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Gestion durable de l’eau urbaine

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Bernard Barraqué

Chapitre 3 - Interaction entre services publics et ressources en eau dans les métropoles en France et au Brésil

Bernard Barraqué, Rosa Maria Formiga-Johnsson et Laure Santoni

Texte intégral

1Le développement urbain a conduit à l’apparition de grandes villes qui ont un fort impact sur l’environnement. L’urbanisation dense accroît l’imperméabilisation des sols, réduisant les possibilités d’autoépuration et de stockage de l’eau et des déchets, et accentuant les ruissellements par temps de pluie ; cela oblige à multiplier les investissements dans l’hydraulique et les traitements de l’eau. Historiquement, la protection des populations urbaines par rapport aux dangers liés à l’eau, en quantité comme en qualité, a été confiée aux ingénieurs civils, et à partir du xxe siècle aux ingénieurs sanitaires. Mais dans les très grandes villes, il devient difficile d’aller chercher de l’eau de plus en plus loin, et la multiplication des critères de potabilité rend très coûteuse leur satisfaction permanente. Quand les progrès apportés par le génie civil et le génie sanitaire ne suffisent plus, les autorités se tournent vers le génie de l’environnement. En ce qui concerne l’eau, l’objectif nouveau est de réduire les demandes, et en tout cas de les adapter aux infrastructures existantes au lieu de toujours vouloir agrandir celles-ci. L’autre objectif est de chercher d’abord des solutions territoriales avant de recourir à la technologie. En Europe, c’est cela que promeut la directive cadre sur l’eau (DCE), car elle demande de partir de la reconquête de la qualité du milieu aquatique pour construire les politiques de l’eau. Donc tous les usages de l’eau, et même les services publics d’eau et d’assainissement, doivent faire face au problème de la ressource et participer à sa bonne gestion. Mais, dans les grandes métropoles, ce n’est pas facile à cause de la densité de l’occupation de l’espace, et faute de place on recourt à la sophistication technique qui est coûteuse.

2Changer de paradigme est bien difficile, à cause de la culture technique des ingénieurs de l’eau du xxe siècle : pour développer l’économie et le bien-être des populations, ils ont privilégié les solutions technologiques, avec l’hydraulique pour stocker et transférer l’eau, et avec la chimie pour la traiter et se dégager de la contrainte de la qualité de la ressource. Passer à la gestion conjointe des services d’eau et d’assainissement, et des ressources en eau, implique de compléter la panoplie des savoirs et savoir-faire en mobilisant le génie de l’environnement. Nous allons illustrer cette situation complexe en passant quatre cas en revue : les grandes métropoles de São Paulo et de Rio de Janeiro et, en contrepoint, les cas de la Provence et de la région parisienne.

3Notre hypothèse est que le paradigme du génie civil est resté plus dominant dans le Nouveau Monde qu’en Europe, et a été étendu au Tiers Monde après la seconde guerre mondiale. Cela est dû bien sûr à l’abondance initiale des ressources face à une densité de population encore modeste, mais aussi à la coexistence d’institutions financières internationales offrant de l’argent peu coûteux, et à l’engouement (keynésien ou socialiste) des gouvernements nationaux pour la réalisation d’infrastructures comme base du développement économique. L’engagement du gouvernement fédéral américain dans des projets hydrauliques multifonctions pendant la première moitié du xxe siècle (Tennessee Valley Authority, Mississipi, Colorado-Californie) montrait la voie ; de plus, les experts anglo-saxons étaient fréquemment convaincus de l’inefficacité des gouvernements locaux dans le domaine des services publics et prônaient une gestion supra-locale (voir par exemple pour l’Angeleterre Saunders, 1983).

Hydroélectricité, eau potable et grands transferts à São Paulo et Rio de Janeiro

4Comme en Europe méditerranéenne, entre les années 1930 et 1940 (une période connue sous le nom de Estado Novo, voir chapitre 2), l’État providence brésilien s’est développé dans un mélange d’autoritarisme et de populisme. L’expansion des infrastructures a eu lieu dans un climat de régulation nouveau qui a peu à peu évolué vers un système de gestion à grande échelle à la fois de l’énergie électrique et des ressources en eau, très centralisé au niveau fédéral. Les services de saneamento urbano (d’eau potable et d’assainissement des villes) ont partiellement échappé à ce modèle et, jusque dans les années 1960, ils sont restés de compétence municipale directe ; dans une logique dominante dite de « service public », la question des tarifs est restée marginale. Les coûts étaient couverts par des taxes, et l’absence de lien avec la consommation favorisait les gaspillages et les pertes : les ingénieurs spécialisés dans le domaine de l’eau ont pensé satisfaire la demande en augmentant l’offre et les transferts, et ils sont demeurés plus influencés par le paradigme du génie civil qu’en Europe (Britto, 2001 ; Costa, 1994).

Une origine hydroélectrique

5Les premiers grands transferts d’eau au Brésil ont été réalisés pour produire l’électricité des régions métropolitaines de São Paulo (RMSP) et de Rio de Janeiro (RMRJ). Ces détournements ont réduit les disponibilités de la ressource dans les bassins « donneurs », entraînant une rivalité ultérieure avec l’approvisionnement en eau de ces métropoles (Formiga-Johnsson et Kemper, 2005 ; Campos, 2008).

6À São Paulo, les barrages-réservoirs Guarapiranga et Billings, réalisés respectivement dans les années 1920 et 1930, ont d’abord été hydroélectriques. Pendant des décennies, le complexe Alto Tietê - Cubatão a détourné un important volume d’eau des rivières Tietê et Pinheiros vers le barrage-réservoir Billings (de 1 km³ de capacité) pour pouvoir faire chuter l’eau, en conduite forcée, vers l’usine hydroélectrique Henry Borden, située sur la côte atlantique, mais de l’autre côté de la chaîne côtière. Comme celle du Guarapiranga trente ans plus tôt, l’eau du Billings a été progressivement réaffectée à l’approvisionnement en eau du Grand São Paulo dans les années 1970. Mais les réseaux d’assainissement de l’agglomération n’avaient pas réussi à suivre l’expansion urbaine et démographique ; en conséquence, la pollution des rivières avait fini par atteindre le barrage de Billings : on y faisait remonter de l’eau douce (et polluée) pour pouvoir la faire chuter vers la mer et faire plus d’électricité (figure 3.1).

Figure 3.1 Hydroélectricité et alimentation en eau de la métropole de São Paulo (source : Regards sur la terre, IDDRI-AFD).

Figure 3.1 Hydroélectricité et           alimentation en eau de la métropole de São Paulo (source : Regards           sur la terre, IDDRI-AFD).

Les deux flèches correspondent à la réalimentation du réservoir hydroélectrique de Billings à partir de la rivière Pinheiros (polluée), et à la conduite forcée vers la centrale hydroélectrique Henry Borden.

  • 40 Cf. Resoluçãos Conjuntas SMA-SES nº 3/1992 et SEE-SMA-SRHO nº 1/2001.
  • 41 Notamment, un projet de traitement de la rivière elle-même par flottation, porté par la (...)

7Ingénieurs et hommes politiques ont à plusieurs reprises reconnu la fragilité des réseaux d’eau potable ; pourtant la priorité d’usage du Billings est restée accordée à la production d’électricité jusqu’en 1989 (Keck, 2002). Alors, sous la pression croissante des défenseurs de l’environnement, la Constitution de l’État a enfin donné la priorité à l’eau potable. Depuis 1992, le pompage d’eau polluée vers ce barrage a été complètement arrêté, sauf dans des situations d’urgence, explicitement limitées à trois aspects40 : crues sévères des rivières Tietê et Pinheiros ; risques de panne d’approvisionnement en électricité de la RMSP ; et assainissement des eaux du Médio Tietê. Suite à la mise en place de ces règles de fonctionnement, la production d’hydroélectricité de l’usine Henry Borden a subi une diminution croissante : alors que dans les années 1970 le turbinage moyen annuel variait entre 74 et 131 m3/s, en 1993 il a baissé à 32 m3/s, puis à 14 m3/s en 1994 et jusqu’à 6 m3/s en 1996. Pourtant, les défenseurs de l’environnement et les mairies de la région dénonçaient encore cet arrangement, arguant que deux ou trois épisodes de pompage intensif des rivières Tietê et Pinheiros par an apportaient davantage de polluants au barrage de Billings que les eaux d’égout rejetées dans son propre bassin de drainage. Il y a eu aussi un projet ambitieux de dépollution du Pinheiros afin de pouvoir l’utiliser comme dans le passé, tout en respectant les normes d’environnement41, mais il a été abandonné en septembre 2011, au bout de quelques années de test. Aujourd’hui, une partie isolée (peu urbanisée) du Billings approvisionne certaines communes du Grand São Paulo, dont la capitale elle-même ; et la fonction principale du Guarapiranga est de fournir l’eau à la ville de São Paulo. Mais la tension n’est pas retombée, car il semble que l’accroissement de la production électrique en pompant l’eau vers le Billings reste à l’agenda de la compagnie d’électricité. Un rapprochement peut être fait ici avec le cas de l’usine électrique de Saint-Chamas en Provence, qui turbine de l’eau douce et polluée transférée de la Durance dans l’étang de Berre.

8À l’inverse, la priorité donnée aux transferts d’eau en conduites forcées pour produire de l’hydroélectricité a été bénéfique pour l’approvisionnement en eau de la région métropolitaine de Rio de Janeiro (Formiga-Johnsson et al., 2007) (figure 3.2). Après la deuxième guerre mondiale, le plus grand transfert du pays en termes de volume d’eau a été conçu pour générer l’électricité de la métropole, sur le même principe que pour le Billings : utiliser la dénivelée avec l’océan. Immédiatement en aval de la principale zone industrielle du bassin, ce transfert détourne presque deux tiers du débit moyen du fleuve Paraíba do Sul (soit 119 m3/s, et même jusqu’à 160 m3/s en conditions hydrologiques favorables), ainsi que le débit entier de l’un de ses affluents, la rivière Piraí (environ 20 m3/s), dans un réseau de barrages hydroélectriques connu sous le nom de Sistema Light, puis dans un petit cours d’eau côtier, le Guandu, dont le débit naturel se trouve multiplié par sept. Une fois turbinée, l’eau a pu devenir la source principale d’eau potable de la RMRJ et pour plusieurs usages industriels importants situés dans son bassin-versant. En effet, bien que l’usine hydroélectrique de la Light reste entièrement opérationnelle aujourd’hui, la production d’électricité joue un rôle mineur, tandis que l’approvisionnement en eau est devenu crucial pour environ 9 millions d’habitants de la RMRJ (Britto et al., 2016). Bien que le Paraíba do Sul reçoive encore beaucoup d’eau de divers affluents en aval du transfert, et jusqu’à son embouchure à l’extrémité nord-est de l’État de Rio de Janeiro, son bassin a été privé d’un développement économique qui a plutôt eu lieu du côté du Guandu. Et la situation pourrait encore s’aggraver si les trois États poursuivaient la logique de détournement de l’eau, et notamment São Paulo où se trouve la tête du bassin. D’ores et déjà, la grande sécheresse régionale de 2014-2015 a fait naître une situation de rivalité généralisée entre les deux principales zones métropolitaines du Brésil, sur les fleuves et rivières voisines. Créée il y a un siècle avec les transferts pour générer l’hydroélectricité, la crise potentielle est devenue réelle, et elle implique davantage d’acteurs : les gouvernements des États de Rio de Janeiro et de São Paulo, le gouvernement fédéral, le secteur hydroélectrique, les services provinciaux de l’eau et de l’assainissement, et les comités de bassin du Paraíba do Sul et du Guandu. Les grands transferts d’eau ont été largement utilisés pendant plus de 50 ans, et restent une pratique commune au Brésil, comme en atteste celui du São Francisco vers les États du Ceará, de Pernambuco, de la Paraíba et du Rio Grande do Norte. Mais la mobilisation contre ce projet, ou contre le détournement de l’Alto Tietê, puis du Paraíba do Sul vers São Paulo, a montré que les solutions centralisées fondées sur l’offre pour le développement lié à l’eau deviennent plus difficiles à mener à bien au Brésil. Pourtant, le passage à un paradigme différent de gestion de l’eau, plus respectueux de la ressource naturelle et jouant la carte de la réduction de la demande se fait attendre : le Brésil a-t-il l’envie et les moyens, comme la France, de faire son électricité avec des centrales thermiques ou nucléaires ?

Figure 3.2. Le Bassin du fleuve Paraíba do Sul (source : Regards sur la terre, IDDRI-AFD).

Figure 3.2. Le Bassin du           fleuve Paraíba do Sul (source : Regards sur la terre,           IDDRI-AFD).

Les flèches représentent les transferts : du Guandu pour l’alimentation en eau de Rio de Janeiro ; de la tête de bassin du Paraíba do Sul vers le Haut Tietê pour l’alimentation en eau de São Paulo.

Le saneamento básico et la centralisation des services au Brésil

  • 42 Ce terme brésilien désigne le regroupement des services d’eau potable et d’assainissement (...)
  • 43 En France ce seraient soit des établissements publics administratifs, soit des établissem (...)

9Vers le milieu des années 1950, le nouveau concept de saneamento básico42 a réorienté la gestion des services, en étant d’abord plus précis que celui de la période précédente, où l’assainissement était associé à d’autres conditions sanitaires pour le développement urbain et l’intégration d’infrastructures urbaines (Rezende et Heller, 2002) : il ne recouvrait que les services d’approvisionnement en eau et de collecte et de traitement des eaux usées, et visait à faire gérer ensemble ces deux services essentiels de manière autonome par des autarquias municipais, sortes d’établissements publics locaux, et éventuellement avec l’État43. La maintenance et l’extension des réseaux seraient payées par les usagers proportionnellement aux niveaux de consommation. Cette idée de service à caractère plus commercial différenciait fondamentalement l’approche du saneamento básico des autres services comme la collecte des ordures et celle des eaux pluviales, qui ont continué à être financés par des taxes et sont restés du ressort des services municipaux ordinaires.

10Mais, face à une croissance urbaine rapide, le sous-investissement aboutissait à une situation de fragmentation entre le centre et la périphérie : la plupart des banlieues, et principalement celles habitées par des populations à faibles revenus, restaient mal desservies. De plus, une urbanisation sauvage non planifiée n’a pas attendu la mise en place de l’infrastructure, conduisant à des difficultés croissantes. Les situations ont été aggravées du fait de l’occupation illicite des sols urbains : les favelas situées en zones impropres à l’urbanisation (très pentues, ou humides, voire inondables, et zones de protection agricole ou environnementales) n’étaient pas autorisées à recevoir des infrastructures publiques, qui de plus étaient en général techniquement irréalisables (Britto, 2001).

11Le « paradigme du traitement de l’eau » s’est seulement vraiment développé dans les années 1970, avec l’association du concept de saneamento básico à un projet de généralisation de l’offre en eau urbaine plus centralisateur. Le pays connaissait alors une période de grande transformation, avec un développement industriel intense, une explosion démographique et une urbanisation accélérée. Or, suite au coup d’État militaire de 1964, le nouveau régime a lancé en 1971 un grand plan de fonctionnement et de régulation du secteur de l’eau et de l’assainissement, le Planasa (Plano Nacional de Saneamento Básico). Pour rendre les investissements plus rationnels, permettre la péréquation et développer les réseaux de manière significative en dix ans, la centralisation administrative était considérée comme primordiale. Dans chaque État, une compagnie d’État de saneamento básico (CESB) a été mise en place (voir chapitre 6, section « Les modes de gestion des services dans les régions métropolitaines »). Celle de l’État de Rio de Janeiro, créée en 1975 sous le nom de Cedae, s’est en pratique substituée à presque toutes les municipalités de l’État. Dans l’État de São Paulo, la Sabesp a été créée en 1973, par l’intégration de différents services déjà régionalisés.

12Pour résumer, face aux difficultés croissantes de la desserte de populations urbaines plus pauvres et face au renchérissement progressif du crédit, du fait de leur caractère commercial, les CESB se sont détournées de leur mission initiale et sont revenues davantage dans la problématique de génie civil, préférant les grands projets d’adduction d’eau à l’amélioration de la distribution dans les communes de banlieue pauvres. Or, malgré les dispositions constitutionnelles de 1967 qui maintenaient théoriquement leurs prérogatives, la centralisation obligeait les municipalités à accepter de déléguer les services sans contrôle à ces compagnies, en particulier dans les États du nord plus pauvres (Braga et al., 1995 ; Fabriani et Pereira, 1987).

13En termes de qualité des infrastructures et de l’environnement urbain lui-même, les conséquences de cette nouvelle approche ont été problématiques (Toledo Silva, 2004) : les CESB ont rarement pris en compte les plans locaux d’urbanisme, à moins bien sûr qu’ils ne coïncident avec les leurs. De plus, la définition même du saneamento básico — donnant la priorité aux réseaux d’eau et d’assainissement, mais excluant le drainage et la collecte des résidus solides, et reportant à plus tard le traitement des eaux usées — a généré des situations critiques en termes d’inondations et de pollution de l’eau.

14La nécessité de gérer ensemble les ressources en eau et les services publics d’eau et d’assainissement est progressivement devenue flagrante. Des agences environnementales ont été créées pour contrôler la pollution et des initiatives de gestion intégrée des eaux ont été prises localement au sein du Grand São Paulo. Malgré leurs faibles résultats pratiques, ces expériences ont été des précurseurs importants à l’émergence d’un nouveau paradigme des services d’eau, dans lequel la protection des ressources en eau et l’amélioration de leur qualité sont devenues inévitables.

15En effet, la fin du régime militaire a conduit à la fin du Planasa en 1986. Ses succès initiaux dans l’amélioration du service avaient concerné les zones urbaines relativement aisées tandis que le taux de raccordement n’avait guère progressé dans les municipalités les plus pauvres et en particulier dans les zones d’occupation illégale des terrains (Barraqué et Britto, 2006). L’objectif social affiché de la centralisation était trahi.

  • 44 Le nom de Cantareira est celui de la compagnie anglo-brésilienne qui a initié le service (...)

16De plus, les compagnies d’État sont restées enfermées dans une logique d’offre quantitative : logique fondée sur la croyance que les ressources étaient inépuisables et que la technologie permettrait toujours d’agrandir les infrastructures d’approvisionnement en eau. D’ailleurs, les transferts d’eau continuent d’être une nécessité dans le Grand São Paulo, puisque la plupart des réserves en eau ont été sévèrement polluées. La « pénurie relative d’eau », qui résulte à la fois des détournements hydroélectriques et de la faiblesse de la lutte contre la pollution, a conduit le réseau Cantareira44, qui fournit actuellement presque la moitié de l’eau du Grand São Paulo, à sortir du bassin de l’Alto Tietê pour importer de l’eau des bassins voisins du Piracicaba et du Capivari dans les années 1970 (Formiga-Johnsson et Kemper, 2005).

  • 45 Cf. chapitre 12.

17Du coup, un nouveau et grave conflit a surgi : la croissance démographique et économique dans ce bassin du Piracicaba a accru significativement la demande locale en eau, mais aussi la pollution des rivières. Suite à une mobilisation forte remontant aux années 1980, un comité des bassins Piracicaba-Capivari-Jundiaí (PCJ)45 a été mis en place et a obtenu la flexibilisation des règles de gestion du réseau Cantareira, qui doit respecter un débit minimal dans la rivière. Le mouvement social autour de ce conflit a beaucoup influencé la réforme de la gestion des ressources en eau de l’État fédéré. Celle-ci à son tour a fortement influencé l’adoption et la mise en œuvre de la gestion intégrée de l’eau au niveau national dans les années 1990 (Formiga-Johnsson et Kemper, 2005). En définitive, dans les deux grandes métropoles, la qualité de l’eau potable n’est pas très bonne, et l’épuration des eaux usées reste à la traîne.

18Pour aggraver la situation, un nouveau conflit a impliqué directement les deux métropoles : la pire sécheresse depuis 85 ans a poussé le gouvernement de l’État de São Paulo à imaginer, dans l’urgence, de détourner de l’eau du bassin du Paraíba do Sul, dont la tête se trouve dans son territoire. Ce projet a souligné la vulnérabilité de l’État de Rio, plus en aval d’un bassin partagé dont la gestion est de plus en plus compliquée.

19Dans cette situation, une des principales revendications de ce dernier a été de ne pas revenir sur une règle qui lui garantissait un débit minimum de 190 m3/s à l’endroit du transfert vers le Guandu. En effet ce débit pris dans le Paraíba do Sul constitue la réserve d’eau stratégique pour desservir une grande partie de la population actuelle et surtout des générations futures, le long du fleuve côtier et dans la métropole de Rio de Janeiro (Formiga-Johnsson et al., 2015).

20La grande pénurie d’eau de 2014-2016 s’est traduite par une négociation longue et difficile entre les deux États, arbitrée par l’Agence nationale de l’eau (ANA), puis même judiciarisée au niveau le plus élevé, avec un arbitrage de la Cour suprême, le Supremo Tribunal Federal (STF). Le conflit a pu être résolu grâce au changement du mode de gestion des retenues de régularisation des débits : les nouveaux « règlements d’eau », en vigueur depuis décembre 2016, privilégient les usages multiples qui prélèvent l’eau dans son milieu, à commencer par l’approvisionnement des populations ; ce dernier obtient plus d’eau stockée dans les barrages, au détriment du secteur électrique qui y perd en flexibilité de fonctionnement. De cette façon, il sera possible de compenser le prélèvement de 5,13 m3/s accordé à la RMSP, à partir de 2018.

21Le bassin du Paraíba do Sul sera ainsi une source d’approvisionnement des deux plus grandes régions métropolitaines du pays, pourtant situées hors de son territoire, et il deviendra donc le principal maillon d’une nouvelle macro-région hydrique. Cela accroît la responsabilité des deux mégapoles et de leurs États respectifs vis-à-vis de sa protection et de sa reconquête. C’est en tout cas ce qu’ont avant tout réclamé les représentants des groupes d’usagers et les organisations civiles et publiques au comité de bassin ; et c’est aussi l’opinion de bien des spécialistes : plus que jamais, prendre soin du Paraíba do Sul.

Vers une interaction entre les services et les ressources ?

22Au Brésil, le paradigme du génie de l’environnement prend tout de même de l’ampleur, fondamentalement parce que les problèmes des services d’eau potable, et surtout d’assainissement, sont devenus des enjeux majeurs. La croissance urbaine et industrielle intense de la deuxième moitié du xxe siècle a fait de l’équilibre entre demande en eau et disponibilité, la grande question dans le bassin de l’Alto Tietê — où se trouve la RMSP. C’est un défi considérable d’arriver à approvisionner plus de 20 millions d’habitants concentrés dans cette zone. À un moindre degré, le même problème se pose pour la RMRJ : le Guandu, qui approvisionne 83 % de ses 9,4 millions d’habitants, est devenu très pollué dans les décennies récentes, surtout par deux de ses affluents, obligeant l’usine de traitement à utiliser de grandes quantités de produits chimiques pour potabiliser son eau. La généralisation de la desserte n’est pas totalement achevée, en particulier en ce qui concerne la collecte et le traitement des eaux usées, malgré une augmentation significative des investissements dans les années 1990.

  • 46 Voir note 3, page 65 (chapitre 3).

23En vérité, São Paulo et Rio de Janeiro illustrent le problème général des villes du Brésil, dont la solution requiert l’intégration de la gestion des ressources en eau et des services, dans ce qu’on appelle désormais le saneamento ambiental46. Cette nouvelle approche, née au début des années 1990, recourt à divers éléments du génie de l’environnement, comme la gestion de la demande, la flexibilisation de la répartition de l’eau, la protection des ressources et les économies d’eau. Dans le Grand São Paulo, la politique de l’eau inclut une démarche de maîtrise foncière, avec la protection des lieux de captage de l’urbanisation sauvage : politique initiée au milieu des années 1970, et révisée en 1997 (loi de l’État sur les captages, n° 9.866/97). C’est un des problèmes les plus difficiles à résoudre, car la réglementation et le contrôle de l’urbanisation dans les sous-bassins dépendent de la capacité des municipalités à le faire et de leur bon vouloir (Formiga-Johnsson et Kemper, 2005 ; Campos et Fracalanza, 2010). Actuellement, le programme Mananciais (captages) a été redéployé sur un horizon de 18 ans, en trois phases. La première, 2012-2015, a bénéficié d’un financement de 130 millions US$ de la Bird et d’une contrepartie de 108 millions US$ du gouvernement pauliste (de São Paulo) pour des actions de reconquête environnementale et des ressources en eau.

24Mais cela implique aussi de mettre en place de nouvelles formes de gouvernance multi-niveaux, car le modèle dominant reste fondé sur la délégation des services par les municipalités aux CESB qui, on l’a dit, ont tendance à ne s’occuper que de l’eau sans lien avec l’urbanisme. Certes, en 2006-2007, avec la première présidence de Lula, un nouveau cadre réglementaire a réaffirmé le rôle des municipalités (contractualisation formelle avec les CESB), et défini de nouvelles règles de fonctionnement pour les services. La participation des usagers a été formalisée, et la gestion de la pluie et des déchets urbains doit désormais être prise en compte avec celle des services de base. C’est cela qu’on appelle saneamento ambiental (voir les chapitres 6 et 8).

25De plus, la montée en puissance des comités de bassin a créé une articulation de fait entre des secteurs autrefois séparés par le génie sanitaire. Ainsi, un problème d’épuration des eaux usées devient un enjeu de bonne gestion des ressources dans le bassin, tout comme en France avec l’évolution des agences de l’eau. Encore faut-il accepter une définition commune de la notion de ressource en eau dans un bassin : par exemple, les opérateurs de l’usine électrique qui détourne à peu près les deux tiers du Paraíba do Sul dans le Guandu, et la métropole de Rio qui s’y approvisionne en eau, clament que ce détournement est ancien et que donc on doit considérer le Guandu comme un exutoire naturel du Paraíba do Sul. Ce qui veut dire en clair qu’ils ne paieraient pas de redevance de prélèvement… Face à la ferme décision du comité de bassin du Paraíba do Sul (Ceivap) de considérer le transfert comme usage préleveur et donc payeur, une solution provisoire a été trouvée en 2004 : 15 % des ressources financières perçues dans le bassin du Guandu ont été mises à disposition du bassin du Paraíba do Sul en paiement de l’usage de l’eau. Cette solution provisoire, instituée par la loi de l’eau de l’État de Rio de 2004, est encore en vigueur, mais la discussion sur de nouvelles valeurs et critères de redevances est réactivée de temps en temps par le Ceivap : ainsi le pourcentage des ressources du bassin du Guandu transféré au Ceivap est passé récemment de 15 % à 20 %, ce qui représente aujourd’hui près de 7 millions R$ par an. Il est important de faire ressortir que la redevance du transfert vers le Guandu est extrêmement complexe du point de vue technique, politique et juridique, car celui-ci implique de nombreux usages et usagers distincts, y compris le secteur électrique qui est juridiquement considéré comme usager payeur obligatoire. Dans le bassin du Piracicaba, la solution était bien plus simple car il n’y avait qu’un seul usager (la Sabesp). Et en ce qui concerne le nouveau transfert des eaux du Paraíba do Sul vers le bassin du Piracicaba pour sécuriser la métropole de São Paulo, le Ceivap n’a pas encore fixé la valeur ni les critères de redevances ; le nouveau transfert sera opérationnel au début de l’année 2018.

  • 47 L’acronyme de ce syndicat intercommunal a été fait à partir des noms des trois municipali (...)

26Quelle peut être l’échelle idéale de la bonne gestion des services ? Il faut voir au cas par cas, mais une nouvelle possibilité s’offre aux municipalités, se regrouper en syndicats (consórcios intermunicipais) (Britto et Formiga-Johnsson, 2008 ; voir chapitre 6). De ce point de vue, le consórcio ABC47 et le comité des bassins PCJ, situés l’un dans la région métropolitaine de São Paulo, l’autre à la limite entre l’État éponyme et celui du Minas Gerais, illustrent à la fois les nouvelles tentatives et leurs limitations dues à la résistance des acteurs traditionnellement puissants en régime fédéral. Les bassins PCJ couvrent 76 communes, un territoire de 15 000 km2, peuplé par plus de 5,5 millions d’habitants, et dispose d’un comité créé dès 1993, et qui fonctionne mieux que bien d’autres au Brésil. Mais il souffre d’un niveau de redevances insuffisant pour mener à bien ses actions de reconquête de la qualité du milieu aquatique et d’adaptation au changement climatique (voir chapitre 12).

Eau potable, hydroélectricité et irrigation en Provence

27La seule région française où la situation pourrait ressembler à celle des grandes métropoles brésiliennes est en fait la Provence-Alpes-Côte d’Azur, à cause des concentrations urbaines sur la côte en régime climatique méditerranéen. Ici, les adductions d’eau à distance pour les villes côtières sont plus anciennes que les barrages multifonctions qui, eux, ont été réalisés dans l’optique d’un développement conjoint de l’électricité et de l’irrigation, plus que celui des villes, dans les années 1960. Grâce la mobilisation de l’ensemble du territoire hydrologique de la Durance, des Hautes-Alpes jusqu’à l’étang de Berre à l’ouest de Marseille et vers la région de Nice à l’est, un certain équilibre s’est établi entre ces principaux usages de l’eau. Or, les arrangements complexes entre les usagers ont été remis en cause par de nouveaux acteurs arrivés dans l’arène de la politique de l’eau : le tourisme et la défense de l’environnement.

La soif historique de Marseille

28Marseille a de tout temps été un grand port de commerce, mais cette ville a dû se contenter, jusqu’au xixe siècle, de ressources locales en eau douce limitées. La rivalité avec Aix-en-Provence, la capitale régionale toute proche, freinait la décision de faire venir davantage d’eau. La principale ressource disponible à l’échelle régionale est la Durance, un puissant et violent cours d’eau méditerranéen, qui prend sa source à la frontière italienne en amont de Briançon dans les Hautes-Alpes, et se jette dans le Rhône à Avignon après 323 km de course, dans un lit de galets souvent apparents (rivière en tresses). D’abord orientée vers le sud-ouest, donc vers les deux villes, elle est arrêtée par le massif de la Sainte-Victoire chère au peintre Cézanne, et infléchit son cours vers l’ouest nord-ouest jusqu’à Avignon, devenue la Cité des Papes à la fin du Moyen Âge. Ni Marseille, ni même Aix-en-Provence, ne sont proches de cette rivière.

29C’est à la Renaissance qu’Adam de Craponne, ingénieur militaire provençal, réussit à matérialiser le rêve de détourner une partie du cours d’eau, à l’aval, pour l’amener directement vers le delta du Rhône, et irriguer près de 1 000 ha de prairies dans la plaine de la Crau (le meilleur foin de France, dit-on) ; au passage le courant permettait de faire fonctionner de nombreux moulins et contribua au développement de l’économie locale. Mais il n’était pas possible à l’époque de prolonger le canal ni vers Aix-en-Provence ni vers Marseille. De toute façon, l’eau de la rivière était « tenue » par les intérêts agricoles riverains, et les rivalités croissantes ne jouaient pas en faveur de la côte.

30Vers le milieu du xixe siècle, la problématique de l’alimentation en eau des villes, et même encore plus de leur propreté (on veut laver la ville à grande eau pour éliminer ses déchets), se fait pressante : il faut aussi combattre les épidémies de choléra ; inconnues jusqu’en 1831, à Marseille elles se répètent avec les navires venus d’Orient. Cet enjeu dépasse celui de la mobilisation de l’eau pour développer l’agriculture et l’industrie. Comme souvent cependant, ce sont les industriels qui poussent les politiques à faire changer les choses. En l’occurrence, grâce à l’action de sa chambre de commerce, Marseille obtient le droit, par la loi du 4 juillet 1838, de détourner 5 m3/s de la Durance. L’affaire est techniquement compliquée, car le canal doit passer en tunnel sous la montagne. Mais en six ans, l’ingénieur Montricher mène les travaux à bien et l’eau arrive dans la ville en 1849. Il en résulte non seulement une amélioration des conditions d’hygiène, mais toute une transformation du paysage de la banlieue (Tamisier, 2010) : même les plus modestes rêvent d’avoir un « cabanon » avec un petit jardin pour le dimanche. Enfin, cette eau plus abondante permet d’adopter la technique du « tout-à-l’égout » pour l’assainissement.

31Mais le nouveau réseau rencontre divers problèmes : d’abord, le débit de la Durance est très variable, et c’est justement en été, lorsque les besoins sont plus importants, que la dotation de Marseille est difficile à honorer. Il faudra attendre le milieu du xxe siècle pour que la régulation de la rivière permette un approvisionnement continu. Ensuite, l’eau de la Durance est chargée en sédiments très fins (ce qui lui donne une couleur parfois laiteuse). Or ces matières en suspension gênent le bon fonctionnement hydraulique des ouvrages. Frantz de Montricher a d’emblée envisagé des dispositifs pour décanter l’eau avant sa distribution, mais les réservoirs se sont retrouvés envasés trop rapidement, jusqu’à ce que l’on crée le bassin de Saint-Christophe à la fin du xixe siècle, en amont près de la prise d’eau, ce qui permet de renvoyer les boues de décantation dans la Durance. Enfin, la filtration ne suffit pas à éliminer les bactéries, et l’eau n’est pas toujours potable. Marseille cherche alors une autre source d’eau, et envisage de capter des sources karstiques dans l’arrière-pays. Mais le département du Var arrive à racheter ces sources en 1898, se les réservant pour son développement futur. Finalement, une deuxième dérivation est construite, pour mieux traiter l’eau potable avant distribution, mais aussi pour mailler le réseau, le fiabiliser. L’ancien réseau est conservé pour le lavage des rues, l’arrosage des espaces verts et la lutte contre le feu : situation alors semblable à celle de Paris.

32Malheureusement, la Ville, qui gère l’eau en régie, ne consacre pas assez d’argent à la maintenance et aux améliorations. Notamment, le choix de rester sur le mode de distribution « à la jauge » (l’eau coule en continu dans une citerne domestique qui fait tampon avec un service parfois discontinu) conduit à perdre pas mal d’eau ; de ce fait, l’eau amenée depuis le canal de Marseille ne suffit plus. On suspecte par ailleurs que les fontainiers sous-évaluent les consommations, se laissant corrompre par les habitants.

33Et la catastrophe arrive lorsqu’on n’a pas assez d’eau pour éteindre un grand incendie en octobre 1938, au moment où se tient dans la ville le congrès du parti radical. Les difficultés et le retard des pompiers résultent en un lourd bilan de 73 victimes. La mauvaise réputation de la Ville (clientélisme, gangstérisme) fait soupçonner un crime politique, une escroquerie à l’assurance, ou un racket. Bien que le rapport des experts ait conclu à un accident, le maire est démis de ses fonctions et la Ville est mise en tutelle par le préfet. Celui-ci nomme un administrateur, qui organise la fin de la régie directe et la passation d’un marché (de régie intéressée) avec une société privée. Celle qui est retenue étudiait la modernisation du canal de Marseille depuis 1934 : la Société d’études des eaux de Marseille (SEEM) était une filiale à parts égales entre la Générale des eaux et une filiale de la Lyonnaise. Le contrat est signé en 1941, et la société devient la Société des eaux de Marseille (SEM) qui exploite le réseau à partir de 1943. Jusqu’à aujourd’hui cette société a gardé sa position, et le contrat est devenu un affermage en 1960. L’hostilité initiale de la Ville à son égard, liée à son imposition par l’État, a fait place, au fil des décennies, à une collaboration pour se protéger réciproquement contre toutes sortes de rivalités dans le domaine de l’eau. De fait la société privée adopte une approche planifiée pour l’amélioration de la qualité de l’eau et de la fiabilité du réseau, et même pour infléchir la politique d’urbanisation en fonction de la rationalité de son réseau. On retrouve là une logique déjà dévoilée par Donatella Calabi dans son analyse de l’urbanisme des villes du nord de l’Italie à la fin du xixe siècle : avant la naissance de l’urbanisme moderne, et tant que la planification urbaine est faible, c’est souvent le développement des réseaux techniques urbains qui sert de moyen de rationalisation de l’espace urbain.

« La logique de développement du réseau détermine celle de développement du territoire en même temps qu’elle l’intègre. À l’époque, gérer l’urbanisation se fait au travers des infrastructures. […] C’est autour de leurs axes que va s’organiser la politique foncière de la commune. Cette communauté d’intérêts va solidariser la SEM et la Ville dans leur développement sur une histoire longue de 40 ans… » (Maurin, 1997)

34Mais cette organisation est perturbée par la problématique régionale de l’eau comme facteur du développement.

Hydroélectricité, irrigation et alimentation en eau des villes : le Canal de Provence

  • 48 Le manque d’eau a d’abord conduit à construire un barrage sur un petit cours d’eau, l’Inf (...)

35La Provence de l’eau est bouleversée à la fin des années 1950, grâce à la régulation de la Durance, rendue enfin possible par la technique innovante des barrages en terre. Jusque-là l’utilisation de l’eau était de fait quasiment réservée aux irrigants de la basse Durance, qui bénéficiaient de l’antériorité ; on ne pouvait détourner le surplus que quand il y en avait un. La ville d’Aix-en-Provence, capitale historique de la Provence, avait seule sur le Verdon, affluent sud de la Durance, un droit d’eau limité à 2,5 m3/s, obtenu à la suite de la grande épidémie de choléra de 183248. En 1877, le canal du Verdon amène l’eau à Aix et dans les communes environnantes, pour des usages mêlés urbains et ruraux (irrigation). Mais les prélèvements supplémentaires sont bloqués par la rivalité avec le département du Var que le Verdon traverse, et qui multiplie les projets de détournement de l’eau au profit de ses irrigants, mais sans arriver à les réaliser. Une loi de 1923, appelée charte du Verdon, répartit les droits d’eau entre les trois départements concernés (Var, Vaucluse et Bouches-du-Rhône) ainsi que la ville de Marseille ; elle précise que le transfert des eaux hors du bassin du Verdon ne sera possible qu’après la constitution de réserves (de barrages-réservoirs).

  • 49 Capacité : 1,3 km3, production de 700 GWh/an (millions de kWh).
  • 50 Capacité 800 millions de m3 d’eau, fourniture de 142 GWh/an.

36Après la Seconde Guerre mondiale, un nouvel état d’esprit s’installe, celui de l’aménagement du territoire et de la planification. Le ministère de l’Agriculture crée le Service spécial du bassin de la Durance (1951) au profit des irrigants ; véritable observatoire de la Durance, il reprend en main les ouvrages hydrauliques existants dans une perspective globale et centralisatrice. Électricité de France, la nouvelle compagnie nationale, équipe le pays en barrages hydroélectriques, et retient le site de Serre-Ponçon, en amont sur la Durance : il est exceptionnel, et devient le plus grand barrage-réservoir de France49. Mais le terrain implique de faire le barrage en terre armée, et ce n’est qu’en 1955 qu’il sera réalisé. Alors très vite, les trois départements mentionnés plus haut et Marseille s’associent pour former la Société du canal de Provence (SCP) en 1957, dans le but de « concourir au développement économique de la région par l’aménagement hydraulique en vue de l’irrigation et de l’alimentation en eau pour usages domestiques, agricoles et industriels ». En 1963, l’État, actionnaire principal de la Société du canal de Provence bien que non majoritaire, lui confie une mission d’aménagement hydraulique, et la concession du canal pour 75 ans. La Société du canal de Provence et EDF ont ensuite réalisé plusieurs retenues sur le Verdon, dont le barrage de Sainte-Croix50 à l’extrémité des gorges du Verdon, en 1973.

37La mission de la SCP est de fournir de l’eau pour l’irrigation et pour les usages domestiques et industriels de la côte, et notamment de Marseille. Évidemment, elle se retrouve immédiatement en situation de rivalité avec la Société des eaux de Marseille, et Gaston Defferre, le puissant maire de Marseille dans l’après-guerre, devra arbitrer entre les deux (figure 3.3).

Figure 3.3. Les réseaux hydrauliques de Provence (source : Société du canal de Provence, SCP).

Figure 3.3. Les réseaux           hydrauliques de Provence (source : Société du canal de Provence,           SCP).

Une hydraulique ancienne, complétée grâce à la domestication de la Durance par les barrages et les centrales EDF, et qui a permis à la Société du canal de Provence (SCP) d’apporter de l’eau aux villes et aux campagnes, de Fos-sur-Mer et Marseille aux limites du Var et des Alpes maritimes.

  • 51 Compagnie nationale d’aménagement de la région du Bas-Rhône Languedoc (CNARBRL), créée la (...)

38La Société du canal de Provence, liée structurellement à EDF et au ministère de l’Agriculture par la convention de 1963, correspond bien à cette culture aménagiste de l’après-guerre où on veut mobiliser les ressources en eau pour un développement économique tous azimuts. C’est une culture différente de celle des sociétés fermières de distribution d’eau potable, habituées à travailler avec les élus locaux et à jouer de l’adaptation réciproque, sans faire trop d’investissements risqués. Mais la SCP, pour faire passer ses projets, a bien dû se confronter aussi aux réalités territoriales. Notamment, elle a mieux réussi que l’autre grande société d’aménagement régional, la Compagnie du Bas-Rhône Languedoc51, à s’autofinancer, en trouvant de nombreux clients industriels et urbains : ces derniers payent l’eau à son prix, alors que les irrigants doivent être subventionnés.

39L’autre grande originalité de la SCP est qu’elle a décidé de fournir l’eau brute sous pression, et de la vendre au volume, grâce à des compteurs d’eau. Plus anciennes, les associations syndicales d’irrigation (ASA) étaient financées au forfait selon les surfaces irriguées par leurs membres. Cela explique aussi la forte opposition initiale entre la SCP et les ASA plus anciennes. Michel Marié a insisté sur le caractère clé de l’expérience de Gardanne. Dans cette zone située au sud d’Aix-en-Provence, siège d’une mine de charbon sur le déclin, on attendait l’eau du Verdon depuis un demi-siècle. Lorsqu’elle arrive enfin, c’est sous pression, par des tuyaux enterrés, et à travers un compteur d’eau. Cela permet de faire passer l’irrigation de la technique gravitaire traditionnelle à celle, moderne, de l’aspersion.

« Les effets de Gardanne ont été innombrables. Sur un plan local d’abord, on n’était pas sûr de la réussite de l’aspersion, bien que les tarifs fussent très bas. Or, du jour au lendemain, les agriculteurs l’adoptent. Autre surprise : on pensait hydraulique strictement rurale, relance de certaines productions alimentaires (betterave, élevage du porc, par exemple), création d’un îlot de verdure aux portes de Marseille, et on assiste à une forte poussée urbaine et au développement dans la campagne de cette sorte de consommation que plus tard, la Société [du canal de Provence] baptisera du nom "d’eaux à usage divers". Le mineur-paysan se transmutait en urbain à la campagne… » (Marié, 1984)

40Avec son réseau sous pression, la SCP peut ainsi bénéficier à plein de la lente évolution du paysage rural vers le périurbain : sur le littoral comme dans l’arrière-pays, l’arrivée des touristes, des résidents secondaires et des retraités, permet de convertir des parcelles agricoles en jardins, et le Canal de Provence leur propose un tarif spécial, plus cher que pour les irrigants, mais moins cher que l’eau potable. Par ailleurs, la SCP a réussi à vendre son eau de bonne qualité à de nombreux industriels, en particulier autour de l’étang de Berre. C’est le maire de Marseille, alors en conflit avec la SEM, qui lui a fait préférer la SCP pour alimenter ces clients. On peut comprendre aisément qu’un grand élu ait pu jouer la carte de « diviser pour régner ». Plus remarquable encore, Gaston Defferre a réussi à faire travailler ensemble la Générale des eaux, la Lyonnaise des eaux, et le Canal de Provence, qui étaient en concurrence permanente.

41Mais tout ceci a permis à la SCP de se doter d’une expérience de tarification et de facturation de l’eau, qui en a fait un véritable concurrent des distributeurs d’eau. La rentabilité de ses grands ouvrages a certes été assurée d’abord par les subventions de l’État à 50 %, et par le taux très modique des emprunts contractés à l’époque (0,3 % !), mais elle l’est aussi par la répartition avantageuse de la clientèle : l’usage principal reste l’irrigation, mais il ne représente que 38 % des volumes vendus ; l’industrie représente 34 %, et les services publics d’eau potable 28 %.

L’apparition de nouveaux acteurs déséquilibre le compromis établi

42Le terrain provençal est donc le lieu d’expérimentation précoce de ce qu’on appelle aujourd’hui la gouvernance multi-niveaux : d’un côté, on voit un grand projet national, initié par la compagnie d’électricité nationalisée dans un esprit d’aménagement du territoire, se confronter à l’épaisseur du territoire, et finir par accepter de le « ménager » (Marié, 1984). De l’autre, la mise en place progressive des institutions d’agglomération à Marseille finit par donner à la société de distribution d’eau locale un rôle incontournable, et une autonomie même par rapport aux deux grands groupes privés qui la possèdent ; bref, une aura matérialisée par l’attribution de la présidence du Conseil mondial de l’eau à son PDG, Loïc Fauchon en 2005. Mais l’équilibre des forces allait être perturbé aux deux extrémités de la « chaîne Durance ». Ce terme désigne la cascade d’usines hydroélectriques qu’EDF a installées du barrage de Serre-Ponçon (et même en amont depuis Briançon) jusqu’à l’étang de Berre, sur un canal usinier qui prend l’essentiel de l’eau de la rivière, mais qui cesse de la longer à Mallemort pour plonger au sud vers l’étang de Berre, où il se déverse dans la commune de Saint-Chamas.

43Le premier perturbateur de l’équilibre est le tourisme, qui s’est inévitablement développé autour de la retenue de Serre-Ponçon. Avec un climat ensoleillé, chaud mais frais la nuit, le site est idéal et, finalement, le tourisme d’été représente la moitié du chiffre d’affaires du département des Hautes-Alpes où se trouve le lac. On comprend que les communes riveraines refusent que l’exploitation électrique et l’irrigation ne vident le réservoir pendant cette saison. Par chance, le remplissage est en général au maximum fin juin, à cause de la fonte des neiges. Mais, lors de sécheresses aggravées comme en 2001-2002, le recul de la rive est trop important au mois d’août. Par conséquent, en 1997, trois communautés de communes et une commune isolée ont rejoint le conseil général dans un syndicat mixte d’aménagement, le Smadesep, qui constitue un interlocuteur unique vis-à-vis d’EDF et des usagers aval. Au début du xxe siècle, la région connaît une série d’années sèches. La tension sur la ressource en eau conduit les acteurs à se concerter afin de trouver des solutions pérennes. Ainsi, dès 2002, EDF et les irrigants de la basse Durance définissent collectivement les modalités de gestion en cas de crise. En juin 2008, EDF et le Smadesep signent une convention qui garantit, dans la mesure du possible, une cote minimale de la retenue de Serre-Ponçon l’été. Ces épisodes conduisent à faire peser de plus en plus de contraintes sur le turbinage hydroélectrique.

44Or, à l’autre bout de la chaîne, les écologistes sont aussi entrés en action contre EDF. L’eau de la Durance, on l’a vu, est très chargée en sédiments, si bien que le rejet dans l’étang de Berre provoque une double modification, dommageable à la biodiversité : l’eau de l’étang est moins salée, et elle est chargée de boues. Les écologistes et les maires des communes riveraines ont fini par constituer un « groupement d’intérêt public » le Gipreb, et à porter l’affaire jusqu’à la Cour de justice de la Communauté européenne : celle-ci a condamné l’État et EDF à faire cesser ce dommage en 2004. En réponse, on a limité le turbinage pour réduire de moitié les rejets dans l’étang, et aussi pour les « lisser » dans le temps. Mais cela ne satisfait pas le maire qui préside le Gipreb, devenu entre-temps un syndicat mixte, formé entre les communes riveraines, la chambre d’agriculture, la chambre de commerce de l’agglomération marseillaise, et la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Pour ne pas fermer complètement la centrale de Saint-Chamas, une solution serait de renvoyer l’eau douce dans le Rhône à l’ouest par un nouveau canal, mais c’est un projet à plus d’un milliard et demi d’euros. D’autres imaginent de canaliser le rejet de la centrale jusqu’à la mer en court-circuitant l’étang de Berre. Bien que progressive, la requalification de l’étang, de ses capacités halieutiques et de son paysage, ainsi que le déclin de l’industrie lourde qui le borde, modifient l’équilibre des forces en faveur de l’environnement. En attendant, là encore, la capacité de production hydroélectrique de pointe est menacée, ce qui peut aggraver la situation de l’électricité dans la région, surtout dans la perspective d’un possible changement climatique.

  • 52 Adopté en 2004, ce plan prévoit 45 actions, regroupées en six orientations : 1) augmenter (...)

45En tout état de cause, EDF essaie de s’adapter à la nouvelle donne territoriale décentralisatrice, matérialisée dans le Plan Durance multi-usages (Santoni, 2014)52, et portée par des acteurs comme le parc naturel régional du Verdon, et le syndicat mixte d’aménagement de la vallée de la Durance (SMAVD).

  • 53 L’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse était réservée sur le principe du projet, (...)

46Mais ce n’est pas tout. Car l’est du département du Var n’était pas desservi par le canal de Provence. Plus à l’est encore, les Alpes-Maritimes manquent d’eau en été, étant donné l’afflux de touristes. C’est toute la Côte d’Azur qui est concernée. Or, cette région est enclavée du point de vue électrique, par manque de lignes à haute tension soit vers le Rhône, soit vers l’Italie. Elle est traditionnellement dépendante de l’hydroélectricité, en l’occurrence de celle fournie par le barrage EDF de Saint-Cassien, réalisé en 1965. Or, ce barrage contient des réserves pour l’alimentation en eau estivale, qui sont de plus en plus sollicitées. EDF craint de ne plus avoir assez d’eau en cas de sécheresse à l’automne pour fournir l’électricité. Récemment, la SCP a changé de tutelle, l’État s’étant retiré au profit de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Celle-ci s’est associée aux deux départements concernés pour promouvoir le projet de transfert de l’eau du Verdon jusqu’à Saint-Cassien, en desservant au passage des syndicats d’eau du littoral pour leur éviter de surexploiter les ressources souterraines. Ce projet a été estimé à 100 millions d’euros pour fournir 1,3 m3/s, ce qui revient très cher, alors que les capacités réelles des ressources locales ne sont pas bien évaluées. Les partisans du projet ont sollicité l’agence de l’eau53 pour le financer en contrepartie d’un programme d’économies d’eau et d’investissements sur la qualité de l’eau. Le projet a été finalement réalisé mais, pour ses détracteurs, il aurait fallu envisager des solutions alternatives : par exemple, on aurait pu imaginer satisfaire la demande de pointe en eau par une usine de dessalement de l’eau de mer, comme à Barcelone ; et la pointe de demande électrique par une centrale à gaz. Mais rien de tel n’a été étudié. Certes, placer ce genre d’usine sur la Côte d’Azur n’est pas évident compte tenu de la valeur du foncier. En tout état de cause, on voit bien que la logique de gestion de l’eau en Provence, comme au Brésil, reste marquée par les solutions de génie civil et d’offre en eau, d’une manière qui n’est pas favorable au débit de l’eau en basse Durance, et donc à la durabilité environnementale. On entend peu parler de la gestion de la demande en eau, au sens de sa limitation : cela pourrait entraîner une remise en cause d’une croissance économique fondée en partie sur le tourisme littoral. Cela dit, les élus de la Provence ont lancé une grande opération de participation du public dans des assises de l’eau de la région, autour du projet Sourse (schéma d’orientations pour une utilisation raisonnée et solidaire de la ressource en eau) afin de définir une nouvelle politique partenariale de la ressource en eau entre tous les acteurs. De vifs débats semblent avoir eu lieu. Il en résultera peut-être, qui sait, une inflexion de la gestion quantitative de l’eau.

  • 54 Les établissements publics territoriaux de bassin désignent des groupements de collectivi (...)

47Parallèlement à la montée en puissance de la Région, l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse, membre de la coalition environnementaliste prônant une gestion par la demande, s’organise pour peser dans les décisions. Sa stratégie consiste à rallier les collectivités locales de l’amont à sa cause en promouvant la mise en place d’organismes de gestion intégrée de la ressource en eau. Elle est, en partie, à l’origine de l’élaboration d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) sur le Verdon en collaboration avec les élus du parc naturel régional du Verdon. Elle a, également, soutenu la candidature du syndicat mixte d’aménagement de la vallée de la Durance (SMAVD) au statut d’établissement public territorial de bassin (EPTB)54. S’il a été créé à l’origine (en 1976) en vue de réguler les extractions de granulats dans le lit de la rivière et de lutter contre les inondations, avec ce nouveau statut, le SMAVD obtient la légitimité nécessaire pour mettre en place une gestion équilibrée des ressources en eau à l’échelle du bassin versant. L’agence y voit ainsi le moyen de promouvoir un Sage sur l’ensemble du bassin de la Durance. Dans le cas de la liaison hydraulique Verdon - Saint-Cassien, elle a réussi à imposer la signature d’un accord-cadre avec les collectivités locales de l’aval visant à substituer l’eau transportée par la SCP aux prélèvements dans les ressources locales. Certes, le choix de prolonger le réseau régional légitime la culture aménagiste des ressources en eau, mais l’agence peut jouer sur les financements qu’elle peut apporter aux collectivités locales et sur les critères d’éligibilité de ces financements. Dans le contexte actuel de crise, activant la réforme des collectivités territoriales, la ressource financière se révèle être un levier puissant.

48Cette relation de complémentarité et de concurrence entre l’agence, établissement public sous tutelle du ministère de l’Environnement, et la Région, illustre l’enjeu politique de la maîtrise des ressources en eau. Les débats révèlent également l’affrontement de deux visions de la ressource en eau, l’une considérant la ressource en eau comme un milieu naturel à préserver tandis que l’autre continue à l’envisager comme un moyen au service d’un développement économique plus classique.

Assainissement, eau potable et ressources en Île-de-France

49L’autre région urbaine française où se pose aussi un problème d’articulation entre services et ressources est évidemment l’agglomération parisienne : avec près de 12 millions d’habitants, elle est bien trop grande par rapport à son fleuve, la Seine. Dans sa différence avec les deux cas présentés jusqu’ici, celui-ci est intéressant par la dimension cruciale qu’y joue le génie sanitaire, et par les degrés de liberté qu’il a procuré aux services d’eau et d’assainissement (par rapport au cas brésilien), mais aussi par ses limites actuelles : malgré une station d’épuration moderne, et la plus grande d’Europe, la capitale rejette trop de pollution insuffisamment traitée, et elle n’arrive pas à respecter les critères fixés par la directive eaux résiduaires urbaines de l’Union européenne (Deru, CE 271/91). La France a été condamnée pour son retard d’application, et notamment à cause de Paris. Cela conduit à réaliser des travaux gigantesques, tout en remettant en cause les choix historiques faits par les concepteurs du réseau d’eau et d’assainissement de Paris, en particulier Eugène Belgrand, dont on a célébré le bicentenaire de la naissance en 2012.

Le parti pris « linéaire » d’Haussmann et de Belgrand

50En 1853, au moment où le célèbre préfet arrive doté de pouvoirs étendus sur le département de la Seine, la bactériologie n’est pas encore inventée, et les théories médicales en vigueur soutiennent l’idée de la circulation de l’air et de l’eau contre la stagnation, cause de « miasmes ». Cette métaphore de la circulation s’étend à toute la vie, car elle est au principe du développement du capitalisme : tout doit circuler, l’argent, les marchandises, les hommes… C’est pourquoi l’époque est celle de l’invention des réseaux de toute sorte.

51En ce qui concerne l’eau, le débat technique oppose deux solutions qui sont pourtant souvent combinées sur le terrain : prendre l’eau près des villes et la traiter (la décanter, puis la filtrer), ou aller la chercher plus loin dans une nature non encore souillée par le développement industriel. Peu confiants dans la filtration pratiquée empiriquement dans certaines villes anglaises, Haussmann et Belgrand choisissent de desservir les domiciles parisiens avec de l’eau de source captée jusqu’à une centaine de kilomètres de la ville ; projet qui mettra une cinquantaine d’années à être réalisé. Mais ils n’abandonnent pas l’objectif préexistant consistant à laver la ville à grande eau, avec de l’eau de surface prise en Seine ou dans le canal de navigation de l’Ourcq. C’est d’ailleurs l’origine de cette particularité parisienne d’avoir deux réseaux, d’eau potable et d’eau non potable. L’idée est de chasser les déchets solides, le crottin de cheval notamment, et les boues liées à la pluie, par un réseau souterrain d’égouts. Et, non seulement on reprend l’idée londonienne d’évacuer tous les déchets, y compris domestiques, par le même réseau, mais on décide que ce réseau souterrain sera dimensionné pour être visité régulièrement par un personnel spécialisé, les égoutiers, du moins par temps sec. Les calculs permettent aussi de dimensionner ces grands tuyaux pour faire passer la pluie, avec des déversoirs en Seine partout où c’est possible. Mais la taille des conduites ovoïdes permet d’y attacher les autres réseaux : eau potable et non potable, électricité, gaz, etc. Quant au réseau d’eau non potable, il sert non seulement à approvisionner les lacs des bois de Boulogne et de Vincennes, mais aussi à nettoyer les rues, et à organiser un système de chasse d’eau dans les égouts pour évacuer les boues malgré la faible pente.

52C’est ainsi qu’on a pu parler de « modèle Belgrand », à propos d’un choix qui recourt en priorité à la gravitation pour faire marcher les réseaux : on prend l’eau en amont de la ville, ou en tout cas à une altitude supérieure, et on la fait couler grâce à des aqueducs, des ponts et des siphons ; on la rejette une fois usée en aval ou plus bas. C’est un modèle fondé sur le génie civil. Mais en fait ce modèle s’est vite heurté au problème que pose la croissance urbaine très rapide de l’époque : on craint assez vite de ne plus trouver de sources disponibles sauf à des distances considérables et à des coûts exorbitants ; et il faut repousser le point de rejet toujours plus en aval, pour éviter les désagréments causés aux banlieusards vivant à l’aval ! Ainsi, le premier point de rejet choisi est à Clichy-la-Garenne, dans la Seine au premier méandre après Paris ; peu après il a fallu le repousser à Colombes, un méandre plus loin ; ce qui a permis d’adopter la technique des champs d’épandage des boues (à Gennevilliers). Et finalement, on décide de sauter encore un méandre et on choisit le site d’Achères, qui est devenu plus tard la plus grande station d’épuration d’Europe, avec des champs d’épandage encore plus éloignés.

Traiter l’eau pour raccourcir les distances

53Mais l’invention de la bactériologie par Ebert, Pasteur et Koch, et la naissance de cette branche du génie chimique qu’est le génie sanitaire, ont permis de renoncer en partie au coûteux choix linéaire : on pouvait désormais avoir plus confiance dans la filtration sur sable, une fois complétée par diverses techniques de désinfection (charbon actif, ozone, chlore, ultra-violets). Et, à l’aval de Paris, il a fallu se résoudre à épurer les eaux usées : d’ailleurs, de même que l’usine d’eau potable permet d’accélérer le travail de purification de la nature, la station d’épuration réduit le temps et l’espace nécessaires pour stabiliser la pollution rejetée dans la rivière en aval. Ainsi, le génie sanitaire permet-il de résoudre durablement la question de la santé publique et, ensuite, de la qualité de la ressource, dans la grande ville dense.

54Et, dès 1902, tout en discutant d’un projet d’adduction d’eau depuis le lac Léman, Paris se dote d’une usine de filtration lente à Ivry, juste en amont de la capitale ; cette usine sera redoublée d’une autre, plus en amont à Orly, et d’une troisième usine sur la Marne à Joinville. Si bien qu’aujourd’hui la moitié seulement de l’eau des Parisiens provient des sources captées par Belgrand. À l’extérieur de Paris, la banlieue prend presque toute son eau dans la Seine et ses affluents, là où résident la population et l’industrie : les usines d’eau potable se sont multipliées.

  • 55 Soit la moitié d’un étiage moyen.

55Mais la dépendance par rapport au débit des rivières pose un nouveau problème, car la Seine peut connaître un débit d’étiage très faible, jusqu’à 50 m3/s dans Paris55 ! Lors de la grande sécheresse de 1976, la Seine ne coulait plus, l’écluse de Suresnes était fermée à la navigation, et cela faisait comme un lac dans la traversée de Paris. En réalité, cette situation avait été prévue de longue date, et un grand programme de barrages-réservoirs en amont sur la Seine, la Marne et l’Aube était en cours de réalisation. Il avait été mis à l’agenda dans l’émotion provoquée par une nouvelle crue en hiver 1953, qui faisait craindre le retour de celle, historique, de 1910 : ainsi l’atténuation de l’inondation dans l’urgence venait légitimer un projet de soutien d’étiage, plus important économiquement.

56La problématique de la pénurie estivale l’emportait d’autant plus sur celle des inondations, que l’agence de l’eau n’est pas compétente sur ce second thème d’action publique, qui restait à l’époque dans les mains de l’État. Or précisément, la création des agences de l’eau correspondait au retrait de l’État providence et de ses subventions. Il a donc fallu faire financer les deux derniers grands barrages par les usagers ; et au passage il a fallu batailler pour faire accepter à EDF de contribuer aussi, parce que le refroidissement de la centrale nucléaire de Nogent-sur-Seine rendait lui aussi nécessaire l’intervention financière de l’agence.

  • 56 Les barrages sont gérés par une institution qui, au début, relevait du département de la (...)

57Or, une fois les trois grands barrages réalisés, on atteignait une capacité de stockage de 800 millions de m3. Certains voulaient accroître encore la marge de sécurité en construisant une retenue supplémentaire ; et, notamment, la ville de Paris était insatisfaite d’avoir payé le plus pour les barrages56 alors que l’eau n’arrivait pas forcément suffisamment jusqu’à elle ! Les services du maire Jacques Chirac envisageaient une quatrième retenue avec un tuyau pour court-circuiter les prélèvements éventuels entre elle et Paris. Mais on s’est vite aperçu que personne ne voulait payer, et que la politique de lutte contre la pollution industrielle et urbaine avait porté ses fruits : les rivières s’amélioraient en qualité, et donc la dilution des effluents en été n’était pas si nécessaire ; les grands groupes de l’eau s’étaient de toute façon dotés de systèmes d’alerte en temps réel au cas où une pollution descendrait vers les usines d’eau potable, permettant de la laisser passer. Et puis, à partir des années 1990, la demande d’eau potable, et plus largement celle des services publics s’est mise à baisser, réduisant l’ampleur de la problématique quantitative. Les travaux de génie civil allaient laisser la place à une autre problématique.

La gestion de la pluie et la re-territorialisation de l’assainissement

58Dans un pays centralisé comme la France, le poids du corps des ingénieurs d’État est important. Or le corps des Ponts et Chaussées, après des années de discussion et d’échanges internationaux, s’est rangé en faveur de l’assainissement séparatif, si bien que, aujourd’hui, la France est sans doute le pays d’Europe qui a le plus fort taux d’égouts séparatifs. Cela peut se comprendre, par rapport aux pays plus au nord, car la pluviométrie est en fait plus violente. Pour éviter d’avoir à surdimensionner des stations d’épuration, évacuer la pluie séparément semblait évident.

59Or, lorsqu’on a mis en œuvre l’aménagement de grandes villes nouvelles en banlieue parisienne, les calculs traditionnels donnaient des dimensions de tuyaux énormes et infinançables (Chatzis, 2000). Dans le contexte de la décentralisation, des ingénieurs innovants ont alors eu l’idée de retenir la pluie avant qu’elle n’entre dans les réseaux, voire de la réinfiltrer au maximum dans la terre. C’est ainsi qu’on est rentré dans la logique dite de l’eau dans la ville : faire de l’eau un élément du paysage urbain. À la logique de circulation de l’eau chère au baron Haussmann, a succédé une logique de stagnation et, même, dans certains cas, de recyclage de l’eau de pluie. Ces nouvelles approches ont permis de vérifier que l’eau de pluie qui ruisselle est polluée aussi, et donc qu’on doit absolument réduire les déversements en rivière lors d’orages pour pouvoir respecter la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines (Deru, CE 271/91).

60Cette problématique nouvelle de l’eau dans la ville a été portée en France par plusieurs grandes villes, comme Bordeaux, Marseille et Lyon, mais aussi par les départements de la petite couronne en banlieue parisienne, où on a mis au point des méthodes de gestion de la pluie et du ruissellement en temps réel dans le territoire urbain, au lieu d’extérioriser les problèmes.

61Un autre changement, peut-être le plus important, se produit à l’échelle de l’ensemble de l’agglomération parisienne. En effet, elle dispose d’un organisme unique pour épurer toutes les eaux usées, le syndicat interdépartemental d’assainissement de l’agglomération parisienne (Siaap). Sa création remonte à l’époque où toutes les eaux du grand réseau unitaire de Paris et de la proche banlieue aboutissaient à Achères, la plus grande usine d’épuration d’Europe. Or, depuis le début, il fait face à un problème insurmontable : la station d’Achères, malgré sa taille et sa performance, n’arrive plus à traiter suffisamment les eaux usées pour ne pas renvoyer essentiellement de l’ammonium dans la Seine… Et on ne peut plus agrandir l’ouvrage, à cause de l’hostilité des riverains qui voudraient au contraire qu’il ferme… Lorsqu’il est devenu évident que la France serait condamnée pour manquement à la directive européenne sur les eaux usées urbaines, on a pris une décision remettant en cause complètement le schéma linéaire de Belgrand : on a construit une station d’épuration très moderne en amont de Paris, à Valenton ! Cette station reçoit 500 000 m3/jour d’eaux usées venant de tout le sud de l’agglomération, et une autre station située sur la Marne, aussi en amont de la confluence avec la Seine, peut traiter 200 000 m3/jour, ce qui permet de réduire d’autant le flux arrivant à Achères. Ainsi, cette dernière est transformée pour une meilleure intégration au paysage et une épuration affinée. Par ailleurs, de grands tunnels de stockage des pluies d’orage ont été réalisés le long de la Seine. Ces travaux gigantesques indiquent à la fois l’importance prise par le génie de l’environnement dans les services d’eau et d’assainissement, et le poids que conserve la technologie lourde dans sa mise en œuvre, dans une situation de forte densité urbaine où l’on manque de place (figures 3.4 et 3.5).

Figure 3.4. Le réseau d’assainissement du département de la Seine et les champs d’épandage en 1910 (source : syndicat interdépartemental d’assainissement de l’agglomération parisienne, Siaap).

Figure 3.4. Le réseau           d’assainissement du département de la Seine et les champs d’épandage           en 1910 (source : syndicat interdépartemental d’assainissement de           l’agglomération parisienne, Siaap).

Le schéma linéaire se prolonge de plus en plus vers l’aval. (en gris moyen, le département de la Seine avant 1963).

Figure 3.5. Le système actuel d’épuration des eaux de l’agglomération parisienne (source : syndicat interdépartemental d’assainissement de l’agglomération parisienne, Siaap).

Figure 3.5. Le système actuel           d’épuration des eaux de l’agglomération parisienne (source :           syndicat interdépartemental d’assainissement de l’agglomération           parisienne, Siaap).

La complexification du traitement, nécessaire par temps de pluie, et la remise en cause du « tout à l’aval » du début du xxe siècle. Localisation des stations : Seine aval à Achères, Seine centre à Colombes, Marne aval à Noisy-le-grand, Seine amont à Valenton.

62La gouvernance de l’assainissement a abouti à une gouvernance multi-niveaux du fait de la réforme régionale de 1963. Les responsabilités ont été réparties entre les trois niveaux de gestion : collecte des eaux usées communales, gestion de l’eau de pluie départementale, épuration des eaux usées interdépartementale ; cela permet de conserver un lien avec la politique d’aménagement des sols.

63Or il n’existe rien de tel pour l’eau potable : on a compté jusqu’à quinze usines d’eau plus les aqueducs « Belgrand » pour le même territoire, qui ne couvre même pas toute la région Île-de-France. Les plus récentes lois de réorganisation territoriale du pays, discutées au chapitre 5, croisent la problématique émergente des changements globaux. En l’occurrence le changement climatique et sa perspective de sécheresse aggravée, mais aussi la baisse des consommations d’eau, et la montée en puissance des partisans d’une gestion des services réduisant le rôle des grandes entreprises privées, conduiront peut-être à une remise en cause du schéma actuel assez éclaté, au profit, là aussi, d’une gouvernance multi-niveaux avec production de l’eau à l’échelle de la métropole voire de la région (Barraqué, 2012).

Conclusion

64En Europe, les services publics d’eau et d’assainissement ont été gérés de façon de plus en plus séparée des questions de ressources en eau, notamment grâce à l’innovation constituée par les usines de traitement, de l’eau potable d’un côté, des eaux usées de l’autre. La technologie permettait de s’affranchir des contraintes territoriales. Aujourd’hui, on convient que ces solutions sont très coûteuses, et on cherche à recombiner le recours à la technologie avec en préalable une quête de solutions de type territorial pour améliorer la durabilité des services. Par ailleurs, le doublement des réseaux techniques avec des réseaux de transmission de l’information en temps réel améliore la flexibilité de gestion, et permet même parfois de faire participer le public de façon quotidienne, par exemple dans la gestion des crises ou des phénomènes de pointe. Les connaissances fines de la demande de services sont devenues cruciales pour la bonne gestion.

  • 57 Traitement des eaux usées par le sol.

65En outre, les progrès des technologies autonomes (notamment ce qu’on appelle le géo-assainissement57) ont facilité la prise de conscience des limites des réseaux urbains, du point de vue coût-efficacité, en zone rurale, et même en périphérie des villes. On peut donc remplacer les systèmes centralisés par l’assainissement autonome et, du coup, la nouvelle question qui se pose est de savoir comment on peut changer de technologie, renoncer au « tout-réseau », sans pour autant sortir de la notion de service public. En France par exemple, on a créé le service public de l’assainissement non collectif (Spanc), pour mieux gérer des objets privés dans des terrains privés. Il y a 5 millions de fosses septiques, car la France est un pays à faible densité de population, surtout une fois enlevée la métropole parisienne. Il y a aussi 17 000 stations d’épuration des eaux usées, 250 000 km de réseaux d’égout, plus 80 000 km de réseaux séparés pour la pluie. Mais il y a plus de 900 000 km de réseaux d’eau potable, et on peut se demander si on pourra entretenir une infrastructure aussi importante, maintenant que les subventions qui ont permis de les réaliser (notamment la solidarité financière urbain-rural) ont disparu. La problématique n’est plus trop à l’extension indéfinie de l’offre de services en réseaux. Et l’enjeu d’aujourd’hui est de gérer la baisse des demandes en eau, et la redéfinition de la frontière entre ce qui doit rester réseau public, et ce qui devrait devenir des services publics sans réseau. Le tout pour une relation plus durable à la ressource en eau.

  • 58 Les objectifs du millénaire pour le développement sont un programme des Nations unies qui s (...)

66Au Brésil, comme dans certains pays européens (méditerranéens), la centralisation historique et le soutien de gouvernements autoritaires aux grands projets hydrauliques fortement subventionnés ont peut-être aussi conduit à une moindre séparation, dans l’esprit de la population, entre la gestion de l’eau comme ressource et celle des services publics. Il en résulte une crise liée à la contamination et à la pénurie de ressources, ce qui est paradoxal dans un pays tropical où la pluie est abondante. On peut certes retracer les origines de la crise actuelle dans le poids de l’acteur hydroélectrique sur la scène de l’action publique, ainsi que dans une modernisation et une intensification de l’agriculture latifondiaire qui a chassé toute une population de « sans-terre » vers les grandes villes, et surtout vers São Paulo et Rio de Janeiro. Dans ces conditions, les services publics sous-financés sont incapables de suivre la poussée démographique et de rattraper les installations illégales. Et leur relativement mauvaise qualité ne donne pas confiance aux habitants, ce qui à son tour renforce la difficulté à recouvrer les coûts des services. Pire, lorsque des subventions arrivent dans le cadre des « objectifs du millénaire »58, elles tendent à être détournées vers la réalisation de grands ouvrages visibles, et surtout faciles à amortir, alors que l’extension des services aux quartiers pauvres est remplie d’incertitudes.

67Aujourd’hui, les couches moyennes brésiliennes veulent une modernisation de leurs services publics et acceptent d’en payer le prix. Or, elles n’arrivent pas facilement à mettre cet objectif sur l’agenda public. D’une part les couches les plus aisées, comme souvent dans les pays émergents, sont suffisamment riches pour s’offrir des services privés à l’échelle de leur quartier, voire de leur domicile (on pense notamment au succès de la technique de l’osmose inverse, si on dispose d’un générateur électrique). Celles-là ne sont pas prêtes à payer plus cher pour l’universalisation du service. À l’autre bout de l’échelle sociale, les plus démunis n’ont souvent pas d’endroit où s’installer, sauf dans les zones inondables, ou pire dans les zones de captage des ressources, puisqu’ils n’ont pas droit au service car vivant dans l’illégalité. Cela se termine par des branchements pirates qui empêchent la rationalisation des services ; et, aussi, par la pollution des ressources en eau (réservoirs de Billings et de Guarapiranga près de São Paulo, zone industrielle le long du Guandu, mananciais (captages) de Curitiba…).

  • 59 Les taux de raccordement du Portugal n’étaient pas différents de ceux du Brésil, dans un co (...)

68L’histoire récente de l’Europe est pleine d’enseignements, car certains pays connaissent la même transition : le Portugal et l’Espagne ont subi des gouvernements autoritaires jusqu’en 1974 et 1975 et, au moment du retour à la démocratie, ils avaient des services publics de mauvaise qualité, un assainissement en retard, et une épuration des eaux usées inexistante59. Ils avaient réalisé de grands projets hydrauliques, avec l’aide américaine d’ailleurs, pour un développement basé sur l’hydroélectricité et l’irrigation (Pato, 2008). L’entrée dans l’Union européenne a favorisé d’une part une décentralisation des services, et d’autre part une nouvelle forme de coopération entre les niveaux de gouvernement centraux, régionaux et locaux, permettant de bien mieux orienter l’aide fournie par les fonds de cohésion européens vers les services publics urbains. Au Brésil, en comparaison, il semble que les relations entre les diverses institutions publiques se fassent encore trop sur le mode de la confrontation, et pas assez de la coopération. C’est aussi pourquoi on peut placer des espoirs sur la montée en puissance des comités d’usagers des ressources au niveau des bassins versants, et d’une gestion intermunicipale des services avec l’implication de la société civile (voir les chapitres 6 et 8, consacrés aux consórcios d’une part, au contrôle social de l’autre).

69Notre analyse conduit à écrire que, en définitive, l’enjeu politique de la centralisation et de la décentralisation est aussi important que le débat public-privé. On voit bien la montée en puissance d’un niveau supralocal de gestion des services en Europe, organisé de façon volontaire, en même temps qu’une régionalisation des politiques de ressources auparavant conduites par les États : régionalisation anglaise par bassins ; départementalisation des services et quelques autorités de bassin en Italie ; concentration historique des services d’eau et des communautés de drainage (Wateringues) aux Pays-Bas et en Belgique ; décentralisation partielle de la politique de l’eau aux régions autonomes espagnoles ; institutionnalisation de la coopération entre État central et municipalités au Portugal ; etc. Autant d’expériences dont le Brésil pourrait tirer des enseignements pour mettre au point sa propre nouvelle gouvernance de l’eau.

70En tout cas, il faut à la fois analyser séparément la durabilité des services et celle de la gestion des ressources, mais aussi comprendre leurs interactions. Or, le débat public-privé mondial, qui a été initié dans les pays émergents, notamment latino-américains, a de fait tendance à amalgamer les deux questions, pour promouvoir qui la privatisation et les marchés de l’eau, qui l’eau comme bien public mondial ou or bleu. Ce débat obscurcit le fait que les choix techniques sont inscrits historiquement dans des contextes institutionnels qu’ils légitiment mais qui les enferment : grande hydraulique et État, services publics en réseau et municipalités urbaines, technologies autonomes (decentralized) et communautés de voisinage…

71En passant en revue cette histoire des politiques de l’eau à travers le filtre des connaissances des ingénieurs, nous avons vu l’importance prise successivement par le génie civil, le génie sanitaire, et le génie de l’environnement. Cela ne veut pas dire qu’ils se sont remplacés successivement, et qu’aujourd’hui on ne plus faire aucun barrage ni aucune station d’épuration : en fait chacun des trois paradigmes a élargi la palette des technologies disponibles et en même temps rendu possible une complexification de la gouvernance de l’eau. On voit bien par ailleurs le besoin croissant, le caractère même indispensable des sciences de l’homme et de la société dans le bagage des ingénieurs et des gestionnaires de l’eau. Les disciplines correspondantes font pleinement partie du génie de l’environnement, ne serait-ce que parce que les acteurs de l’eau ont clairement besoin d’une culture socio-économique, historique et institutionnelle de leur action. C’est en fait l’enjeu fondamental de la gestion intégrée et participative.

Bibliographie

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Notes

40 Cf. Resoluçãos Conjuntas SMA-SES nº 3/1992 et SEE-SMA-SRHO nº 1/2001.

41 Notamment, un projet de traitement de la rivière elle-même par flottation, porté par la Sabesp (entreprise publique de saneamento de l’État de São Paulo), Emae (entreprise électrique qui opère à l’usine de Cubatão), et le bureau d’études semi-public Cetesb. Il est expérimenté sous le regard sourcilleux des procureurs publics de l’Environnement, qui considèrent que la qualité de l’eau ainsi nettoyée n’est pas suffisante pour réalimenter le réservoir destiné à l’eau potable (Toledo Silva, 2011).

42 Ce terme brésilien désigne le regroupement des services d’eau potable et d’assainissement des eaux usées (services de base), souvent gérés ensemble. Plus récemment, on a vu apparaître le terme saneamento ambiental, qui ajoute aux services mentionnés la gestion de la pluie en ville et celle des déchets urbains, ainsi que le rapport à l’eau comme ressource naturelle. Employé seul, le terme saneamento désigne l’assainissement au sens de l’anglais sanitation ou l’hygiène publique en général.

43 En France ce seraient soit des établissements publics administratifs, soit des établissements publics à caractère industriel et commercial, mais contrôlés par l’État plutôt que par les communes.

44 Le nom de Cantareira est celui de la compagnie anglo-brésilienne qui a initié le service d’eau dans la ville en 1877.

45 Cf. chapitre 12.

46 Voir note 3, page 65 (chapitre 3).

47 L’acronyme de ce syndicat intercommunal a été fait à partir des noms des trois municipalités fondatrices : Santo André (A), São Bernardo do Campo (B) et São Caetano do Sul (C).

48 Le manque d’eau a d’abord conduit à construire un barrage sur un petit cours d’eau, l’Infernet, tout près du siège actuel de la Société du canal de Provence au Tholonet. Construit par Francisco Zola, le père du romancier célèbre (qui s’y est ruiné), il est mis en service en 1854, mais il ne fournit pas assez d’eau, et environ vingt ans plus tard, un canal plus important achemine l’eau du Verdon.

49 Capacité : 1,3 km3, production de 700 GWh/an (millions de kWh).

50 Capacité 800 millions de m3 d’eau, fourniture de 142 GWh/an.

51 Compagnie nationale d’aménagement de la région du Bas-Rhône Languedoc (CNARBRL), créée la première au moment de l’indépendance du Maroc et de la Tunisie, dans le but de rapatrier les innovations hydrauliques coloniales en France, en créant un canal de dérivation à l’ouest du Rhône. La SCP est à l’est.

52 Adopté en 2004, ce plan prévoit 45 actions, regroupées en six orientations : 1) augmenter la sécurité face au risque d’inondation ; 2) restaurer les milieux aquatiques ; 3) sécuriser et optimiser l’alimentation en eau ; 4) assurer une valorisation touristique, culturelle et économique des territoires ; 5) déterminer les conditions d’un partage équitable entre ces différents usages ; et 6) organiser l’action des différents acteurs et développer la concertation afin d’assurer une mise en œuvre efficace du plan.

53 L’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse était réservée sur le principe du projet, et surtout sur son manque de rentabilité (conseil d’administration Rhône-Méditerranée-Corse, 2009).

54 Les établissements publics territoriaux de bassin désignent des groupements de collectivités territoriales. Reconnus officiellement en 2003 comme acteurs de la politique de l’eau à l’échelle des bassins et sous-bassins hydrographiques, ils ont pour vocation la mise en œuvre d’une gestion équilibrée de la ressource en eau, en prenant la maîtrise d’ouvrage d’un Sage par exemple. Cependant, les récentes réformes territoriales et la réduction des budgets des agences de l’eau les plongent dans une période d’incertitude quant à leur avenir.

55 Soit la moitié d’un étiage moyen.

56 Les barrages sont gérés par une institution qui, au début, relevait du département de la Seine. Mais après la réforme régionale de 1963, le redécoupage de la Seine en quatre départements, formant Paris intra-muros et les trois de la petite couronne, transforma de fait l’institution en institution interdépartementale, aujourd’hui appelée Seine Grands Lacs. Mais Paris en est actionnaire à 50 %, les trois autres se partageant de façon égale l’autre moitié. Or désormais, la demande en eau ne s’accroît plus qu’à l’extérieur de la petite couronne…

57 Traitement des eaux usées par le sol.

58 Les objectifs du millénaire pour le développement sont un programme des Nations unies qui s’est déroulé de 2000 à 2015. Au sein de l’objectif environnemental, on cherchait à diviser par deux la population sans accès à l’eau.

59 Les taux de raccordement du Portugal n’étaient pas différents de ceux du Brésil, dans un contexte de stagnation démographique.

Table des illustrations

Titre Figure 3.1 Hydroélectricité et alimentation en eau de la métropole de São Paulo (source : Regards sur la terre, IDDRI-AFD).
Légende Les deux flèches correspondent à la réalimentation du réservoir hydroélectrique de Billings à partir de la rivière Pinheiros (polluée), et à la conduite forcée vers la centrale hydroélectrique Henry Borden.
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19533/img-1.jpg
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Titre Figure 3.2. Le Bassin du fleuve Paraíba do Sul (source : Regards sur la terre, IDDRI-AFD).
Légende Les flèches représentent les transferts : du Guandu pour l’alimentation en eau de Rio de Janeiro ; de la tête de bassin du Paraíba do Sul vers le Haut Tietê pour l’alimentation en eau de São Paulo.
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19533/img-2.jpg
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Titre Figure 3.3. Les réseaux hydrauliques de Provence (source : Société du canal de Provence, SCP).
Légende Une hydraulique ancienne, complétée grâce à la domestication de la Durance par les barrages et les centrales EDF, et qui a permis à la Société du canal de Provence (SCP) d’apporter de l’eau aux villes et aux campagnes, de Fos-sur-Mer et Marseille aux limites du Var et des Alpes maritimes.
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19533/img-3.jpg
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Titre Figure 3.4. Le réseau d’assainissement du département de la Seine et les champs d’épandage en 1910 (source : syndicat interdépartemental d’assainissement de l’agglomération parisienne, Siaap).
Légende Le schéma linéaire se prolonge de plus en plus vers l’aval. (en gris moyen, le département de la Seine avant 1963).
URL http://books.openedition.org/quae/docannexe/image/19533/img-4.jpg
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Titre Figure 3.5. Le système actuel d’épuration des eaux de l’agglomération parisienne (source : syndicat interdépartemental d’assainissement de l’agglomération parisienne, Siaap).
Légende La complexification du traitement, nécessaire par temps de pluie, et la remise en cause du « tout à l’aval » du début du xxe siècle. Localisation des stations : Seine aval à Achères, Seine centre à Colombes, Marne aval à Noisy-le-grand, Seine amont à Valenton.
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