires à la fourniture des services. Cette situation se prolonge actuellement, ce qui illustre la notion de dépendance du sentier99 (Britto et al., 2012). Ce centralisme technocratique et autoritaire, cohérent avec le régime militaire, a éloigné les municipalités des mécanismes de décision. Même dans la période de retour à la démocratie, où les gouverneurs et les maires ont été élus par le suffrage populaire (resp. en 1982 et 1985), cette structuration a perduré. Les contrats de concession du Planasa étaient encore souvent en cours, et les gouverneurs des États tendaient à recourir à des promesses d’investissement des CESB dans les communes pour obtenir l’appui politique des maires, reproduisant ainsi les relations de subordination de la période précédente. Les contrats de concession en cours fournissaient une justification juridique à cette relation : si les obligations des concessionnaires y étaient clairement définies, ce n’était pas le cas des droits des communes en tant qu’autorités concédantes. Certaines clauses rendaient difficile pour les municipalités la reprise en main de leurs services, par exemple le renouvellement automatique du contrat pour la même durée en cas d’absence de manifestation de rejet immédiate de la part du concédant, ou l’obligation de rachat des infrastructures mises en place par la CESB.

Mais avec des exceptions

  • 100 BM&F Bovespa est une entreprise brésilienne responsable des activités de l’unique bourse (...)

38Il y a des exceptions, soit grâce à l’influence de gouvernements d’États plus démocratiques, soit sous la pression des municipalités : celles où les services étaient bénéficiaires n’ont plus accepté des contrats de concession ne reconnaissant pas leur autorité sur les services. Belo Horizonte en offre une illustration exemplaire : lors de la renégociation du contrat avec la Copasa (la CESB de l’État de Minas Gerais) en 2004, elle a fait une proposition de gestion partagée incluant le transfert de 4 % de la facturation de la Copasa à la mairie, via le Fonds municipal de saneamento (FMS), ainsi qu’une participation minoritaire au capital de l’entreprise (13 %). En échange, la mairie de Belo Horizonte a transféré à l’entreprise des actifs fixes, comprenant des réseaux de distribution d’eau et d’assainissement collectif pour une valeur de 280 millions R$. Un additif à cet accord a aussi fixé les critères de renégociation de la dette de la ville, prise en charge par la Copasa à hauteur de 70 millions R$, ainsi que des dettes de l’entreprise et de la commune envers le Fonds municipal de saneamento. Belo Horizonte a alors obtenu un siège au conseil d’administration de la Copasa, et un autre à son conseil de surveillance. La situation a changé en 2006 quand la compagnie a fait son entrée en bourse à la BM&F Bovespa100. La principale attente de la Copasa avec cette offre publique initiale d’actions était de pouvoir financer son expansion. En avril 2008 a eu lieu une nouvelle ouverture de capital dans laquelle Belo Horizonte a aliéné la totalité de ses actions, et où l’État de Minas Gerais a vendu une part de son capital sans perdre le contrôle de l’actionnariat de l’entreprise. Aujourd’hui la commune n’a plus de siège dans les conseils susmentionnés.

39Dans un travail de 2003, Montenegro mentionne d’autres initiatives de « démocratisation » de la relation entre les CESB et les municipalités, prises par des gouverneurs membres du Parti des travailleurs (PT). Au Mato Grosso do Sul, contrôlé par ce parti entre 1999 et 2007, la compagnie d’État Sanesul a proposé aux municipalités de signer des conventions de gestion partagée, et sur les 63 communes dont elle était l’opérateur, 43 ont accepté. Ces conventions ont permis de reconnaître les municipalités comme autorités concédantes et de promouvoir une meilleure intégration entre la compagnie et le pouvoir local. Des assemblées régionales ont permis aux maires de délibérer sur les plans d’investissement, les tarifs et les priorités d’action (Montenegro, 2003 : 199). Au Rio Grande do Sul, sous le mandat d’Olívio Dutra du Parti des travailleurs, la CESB Corsan a lancé l’étude d’un nouveau contrat de concession permettant de dépasser le biais autoritaire hérité du Planasa. Le nouveau modèle de contrat définissait clairement les obligations de la compagnie concessionnaire et de l’autorité organisatrice, prévoyait un mécanisme de contrôle social, réduisait les tarifs des consommateurs publics municipaux, et stipulait les pénalités des parties en cas de non-accomplissement de leurs obligations contractuelles. Prévu pour durer dix ans avec des comptes-rendus budgétaires annuels de la compagnie concessionnaire à la municipalité, ce projet de contrat comprenait aussi un plan et un chronogramme des investissements à réaliser dans la commune (Montenegro, 2003 : 206).

40Ces cas sont pourtant restés minoritaires. Jusqu’à l’adoption de la loi n° 11.445/2007, les relations entre les municipalités et les CESB n’ont connu que peu de changements dans la majorité des États brésiliens. Après, malgré quelques initiatives de municipalisation de la gestion, s’inscrivant dans le processus de décentralisation des politiques publiques post-Constitution de 1988, la concession des services aux CESB est restée et reste encore aujourd’hui majoritaire, y compris dans les régions métropolitaines.

41Les 27 CESB existantes desservent 78,9 % des municipalités en eau potable et 56,5 % en assainissement collectif (Brasil, 2017), soit respectivement 74,2 % et 66,6 % en termes de population. Au sein des régions métropolitaines le taux atteint 77 % des communes, contre 20 % qui sont desservies par une entité locale de droit public. Les régions métropolitaines fournissent près de 65 % des revenus du saneamento du Brésil, 65 % de ce total étant concentré dans les communes-centres des métropoles (Nadalin et al., 2013). La prévalence de ce mode de gestion correspond au fait que, dans ces territoires, les équipements de production d’eau potable et de traitement des eaux usées desservent plusieurs communes, demandant une planification dépassant les limites communales. Ces caractéristiques renforcent l’argument du partage de la gestion avancé par la Cour suprême.

Différences régionales

42Parmi les régions métropolitaines retenues dans l’étude de l’Observatoire des métropoles, on peut faire une distinction par grandes régions : dans le Norte et le Nordeste la délégation de la gestion aux CESB prévaut nettement. Dans la région Norte, elles fournissent le saneamento dans les deux régions métropolitaines de Belém et de Manaus, sauf dans la commune de Manaus, où les travaux et la fourniture des services de saneamento sont confiés à une entreprise privée, la Manaus Ambiental ; il reste un service municipal (SAAE) dans la région métropolitaine de Belém, et deux dans celle de Manaus.

43Dans la région Nordeste, les municipalités des régions métropolitaines de Fortaleza, Recife et Salvador sont desservies par les compagnies d’État respectives : Cagece, Compesa et Embasa.

44Il y a davantage de services municipaux dans la région Sudeste : on y trouve en effet des municipalités aux capacités fiscales et financières supérieures, ce qui se reflète dans une meilleure capacité technico-administrative, et de prise en charge de la gestion des services. Les deux principales régions métropolitaines de l’État de São Paulo, Campinas et São Paulo, sont celles qui présentent la plus grande diversité de mode de gestion des services. Dans celle de la capitale, travaillent la CESB bien connue, la Sabesp cotée en bourse, une entreprise privée concessionnaire de la collecte et du traitement des eaux usées de Mauá (BRK Ambiental), et divers services municipaux, dont le SAAE de Guarulhos déjà mentionné, deux départements municipaux de l’eau et de l’assainissement (DAE), et enfin le service municipal de Água e Saneamento Ambiental de Santo André (Semasa), qui assure la desserte en eau potable, l’assainissement des eaux usées et pluviales ainsi que la collecte des déchets.

45Dans la région métropolitaine de Campinas, la commune-centre, avec ses 1,08 million d’habitants et quatorze autres communes ont gardé la gestion municipale ; dans cette région la Sabesp n’a la concession que dans quatre municipalités.

46Dans la région métropolitaine de Belo Horizonte, la majorité des municipalités a délégué la gestion à la Copasa; il n’y a que trois SAAE.

47Dans l’État de Rio de Janeiro, il n’y a qu’une région métropolitaine. L’opérateur dominant est la Companhia Estadual Cedae ; mais il y a aussi deux sociétés privées locales, Águas de Niterói et Águas de Guapimirim. L’État d’Espirito Santo n’a également qu’une région métropolitaine, celle de Grande Vitória. La CESB Cesan y est l’opérateur unique.

48Dans la région Sul, la délégation des services d’eau potable et d’assainissement collectif aux CESB est également majoritaire. La Sanepar dessert la majeure partie des municipalités de la région métropolitaine de Curitiba ; dans celle de Florianópolis la Casan dessert la capitale et six des neuf autres municipalités. Dans la région métropolitaine de Porto Alegre, la capitale et deux autres municipalités ont opté pour la gestion municipale ; les 31 autres municipalités ont délégué la gestion des services à la Corsan. Enfin, dans la région Centro-Oeste, la seule région métropolitaine est celle de Goiânia, où la CESB Saneago gère les services de dix-neuf des vingt municipalités.

49Tout ceci montre que, dans les régions métropolitaines, même avec des réseaux partagés entre municipalités et États avec une nette prédominance des CESB, l’option de la gestion municipale existe. C’est le cas de Santo André, où le Semasa, un établissement public municipal créé en 1969, ne capte et ne traite lui-même que 6 % de l’eau distribuée, le reste étant acheté en gros à la Sabesp ; un des éléments de la discorde entre la commune et l’État est le prix du mètre cube d’eau traitée exigé par la Sabesp. Cette dernière a également la responsabilité de traiter les eaux usées.

50Autrement dit, le partage des infrastructures n’induit pas nécessairement la régionalisation et n’empêche pas la gestion municipale des services. Par conséquent le choix de municipalités métropolitaines de déléguer la gestion aux CESB n’a pas à voir seulement avec les caractéristiques techniques de la gestion des services, ni avec la quête d’une échelle optimale de gestion. Il reflète d’un côté la faible disposition des municipalités à prendre en charge ces services, par manque de personnel technique ou de ressources financières, ou bien la préférence de la délégation à des sociétés dont l’expertise paraît solide. D’un autre côté, il peut parfois refléter les arrangements politiques entre les gouvernements des États et des municipalités.

51La participation du secteur privé dans la prestation des services d’eau potable et d’assainissement collectif dans les municipalités métropolitaines reste faible : l’eau potable et l’assainissement collectif dans la commune de Manaus ; l’eau potable et l’assainissement à Niterói, seulement l’eau potable à Guapimrim, et la collecte et le traitement des eaux usées dans une partie de la commune Rio de Janeiro ; dans la région métropolitaine de São Paulo, la collecte et le traitement des eaux usées à Mauá, et à Guarulhos où elle est contestée par le gouvernement de l’État ; dans la région métropolitaine de Campinas, l’eau et l’assainissement à Sumaré. Mais une production publique intégrée n’empêche pas la concession de la distribution à une entreprise privée : Águas de Niterói distribue une eau qu’elle achète au réseau d’adduction de l’est de la région métropolitaine de Rio (Sistema Imunana-Laranjal), qui est géré par la Cedae.

52En définitive, la participation du secteur privé est davantage liée aux partenariats public-privé (PPP) mis en place au niveau des CESB. La première à avoir signé ce type de partenariat fut la Sabesp. Aujourd’hui, cette entreprise a deux partenariats public-privé pour l’extension des réseaux métropolitains d’eau potable, Alto Tietê et São Lourenço. Les autres CESB ayant signé des contrats de partenariat public-privé sont l’Embasa à Salvador de Bahia, la Compesa à Recife ; la Copasa pour 28 % de la demande d’eau traitée de la région métropolitaine de Belo Horizonte ; la Cesan dans celle de Vitória, et la Saneago dans celle de Goiânia. Une certaine diversification des modes de gestion des services a donc lieu dans les régions métropolitaines.

La coopération intercommunale : les consórcios dans les métropoles ?

  • 101 Syndicats intercommunaux ou mixtes ; nous conservons la langue portugaise.

53La loi sur les consórcios101 (loi fédérale n° 11.107/05) rend possible la réalisation d’objectifs d’intérêt commun, non seulement entre municipalités, mais aussi avec les États et l’Union, grâce à une stabilité institutionnelle plus durable entre les entités associées. Elle viabilise leur statut juridique d’établissement public, et facilite la contractualisation des services et le contrôle de la Cour des comptes (Tribunal de Contas), ainsi que le respect de la loi sur la probité. Elle permet ainsi une meilleure durabilité grâce aux subventions publiques, aux partenariats public-privé, au financement des projets par des agences nationales et internationales, et même à des mesures adoptées par les municipalités (Moura et Firkovski, 2009).

54Les communes associées peuvent créer ensemble un établissement public intercommunal de droit public, pouvant planifier, réguler, contrôler et même fournir directement les services publics de leur compétence, ou en déléguer la gestion. Pour les municipalités peu importantes, fragiles au plan économique, qui ont des difficultés à capter des ressources et qui manquent de capacités administratives, y compris celles situées dans des régions métropolitaines, la coopération via des consórcios constitue une importante alternative pour une gestion plus efficiente des services publics. Avec les consórcios, les municipalités peuvent, ensemble, remplir efficacement leur mission d’autorités organisatrices (Montenegro, 2009 : 152).

55En ce qui concerne le saneamento básico, la loi n° 11.445/2007 va dans ce sens en permettant aux municipalités de se lier formellement entre elles (et éventuellement à l’État) pour exercer des compétences précises ou pour les déléguer ensemble. Le Plansab souligne également que les consórcios sont une alternative à privilégier en cas de transfert de ressources fédérales.

56Montenegro a imaginé une forme de régionalisation qui optimiserait la gestion des services de saneamento básico dans ses diverses dimensions : planification, régulation et contrôle des comptes, gestion opérationnelle et contrôle social.

« Idéalement, chaque région doit être autosuffisante du point de vue tarifaire, les subventions croisées entre communes devant s’inscrire dans les limites de son territoire. Ce n’est que quand il ne serait pas possible de remplir cette condition, qu’on prendrait en compte un fonds d’État. » (Montenegro, 2009 : 161).

57Les consórcios publics seraient la façon appropriée de remplir cette condition, avec au besoin une participation des États.

58Toutefois, le nombre de consórcios liés à gestion des services d’eau potable et d’assainissement collectif n’est pas encore significatif. Dans une recherche conduite entre 2013 et 2014, on n’a identifié fin 2014 que quinze consórcios de saneamento básico appuyant la fourniture des services du secteur avec notamment : achats groupés d’équipements comme les compteurs d’eau ; formation permanente des fonctionnaires ; concours d’embauche de personnels techniques pour les SAAE ; assistance technique et juridique ; analyses de qualité de l’eau ; élaboration de projets permettant aux mairies ou aux SAAE d’avoir accès à des ressources moins onéreuses et mieux financées ; assistance à l’élaboration des plans municipaux de saneamento. Il est significatif que l’étude n’ait pas identifié de consórcios intervenant directement dans la prestation de services : ceux-ci restent l’affaire des services municipaux. Les consórcios ne font que de l’assistance technique. En revanche, sont majoritaires les consórcios entre des municipalités qui n’ont pas délégué la gestion de leurs services aux CESB. Par ailleurs les territoires des consórcios n’ont pas de lien direct avec les bassins hydrographiques, ni avec les réseaux d’eau et d’assainissement partagés, d’autant plus que certains d’entre eux réunissent des communes non contiguës. Les municipalités membres de consórcios sont majoritairement peuplées de moins de 50 000 habitants, dotées de SAAE, et situées en dehors des aires métropolitaines. En revanche, les CESB opérant dans les régions métropolitaines ne cherchent pas à encourager la coopération entre municipalités, bien au contraire. Pourtant, dans la majeure partie des régions métropolitaines, les réseaux d’eau et d’assainissement sont intégrés au niveau des usines de potabilisation et d’épuration qui desservent souvent plusieurs municipalités pour des raisons géographiques. De plus, la plupart des législations des États sur les régions métropolitaines classent l’eau potable et l’assainissement collectif dans les fonctions publiques d’intérêt commun (Balbim et al., 2012). Mais c’est un fait que les CESB préfèrent établir des relations individualisées avec les municipalités ; regroupées, celles-ci auraient un meilleur rapport de force, ce qui n’est pas l’intérêt des CESB. Ainsi malgré l’intégration partielle des services, la logique de coopération intercommunale ne prévaut pas.

59Une difficulté vis-à-vis des consórcios est qu’ils peuvent être formés par des ensembles de communes qui, pour défendre leurs intérêts, se réunissent au détriment d’autres communes de la même agglomération. La plupart de ceux qui existent n’ont pas pour objectif de traiter l’ensemble des questions complexes de la gestion de l’espace métropolitain ; ils se limitent à des sous-espaces des métropoles ou à des questions sectorielles thématisées (environnement, ressources en eau, déchets solides…). Et même s’ils jouent un rôle important dans la construction de solutions coordonnées à des problèmes sectoriels, celles-ci n’ont qu’une portée limitée si elles ne sont pas inscrites dans l’orbite de stratégies régionales de développement, liant les institutions aux ressources nécessaires à l’application de leurs décisions. Autrement dit, sans une structure qui articule les divers consórcios et les fassent dialoguer entre eux, on ne remettra pas en cause les inégalités intra-régionales et on n’aboutira pas à une gestion intégrée (Moura et Firkovski, 2009).

60Parmi les consórcios impliqués dans les services de saneamento, il n’y a que le Consórcio Pró-Sinos qui comprenne des municipalités métropolitaines : parmi ses 26 communes membres, seulement six se situent en dehors de la région métropolitaine de Porto Alegre.

Perspectives limitées de la gestion métropolitaine du saneamento

61Dans la loi n° 11.445/2007, la gestion des services de saneamento básico inclut diverses fonctions : planification, prestation de service, régulation, contrôle des comptes et contrôle social. La loi considère la fonction de planification comme centrale et ne pouvant être déléguée ; toutefois, elle admet que la planification puisse être faite par un syndicat de communes compétentes.

Planification, intégration intersectorielle et cohérence territoriale

62Mais les plans sont encore faits à l’échelle municipale, et avec retard : le décret d’application (n° 7.217/2010) de la loi, qui dans son article 26 fixait des délais pour l’élaboration des Plans municipaux de saneamento básico (PMSB), a été modifié deux fois repoussant la date limite à décembre 2017.

63Face à cette contrainte, et en l’absence de décision définitive quant à la compétence sur les services dans les régions métropolitaines, beaucoup de municipalités métropolitaines ont réalisé leurs plans, mais à leur échelle. L’analyse de l’articulation (ou non) entre ces plans municipaux n’a pas été faite, malgré l’importance du sujet par rapport aux caractéristiques des infrastructures d’eau potable et d’assainissement collectif : dans les régions métropolitaines ces dernières sont le plus souvent centralisées dans des macro-réseaux supra-locaux, partant de ou aboutissant à de grandes unités de traitement. Et quel que soit le mode de prestation des services, par les CESB, les SAAE, voire les entreprises privées, la nécessité d’une planification plus intégrée est manifeste. L’arrêt de la Cour suprême (voir plus haut dans ce chapitre), ainsi que l’introduction du partage de la compétence dans les régions métropolitaines et les agglomérations urbaines ont renforcé cette orientation. Il est donc nécessaire de revoir et de rendre compatibles ces plans municipaux, en prenant en considération les dynamiques de métropolisation.

64Les territoires métropolitains étant politico-administratifs, la planification devrait tenir compte de l’échelle des bassins hydrographiques où ils se trouvent, mais qui sont généralement plus étendus. En tant qu’unités de planification et de gestion de services d’intérêt commun, les régions métropolitaines travaillent sur des territoires contigus ; mais, dans le cas de l’eau potable, les liens des métropoles vont souvent au-delà des communes voisines, comme dans les cas des régions métropolitaines de Rio de Janeiro et de São Paulo.

65Dans ces mégapoles et en particulier pour la seconde, l’image qui vient est celle de la macro-métropole, impliquant une approche territoriale bien plus complexe que pour de simples conurbations. Une macro-métropole est un territoire fonctionnel, mais pas nécessairement continu comme une tache urbaine ; elle est faite de territoires urbains et non urbains qui ensemble ont une fonctionnalité déterminée. La macro-métropole pauliste est faite de trois régions métropolitaines de l’État de São Paulo : celle de São Paulo (RMSP), celle de Campinas (RMC), et celle de la Baixada Santista (RMBS), en plus des noyaux urbains de Sorocaba, Jundiaí et Piracicaba, et des municipalités du littoral nord pauliste ; elle couvre une surface d’environ 52 000 km2, et regroupe 180 municipalités, soit près de 75 % de la population de l’État de São Paulo et 16 % de celle du pays.

66Pour mettre en cohérence les échelles des outils de planification, la coopération entre l’État et les municipalités, et la mise en place d’organes de planification métropolitaine sont fondamentales. Grâce à une approche intégrée, les services de saneamento peuvent contribuer à construire des territoires métropolitains, compris non pas comme de purs découpages administratifs, mais comme des espaces concrets de mise en cohérence et de fabrication de solutions aux problèmes communs de groupes d’habitants déterminés. Il faut cependant bien admettre qu’il s’agit d’un processus complexe, porté par les intérêts des acteurs politiques, économiques et sociaux, et qui ne va donc pas sans conflits, avant tout en situation de pénurie d’eau comme il s’en profile dans certaines régions métropolitaines.

67Les situations où une planification métropolitaine consistante du saneamento básico est articulée à la planification des ressources en eau (plans de bassins), en conformité à la loi n° 11.445/2007, sont encore rares aujourd’hui : dans l’ensemble des régions métropolitaines passées en revue dans ce chapitre, seule celle de Belo Horizonte conduit une politique métropolitaine intégrée de saneamento. Elle l’a fait récemment, dans le cadre d’un plan directeur de développement intégré (PDDI), qui cherche à avancer dans la construction de cette cohérence. Il constitue un effort d’articulation intersectorielle, au sein d’une approche dite de durabilité recouvrant plusieurs orientations politiques et incluant des questions critiques sur l’environnement : le lien aux ressources en eau, la mise en place de zones de protection et de restauration du milieu aquatique, la gestion des déchets solides, l’assainissement, l’identification et le paiement des services environnementaux fournis aux diverses municipalités de la région métropolitaine de Belo Horizonte. Il fait ressortir l’importance du lien à assurer entre les plans communaux et le plan métropolitain de saneamento básico, qu’on cherche à réaliser selon le concept de trame verte et bleue, et de garantir l’intégration entre politiques de saneamento básico et développement urbain, tout en promouvant le contrôle social et la participation de la population aux décisions. Toutefois, du fait de son caractère novateur, ce plan directeur de développement intégré de Belo Horizonte n’a pas encore été appliqué.

  • 102 Les unités hydrographiques de l’État ou UGRHI (Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídri (...)

68À São Paulo, plusieurs échelles de planification se sont développées au niveau de la métropole. Le secrétariat au Saneamento et aux Resssources hydriques de l’État est en train d’établir 22 plans régionaux de saneamento básico (PRISB), soit un pour chacune des unités hydrographiques de l’État102. En résumé, un plan régional de saneamento básico consiste à articuler les plans municipaux des communes avec les plans et études régionaux et nationaux, en prenant en compte les ressources en eau, l’environnement, les déchets solides, etc. Simultanément, les régions métropolitaines de l’État sont en train d’élaborer leurs plans d’aménagement urbain intégré (PDUI), obligatoires, selon le statut de la métropole créé par la loi fédérale n° 13.089 du 12 janvier 2015. Cette loi exige que toutes les régions métropolitaines et les agglomérations urbaines brésiliennes établissent leurs plans d’aménagement urbain intégré au cours des trois prochaines années. En plus des contenus minimaux définis dans cette loi, les municipalités qui font partie de ces unités hydrographiques doivent conformer leurs schémas directeurs locaux de développement urbain à ces nouvelles règles. De son côté, la Sabesp élabore son nouveau plan directeur d’eau potable. La mise en cohérence de tous ces plans présente clairement un énorme défi.

69Dans les autres régions métropolitaines, notamment à Rio de Janeiro, des plans directeurs d’eau potable et d’assainissement collectif ont été le plus souvent réalisés par des consultants extérieurs, à la demande des CESB, sans lien avec les questions des ressources en eau, ni avec le logement et l’occupation des sols. Le plus souvent, les régions métropolitaines sont traitées par les CESB comme des unités d’affaires au sein de la structure de gestion des entreprises, sans effort particulier de planification intégrée. Mais certaines de ces régions métropolitaines, comme justement celle de Rio, sont en train d’élaborer leur plan d’aménagement urbain intégré, en même temps que les municipalités bâtissent leurs plans de saneamento básico. Ce scénario est donc assez complexe.

Gestion partenariale du saneamento : faire face aux conflits

70L’arrêt de la Cour suprême sur l’ADI de Rio de Janeiro a fait ressortir la nécessité d’une gestion partagée des services de saneamento entre États et municipalités dans les territoires métropolitains, et indique quelques chemins institutionnels pour y arriver. Dans les régions métropolitaines et les agglomérations urbaines, on devrait adopter une gouvernance basée sur des établissements publics multi-niveaux, eux-mêmes créés par une loi complémentaire d’État. L’arrêt de la Cour suprême souligne la nécessité d’équilibrer et de proportionner la composition collégiale de ces établissements, et le vote du juge Joaquim Barbosa, évoqué plus haut, a renforcé cette idée en affirmant que l’exercice des fonctions réglementaires et administratives du nouvel établissement devait être partagé à parité entre l’État et les municipalités. Et un passage de l’opinion du juge Gilmar Mendes précise :

« La participation des partenaires de l’institution collégiale n’a pas besoin d’être strictement paritaire, du moment qu’elle suffit à prévenir la concentration du pouvoir de décision dans les mains d’un seul d’entre eux. La participation de chaque municipalité et de l’État doit être précisée dans chaque région métropolitaine selon ses particularités, sans laisser un partenaire dominer complètement. »

71De toute façon, les décisions prises par cet organisme métropolitain lient toutes les instances qui en sont membres. Ce qui est considéré comme d’intérêt commun doit être planifié, réalisé et régulé à l’échelle de la région métropolitaine.

72D’ailleurs, pour tous les services d’intérêt commun, voici l’opinion d’un autre juge, Ricardo Lewandowski :

« Il ne me semble pas qu’il y ait aucun problème à déléguer l’exécution de fonctions publiques d’intérêt commun à un tel établissement public territorial, intergouvernemental et plurifonctionnel, à partir du moment où la loi complémentaire instituant cet organisme régional lui attribuera une personnalité juridique propre. »

73La Cour suprême laisse donc entendre que cet organisme métropolitain doit être un établissement public ou une autre structure dotée de la personnalité juridique, auquel peut (ou doit ?) être déléguée la gestion des services de saneamento. Les interprétations de l’arrêt convergent alors dans l’idée que l’autorité concédante des services de saneamento deviendrait cet organisme collégial métropolitain, qui devrait aussi prendre en charge l’élaboration du plan à l’échelle de la région métropolitaine. Mais alors, pour remplir son rôle, cet établissement devra disposer de ressources financières ; or on ne voit pas clairement d’où ces dernières viendront.

74Plus récemment le statut de la métropole évoqué ci-dessus traite spécifiquement de la gestion métropolitaine et pourrait orienter sa structuration. Il constitutionnalise sa compétence dans la conduite du processus de planification et d’exécution de fonctions publiques d’intérêt commun ; mais en pratique les régions métropolitaines n’ont guère le pouvoir d’exercer cette attribution.

75Dans l’article 8, le statut de la métropole indique que la gouvernance interfédérative des régions métropolitaines et des agglomérations urbaines comprendra dans sa structure de base :

  • I – une instance exécutive composée des représentants du pouvoir exécutif des entités fédératives faisant partie des unités territoriales urbaines ;

  • II – une instance collégiale délibérative ouverte à une représentation de la société civile ;

  • III – un organisme public avec des fonctions technico-consultatives ;

  • IV – un système intégré d’affectation des ressources et de tenue des comptes.

76Cependant le statut ne précise pas clairement la composition effective de l’organisme : quels seront les critères pour la participation de l’État et des municipalités, et d’où doivent venir ses crédits de fonctionnement ?

77Selon certaines lectures de ce statut, il n’est pas obligatoire que l’État fasse partie de n’importe quelle région métropolitaine, agglomération urbaine ou microrégion ; et, par ailleurs, l’hypothèse d’une participation de la société civile à la gouvernance de la région métropolitaine n’est pas écartée.

78D’un autre côté, l’arbitrage de la Cour suprême n’a pas fermé la discussion sur le modèle de mise en œuvre et de gouvernance de la région métropolitaine sur le saneamento, laissant aux législateurs des États, qui doivent adopter les lois complémentaires pour instituer chaque région métropolitaine, la liberté de prendre leurs décisions en fonction des réalités locales. Le contrôle de constitutionnalité via la Cour suprême n’a lieu qu’en cas d’excès de pouvoir d’un législateur.

79Il faut aussi rappeler que la Cour suprême n’a pas non plus été claire quant au champ d’application de son arrêt : seulement pour l’État de Rio de Janeiro ou pour toutes les régions métropolitaines du pays ? Et au cas où la décision s’appliquerait à l’ensemble du territoire national, les États brésiliens ayant des régions métropolitaines devraient l’appliquer dans un délai de deux ans à partir du jugement, soit avant le 6 mars 2015, délai qui est déjà dépassé...

80De toute façon, on peut s’attendre à ce qu’il y ait effectivement une restructuration de la gestion métropolitaine des services de saneamento, avec la création d’une nouvelle institution de type interfédérative. Car :

« Pour parfaire les actions qui sortent de l’échelle locale, il est nécessaire de se mettre d’accord, avec définition et inscription dans des contrats clairs, sur les contributions des uns et des autres au plan financier et en termes de capacité de gestion, de participation de la communauté, de partage des équipements et des personnels, etc. » (Brandão, 2007 : 208)

81Il sera également nécessaire d’améliorer le dialogue entre les administrations des États et celles des communes, ainsi qu’entre les municipalités elles-mêmes ; ce qui n’est pas facilité par la diversité des intérêts politiques partidaires qui s’infiltrent dans les relations entre les diverses entités de la fédération ; il faudra pourtant bâtir des pactes effectifs de coopération.

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Notes

87 Dans la suite du texte, lorsqu’on ne précise pas, il s’agit d’un ou des États fédérés.

88 Traduction détaillée des termes relatifs au saneamento en note 3, page 65 (chapitre 3). La langue portugaise est conservée tout au long du livre.

89 Loi n° 11.107/2005, avec son décret d’application n° 6017 du 17/01/2007.

90 Loi n° 11.445/2007, avec son décret d’application, n° 7.217 du 21/06/2010.

91 L’acronyme permet de le distinguer du plan national à l’époque du régime militaire, le Planasa.

92 Cette Cour suprême joue le rôle du Conseil constitutionnel.

93 Chaque État brésilien est divisé en méso-régions (de deux à 15) et en micro-régions (de quatre à 63) ; il s’agit de regroupements de communes limitrophes essentiellement statistiques, alors que les régions métropolitaines, qui sont créées par les États dans des endroits précis, ont des fonctions de gestion publique comme des syndicats mixtes en France.

94 Ce sont des régions métropolitaines qui ne peuvent porter ce nom car elles sont à cheval sur deux États fédérés.

95 Eros Grau a été professeur à l’université de São Paulo, avocat, mais aussi militant politique, persécuté par la dictature militaire pour son appartenance au Parti communiste brésilien, et infatigable animateur d’un mouvement critique du droit qui a trouvé au Brésil un champ d’implantation particulièrement fertile. D’où l’importance de son vote sur notre affaire. Son ouvrage majeur, Pourquoi j’ai peur des juges – l’interprétation du droit et les principes juridiques, a été traduit en français aux éditions Kimé en 2014.

96 Recours en clarification : mémoire par lequel une partie à une action en justice demande au tribunal de clarifier certains aspects d’un jugement, en cas de doute, d’omission, de contradiction ou d’obscurité (article 48 in fine de la loi n° 9.099/1995).

97 Les SAAE sont des autarquias (établissements publics) municipales : des entités autonomes, auxiliaires de l’administration publique, mais supervisées par les municipalités, et dont le patrimoine est constitué de ressources propres ; elles fournissent des services à la population pour le compte de la municipalité.

98 Le FGTS est le fruit de cotisations sociales correspondant à 8 % du salaire, que l’employeur est tenu de déposer sur un compte bancaire au nom de l’employé, ouvert à la Caixa Econômica Federal. Son but est de protéger le travailleur, en cas de licenciement, dans tous les cas de rupture du contrat de travail, que ce soit en raison d’une maladie grave ou même d’une catastrophe naturelle.

99 Traduction de l’anglais path dependance, cf. https://www.cairn.info/dictionnaire-des-politiques-publiques--9782724611755-p-411.htm

100 BM&F Bovespa est une entreprise brésilienne responsable des activités de l’unique bourse localisée à São Paulo. Elle est également la principale institution d’intermédiation pour les opérations sur le marché des capitaux du pays.

101 Syndicats intercommunaux ou mixtes ; nous conservons la langue portugaise.

102 Les unités hydrographiques de l’État ou UGRHI (Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos).

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