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Gestion durable de l’eau urbaine

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Bernard Barraqué

Chapitre 5 - Recomposer les territoires de l’eau potable : histoire et leçons d’une expérience française

Rémi Barbier

Note de l’auteur

Cet article reprend une partie de l’argument développé dans Barbier et al. (2016).

Texte intégral

  • 65 Depuis le second Forum mondial de l’eau en 2000. Sur ce sujet voir Cook et Bakker (...)
  • 66 Cette catégorie d’eau DCH recouvre non seulement l’eau potable distribuée par les service (...)

1Le problème de l’eau potable dans la France du xxe siècle a été celui de la desserte universelle : que chacun ait accès à une eau de qualité à son domicile. Ce problème a été réglé au moyen d’un vaste programme d’équipement et d’organisation, conduit sous la houlette des services déconcentrés de l’État. Il nous a légué un dense maillage de 14 000 services d’eau potable, dont près de 8 000 services communaux et près de 3 000 syndicats à vocation unique généralement de taille modeste (Pezon et Canneva, 2009). Toutefois, la durabilité de cette architecture institutionnelle a été mise en question dès les années 1980, sous l’angle de sa capacité à relever un nouveau problème inscrit aux agendas international et national, celui de la sécurisation65 de l’eau destinée à la consommation humaine (ou eau DCH66).

2Ce problème de la sécurisation s’est progressivement imposé en France à la suite d’une série d’alertes. Celles-ci ont d’abord porté sur la disponibilité et la qualité de la ressource en eau puis elles se sont élargies à :

  • des enjeux patrimoniaux, avec des préoccupations sur le vieillissement d’un réseau technique constitué de plus d’un million de kilomètres de tuyaux ;

  • des enjeux économiques liés à l’aptitude du système communal ou intercommunal traditionnel à assumer le coût du renouvellement ;

  • des enjeux sociaux avec l’émergence des phénomènes de « précarité d’accès à l’eau potable ».

3L’architecture très dense mais très complexe héritée des Trente Glorieuses était-elle finalement en mesure de garantir en permanence et durablement la mise à disposition des usagers d’une eau en quantité suffisante et de qualité conforme, à un coût acceptable et en préservant l’intégrité des milieux et des ressources ?

  • 67 On distingue classiquement l’intercommunalité syndicale dite technique, et l’intercommuna (...)
  • 68 Il s’appuie sur les principaux résultats des travaux de recherche menés dans le cadre du (...)

4Un impératif de « rationalisation hydro-territoriale », en d’autres termes une refonte de l’intercommunalité de l’eau, s’imposait désormais. Mais sous quelle(s) forme(s) et selon quelle(s) modalité(s) ? Comme on va le voir, deux périodes très contrastées se sont succédé. Des années 1980-1990 aux années 2000 principalement, on a assisté à des reconfigurations très différenciées selon les territoires mais aussi très graduelles. À partir de 2015 est intervenue une brusque accélération et l’imposition d’un schéma de référence dominant : l’exercice de la compétence par les seules intercommunalités dites à fiscalité propre67 (communautés et métropoles), et ce dès l’horizon 2020. Cet article retrace et analyse ce double programme de rationalisation hydro-territoriale68.

Le changement par le bas

  • 69 Une autre dimension concerne la rationalisation de l’approvisionnement autour de ressources (...)

5À la fin du xxe siècle, le regroupement intercommunal s’est rapidement imposé comme une composante essentielle du programme de sécurisation69. Ses principales justifications ont été :

  • la mutualisation des moyens et le lissage des coûts nécessaires pour assurer le renouvellement des infrastructures issues de l’après-guerre ;

  • le déficit en maîtres d’ouvrage locaux disposant de l’assise technique et financière indispensable pour assurer les investissements et la gestion d’un service d’eau ;

  • l’incapacité des collectivités de base à répondre aux exigences sanitaires et environnementales fixées aux niveaux national et européen.

  • 70 Nous utiliserons cette dénomination anachronique pour la période étudiée (c’était alors les (...)
  • 71 Par convention, le terme « département » désigne le territoire, tandis que « Département » (...)
  • 72 Une interconnexion est une liaison entre deux réseaux de différentes structures, ou entre d (...)

6D’emblée, dans la continuité du rôle historique joué par les services de l’État et des conseils départementaux70 dans la phase précédente de généralisation de la desserte, le périmètre départemental s’imposait comme le cadre spatial d’élaboration et de mise en œuvre de cette rationalisation ; et cela en dépit des critiques dont il faisait l’objet et des incertitudes récurrentes sur son avenir (Pouvoirs Locaux, 2007), et malgré l’émergence des « circonscriptions écologiques » de type bassins versants depuis quelques décennies. Le département71 s’imposait en effet comme l’échelon privilégié pour la coordination entre les services locaux, avec la généralisation des schémas départementaux d’alimentation en eau potable (Sdaep), mais aussi pour la régulation du rapport eau/agriculture ; il faisait également figure d’échelon opérationnel adapté pour organiser la protection de la ressource, la production d’eau et son transport via de nombreuses interconnexions de réseaux72, ainsi que l’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour les collectivités.

Acteurs, cibles, modalités et temporalités du changement

  • 73 La notion de coalition est empruntée au cadre d’analyse introduit et développé par Paul A (...)
  • 74 Il s’agit des six départements étudiés dans le projet Aquadep : Aube, Cantal, Ille-et-Vil (...)

7La rationalisation a été portée dans chaque département par une coalition centrale, au sens d’un ensemble d’acteurs unis par un certain nombre de croyances (au premier rang desquelles la rationalisation comme traduction du programme de sécurisation) et mobilisés sur une certaine durée73. Dans les départements étudiés74, cette coalition comporte un noyau, conseil départemental et services territoriaux de l’État, et peut s’étendre à l’agence de l’eau et à la chambre d’agriculture. Cette coalition était soudée par des intérêts partagés mais aussi par la stabilité et l’interconnaissance des personnels qui avaient parfois transité d’un acteur à l’autre à l’occasion des vagues de décentralisation ou de réorganisation des services de l’État. Face à cette coalition ancrée dans le monde rural, le monde urbain, et en particulier l’agglomération chef-lieu, constituent un autre acteur clef dont les rapports avec le premier ont varié de la coexistence fonctionnelle à la tension, en passant par des formes de coopération.

8La rationalisation a fait des élus locaux, responsables de l’eau, une des principales cibles à convaincre, et de leurs réticences un des obstacles majeurs au changement. C’étaient en effet les élus de l’eau qui accepteraient ou non de transférer tout ou partie de leurs compétences, de partager « leur eau », de s’engager dans des mesures préventives de protection des ressources et donc dans des relations souvent conflictuelles avec les agriculteurs installés dans les aires d’alimentation des captages. Or, leur prise en main des enjeux de sécurisation et leur acquiescement aux logiques de rationalisation n’ont guère été uniformes. Ces élus, notamment les élus ruraux, activèrent en effet tout un répertoire critique vis-à-vis des projets de rationalisation : déni des problèmes, attachement souvent très affectif à un existant « qui avait fait ses preuves », anticipation de possibles effets néfastes de la rationalisation, au nom en particulier d’un impératif alternatif et de même niveau pour eux, la « proximité », revendiquée comme un gage de réactivité, d’adéquation du service aux réalités et besoins locaux, mais aussi de maintien d’une forme d’intérêt et de responsabilité partagés pour l’eau.

9De leur côté, les pôles urbains ont toujours occupé une place singulière dans la rationalisation, en raison de leur poids dans l’économie départementale de l’eau DCH mais aussi des frictions et des rivalités entre eux et les départements : ils constituent en effet de puissants acteurs territoriaux que les lois de décentralisation ont transformés en véritables porteurs de politiques publiques (relativement) autonomes. L’analyse montre que leur inclusion dans la dynamique de rationalisation relevait au premier chef de leur dépendance vis-à-vis des territoires extérieurs, autrement dit de leur hinterland : c’était le cas lorsque leurs ressources étaient externes au territoire urbain, ou que l’accès à des eaux « non souveraines » était nécessaire aux fins de sécurisation, ou encore que l’accès à des territoires clients permettait de vendre de l’eau et, par conséquent, de contenir le prix de l’eau en amortissant le coût des infrastructures de production.

10Globalement, face à une mobilisation des élus menaçant toujours de s’estomper une fois les alertes passées, le changement requérait un intense travail d’intéressement et d’enrôlement des acteurs de la coalition : un effort nécessaire pour défaire les liens et attachements antérieurs, et inventer, apprendre et régler les nouveaux modes de fonctionnement. L’enrôlement des collectivités s’est déployé à travers la mise en place et l’activation d’une multiplicité de leviers. Il s’est agi en particulier :

  • de clarifier le présent et d’ordonner l’avenir dans une vision partagée avec un exercice de planification départementale pratiquement généralisé ;

  • d’agir sur la conduite des élus au moyen de dispositifs de conditionnalité pour l’accès aux subventions ;

  • de jouer de la pression réglementaire, et de l’intercession sur un mode bien résumé par un ingénieur d’un service de l’État (« Si on ne prend pas son bâton de pèlerin et que l’on ne va pas voir commune par commune […] cela [le regroupement] aura du mal à se faire »), complété en tant que de besoin par une menace voilée (« Aujourd’hui, vous pouvez encore choisir dans une certaine mesure et négocier, demain ce ne sera plus possible ») ;

  • de recueillir, organiser et valoriser l’information sur l’eau DCH, avec des systèmes d’information parfois intégrés dans un observatoire départemental.

11Cet enrôlement a reposé sur une logique de compromis et de composition. Compromis d’abord entre la rationalisation et une proximité revendiquée notamment pour le volet distribution d’eau de la compétence : un maillage de syndicats territoriaux cantonnés à la production de l’eau potable et à son transport a constitué à cet égard une figure de compromis pour les élus réticents en leur permettant de conserver les structures distributrices. Composition ensuite entre la lettre et la pratique de l’exercice des compétences, comme on a pu l’observer pendant des années en Ille-et-Vilaine : les services de l’État toléraient un décalage entre l’organisation formelle en place et un fonctionnement en réalité rationalisé, le temps que se défassent les attachements anciens et que se mettent en place les nouvelles règles.

Vision stratégique de long terme et saisie tactique des occasions

12Cette rationalisation hydro-territoriale « par le bas » n’a pas toujours été menée avec la même constance, elle a été marquée par des crises et des alertes rythmant largement son tempo, imposant des accélérations suivies parfois de ralentissements plus ou moins marqués. Les trajectoires de rationalisation ont été plutôt graduelles et inscrites d’emblée par les acteurs de la coalition dans une perspective de temps long. Comme l’expliquait le vice-président du conseil départemental de la Manche :

« Il ne faut jamais heurter les gens, il faut y aller doucement, qu’ils comprennent. »

13Et le président du même conseil général de renchérir :

« À terme ça sera un syndicat départemental […] il faut y aller progressivement. On le suggère et on fait en sorte que la suggestion soit partagée. »

14Même son de cloche chez cet ingénieur de service déconcentré dans les Deux-Sèvres :

« L’objectif que l’on s’est fixé dès 1995, quand le premier schéma départemental est sorti, est d’inciter dans un premier temps à l’intercommunalité autour des syndicats de production […] cela permettrait dans un deuxième temps, mais pour moi c’est à l’horizon de quinze ou vingt ans, d’avoir un syndicat départemental unique, mais il faut y aller doucement. »

15Dans la pratique, la relative stabilité du monde local de l’eau permettait aux acteurs de la coalition d’articuler un projet stratégique de rationalisation, fréquemment inscrit dans un schéma départemental, et une capacité tactique à déceler et à exploiter tout le « potentiel des situations » (Jullien, 1997) ; c’est ce qu’exprime bien cette autre citation d’un fonctionnaire dans la Manche :

« Jusqu’à présent, dès qu’il y avait une collectivité où je sentais que le fruit était mûr, on se jetait dedans et on s’investissait à fond pour les aider à se regrouper. »

16Entre stratégie et tactique, la rationalisation avança globalement étape par étape, comme l’illustrent ces quelques exemples. Dans le Cantal, la réflexion démarra ainsi par une coordination mise en place au sein de « secteurs territoriaux de gestion » dotés d’un cadre commun de programmation de travaux, au sein desquels pourrait être réfléchie une première structuration technique sur la base d’interconnexions en attendant l’émergence d’un maître d’ouvrage unique. Dans la Manche, ce fut la mise en place d’une politique de commandes groupées permettant de financer une étude qui enclencha le changement. La couverture du territoire par des syndicats de production a constitué l’étape suivante, de même que la mise en place de « noyaux de départementalisation », c’est-à-dire des institutions prenant initialement en charge à une large échelle certaines opérations techniques (protection de la ressource, production et transport d’eau, assistance technique) et susceptibles de fournir la matrice d’une restructuration plus large par un transfert massif de compétences, comme on l’a observé aussi dans l’Aube.

17Toutefois, les trajectoires de changement ont également été marquées par des ruptures, des événements induisant des inflexions fortes, voire des réorientations radicales. Cela a tenu à la capacité de la coalition susmentionnée de proposer et de faire accepter — au moins formellement — une nouvelle architecture institutionnelle, comme ce fut le cas au début des années 1990 en Ille-et-Vilaine ; mais ce « schéma clef en main » fut ensuite mis en œuvre très progressivement, les logiques du temps long et du compromis reprenant ici leurs droits. A contrario, l’exemple du Rhône illustre l’échec de la mise en place d’un syndicat départemental promu par le conseil départemental dans une perspective de solidarité et de réduction progressive des disparités de prix de l’eau, en raison de l’opposition de grands acteurs territoriaux. La rupture a pu être également provoquée par un basculement de couleur politique dans telle ou telle institution départementale, conduisant à un changement de politique de l’eau.

18En fin de période, ce sont surtout les retraits simultanés des services de l’État et du conseil départemental qui ont provoqué de nouvelles inflexions ou des ruptures, conduisant en particulier à un passage de relais en matière de gouvernance à un syndicat intercommunal départemental lorsqu’il était en place. Dans la Manche par exemple, la crise des finances publiques a conduit le Département à organiser son retrait progressif de la politique de l’eau ; la disparition concomitante de l’ingénierie publique soulevait de son côté un problème de perte de connaissances et de « vision globale » sur l’ensemble du département ; ce sont alors les « grandes collectivités », communauté urbaine de Cherbourg et syndicat du centre Manche, qui ont pris l’initiative de lancer une réflexion sur une structure départementale.

Une architecture politico-institutionnelle différenciée

19Les enquêtes menées dans le cadre de notre projet ont permis de mettre en évidence la gamme des arrangements territoriaux façonnés par ces dynamiques, ainsi que les limites de ce processus au moment du basculement dans la seconde phase de changement.

Les formes élémentaires de l’organisation hydro-territoriale

  • 75 Ces autorités organisatrices se répartissent donc les fonctions techniques (production, d (...)
  • 76 Ces arrangements territoriaux apparaissent comme des hybrides des deux types élémentaires (...)

20Nous définirons les arrangements territoriaux comme des configurations de gouvernance combinant spécialisation fonctionnelle75 et interdépendance régulée entre institutions intervenant à des échelons territoriaux différenciés76. Certains de ces arrangements empruntent leurs principaux traits à diverses variantes du fédéralisme.

211) L’arrangement territorial de référence correspond à la situation d’atomisation radicale des services, dans laquelle coexistent de nombreuses autorités organisatrices largement autonomes exerçant l’ensemble des compétences. Elles bénéficient historiquement du soutien du conseil départemental, notamment en milieu rural, et du pilotage technique par les services déconcentrés de l’État. Ce cas de figure n’a pas été rencontré directement dans nos études de cas, même si on peut faire l’hypothèse qu’il correspond à la situation qui prévalait avant la mise en œuvre de la rationalisation dans de nombreux départements.

222) La première forme de réorganisation territoriale, que l’on peut qualifier de pré-rationalisée, correspond à l’arrangement que nous avons qualifié de multi-local : il se caractérise par des services en nombre relativement important, qui conservent la responsabilité de leurs fonctions techniques (production et distribution), et peuvent compter sur un équivalent fonctionnel de la rationalisation, constitué soit par le recours généralisé à la délégation de service, soit par le soutien d’une institution conjointe (syndicat, entente intercommunale, société publique locale) qui est un outil technique mutualisé. Dans cette configuration, les collectivités de base conservent la plénitude de leurs compétences majeures (production et distribution), et peuvent compter sur l’institution pour des missions d’assistance, qu’il s’agisse de préservation de la ressource, d’assistance technique voire gestionnaire. L’institution conjointe consolide le maintien des souverainetés locales, elle est un instrument aux mains des autorités gestionnaires et de ce fait non directement soumise aux aléas politiques. Cela correspond au cas de figure initial de l’Aube, avec un syndicat départemental fonctionnant comme une agence polyvalente de moyens et de services pour les collectivités de base. La fonction d’institution de soutien a pu être assurée directement par le conseil départemental.

23Ce modèle multi-local a été fragilisé par certaines faiblesses des montages juridiques mobilisés pour les institutions conjointes, puis par la montée en puissance du discours de rationalisation et des exigences de performance et de qualité, qui finirent par déborder à un moment donné la capacité d’amortissement et de prise en charge par l’institution conjointe. Ce type de configuration était alors susceptible de basculer, l’institution conjointe fournissant la matrice pour un transfert plus ou moins complet des compétences, comme dans l’Aube.

  • 77 On trouvera dans Watts (2001) une présentation des (nombreuses) variantes du fédéralisme. (...)

243) L’arrangement que nous qualifierons de « confédéral »77 se caractérise par un réagencement des compétences ayant conduit à l’émergence d’une structure intermédiaire exerçant une compétence opérationnelle, fréquemment la protection de la ressource, la production et le transport de l’eau. La forme juridique de cette structure intermédiaire est par exemple le syndicat mixte de production (SMP).

25Cet arrangement est guidé par la logique de subsidiarité, qui conduit les autorités de l’eau à se dessaisir des compétences susceptibles d’être gérées de manière plus efficace à un échelon territorial élargi. Le terme « confédération » souligne le caractère davantage technique que politique de ce choix. Le département peut alors être maillé en tout ou partie par de telles structures desservant plusieurs autorités de distribution, comme on l’observe à des degrés divers dans la Manche ou les Deux-Sèvres. Ces structures intermédiaires peuvent par ailleurs entretenir entre elles des relations fonctionnelles via des interconnexions. Une institution conjointe de soutien est également envisageable, au service des syndicats mixtes de production et des entités distributrices.

264) L’arrangement que nous qualifierons de « fédéral » se distingue du précédent par la prise en charge par l’institution supra-locale, en plus de certaines missions opérationnelles, de tout ou partie des missions de planification, d’information, voire de solidarité financière au service des objectifs définis dans le plan, missions qui constituent en quelque sorte le « trousseau de base » du « chef de file » de la gouvernance territoriale de l’eau DCH. Ici, il y a une perte d’autonomie explicite des échelons fédérés, qui s’inscrivent dans les orientations définies dans le schéma et s’ajustent aux conditionnalités du mécanisme de solidarité financière, mais cette perte d’autonomie n’est pas totale au nom de la subsidiarité et de la proximité.

27C’est ce type d’arrangement que la coalition mit en place puis fit monter en puissance en Ille-et-Vilaine, avec une configuration originale à trois niveaux : une cinquantaine de collectivités distributrices, six syndicats de production et un syndicat départemental progressivement autonomisé du conseil départemental et dont l’autonomie financière à moyen/long terme est garantie par un fonds alimenté par une redevance perçue sur tous les usagers. Dans la Manche, le syndicat départemental SDeau50, porté par une alliance de collectivités avec l’appui du conseil départemental, fut d’abord chargé du schéma départemental, de la préservation de la ressource, et des projets de sécurisation d’envergure départementale, avant d’être doté en 2015 d’une compétence à la carte en matière de production et de distribution d’eau, l’objectif étant clairement de le faire monter en puissance en tant que structure intégrée de gestion de l’eau potable.

285) Enfin, le modèle que nous qualifierons d’unitaire ou de centralisé se caractérise par un transfert total de compétences vers un syndicat départemental ou à vocation départementale. C’est ce qui s’est mis en place dans l’Aube, ce qui se dessinait dans la Manche, ou ce qui avait été mis en place de manière très volontariste par le conseil départemental de l’Ariège, qui s’était livré à un très actif démarchage auprès des collectivités, mettant en avant l’impératif de solidarité et la décharge de responsabilité pour les élus en cas de problème de gestion, mais jouant également des dispositifs de conditionnalité.

29Dans ce type de configuration, le compromis avec l’impératif de proximité se joue dans la gouvernance interne de la structure intégrée. C’est ainsi que certains syndicats départementaux intégrés, en Alsace-Moselle ou en Charente-Maritime, ont mis en place des commissions ou des assemblées territoriales qui conservent un droit de décision sur des enjeux importants à leur échelle, comme la définition du tarif ou la programmation des investissements ; le ou les échelons décisionnels supérieurs sont mobilisés pour organiser la sécurisation technique, éviter les investissements redondants, faire émerger progressivement des solidarités et des perspectives d’unification tarifaire, et bien entendu pour développer une stratégie d’ensemble et permettre des économies d’échelle (commandes publiques…).

Une rationalisation inachevée

30Quel bilan pouvait-on tirer à l’issue de ce cycle de rationalisation ? Il est clair que si l’injonction s’était bel et bien imposée à tous, elle avait emprunté des chemins très différents, sinueux, inscrits dans un horizon d’achèvement temporel ayant fini par apparaître décidément trop éloigné si ce n’est hors d’atteinte. De fait, la rationalisation engagée à la fin des années 1970 était encore loin d’être achevée à la fin des années 2000. Elle dut en effet composer en cours de route avec les priorités définies localement en termes de sécurité, avec la force des attachements à une gestion de proximité, avec le poids combiné des héritages hydrotechniques et sociopolitiques. Cela donna naissance à divers arrangements, produits d’une histoire complexe mêlant de manière très liée des mécanismes politiques (capacité d’action de la coalition), sociaux (cultures de la gestion de l’eau et de la solidarité), et bien évidemment hydro-géographiques (distribution territoriale de la ressource), qui ont tenté d’inscrire une relative autonomie de leurs composantes dans une architecture permettant néanmoins une régulation d’ensemble et qui, parfois plus qu’ils ne les résolvaient, déplaçaient en fait sur leur territoire l’ensemble des enjeux politiques et techniques liés à l’eau potable.

  • 78 Il s’agit de la Révision générale des politiques publiques conduite de 2007 à 2012 et aya (...)

31Globalement, le modèle multi-local était fragilisé à la fin de la période considérée, susceptible de basculer vers un modèle unifié dès lors qu’une pression suffisante s’exerçait (cas de l’Aube). Une tendance assez forte se dessinait vers des modèles confédéraux à fédéraux, incluant dans la mesure du possible un pôle urbain. La bipolarisation des services pronostiquée par Pezon et Canneva (2009), autour des « centres urbains denses d’une part et des départements sur les zones rurales d’autre part », n’était pas inéluctable : tout dépendait du jeu d’influence et d’interdépendance entre les puissances urbaines de l’eau et leur « hinterland hydrique ». Du côté des acteurs de la coalition, la crise des finances publiques a été un facteur de retrait particulièrement fort conduisant les conseils départementaux à redéfinir leurs priorités et à réduire leurs aides en matière d’eau potable ou à adopter des moratoires. Du côté de l’État territorial, outre la fin de l’ingénierie publique issue de la Révision générale des politiques publiques (RGPP)78, la réorganisation engagée privilégiait l’échelon régional. Le leadership de la gouvernance était en passe de basculer vers un nouveau binôme politico-administratif, typiquement l’institution fédérale et les services de l’État, à même d’activer une série de leviers et d’instruments d’action.

32Sur le plan technique et organisationnel, la rationalisation fut essentiellement centrée sur la sécurisation de la ressource et de la production d’eau. Par choix (impératif de proximité, prise en compte d’un tempo du changement) ou par nécessité (arbitrage des priorités et des ressources), la distribution de l’eau est plutôt restée en retrait, avec dans certains cas la perspective d’un enjeu orphelin (au moins à moyen terme), celui du renouvellement du patrimoine technique que les collectivités de base ne seraient pas toujours en situation d’assumer correctement.

Le temps de l’accélération

33La pression sur les collectivités en général, et les structures de l’eau en particulier, s’est faite plus forte au cours des années 2000. Elle a abouti à une reprise en main par le pouvoir central, et à une refonte majeure des territoires de l’eau.

Une reprise en main par le pouvoir central

  • 79 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010.

34La rationalisation de l’intercommunalité finit par devenir un objectif explicite de politique publique nationale avec la loi de réforme des collectivités territoriales de 201079. Cette loi s’est traduite par l’élaboration en 2010-2011 des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), visant la couverture de l’ensemble du territoire national par des intercommunalités à fiscalité propre (EPCI-FP). Elle a été prolongée ensuite par le renforcement des exigences en termes de taille de population et de cohérence territoriale concernant ces intercommunalités.

  • 80 Loi n° 2015-911 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la (...)
  • 81 Assemblée nationale, séance du 4 mars 2015.

35Du côté du monde de l’eau, la pression se faisait également plus forte. La Cour des comptes déplora ainsi dans son rapport de 2011 le peu de progrès réalisés depuis son constat de 2003 relatif à « la dispersion, l’hétérogénéité et la complexité de l’organisation territoriale des services publics d’eau et d’assainissement ». Elle souligna divers problèmes ponctuels (transferts de compétences formels, partiels, imprécis, sources d’insécurité juridique) et récapitula les freins au développement de la coopération intercommunale (de nature technique, économique ou juridique), pour rappeler toutefois que « lorsque la volonté politique existe, ces freins peuvent être surmontés ». En fin de compte, c’est dans le cadre de la mise en chantier de la troisième grande vague de décentralisation, avec la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)80, que les événements et les décisions se sont précipités. Ce coup d’accélération fut justifié principalement de la manière suivante : l’impératif de rationalisation de l’architecture institutionnelle de l’eau potable, avec ses promesses d’efficience et de transparence, devait enfin dépasser le stade du vœu pieux sans cesse réitéré et toujours différé ; « il est temps de faire preuve de volontarisme sur le sujet » martelait par exemple le député J. Launay lors de la séance parlementaire consacrée au sujet81.

  • 82 À ceci près que l’État agit moins « à distance » qu’en proximité.
  • 83 La commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), espace de concertation (...)

36Le gouvernement opta finalement pour une (re)prise en main du processus de rationalisation via une réforme top down, faisant de l’EPCI-FP le nouvel échelon de référence pour l’eau potable et l’assainissement, et qui devait mettre fin à un système « illisible ». D’autres options réformatrices auraient pu être retenues : par exemple mieux encadrer dans le temps les modalités de la rationalisation par le bas. On est assez proche du schéma conceptualisé par Epstein (2015) : une reprise en main de la gouvernance territoriale par l’État, qui succède à une phase dans laquelle les collectivités avaient bénéficié d’un assez large espace d’autonomie82. À cet égard, le pilotage de cette réorganisation est éloquent : c’est en effet au préfet qu’il revenait d’établir le schéma départemental de coopération intercommunale, la commission ad hoc83 n’intervenant que pour proposer des amendements ne pouvant être acceptés qu’à certaines conditions.

Les effets de la réforme

37Aujourd’hui, en 2017, la réforme n’est qu’engagée. Elle continue à faire l’objet de réticences fortes : ainsi, à la toute fin de la dernière mandature, le Sénat, porte-voix des territoires, notamment ruraux, réussit à faire passer un texte annulant certaines dispositions de cette rationalisation. La dernière vague des schémas départementaux de coopération intercommunale ne traite par ailleurs que fort peu des territoires de l’eau : les services des préfectures associés aux services techniques ont été parallèlement mobilisés par d’importants chantiers, dont celui de la création ex nihilo d’une nouvelle compétence élargie à la gestion de l’eau, des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (Gemapi). On ne peut donc à ce stade qu’esquisser des hypothèses sur les effets de la loi sur les territoires de l’eau. On peut globalement s’attendre à trois effets majeurs.

38Le premier est celui de l’amplification de la montée en puissance des « pôles communautaires de l’eau », avec des dimensions urbaines plus ou moins affirmées. Cela concerne les communautés d’agglomération et les communautés de communes, et se traduira dans certains cas par la création (plus ou moins) ex nihilo de services communautaires, héritant des syndicats dissous un ensemble d’infrastructures, de pratiques gestionnaires et tarifaires potentiellement très disparates. Le deuxième effet est l’ouverture sur certains territoires d’une « fenêtre de concurrence » autour de l’exercice de la compétence entre deux catégories d’acteurs : les nouveaux entrants d’une part, communautés de communes ou d’agglomération notamment, et d’autre part les sortants, les grands syndicats susceptibles d’être maintenus en raison de leur extension territoriale mais qui courent le risque d’être vidés de leurs adhérents précisément au profit des communautés désireuses d’exercer la compétence. Ces syndicats s’engagent parfois dans de véritables stratégies de défense de leur périmètre, mettant notamment en avant leur maîtrise technique et l’enjeu de la solidarité territoriale (cas des syndicats départementaux de l’ouest de la France). Le dernier effet consiste en une remise à plat des relations entre territoires de l’eau : en particulier, il sera intéressant de voir comment et sur quelles bases (domination, solidarité, coopération…) les pôles urbains, parfois qualifiés d’« aspirateurs à ressources » par leurs territoires limitrophes, interagiront avec ceux-ci.

39Les facteurs qui vont présider aux décisions des différents protagonistes relèvent de plusieurs catégories : l’attractivité propre de la compétence ; l’état des relations inter-collectivités et de la gouvernance territoriale ; des considérations plus générales sur les « bonnes » conditions d’exercice de l’action publique. Examinons-les plus en détail.

  • 84 La dotation globale de fonctionnement (DGF) — qui fournit souvent une part conséquente de (...)
  • 85 L’analyse de cette prise de compétence en termes de capacité politique a été faite par He (...)

40Quels sont tout d’abord les attraits possibles de la compétence eau pour une intercommunalité à fiscalité propre ? On peut en citer au moins quatre. Ce sont d’abord des compétences visibles et sensibles pour les usagers-citoyens, susceptibles de conférer un certain poids politique aux élus qui en ont la charge. Cela semble avéré pour l’eau, moins pour l’assainissement. Le cas échéant, la prise de compétence peut être assortie d’une promesse de retour en régie et obéir également à des logiques partisanes ou de différenciation dans le champ politique territorial. Ensuite, l’exercice de la compétence donne accès à des dotations bonifiées84 pour les communautés, motivation financière à ne pas négliger en période difficile pour les finances locales. La constitution de marchés de l’eau d’une taille importante, attractifs pour les bureaucraties techniques mais aussi pour les entreprises de l’eau, constitue un troisième attrait. Enfin, la prise de compétence permet de piloter directement un élément clef du développement urbain, de maîtriser plus efficacement certains enjeux intersectoriels (eau et voirie, eau et environnement…), voire de conforter et/ou d’étendre une position dominante et/ou un leadership territorial (via une capacité de ventes d’eau par exemple à des territoires limitrophes)85.

41Quant aux éléments plus contextuels susceptibles d’intervenir, on peut en citer ici deux principaux : d’une part, l’état antérieur de structuration et la tradition de coopération intercommunale, ce qui renvoie en partie au legs de la coalition de rationalisation ayant œuvré au cours des décennies précédentes ; d’autre part, l’existence de leadership politique, étatique voire technique (le directeur d’une régie importante…), en lien avec l’état de l’agenda politique territorial (il peut y avoir d’autres priorités que les services d’eau et d’assainissement stricto sensu, par exemple la Gemapi).

42On peut enfin faire l’hypothèse que cette recomposition ne sera pas que l’expression du jeu des intérêts territoriaux et des rapports de force. Des justifications ou principes supérieurs seront vraisemblablement mobilisés pour guider les choix et les négociations. En d’autres termes, la réforme pourra obliger à reconsidérer certains enjeux majeurs tels que :

  • le périmètre efficient d’exercice de l’action publique, avec l’arbitrage entre structures spécialisées (de type syndicat, pouvant traduire une certaine cohérence territoriale avec les enjeux hydrographiques), et structure généraliste (de type communauté, pouvant proposer une intégration plus transversale ;

  • l’échelle de gestion permettant de faire face le plus efficacement possible aux enjeux les plus sensibles (financement du renouvellement, sécurisation de l’accès aux ressources, maîtrise du prix…) ;

  • la solidarité (subie/choisie) notamment entre territoires urbains avec de fortes densités d’usagers et territoires périurbains/ruraux avec des densités d’usagers plus faibles, et/ou entre territoires producteurs/vendeurs de ressources et territoires consommateurs de ressources ;

  • le devenir de milliers de « petits » élus de l’eau, souvent très actifs et mobilisés dans la vie de « leur » service communal ou syndical — certains pourront peut-être conserver une place dans la nouvelle gouvernance, au sein de « commissions territoriales » composées d’élus communaux et auxquelles sont « déconcentrées » certaines prérogatives, une manière de faire vivre une forme de proximité dans un cadre rationalisé.

Conclusion

43À la suite de la reformulation du problème de l’eau potable, des coalitions de rationalisation ont cherché à enrôler les cibles privilégiées, les élus de l’eau ; elles se sont inscrites globalement dans un temps long, jalonné parfois par des ruptures ou bifurcations importantes liées à la capacité politique de la coalition dominante à imposer une reconfiguration territoriale ; ce qui s’est donné à voir est donc une « articulation de temporalités hétérogènes » (Commaille et al., 2014), dont la mise en cohérence a reposé en grande partie sur la stabilité du monde local de l’eau. Cela a conduit à l’émergence de différents arrangements territoriaux, redessinant la distribution des rôles et recomposant les relations entre les principaux protagonistes, en phase avec la thèse de la différenciation des configurations institutionnelles de prise en charge des problèmes publics en fonction des géographies plurielles des pouvoirs, des intérêts et des solidarités (Béhar et Lévy, 2015). Nos résultats explicitent également et interrogent un modèle de changement graduel au sein duquel une coalition d’acteurs ancrés dans le périmètre départemental a joué un rôle majeur grâce à sa capacité à articuler, à partir de ce « point fixe territorial », vision stratégique et capacité tactique. Dans un second temps, l’État a repris la main et est en passe de procéder à un remodelage par le haut de la carte des territoires de l’eau, dont il est encore difficile d’évaluer les conséquences.

  • 86 Par opposition à une intercommunalité dite de gestion, l’intercommunalité de projet est (...)

44Trois points de vigilance peuvent être signalés. Le premier a trait aux menaces qui pèsent sur l’efficacité globale du système, du fait de la fragilisation de certaines structures existantes bien rôdées et de l’émergence de nouvelles structures qui vont hériter d’un assemblage assez composite de situations. Le deuxième est lié aux effets de l’imposition d’un cadre territorial, celui du bassin de vie des intercommunalités de projet86, qui n’a que peu de raisons a priori d’être pertinent pour l’eau. Le dernier est celui de la concentration du pouvoir sur l’eau qui se ferait au détriment des « petits élus » et des usagers, lesquels perdraient tout contrôle sur les orientations de la politique de l’eau. La question posée est alors celle des contre-pouvoirs et du rôle à venir des usagers/citoyens dans l’expression des préférences collectives sur l’eau potable. Si l’on considère le processus de recomposition comme inachevé, c’est notamment du côté de la place à accorder au citoyen-usager de l’eau qu’il convient d’attendre des avancées voire des prises de parole appelant à plus de transparence.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Béhar D., Lévy J., 2015. Y a-t-il une bonne échelle locale ? Esprit, 2, p. 96-108.

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Notes

65 Depuis le second Forum mondial de l’eau en 2000. Sur ce sujet voir Cook et Bakker (2012).

66 Cette catégorie d’eau DCH recouvre non seulement l’eau potable distribuée par les services, mais également les « eaux brutes » utilisées pour la produire, qu’elles soient des ressources souterraines ou superficielles.

67 On distingue classiquement l’intercommunalité syndicale dite technique, et l’intercommunalité communautaire ou métropolitaine dite de projet ; seule cette dernière catégorie bénéficie de la capacité fiscale.

68 Il s’appuie sur les principaux résultats des travaux de recherche menés dans le cadre du projet Aquadep « Gouvernance départementale de l’eau destinée à la consommation humaine » (2008-2012) soutenu par le programme Eaux et Territoires (Medad, Irstea, CNRS) ; http://aquadep.irstea.fr

69 Une autre dimension concerne la rationalisation de l’approvisionnement autour de ressources qualifiées de « stratégiques » à un titre ou à un autre. Nous ne l’abordons pas dans cet article.

70 Nous utiliserons cette dénomination anachronique pour la période étudiée (c’était alors les conseils généraux) mais plus claire.

71 Par convention, le terme « département » désigne le territoire, tandis que « Département » sera parfois utilisé pour désigner l’institution départementale, autrement dit le conseil départemental (général).

72 Une interconnexion est une liaison entre deux réseaux de différentes structures, ou entre des réseaux d’une même structure.

73 La notion de coalition est empruntée au cadre d’analyse introduit et développé par Paul A. Sabatier et Hank Jenkins-Smith au cours des années 1990. Voir notamment Sabatier et Weible (2007).

74 Il s’agit des six départements étudiés dans le projet Aquadep : Aube, Cantal, Ille-et-Vilaine, Manche, Rhône, Deux-Sèvres.

75 Ces autorités organisatrices se répartissent donc les fonctions techniques (production, distribution…) ou politiques (planification, solidarité, information) constitutives de l’alimentation en eau potable.

76 Ces arrangements territoriaux apparaissent comme des hybrides des deux types élémentaires de gouvernance multi-niveaux de l’action publique distingués par Hooghe et Marks (2003) : le type I correspond à un ensemble articulé de structures stables et généralistes présentes sur un nombre limité de niveaux et intervenant à chaque niveau sur des territoires exclusifs, par exemple un territoire communal ou départemental ; le type II correspond à la prolifération de structures flexibles, dédiées à une fonction unique, opérant à de multiples niveaux. Les arrangements confédéraux ou fédéraux que nous considérons empruntent au premier type leur structure imbriquée en « poupée russe », et au second leur caractère spécialisé dans la prise en charge d’un enjeu unique (l’eau).

77 On trouvera dans Watts (2001) une présentation des (nombreuses) variantes du fédéralisme. L’analogie avec un système fédéral n’est pas complète : dans un tel système, en effet, les deux niveaux de gouvernement disposent chacun de leur propre légitimité (via des élections). Dans nos cas de figure, l’institution « con/fédérale » est dirigée par des élus issus des composantes fédérées, rejoints le cas échéant par des conseillers généraux.

78 Il s’agit de la Révision générale des politiques publiques conduite de 2007 à 2012 et ayant mené : 1) à faire du niveau régional l’espace de pilotage des politiques publiques et du niveau départemental celui de leur mise en œuvre opérationnelle, et 2) à la disparition de l’ingénierie publique.

79 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010.

80 Loi n° 2015-911 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

81 Assemblée nationale, séance du 4 mars 2015.

82 À ceci près que l’État agit moins « à distance » qu’en proximité.

83 La commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), espace de concertation entre élus et État, mise en place en 1992, s’est imposée progressivement et a réussi à obliger « les élus à réfléchir ensemble et à proposer au préfet de département des structures cohérentes, permettant de mener des actions et des politiques publiques locales, basées sur la constitution de projets de territoire à moyen et long terme » (Dantonel-Cor, 2017).

84 La dotation globale de fonctionnement (DGF) — qui fournit souvent une part conséquente des recettes des collectivités — est majorée en fonction de certains critères ; pour les communautés de communes il faut exercer au moins neuf compétences parmi douze proposées, dont eau, déchets, assainissement, Gemapi…

85 L’analyse de cette prise de compétence en termes de capacité politique a été faite par Hellier (2015). Selon cet article, en 2011, la moitié des communautés d’agglomération exerçait la compétence eau. Le chiffre était moindre pour la compétence assainissement.

86 Par opposition à une intercommunalité dite de gestion, l’intercommunalité de projet est constituée pour réaliser un projet de gestion du territoire, éventuellement matérialisé par un plan d’urbanisme intercommunal.

© Éditions Quæ, 2018

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