1La gestion des grandes villes et de leurs régions métropolitaines (RM) fournit un thème de discussion croissant depuis une dizaine d’années, dans les milieux académiques de plusieurs pays. Les débats sur les métropoles semblent même avoir commencé à sensibiliser les autorités et ceux qui réfléchissent à la question de l’action publique.

2Ce qui rapproche les discussions sur ces territoires hétérogènes et multiformes est la conscience de la complexité de leur forme d’urbanisation et d’une nécessité d’actions plus intégrées face aux différentes crises qu’ils traversent. Cette perception a pris forme à partir de la décennie 1990, face aux effets conjugués de la dérégulation économique et de l’engouement pour le « moins d’État ». Dans les métropoles, semblent plus visibles à la fois les clivages sociaux dans la garantie et l’extension des droits, et les mutations techniques, économiques, culturelles ou de modes de vie.

3De toute façon, dans un scénario politique conduisant également à la diversification et à l’élargissement de la participation publique, ces facteurs conjugués ont souligné la nécessité de réviser certaines pratiques sociales, exigeant la reconstruction de divers pactes, et l’invention de nouveaux arrangements institutionnels interadministratifs et intergouvernementaux, afin de pouvoir faire face à ces nouveaux enjeux et perspectives.

4Petit à petit, le hiatus entre anciennes et nouvelles pratiques de l’action publique a suscité des analyses sur les concepts, les outils et les structures administratives, techniques ou juridiques qu’on voulait ou non conserver dans une perspective de démocratisation. Le rôle concret joué par les formes urbaines et architecturales dans la qualité des relations sociales quotidiennes des habitants des métropoles, a fait l’objet de nouvelles discussions. Enfin, ont aussi été mis en évidence les liens étroits que le logement, la mobilité, l’assainissement, la gestion des ressources naturelles, de santé ou d’éducation entretiennent les uns avec les autres et avec les utopies, espérances et désirs individuels et collectifs.

5La recherche sur les pratiques des divers acteurs publics s’est ainsi progressivement affinée. Une série d’analyses sur leur nature, leurs compétences et leurs actions dans divers secteurs se sont multipliées de Berlin à Madrid, de Montréal à Shanghai, de Bogota à Porto Alegre en passant par Fortaleza ou Milan ; les métropoles et leur gestion sont devenues une question incontournable, voire urgente.

6Mais comment tenir compte de l’aporie de la reconnaissance tant revendiquée d’identités et de logiques particulières, lorsque positions et scénarios changent continuellement ? Comment définir des échelles d’observation et d’action collective dans ce cadre instable ? Et en somme, comment gouverner ces formes urbaines et sociales de plus en plus mouvantes que nous appelons métropoles ou aires métropolitaines ? Et, au Brésil, comment ces questions ont-elles été traitées, avant et surtout après la nouvelle Charte constitutionnelle de 1988 ?

Les métropoles et leur gouvernement comme nouvel objet d’étude

7Au Brésil, comme dans d’autres pays, penser les métropoles et leur gestion n’est pas une question tout à fait nouvelle : les instruments juridiques sur la délimitation et l’organisation administrative des régions métropolitaines datent du début des années 1970. Cependant, ces initiatives ont fait suite aussi bien aux expériences de coopération intergouvenementale et aux débats sur la planification régionale tenus dans les années 1930, qu’à leur reprise à partir de la redémocratisation du pays dans les années 195015, à la fin de la dictature de Getulio Vargas (1937-1945).

8Ainsi, les cadres administratifs métropolitains des années 1970 sont l’aboutissement d’un long processus d’avancées, de reculs et de dérives politiques. De plus, ils ont été élaborés pendant une nouvelle période de dictature politique (1964-1985). Enfin, leur caractère technocratique et leur approche de planification à grande échelle ont coïncidé avec le chant du cygne d’un type de gouvernement qui allait vite montrer ses limites, dans le nouveau contexte de néolibéralisme politique et économique, de retour à la démocratie et de pratiques de plus en plus plurielles et multiculturelles. À Rio de Janeiro — qui nous sert de fil conducteur dans cette réflexion couvrant des temporalités longues —, la Fundrem (Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro)16, organe de planification créé en 1975, fut fermée en juin 1989, peu après la promulgation de la nouvelle Charte constitutionnelle de 1988.

9En effet, cette Charte allait encourager davantage d’autonomie politique locale et de participation en politique. Les municipalités se sont vues enfin pleinement valorisées ; ont été reconnus leurs profils politico-administratifs, économiques, démographiques, territoriaux et sociaux, ainsi que leur participation à la dynamique et à la richesse régionales et nationales, ce que certaines réclamaient depuis plus d’un siècle.

10Or, avec le renouveau du municipalisme, la gestion à l’échelle métropolitaine a été mise entre parenthèses, en tant que menace au pouvoir municipal émergent à l’époque : les structures de gouvernement métropolitaines qui avaient été créées ont été peu à peu démantelées.

11Cependant, le nouveau localisme — dans son hétérogénéité et la multiplicité de ses formes — a lui-même rendu évidentes les tensions entre logiques et modes de gestion municipales. En réponse à cette fragmentation, de nombreux groupes de travail se sont constitués au sein des administrations de certains États fédérés, des ministères et des universités. Dix ans plus tard, on le répète, les métropoles brésiliennes redevenaient, elles aussi, un objet d’étude.

12Le mouvement pendulaire — d’interêt/de désinterêt — administratif pour le thème des métropoles a été perçu par nombre de chercheurs. En 1996, l’Ibam (Institut brésilien d’administration municipale) alertait déjà sur la nécessité de créer de nouvelles formes de gouvernement métropolitain, et organisait, à Rio de Janeiro, un important séminaire sur la question (Cardoso et Zveibil, 1996). Les années suivantes, des auteurs comme Maricato (2000, 2003) ont progressivement créé des forums réguliers de discussion, par exemple autour du Centre d’études de la métropole ou à l’Observatoire des métropoles, attirant d’innombrables contributions au débat.

13Certes, en mettant l’attention en 1988 sur le pouvoir local, même indirectement, le gouvernement fédéral a beaucoup contribué à la prise de conscience du patrimoine collectif que représentent les investissements séculaires dans les villes et dans l’ensemble des activités économiques regroupées en particulier dans les agglomérations urbaines17. La promulgation du statut des Villes en 2001 et, ensuite, la création du ministère des Villes en 2003 ont aidé à faire d’importants pas en ce sens.

14Enfin, la loi n° 11.107 de 2005 — loi des Consórcios18 Municipais (syndicats intercommunaux) — ambitionnait de rapprocher la question urbaine de la question métropolitaine et de servir de nouveau cadre juridique et administratif, favorisant une vision plus intégrée de planification et de gestion. Toutefois, si le désir de trouver des réponses pour la gestion des régions métropolitaines était clair, les effets de la loi et les possibilités de collaboration institutionnelle et intergouvernementale qu’elle offrait ne se sont pas encore fait sentir pleinement (voir le chapitre 6 sur ce sujet)19.

15Les conquêtes de ce municipalisme retrouvé20 n’ont pas été accompagnées d’un débat politique et administratif plus approfondi sur leurs conséquences concrètes à l’échelle métropolitaine. Malgré les recommandations du ministère des Villes, les plans directeurs municipaux ont fini par être élaborés et approuvés commune par commune, séparément, quand ils n’ont pas vu leur approbation repoussée de façon incompréhensible, comme dans le cas de Rio de Janeiro. Et malgré la maturation des débats techniques ou des instruments et des mécanismes juridiques de gestion disponibles, les politiques publiques finissent ainsi par être formulées à partir de visions, le plus souvent, sectorielles et désarticulées21.

16Plus récemment, dans l’État de Rio de Janeiro, le décret n° 44.905 du 11 aôut 2014 a créé une commission métropolitaine d’intégration des actions des communes formant la Região Metropolitana, ainsi qu’un groupe exécutif de gestion métropolitaine. Cependant, la crise financière et politique que traverse désormais cet État bloque l’action des instances de gouvernance métropolitaine. Cette situation compromet particulièrement la rationalité du développement et de l’administration des réseaux. Ses effets négatifs se font sentir dans la mise en œuvre de divers programmes concernant les services publics. Le retour des projets de privatisation, depuis 2016, risque simplement d’aggraver les incohérences et les tensions dans les processus d’urbanisation, d’usage du sol et d’accès aux biens et aux services eux-mêmes.

17De la confrontation aux questions de mobilité et de transports à la construction d’équipements scolaires ou hospitaliers, ou à la création et au prolongement des réseaux d’assainissement spatialement harmonisés avec l’offre de logements pour les habitants à faible revenu, ou encore de la dépollution de la baie de Guanabara au traitement des déchets solides, nombreux sont les thèmes qui, à Rio de Janeiro, souffrent d’un manque de culture de planification métropolitaine intégrée. En même temps s’accumulent les impacts négatifs, et parfois irréversibles, pour la gestion durable des communes qui constituent la métropole.

18Les interrogations que suscite ce manque d’intégration sont particulièrement inquiétantes quand on les pense dans des contextes de crise et de flux ou de reflux d’investissements, nationaux et internationaux. Et ici le mouvement pendulaire d’intérêt et de désintérêt pour les métropoles se répète dramatiquement ; et peut-être même davantage à Rio de Janeiro que dans les autres grandes métropoles du pays.

19Pourtant, suite à une longue période de crise et, par moments, d’absence de politique et d’abandon économique, les communes de cette région métropolitaine ont à nouveau fait l’objet, entre 2000 et 2014, d’investissements publics et privés massifs d’une manière plus régulière. Nombre d’entre elles se sont mises à croître, stimulées aussi bien par les nouveaux sites industriels pétroliers et pétrochimiques, ou liés à la construction navale par exemple, que par la série d’évènements et de célébrations prévus dans la ville de Rio de Janeiro elle-même : Coupe du monde en 2014, 450 ans de la ville en 2015, Jeux olympiques en 2016 et, enfin, classement du paysage de la ville au patrimoine mondial de l’humanité par l’Unesco.

20Les actions des diverses sphères des pouvoirs publics et des divers acteurs qui configurent et reconfigurent l’espace métropolitain se juxtaposent ou se superposent à un rythme beaucoup trop élevé pour pouvoir inscrire sa gestion dans une perspective de prise en compte des intérêts collectifs, généraux. Il serait temps de multiplier les analyses historiques pour pouvoir enfin disposer d’une interprétation synthétique du processus global de l’urbanisation des communes de son territoire.

21Bien qu’indirectement, on voudrait contribuer à cette ambition, en analysant dans la durée la mise en place du vocabulaire conceptuel et administratif qui qualifie son organisation, ainsi que les prises de décision sur son développement. On cherche à aborder les mouvements pendulaires mentionnés, en relation avec la perception du fait métropolitain et les débats que cette situation entraîne, prenant en compte les rythmes d’internationalisation de l’économie du pays et de la région, ainsi que les idées de centralisation et de décentralisation.

22Dans cette perspective, il nous semble utile de nous pencher sur la circulation des termes de service public et d’intérêt public dans leurs interfaces avec les propositions de développement et de structuration de la région (et donc une fois encore avec son gouvernement). Ces notions semblent avoir historiquement formé un nœud qu’il semble nécessaire de démêler, pour ensuite le renouer, en trois moments successifs : d’abord, remise en cause de l’autonomie des communes et développement des pouvoirs de tutelle des structures centralisées ; puis, décentralisation plus affirmée dans un fédéralisme qui cependant maintient la tutelle sur les pouvoirs locaux ; enfin centralisation accrue et maintien des communes sous contrôle, sous l’apparence d’un discours municipaliste.

Le vocabulaire des métropoles ou l’attention portée aux cultures politiques et administratives

23Jusque récemment on ne s’interrogeait guère sur le vocabulaire et les langages utilisés spécifiquement pour parler des villes et, comme on le fait ici, pour parler d’idées et de pratiques ayant un impact sur la vie des métropoles. On prêtait encore moins attention au sens, individuel ou collectif, attribué aux expressions dans chaque pays dans divers milieux technico-administratifs, au sein desquels les notions et les concepts circulent, sont créés, abandonnés, ou voient leurs significations déclinées en différentes acceptions.

24Or, parmi les difficultés auxquelles se heurte le projet de collaborations plus étroites entre les divers acteurs du gouvernement métropolitain, pèsent justement les différences de cultures administratives, techniques, politiques. Ces difficultés se font sentir dans divers pays et situations, et commencent avec la signification accordée aux concepts et aux expressions employées22. Cette constatation stimule les études linguistiques sur les termes qui parsèment les débats publics, et qui sont répétés, dans diverses langues, anthologies et dictionnaires techniques, administratifs ou politiques, aboutissant à en stabiliser en partie le sens et la signification, sans quoi aucune forme de communication et d’action n’est possible.

25Des mots et des expressions comme centralisme, fédéralisme, municipalisme, libéralisme, État, mais aussi pouvoirs publics, citoyenneté, bien commun, doivent être compris comme des notions historiquement situées — c’est-à-dire se construisant progressivement dans chaque pays et à chaque époque. Ces expressions, loin de rester seulement des définitions théoriques, doivent être saisies en étroite relation avec les pratiques — politiques, administratives et techniques — qui les créent, les définissent, les choisissent ou les taisent à l’intérieur du champ social lui-même. La même chose peut se dire de la notion d’intérêt public, si courante au Brésil, et qui n’existe pas, par exemple, dans la tradition française. Ou de la notion d’action publique que certains utilisent comme synonyme d’une action des pouvoirs constitués, et d’autres en revanche comme une action de nature sociale et collective, entreprise par des acteurs tant privés que publics.

26La signification attribuée aux termes ville et métropole a aussi changé dans le temps et selon les cultures (Topalov, 2010). Remarquons que certains auteurs ont voulu montrer que le terme urbain, employé soit comme substantif (comme synonyme de ville), soit comme adjectif (pour désigner ce qui lui est relatif), n’avait pas ces sens dans les années 1920-1930, quand son emploi s’est développé. À cette époque il était utilisé comme substantif mais désignait de nouvelles formes de vie collective et d’urbanisation du territoire ; ces dernières auraient été en gestation au moins depuis la fin du xix^e siècle (Choay, 1994) et n’avaient rien à voir spécifiquement avec les villes, mais bien avec ce qui les rendait obsolètes avec la diffusion des nouvelles technologies de transport, d’information et de communication de l’époque : trains, voitures, télégraphe ou téléphone et, bientôt, radio et aéronautique.

27En résumé, les comparaisons transnationales montrent que le vocabulaire administratif n’est pas, lui non plus, un invariant culturel : ses termes ne sont pas universels et encore moins anhistoriques. D’ailleurs, le succès ou l’échec de lois, programmes ou projets23 sont souvent associés aux cultures politico-administratives. Ces dernières mettent en relation le processus historique et social de construction de leur appareil juridique ou de leur cadre institutionnel particuliers, avec un langage et un vocabulaire employés et reproduits pour parler dans les villes et des villes.

28La problématisation du processus même de construction de l’idée moderne de l’État, de son rôle et de ses compétences spécifiques et, a contrario, la fixation de la place sociale et politique des divers acteurs en présence entraînent ainsi la création, la réitération ou le transfert de langages techniques, politiques, administratifs. Ainsi les expressions et langages balisent la portée prescriptive ou déjà pratique de la forme de construction des États ou de la participation de chacun au gouvernement des villes et des territoires — et, désormais, de la métropole contemporaine. Dans la rumeur de la langue se mènent des luttes politiques qui sont ainsi indissociables de luttes linguistiques (Topalov, 2010).

29Le terme même de gouvernance, devenu obsolète au fil des siècles dans de nombreuses langues latines, dont le portugais, a été à nouveau employé à partir des années 1990 en accompagnement de ce mouvement. Son usage cherche à le substituer, le juxtaposer et même à l’opposer, à celui de gouvernement. Ainsi, au Brésil comme dans tous les pays où le terme a été revalorisé, son usage contemporain ne laisse pas de doute sur l’influence du discours libéral en anglais. La circulation internationale dans les dernières décennies du terme anglais governance a conduit à sa généralisation en sciences sociales et politiques, en parallèle à la reconnaissance d’une dynamique sociale indiscutablement nouvelle, multidimensionnelle, plus décentrée et qui s’est accompagnée de formes de co-construction politique plus légères, plus souples, plus partagées, et éventuellement plus coopératives. La réutilisation actuelle de ce terme est ainsi liée aux régimes représentatifs actuels et à leur vision de la citoyenneté politique.

30En synthèse, les effets de la dérégulation économique, et de la construction progressive de nouvelles architectures dans les relations politiques et administratives entre État, pouvoirs régionaux et pouvoirs locaux, finissent par être perçus aussi bien dans les formes d’urbanisation des grandes villes et de leurs conurbations, que dans les pratiques discursives et du langage. D’où l’intérêt d’examiner la construction de la notion même de service public, dans la mesure où elle n’est pas seulement solidaire du processus de construction du concept d’État-nation et de ses déclinaisons historiques — comme déjà mentionné — mais où elle est aussi au cœur de la définition d’une série de notions qui la soutiennent implicitement, et d’autres qui sapent la puissance de ses significations : fonction publique, services publics, bien commun, utilité publique, intérêt général ou intérêt public.

31Or, si nous désirons stimuler une vision plus systémique et intégrée de planification et de gestion, avant tout en matière de gouvernance de ressources naturelles où les temporalités des processus et les cultures ne peuvent être négligées, la dimension historique des processus de conformation municipale — et de leurs cultures — dans leur diversité semble devenir de plus en plus pertinente, particulièrement en un pays aussi contrasté que le Brésil. Par conséquent il est nécessaire d’analyser le thème du gouvernement des villes, des régions ou des conurbations métropolitaines, en tenant compte de l’histoire du processus d’urbanisation et du développement des services publics de façon transversale dans chacune des communes, et en considérant, en plus des instruments généraux et communs, les spécificités et initiatives qui ont été développées dans chaque cas en la matière, en commençant par une meilleure délimitation de ces pratiques discursives et de l’usage de certaines notions et de certains concepts.

32Étant donné sa fonction de territoire privilégié de capitale, à Rio de Janeiro beaucoup d’expressions se sont mises à circuler soit dès la période coloniale, venant parfois d’histoires plus anciennes, soit à partir de l’Indépendance, subissant des reformulations sémantiques sous le poids des idéaux fédératifs dans leurs diverses formes et à divers moments, depuis l’Empire et plus clairement sous la République.

33Une tentative — certes embryonnaire et lacunaire comme la nôtre ici — d’interprétation de la mise en place de ce vocabulaire, en commençant par le terme de service public, pourrait aider à problématiser au moins trois questions qui se posent de façon récurrente en longue durée :

• d’abord, celle des débats et des formulations des politiques de gestion des villes (et, à partir de 1920-1930, celle des métropoles) ;

• ensuite, celle du processus historique de (re)construction de nouvelles cultures politiques ;

• enfin, celle de la globalisation ou, dans une perspective moins court-termiste, celle du processus de construction des frontières mobiles et invisibles des États modernes et, par-dessus tout, de leurs villes et métropoles, sous l’impact du rythme de l’internationalisation des interactions économiques et culturelles en perspective transnationale.

34Rétrospectivement, l’immense métropole de Rio de Janeiro semble être une fois de plus en attente d’initiatives pour à la fois mieux comprendre son propre processus de formation, jusqu’à devenir le lieu de vie sociale de ses 12 millions d’habitants, et construire de nouvelles pratiques politiques dans la (ré)invention des concepts qui la gouvernent.

Services publics, les trois moments d’un concept

35Au Brésil, la genèse de l’emploi du terme service public coïncide avec le processus d’internationalisation culturelle et économique de la période, marqué dans le cas luso-brésilien, par l’installation de la Cour à Rio de Janeiro, suivie de l’Indépendance. L’usage de ce terme est étroitement lié à la refondation du pays après l’Indépendance, et s’associe à l’idée de fédération et d’une organisation administrative fédérative clairement réaffirmée à partir de la fin du xviii^e siècle. En d’autres termes, le contexte politique a porté une expression pouvant représenter les intérêts supra-locaux et supra-régionaux des instances fédérées entre elles, formant le « corps » de la nation, à la place d’autres expressions qui remplissaient ce rôle et avaient été élaborées à des époques plus anciennes : des expressions comme bien commun, bien public, bien de tous, bien général, bien de l’État, félicité publique, utilité générale et, peu avant l’Indépendance, intérêt national24 ont ainsi été utilisées jusqu’à ce que se fixe aussi, comme on va le voir, le concept d’intérêt public qui sous-tend la notion de service public elle-même25.

36On peut identifier trois grands moments où la notion de service public a circulé et où ses significations se sont fixées. Dans un premier temps ce processus a pu se lire en négatif, c’est-à-dire avec le lent effacement des expressions de bien général ou de bien public, de moins en moins utilisées, l’idée de bien étant justement remplacée par celle d’intérêt. Dans les deux moments suivants, l’usage de l’expression s’est déjà consolidé et a pris son sens contemporain.

37Le premier moment remonte aux années 1823-1824, quand lentement les termes service et public ont commencé à prendre, séparément, de l’importance dans les textes administratifs et dans le langage courant. Celui des deux qui se généralise plus vite dans les rapports et les textes de loi, dans la presse, dans la diffusion de vues des villes, entre autres, est l’adjectif public, utilisé depuis le xviii^e siècle comme synonyme de collectif. On se souvient, par exemple, de la construction de passages publics à Belém, à Ouro Preto, à São Paulo, à Rio de Janeiro, qui avait même précédé le processus de l’Indépendance.

38Plus lente est la circulation du substantif service qui prend justement de l’importance une fois employé avec l’adjectif public. Dans les premières décennies du xix^e siècle, le concept est associé à l’idée de représentation politique d’une collectivité. La première occurrence de la locution « service public » se trouve dans un avis du 23 juin 1831 en réponse à une consultation de l’assemblée municipale sur « la scandaleuse absence de conseillers manquants à l’appel » (Laxe, 1885 : 95)26. Cependant, au cours de cette période on constate aussi le rapprochement du substantif « intérêt » et de l’adjectif « public » dans l’expression « intérêt du public », d’usage plus fréquent que l’expression « intérêt public », utilisée sporadiquement.

39L’occurrence de l’expression service public était encore rare jusqu’au milieu du xix^e siècle, et elle cherchait initialement à définir de façon générique des activités dont l’objectif était de servir à la collectivité et qui pouvaient être conduites par les provinces, par les mairies, par l’administration impériale ou par des individus et des entreprises (Laxe, 1885 : 71). Son occurrence finit par se généraliser dans les textes et le langage de l’action, ce qui indique une triple maturation : celle du Brésil comme nation indépendante — et comme Empire — dans les années 1860-1870 ; celle du droit administratif, comme branche du droit public par opposition au droit particulier comme on disait à cette époque ; et celle de la création de services administratifs pour la réalisation de travaux publics par certaines municipalités à partir de la décennie 1840, puis au niveau ministériel vingt ans plus tard.

40Les années 1900-1920 marquent le deuxième moment de reprise de sens de la notion quand, après la proclamation de la République (1889), son usage se modifie face aux ajustements politiques et administratifs du nouveau régime — désormais franchement fédératif et qui représente les intérêts d’une Union. L’affirmation de cultures politiques et de formes d’action collective nouvelles, surtout à partir du gouvernement du président Rodrigues Alves, met au pluriel l’expression tout en l’assumant et en l’accentuant clairement. C’est à ce moment que l’expression devient utilisée littéralement au pluriel : services publics.

41Entre 1937 et 1945, la centralisation politique et la claire hiérarchisation entre les échelles du gouvernement fédératif mises en place par Getúlio Vargas, ainsi que les réformes et les créations d’institutions administratives dans l’armature du gouvernement de l’Union, produisent de nouveaux déplacements de sens de la notion. Pour la première fois, la tendance est de considérer l’adjectif public, employé au singulier ou au pluriel, en liaison avec les actions qui émanent directement du pouvoir de l’État ou qui, même si elles sont déléguées, sont fortement associées à ses propres fonctions ou sont soumises à son contrôle. Le terme de service public est alors plus clairement associé aux activités conduites dans le respect des intérêts d’un État national exerçant pleinement ses prérogatives dans la défense de l’intérêt national, et pouvant ainsi agir sans tenir compte des gouvernements des États fédérés qui le constituent. Détaillons l’analyse de chacune de ces configurations historiques, en nous arrêtant sur les généalogies nécessaires et sur les discussions qui se sont développées après l’Indépendance, entre centralisation et décentralisation.

De l’intérêt général à l’intérêt public : quelle place pour les municipalités dans une fédération ?

42L’indépendance politique vis-à-vis du Portugal ne se résume évidemment pas à la date de sa proclamation en 1822 : les tendances qui l’ont précédée se sont confirmées dans un temps aussi long après cette date. Un développement sur les formes d’exercice du pouvoir local et régional est ici nécessaire car c’est dans ses interstices que se sont tissées les bases du vocabulaire juridique, administratif et technique brésilien, bases qui sont encore en fonction.

43L’organisation d’une nouvelle structure administrative pour une nouvelle institution politique — une nation, un État, un pays —, dans un contexte où les frontières n’étaient guère plus consolidées que les autres instances la constituant, faisait face à d’innombrables obstacles et exigeait la construction de dispositifs dictés à la fois par la raison et par le sentiment27 au milieu de luttes politiques et conceptuelles. C’est entre ces pôles que les divers acteurs, défendant l’idée d’un nouveau régime et d’un nouveau territoire encore largement innommé ou, simplement, voulant assurer sa souveraineté, se sont réunis autour de l’idéal fédératif dans le choix du vocabulaire administratif brésilien.

44Mais quelles seraient ces institutions — autrement dit comment se crée une fédération ou une confédération républicaine ou monarchique — et comment se nommeraient ses parties ? Devait-on conserver les anciennes divisions administratives ou fallait-il en créer de nouvelles ? Quel serait le pouvoir des villes et des régions au Brésil ?

45Ces questions se posent d’autant plus que l’importance des pouvoirs locaux et régionaux variait au sein de ce vaste territoire. Parlant depuis São Paulo en 1821, J. Bonifácio avertissait que, colonie pourtant vue comme une totalité, le Brésil constituait un « corps facilement démembrable ». De son côté, Frei Caneca allait plus loin et, depuis Recife, face aux événements de 1822, il avertissait que de l’ancienne colonie pouvaient surgir pour le moins cinq pays avec des régimes distincts — d’une république à Bahia à un État despotique au Rio Grande do Sul (Carvalho, 2008).

46Le premier dispositif « du côté de la raison » fut donc de contenir un risque d’éclatement à l’échelle de villes et de régions, encore plus grave que ce qu’imaginait Caneca. Il était donc nécessaire de reconnaître et de chercher à maintenir une grande partie de l’autonomie des pouvoirs jusque-là exercés à l’échelle des cités, des bourgs et d’une série de peuplements formés selon des gouvernances diversifiées28.

47Cette affirmation peut paraître paradoxale par rapport à une centralisation dont l’historiographie a l’habitude de faire état dès les premières années après l’Indépendance et à la lumière des mouvements municipalistes qui ont traversé le pays pendant 200 ans, jusqu’à la constitution de 1988. Si cette affirmation n’est pas totalement erronée, il faut donc la vérifier presque année après année, dans les premières décennies du Brésil indépendant et, surtout, en prenant en compte des processus plus longs dans l’optique de l’histoire des villes.

À l’origine, une forte autonomie municipale

48De fait, jusqu’au xviii^e siècle, les municipalités brésiliennes pouvaient exercer plusieurs des fonctions régaliennes de l’État monarchique : rendre la justice, collecter des impôts, exercer le pouvoir de police et contrôler les relations extérieures ; elles le faisaient le plus souvent en dépit d’une surveillance stricte. Ainsi, par exemple, elles déclaraient et faisaient la guerre, pouvaient contester l’autorité des gouverneurs nommés par Lisbonne, nommaient leurs juges, etc. (Laxe, 1885 : XIII-XVII). Pendant la période coloniale cette situation a provoqué d’innombrables conflits entre les municipalités, et entre elles et les gouverneurs des capitanias29 et autres autorités métropolitaines.

49Au milieu du xix^e siècle, en 1868, Cortines Laxe, faisant un bilan de la vie politique et économique des municipalités brésiliennes dans les 40 premières années de l’Empire, rappelait que, depuis les ordonnances Manuelines et Filipines des xvi^e et xvii^e siècles jusqu’au soir de l’Indépendance, l’autonomie des territoires peuplés du Brésil était reconnue expressément ou par accord tacite (Laxe, 1885 : XVII). Cela conférait un grand pouvoir à certaines villes — et pas seulement aux sièges des capitaineries — à l’intérieur des États de Bahia, Pernambouc, Ceará, Maranhão, São Paulo, Rio de Janeiro ou Minas.

50Par ailleurs, le respect d’un large spectre d’institutions communes par les villes et les villages les plus importants restait peu fréquent et instable. Lors de l’Indépendance, la préoccupation des juristes du cercle de Don Pedro I, à commencer par José Bonifácio, s’est exprimée dans les débats de l’Assemblée constituante de 1823, opposant les défenseurs d’une fédération composée d’institutions indépendantes et autonomes, avec trois niveaux de gouvernement et donc modérément centralisatrice — ou même fragile ou symbolique —, et ceux qui défendaient au contraire une centralisation et une hiérarchisation fortes de l’organisation administrative et politique de l’Empire, ce qui pour certains impliquait alors davantage de fermeté de la figure de l’empereur.

51Bien qu’il défendît une monarchie constitutionnelle, José Bonifácio, un des principaux artisans de l’Indépendance, fut écarté du pouvoir en octobre 1823 par l’empereur lui-même, lors d’une crise politique qui allait conduire à la dissolution de l’Assemblée constituante le mois suivant. La Constitution accordée en 1824 par Pedro I établit alors un quatrième pouvoir — le pouvoir modérateur de l’empereur — mais conservait en grande partie les prérogatives des villes et villages.

52Toutefois, sur ce dernier point, la Constitution fut amendée à peine cinq ans plus tard, avec la loi du 1^er octobre 1828, connue justement sous le nom de Règlement des assemblées municipales. Dans cette loi, la fonction judiciaire fut retirée aux municipalités ; mais comme elles se transformaient en corporations administratives, la plupart de leurs anciennes fonctions furent conservées. Là-dessus, en 1831, les contestations du pouvoir absolu de l’empereur conduisirent à une nouvelle crise et à son abdication. L’année suivante le projet décentralisateur a réaffirmé le pouvoir des communes dans les débats relatifs au Code de procédure pénale, revenant à leur confier une part substantielle des charges de justice pénale, surtout les juges de paix (Coser, 2008).

53Pourtant, cette autonomie a été à nouveau réduite sur bien des points à partir de 1834, quand fut promulgué l’Acte additionnel qui réformait certains chapitres de la Constitution de 1824. C’est encore Laxe qui souligne à quel point on avait besoin :

« […] de temps et d’énergie de la part des pouvoirs généraux pour obtenir graduellement que les municipalités se conforment à l’orbite de leurs attributions légales. » (Laxe, 1885)

54Au-delà des tensions, l’attention juridique et administrative portée aux villes et aux villages a laissé en héritage le concept de município30, employé jusque-là seulement pour désigner les civitates liées à l’Empire romain de l’Antiquité, mais qui allait être utilisé dans la langue contemporaine parlée au Brésil après l’Indépendance.

55De fait, le terme et le concept ont été repris de l’antique vocabulaire du droit administratif romain31, dans les premiers moments de réflexion politique sur le nouvel empire du Brésil, dans la mesure où ils semblaient capables, par leur signification, de garantir l’alliance fédérative recherchée. C’est à partir de l’Indépendance (autour de 1822) par exemple que l’on s’est mis à associer au mot câmaras (assemblées, conseils) l’adjectif municipais, justement en reconnaissance de leur caractère d’institutions autonomes bien que soumises à partir de 1828 à un nouveau règlement uniformisant leur organisation.

56En effet, la loi du 1^er octobre 1828 s’est conformée à l’article 167 de la Constitution de 1824, laissant chaque câmara choisir les moyens appropriés au « meilleur gouvernement local », sans fixer un « type unique » de gouvernement. Chaque municipalité pourvoyant :

« […] à ses nécessités actuelles selon ses ressources pécuniaires et suivant l’inspiration du bien public [...] le résultat pour elle est une stimulation et une noble imitation ; et les expériences particulières permettent des vérifications réciproques dont toutes profitent. Un livre singulier, qui reste à écrire, serait celui qui compilerait les postures des municipalités de l’Empire, de façon systématique et critique, sous les aspects administratif, historique, statistique, etc., de l’époque coloniale jusqu’à aujourd’hui. » (Laxe, 1885)

57Avec le Règlement de 1828, on a ainsi reconnu le pouvoir des cités et des petites villes peuplées et riches du pays ; mais le problème de l’organisation politico-administrative allait de pair avec celui de l’unité à l’échelle des diverses provinces et avec la définition de la base territoriale de l’Empire. Remarquons que le terme provinces était aussi nouveau et hérité de l’antique droit romain, et introduit dans la langue administrative brésilienne en 182132, peu avant l’Indépendance, à la place du terme capitanias.

La montée en puissance des régions

58Ainsi l’importance prise par les régions était plus récente et recouvrait des situations encore plus disparates que celles des peuplements. Certaines capitanias avaient obtenu davantage de possibilités d’action justement pendant le xviii^e siècle, quand les intérêts économiques des villes, mais souvent aussi ceux des diverses parties d’une même capitania devenaient plus diversifiés, plus tendus et plus complexes ; tout cela avec l’accélération de l’urbanisation en certains points du pays, fruit de l’exploitation des mines d’or et de pierres précieuses, mais aussi avec les activités d’approvisionnement et de commerce.

59Ainsi, le deuxième dispositif qu’il fallait rationnellement construire, en s’écartant de tout modèle fédératif européen ou nord-américain, fut d’articuler cette importance reconnue des villes et des bourgs avec une nouvelle place politique et administrative à définir pour les provinces. À ce niveau, les hésitations et les débats étaient d’autant plus importants qu’il s’agissait davantage d’instaurer des entités administratives nouvelles que de reconnaître un poids politique, économique et historique, qui était manifeste dans le cas des villes et des bourgs.

60Dès la Constituante de 1823, la place des provinces et la défense de leurs intérêts particuliers ont été longuement débattues (Coser, 2008). La lecture de contemporains comme Evaristo de la Veiga ou, plus tard, Paulino Soares de Souza et des premiers spécialistes de la question municipale comme Laxe ou Carneiro Maia, permet de voir que les provinces économiquement les plus importantes revendiquaient davantage de décentralisation administrative, allant dans le sens de leurs intérêts, surtout en cas de contentieux. Depuis le xviii^e siècle, certaines régions, se sentant contrariées, affichaient de plus en plus une tendance à se défier de leurs capitanias et, plus grave encore, à s’autonomiser.

61Cependant, au début, la question de la province fut relativisée : s’accordaient à la mettre au second plan, tout d’abord ceux qui défendaient les intérêts locaux des villes et des bourgs. Ils étaient alors rejoints par ceux qui défendaient l’idée que la fédération ne devrait pas être construite à partir de découpages territoriaux — municipaux ou provinciaux — mais à partir des intérêts des citoyens, et que l’intérêt général devrait naître de, et être encadré par, leur engagement dans la vie politique (Coser, 2008). Remarquons ici cette idée d’une fédération formée avant tout par un pacte d’individus.

62La Constitution de 1824 avait établi que l’empire du Brésil « était divisé en provinces de la façon qui s’y trouvait » : c’est dans les termes de la loi constituante du 20 octobre 1823, approuvée juste avant la suspension de l’Assemblée constituante. La loi établissait que chaque province aurait un président nommé et un conseil général de province élu, mais ses décrets ne furent rédigés qu’en août 1828 (Coser, 2008).

63Le caractère bicéphale du gouvernement à l’échelle provinciale devint problématique lorsqu’il fut confronté aux prérogatives des municipalités, reconnues et maintenues dans le décret publié un mois plus tard. Les débats sur la répartition des pouvoirs entre les sphères municipale et provinciale, sur les limites entre centralisation et décentralisation, ou encore sur le profil et la place du gouvernement central ou général dans la fédération, se durcissaient. Les tensions montaient entre les défenseurs d’un régime impérial — monarchie constitutionnelle et fédérative sous ses différents modes — et ceux qui luttaient pour un régime républicain fédératif, tel qu’il se développait dans d’autres ex-colonies américaines.

64Avec l’Acte additionnel de 1834 la tendance fut de centraliser davantage les pouvoirs à l’échelle intermédiaire des provinces, en restreignant les pouvoirs municipaux, ce qui fut considéré comme un coup d’État par les partisans du maintien d’une structure administrative décentralisée spécifique au niveau de la commune et des citoyens. Par exemple, cet acte a permis de renforcer le rôle et les fonctions du président de province. Et, entre 1834 et 1840, apparaît dans certaines provinces la figure du prefeito — encore un nouveau terme qui circule — nommé par les présidents de province comme leur représentant auprès des municipalités. Et pourtant l’autonomie de ce nouveau profil a été à son tour « réajustée », notamment dans la loi d’interprétation de l’Acte additionnel votée en 1840, et avec la proclamation de la majorité du jeune Pedro II, cette même année.

65Ainsi, l’affirmation du pouvoir politique et de gouvernement à l’échelle provinciale ne fut pas immédiate, au contraire. Malgré l’impact de l’Acte additionnel, elle s’est dessinée, d’un côté, à partir de ce qui fut retiré, de soustraction en soustraction, au pouvoir local et « centralisé » au niveau des provinces ; et, de l’autre côté, de ce qui fut aussi progressivement « décentralisé » au profit des provinces. Elle a dépendu enfin de la composition des Assemblées générales de l’Empire et autres institutions33, et de la façon même dont l’empereur Pedro II exerça son pouvoir modérateur en différentes situations.

66Jusqu’au milieu du xix^e siècle, conflits et révolutions ont contesté les formats administratifs différents et alternés du régime en cours, et ils ont éclaté et ré-éclaté pendant plus de vingt années : à Rio, au Pernambouc, dans l’Alagoas, à Bahia, au Mato Grosso, au Rio Grande do Sul, dans le Minas, à São Paulo, au Maranhão, au Pará. À chaque fois en fonction d’intérêts spécifiques, particuliers.

67Du point de vue administratif, une série d’avancées et de reculs dans l’institutionnalisation des diverses propositions de mode de gouvernement a accompagné les affrontements. Les ajustements politiques successifs sont allés en direction d’un plus grand pouvoir pour les provinces, mais aussi du pouvoir général qui, à partir des années 1850, a été de plus en plus souvent qualifié de pouvoir central.

68Il a fallu longtemps pour institutionnaliser ce deuxième dispositif « dicté par la raison » : la constitution des provinces comme unités de base effectives de la division de l’Empire, au détriment de la pleine autonomie des communes, pensée en 1828. Entre-temps, bien qu’en frustrant les attentes d’un côté comme de l’autre, s’est ainsi construit un minimum d’unité territoriale et administrative ; et l’Empire lui-même a bénéficié des nouvelles bases d’une souveraineté politique fédérale et à mi-chemin entre centralisation et décentralisation ; cependant, sur un fondement toujours esclavagiste, avec faible participation politique.

Intérêt public et service public

69Alors, comment parler dans ce contexte de bien commun, bien de tous, bien général, bien de l’État, ou, simplement, d’intérêt général ?

70C’est là que les dispositifs « construits sur le sentiment » ont pris une place logique dans les processus d’unification et de pacification. De fait, dans la construction de l’idée de nation, les insatisfactions identifiées du côté de la raison allaient être compensées du côté du sentiment, pris dans un sens culturel large : l’idée d’unité territoriale et nationale a aussi été alimentée pendant cette période de consolidation de l’Empire par un large mouvement nativiste — dans la littérature, la peinture, l’architecture, la musique. Le caractère grandiose et fertile de la nature, l’éloge du primitif, du dépouillement, du caractère transitoire et, enfin, même la forme d’auto-gouvernement des indigènes, en vinrent à être valorisés comme des fondements du pays lui-même.

71Si d’un côté les révoltes étaient violemment réprimées, les conflits semblaient opposer des intérêts secondaires par rapport à la « cause du Brésil » et « de ses intérêts propres » et surtout de la promesse de maintenir son unité. Ce sentiment de sublime face à un territoire plus grand que les desseins limités de ses habitants forçait à conserver l’idée de la construction nationale comme un processus ouvert, même si inachevé et imparfait, y compris en amnistiant les insurgés. On le voit surtout après 1840, pendant le règne de D. Pedro II.

72Les concepts autour de l’intérêt général avaient alors commencé à se déplacer vers une vision de l’État préférant clairement adopter le concept d’intérêt central. Vingt ans plus tard, ces expressions allaient être petit à petit condamnées à l’obsolescence, avec l’idée d’un intérêt collectif indéterminé : de l’Empire, et surtout du Brésil. C’est dans ce mouvement que le concept libéral d’intérêt public (interesse público, plus proche conceptuellement de l’anglo-saxon public interest) — circulant avec une nouvelle vague d’internationalisation du pays à partir des années 1850 — allait trouver une résonance sur le plan intérieur. L’intérêt public désignerait un type d’intérêt reconnu comme franc (au sens de non dissimulé) et collectif. Il ne s’agissait pas de territoires précis ni de citoyens spécifiques, mais d’un intérêt ouvert, en construction et en négociation permanente.

73Évidemment, les dispositifs ne trouvent leurs significations collectives que quand ils rencontrent de grands mouvements de représentation idéologique. En ce sens, le succès à partir de 1860 de l’expression « intérêt public » dans le langage courant, est dû à sa meilleure capacité à s’accorder aux luttes implicites et explicites sur la nature politique plus fédérative ou plus centralisatrice de l’Empire, lui garantissant en même temps souveraineté et unité. Mais si les concepts ont une fonction unificatrice, y compris en offrant un espace à la manifestation des dissensions politiques elles-mêmes, ils n’empêchent pas celles-ci de subvertir l’ordre des choses, bien que graduellement.

74Ainsi, les mouvements républicain et abolitionniste se sont progressivement consolidés en parallèle à la multiplication des études des juristes sur les nécessaires réformes de l’administration des provinces et des communes, dans des visées plus ou moins centralisatrices34 en ce qui concerne les attributions et la distribution des ressources par le gouvernement général.

75D’un autre côté, on peut dire que, jusqu’à la proclamation de la République en 1889, à une notion d’intérêt public indéterminée a priori correspondait un large éventail d’activités comprises dans l’expression « services publics ». Au début, celles-ci pouvaient se référer aussi bien à des fonctions remplies temporairement par des conseillers élus, ne recevant aucune rémunération pour leur travail, qu’à des emplois de fonctionnaires sous contrat ; la question des fonctionnaires publics et de la durée déterminée ou indéterminée de leur statut a fait l’objet de discussions croissantes à partir des années 1860. Mais l’expression recouvrait également les services de construction et d’entretien d’ouvrages, d’embellissement, de confort ou de santé, d’instruction, de protection et d’assistance sociale.

76D’après le règlement des assemblées municipales de 1828, la responsabilité de celles-ci s’étendait sur divers services qui étaient fréquemment considérés comme incompatibles avec les ressources dont elles disposaient. Dans les limites des subventions provinciales affectées à chacune à partir d’un plafond du paiement de la dîme urbaine, leurs attributions comprenaient, par exemple, le maintien des alignements, la propreté et l’éclairage des rues, des quais et des places, l’entretien des édifices, prisons, ponts, aqueducs, fontaines et encore d’autres constructions destinées au « bénéfice commun des habitants » ou à « l’ornement et le décorum des populations ». Parmi celles-ci se distinguaient les dépenses de réalisations de jardins et de passages publics, ou l’érection de statues.

77À partir de la loi provinciale n° 1478 de 1870, les municipalités ont progressivement endossé les dépenses de pavage, de remblaiement et d’arborisation des rues, des places et autres lieux publics, et aussi d’entretien de leurs propres bâtiments administratifs comme les lieux pour tenir les assemblées, les auditions et les jugements des autorités, avec la construction des prisons, des marchés, des fontaines et de leur plomberie, ainsi que des abattoirs, cimetières et voies municipales. La loi provinciale n° 2535 de 1880 a élargi ces responsabilités à la construction des écoles municipales, dont l’entretien serait financé sur le contingent de la subvention provinciale.

78Dans le règlement de 1828, les conseils municipaux étaient encore chargés des établissements caritatifs pour l’éducation des enfants abandonnés, l’accueil des malades nécessiteux et la vaccination de tous les enfants et les adultes. Avec l’Acte additionnel, ces établissements sont passés sous la responsabilité des provinces, mais les conseils ont conservé la tâche de distribuer les médicaments aux indigents dans les pharmacies municipales, selon « le degré de pauvreté, de santé, le poids de population, etc. ».

79Il était évidemment impossible de faire autant de choses avec si peu de ressources. Laxe notait :

« [...] la dotation des budgets [des conseils municipaux] aux travaux publics est insuffisante, et l’assemblée provinciale va permettre aux coffres de la province de financer des ouvrages classés comme municipaux [...]. L’assemblée provinciale finirait par affaiblir les communes en prenant leurs fonctions au détriment de leur influence légitime […] dans une administration proprement locale. » (Laxe, 1885 : 168-199)

80Jusqu’au milieu du xix^e siècle, les classifications et désignations successives et changeantes de fonctions et d’attributions de compétences dans l’accomplissement d’activités de commandement, direction, contrôle, ou de gestion directe, ont avant tout servi à structurer l’État impérial lui-même. Autrement dit, comme le terme de service public désigne directement ou indirectement le lieu politique et administratif des entités qui le constituent, il a alors soutenu la structuration de l’État impérial, en la balisant et en la protégeant35. C’est pourquoi, à partir de 1850, les manuels de droit administratif s’efforcent de systématiser les règlements, lois, avis et normes, et proposent des interprétations sur les sphères de compétence municipale, provinciale ou centrale dans l’accomplissement de leurs activités et dans la prestation des services.

81Par ailleurs, deux éléments importants doivent être soulignés pour cette période : premièrement, le poids croissant du débat centralisation-décentralisation parmi les juristes, donnant d’ailleurs naissance à une branche du droit administratif ; et deuxièmement, l’impact de l’introduction des services publics en réseau — progressivement fournis grâce à des privilégios (contrats de concession) accordés à des entreprises, principalement étrangères, ils ont petit à petit fait l’objet d’une partition entre services publics administratifs et services à caractère industriel et commercial.

82Dans la ville de Rio de Janeiro — capitale de l’Empire —, les sollicitations de concessions sont devenues plus fréquentes à partir de la décennie 1850. Et si, dans le champ du saneamento (eau-assainissement) ou de l’éclairage public au gaz, celles-ci ont été très tôt attribuées à une seule entreprise privée choisie par appel d’offres, dans le cas des concessions de services de transports urbains et interurbains, l’octroi de privilégios s’est multiplié.

83Toutefois, le service d’approvisionnement en eau a dû faire face à des barrières mises aussi bien par l’empereur que par les membres du parti républicain, pour empêcher qu’il fasse l’objet d’un monopole confié à des entreprises privées. On peut avancer que ce fut le seul service public considéré de valeur universelle et, comme tel, d’accès garanti et faisant partie des fonctions inaliénables de l’État. Enfin, peut-être peut-on dire pour la distribution d’eau et la gestion des aires de captage, que non seulement la notion de patrimoine s’y est manifestée depuis la période coloniale, mais que le concept d’intérêt général lui-même y a gardé une certaine pertinence.

84Symptomatiquement, les juristes de droit administratif de l’Empire — indépendamment de leurs rencontres-débats relatifs à la (dé)centralisation — se sont demandé à partir des années 1860 à qui reviendrait de définir non pas le service public, mais le concept de public lui-même, appliqué à une route par exemple : au gouvernement central, aux provinces ou à la commune ? C’est un signe de la montée du mouvement positiviste qui animait les jeunes polytechniciens et le secteur des travaux publics ; encore une fois ce fut Laxe (1885 : 108) qui déclara que les classifications existantes ne se fondaient pas sur « des données positives, la plupart servant à fixer [jusqu’à un certain point] les compétences des administrations ». En vérité, comme le soupçonnait bien Laxe, non seulement les classifications de l’Empire n’étaient pas positives, mais elles seraient incapables de retarder les conflits implicites en leur sein.

85Entre 1900 et 1920, la brutale affirmation du Visconde de Uruguai (1865 : 108), selon laquelle la compétence en cette matière devait être attribuée avant tout au pouvoir général, n’a plus été considérée comme incontestable. A contrario, elle allait être remise en cause, bien qu’assortie de pondérations de simple bon sens telles que : « dans certains cas le président de la province doit s’entendre avec le gouvernement général, bien que l’ouvrage soit provincial ». Et, en la déclinant à l’échelle locale, l’affirmation selon laquelle « un ouvrage purement municipal ne doit pas être réalisé sans que le gouvernement provincial soit entendu » fut peu suivie d’effets.

86À mesure que les questions de service public se sont superposées aux logiques de marché ainsi qu’à celles des entités fédératives de gouvernement, et sans plus s’appuyer sur le concept d’intérêt général, la réponse à la question s’est compliquée, et la coopération interadministrative a demandé, ici aussi, des efforts nécessaires à toute construction historique.

Déplacements, ruptures et continuités durant les deux étapes du régime républicain

87La proclamation de la République a repositionné certaines de ces données et les a requalifiées, en deux moments distincts.

88Le premier fut celui d’un libéralisme extrême, correspondant à la 1^re République ou Republica Velha (1889-1930). Le deuxième, en sens contraire, après la révolution de 1930, connut une forte présence normalisatrice et interventionniste de l’État, quand les forces politiques montantes — après une période d’hésitation et plutôt décentralisatrice (1930-1937) — ont élargi, sous la dictature de Getúlio Vargas (1937-1945) le champ d’action du gouvernement fédéral, en sorte que la notion de service public a été assimilée à l’action de l’État. Plus que de grandes ruptures, on pourrait peut-être parler, avant tout, d’une ascension et d’un repositionnement des forces qui s’organisaient et se confrontaient déjà sous l’Empire.

89Face à une Constitution se proclamant républicaine et, dès lors, clairement fédérative, les provinces, qui s’étaient constituées et avaient gagné une plus grande organicité au long du processus de « décentralisation centralisée » de l’Empire, en sont venues à s’affirmer comme entités indépendantes dès la 1^re République, formant chacun des États qui ont intégré les États unis du Brésil. Leurs intérêts particuliers se sont souvent progressivement distingués des intérêts du gouvernement de l’Union. Une fois passée l’instabilité de la première décennie du nouveau régime, une clarification s’est faite à partir du gouvernement libéral de Rodrigues Alves (1902-1906) : un troisième temps fort de l’internationalisation, après ceux de l’Indépendance et du milieu du xix^e siècle, a marqué l’espace économique et culturel brésilien.

90Encore une fois, les pommes de la discorde ont tourné autour de la centralisation/décentralisation des attributions, fonctions et compétences dans l’offre et la prestation des services publics : par exemple avec la mise en place de l’instruction publique de niveau supérieur et les débats sur l’ouverture d’universités des États ou bien nationales. Le point focal des tensions fut l’entrée en fonctionnement de services en réseau à grande échelle. C’est-à-dire les services allant au-delà d’un territoire spécifique — communes ou, désormais, États —, et qui pour leur mise en œuvre exigeaient des accords politiques entre deux niveaux de gouvernement, voire les trois.

91Sous l’Empire, cette réflexion sur une action multiscalaire avait évidemment présidé à l’ouverture de routes et de lignes de chemin de fer, ou à la création des premiers réseaux d’eau potable à Rio de Janeiro ; et en tout cas lorsque les intérêts centraux et particuliers (privés) convergeaient. Sur l’exploitation des ressources en eau, la perception de l’utilité du service et, surtout, la question morale attachée au droit universel à l’eau, ont réfréné toute réticence ou toute polémique. Cependant, c’était exactement à la question de la coopération ou du conflit interadministratif que Laxe aussi bien que le Visconde de Uruguai pensaient quand ils réfléchissaient, encore sous l’Empire, à la compétence sur les différentes classes de chemins et sur l’importance de certains d’entre eux par rapport aux services de transport et de communication d’intérêt général — interprovincial et intercommunal.

92À partir de la mise en place du régime républicain et avec le concept d’intérêt public, ou le terme générique d’intérêt du public, il ne fut plus possible d’ignorer ni les questions d’échelles territoriales ni les conflits de compétences entre les sphères de gouvernement. N’ont pas davantage pu être négligés, ni la différence entre les services publics administratifs et ceux à caractère industriel et commercial, ni les profils des acteurs auxquels incomberait leur fourniture. La nature économique des services publics et leur matérialité ont ainsi progressivement gagné en visibilité et fait l’objet de nouvelles interprétations.

93Ce nouveau scénario s’est dessiné au travers des disputes politiques, administratives, juridiques et économiques qui ont opposé les autorités, les grandes entreprises et les juristes, dans le processus de mise en place du système de génération, de transmission et de distribution de l’énergie électrique (Pereira, 1992). Le centre géographique des confrontations fut l’État de Rio de Janeiro et la ville du même nom, la région et la ville les plus opulentes du pays à l’époque, et la notion de service public s’est alors vue reformulée par les rationalités économiques.

94Les autorités impliquées dans le conflit sur la mise en place du nouveau service public d’électricité ont été le gouvernement du district fédéral36 — terme qui a remplacé celui de commune neutre — en la personne du maire Pereira Passos, et le ministère de la Voirie et des Travaux publics, en la personne du ministre Lauro Müller : la Compagnie brésilienne d’électricité, du groupe Guinle & Co., avait obtenu du ministre une concession de production d’énergie dans le cadre de la modernisation du port de Rio de Janeiro, ainsi que de distribution de l’énergie produite. De son côté, la Rio de Janeiro Tramway Light and Power avait demandé et obtenu une concession de fourniture d’énergie dans le district fédéral. Pour ce faire, en cinq ans, et surtout entre 1903 et 1906, la Light avait procédé — avec l’accord du maire — à l’acquisition de la totalité des concessions de services municipaux : les diverses lignes de tramways, la fourniture du gaz, l’éclairage public, et en particulier l’installation d’un nouveau service, celui du téléphone, obtenue à la fin. En d’autres termes, l’entreprise a fini par contrôler la mise en place de réseaux de toute sorte, aériens ou souterrains ; et, au-delà d’être une entreprise d’électricité, elle en venait à dicter ses propres normes à l’extension de la ville.

95Dans le contexte de libre concurrence de l’époque, le monopole de la Light fut contesté sur le plan économique par le groupe Guinle, qui a engagé un procès juridique administratif. Le contentieux entre les deux entreprises s’est étalé sur quinze années, jusqu’à ce qu’il soit arbitré par la Cour suprême (Supremo Tribunal Federal), ultime niveau d’arbitrage du régime républicain, qui remplaçait le Conseil d’État sous l’Empire ; à la fin de la décennie 1910, elle a confirmé les concessions de la Light et surtout le « monopole de fait » que la mise en place de ces réseaux exigeait. Pour la ville de Rio de Janeiro, et sans doute pour l’État homonyme, ce litige long de quinze ans, ainsi que le mode de fonctionnement des divers services publics sous leur contrôle après 1920 et dont les concessions sont restées en vigueur jusqu’aux années 1980, ont eu des conséquences qui sont encore ressenties aujourd’hui.

96Parfois considérée comme une courte parenthèse dans l’histoire des villes, cette affaire les a pourtant marquées de façon irréversible : pendant qu’elle hésitait sur la mise en place de la nouvelle technologie, et sur le choix de concéder37 son réseau d’énergie électrique à la Light ou à la Compagnie brésilienne d’électricité, Rio a perdu sa place de plus important port de commerce national et international au profit de Santos, et de principal centre industriel du pays au profit de São Paulo, cédant encore de l’espace au profit du Minas Gerais et de sa jeune capitale, Belo Horizonte.

97On voit que les disputes autour des concepts et des compétences ne sont pas à négliger. Après l’arbitrage en sa faveur, le pouvoir de la Light — qui forme aujourd’hui une holding, la Brazilian Traction, Tramway Light and Power — et des sociétés qui lui sont liées, devait croître tout au long de la 1^re République. Elle a multiplié son activité en différents endroits du pays, en développant des entreprises de colonisation, des projets ferroviaires panaméricains, ou encore des projets immobiliers et la création de quartiers entiers dans des villes comme Rio et São Paulo, ou encore, directement ou en partenariat, en stimulant le secteur des loisirs, ou celui des matériaux de construction comme le ciment ou la sidérurgie.

98Deuxième moment : parmi ses objectifs, la Révolution de 1930 voulait juguler la crise politique née d’une expansion économique, industrielle et financière, qui commençait à remettre en question les fondements mêmes de l’État républicain, et que le concept de service public, de déplacement en déplacement, n’arrivait évidemment pas à contenir. C’est en cherchant à contrôler cette activité des « États dans l’État » — symbolisés par les grands groupes transnationaux qui intervenaient au Brésil depuis le début du xx^e siècle — que les forces politiques révolutionnaires de 1930, et encore une fois malgré de graves dissensions internes, en sont venues à défendre le concept d’intérêt public, pris comme on le sait comme synonyme des intérêts généraux de l’État national.

99D’ailleurs, l’exploitation des ressources naturelles, et particulièrement celle des ressources en eau, ont commencé à faire l’objet de tentatives de réglementation justement avec le début des opérations de la Light, à partir de 1907, puis avec la construction de ses centrales hydroélectriques et de leurs grands barrages. Mais, là aussi, l’entreprise a réussi à faire traîner les débats pendant des décennies, et la régulation de cette forme de production d’électricité n’est intervenue qu’en juillet 1934, avec la promulgation de la loi n° 24643 connue comme le Code de l’eau (Código das Águas).

Une influence française ?

100D’une certaine manière, ce sont les lecteurs brésiliens de Léon Duguit38, comme Ocelio de Medeiros (1946), qui nous permettent de résumer ce qui paraît avoir été la toile de fond de l’interventionnisme et de la centralisation de la dictature Vargas (1937-1945) en relation avec le concept de service public, y compris dans les mesures de protection ou de précaution qui y ont été adoptées, mais aussi dans celles qui ont été prises pendant la période démocratique précédente jusqu’en 1934. De toute façon, c’est cela qu’on peut lire dans le développement sans précédent du pouvoir exécutif : la création de vastes structures comprenant ministères, services, départements, instituts, et régulée par des lois, des décrets ou de nouveaux codes, a défini les pratiques politiques d’administration et de gouvernement, elles aussi restées indélébiles jusqu’à aujourd’hui, y compris dans le langage contemporain. Mais, également, un examen plus attentif en montrerait les limites et les conséquences pour d’innombrables communes et leurs régions métropolitaines.

101Ainsi, peu avant la première guerre mondiale, et en un moment où l’internationalisation des investissements affectait la propre solidité des frontières nationales, Duguit a souligné le caractère historique des institutions de l’État. Pour le professeur français, le lien étroit entre la construction des concepts et la spécificité des situations historiques et sociales avait déjà justifié « l’ajustement entre le droit public et la civilisation moderne » jusqu’au début du xx^e siècle. Pour Ocelio de Medeiros, c’est également ce qui continue à figurer à l’horizon du langage et du droit.

102De la lecture de Duguit, Medeiros a extrait trois grands facteurs ayant causé les transformations du concept de service public, y compris dans les réactions et interventions plus radicales comme celles des sociétés socialistes : 1) les inégalités créées par le capitalisme après la première révolution industrielle, et l’accroissement des demandes sociales ; 2) l’incapacité des empires et des États impérialistes appuyés sur des principes libéraux d’y proposer des solutions, une fois dépassée la tendance à ne défendre d’abord que leur propre souveraineté et leur droit objectif ; 3) enfin, le caractère impérieux d’un élargissement de l’exécutif qui, même dans les sociétés libérales et capitalistes comme aux États-Unis, avait trouvé des partisans après 1929, avec le New Deal (Medeiros, 1946 : 47).

103Ces trois principes des théories de Duguit gardaient leur actualité malgré les critiques qu’elles avaient subies à l’époque de leur formulation, et malgré leurs distorsions plus récentes en liaison avec l’autoritarisme de l’État et le contrôle des gouvernés — comme on a fini par le voir dans les régimes totalitaires des années 1930. Il était important de rappeler qu’à l’époque elles ont été révolutionnaires dans la mesure où elles avaient d’abord servi à remplacer l’opposition conceptuelle souveraineté versus individualisme et, surtout, la vieille opposition entre droit objectif (de l’administration) et droits subjectifs (des individus).

104En résumé, les thèses du maître français conservaient une grande actualité dans la mesure où elles proposaient une nouvelle théorie de l’État dans laquelle :

« […] la fonction sociale, morale ou matérielle remplaçait la notion de pouvoir et, de cette façon, la force majeure serait entendue comme attribut essentiel de l’État, à la place de la souveraineté, remplacée ainsi par la notion de service public. » (Medeiros, 1946)

105Si dans ce contexte, d’un côté demeurait « l’augmentation des demandes sociales », d’un autre côté serait justifiée « l’imposition d’un pouvoir capable de se confronter à ces nécessités avec une fonction éminemment régulatrice et productrice de services » de façon à minorer les « inégalités créées par la conception romantique de l’individualisme classique ».

106Dans la période de re-démocratisation du Brésil, après 1945, Ocelio de Medeiros a pu poursuivre son objectif de réorganiser démocratiquement la réflexion et l’action municipales en s’appuyant sur des concepts extraits de l’œuvre de Gaston Jèze. Le professeur de l’université de Paris, suivant les pas de Duguit, avait pu tirer avantage, pendant ses études, d’une série de contentieux semblables à celui de la Light et du groupe Guinle, ayant provoqué d’amples débats en France. Jèze avait par ailleurs cherché à délimiter aussi bien les zones d’action de l’État que celles de l’initiative privée, rappelant que la finalité de l’administration publique est « de satisfaire les nécessités de l’intérêt général » (Medeiros, 1946 : 54).

107Les points de contact entre les travaux de Jèze et ceux de Duguit avaient conduit à définir le service public par le triple respect de : la continuité, selon laquelle le service fonctionne de façon ininterrompue dans des intervalles préétablis ; l’adaptabilité, corollaire de la continuité ; l’égalité, pour que tous les bénéficiaires bénéficient partout des mêmes normes, horaires et tarifs dans les mêmes circonstances. Il y ajoutait deux autres principes : commodité et hygiène ; restriction de l’esprit de lucre.

108Ocelio de Medeiros pensait que Jèze avait notamment poussé plus loin l’investigation des faits et phénomènes de la collectivité, plaçant le droit dans une dynamique, face aux transformations politiques et économiques du monde. Imaginant sans doute le texte d’une nouvelle constitution réformant à la fois la charte de 1934 et celle autorisée par Vargas en 1937, le juriste brésilien conclut que :

« […] la notion de service public est secondaire [...] puisqu’elle se soumet non seulement à une philosophie de vie ou à une école juridique déterminée, mais, fondamentalement, aux convenances de la collectivité et de l’État et aux limites fixées dans l’ordre juridique à l’action des pouvoirs publics et à l’initiative privée. […] Pour cette raison, il faut tout d’abord avoir en tête, en chaque nation et à chaque époque, les principes du droit constitutionnel [qui la régissent]. » (Medeiros, 1946)

109La lecture de son ouvrage Réorganisation Municipale laisse entrevoir la genèse des notions de responsabilité sociale et de fonction sociale des gouvernants, ainsi que de la notion même de pouvoir public et de pouvoir concédant ; mais surtout il souligne la propre historicité de ces notions qui reviendraient en débat à d’autres moments de la vie nationale — forts et tendus — à l’occasion de grands projets collectifs. C’est ce qu’on peut dire aussi des ruptures et des continuités du moment républicain après 1946 : avec le profil de l’État brésilien défini depuis lors dans ses Constitutions successives, et les impacts que celles-ci ont eues dans la façon même de penser le pays, ses villes et, surtout, la centralisation ou la décentralisation, et donc la commune et au-delà, les citoyens et les territorialités.

Structures récurrentes

110Les trois grandes périodes parcourues ici peuvent être considérées pour leur exemplarité. Aux plans politique et sémantique elles balisent le champ des oscillations et oppositions de sens autour desquelles la notion de service public a continué à être utilisée, surtout après 1946. De fait, ces sens ont continué à opérer et à s’opposer de façon plus ou moins large, en mode quasi pendulaire, en fonction des périodes de plus forte ou plus faible centralisation, ou d’élargissement du fédéralisme et du municipalisme, découlant de ruptures dans le système démocratique. C’est ce qu’on peut observer, par exemple, quand on suit la question entre 1946 et 1964 ; ou lors du court interrègne au milieu des années 1970, fréquemment négligé du fait de la forte répression politique de ces années, qui a bloqué l’internationalisation culturelle du pays mais pas celle de l’économie ; et enfin, maintenant, après la re-démocratisation et la Constitution de 1988, surtout dans les deux dernières décennies.

111Parler de mouvements récurrents ne signifie aucunement qu’ils soient décrits comme cycliques, ou à l’inverse que la notion de service public ait évolué linéairement, de phase en phase. Comme le notait déjà Ocelio de Medeiros en 1946, il n’y a eu ni « uniformité ni systématisation de la terminologie juridico-administrative » (Medeiros, 1946 : 40). Il se plaignait encore d’un « manque de clarté » et de « confusions » dans la conceptualisation de la notion de service public, empêchant d’une certaine manière qu’elle s’affirme comme un concept. Ce que les conditions des débats intellectuels de l’époque n’ont peut-être pas aidé l’auteur à percevoir, c’est que les conflits sémantiques révélaient, en négatif, la présence d’autres forces politiques et d’une diversité de représentations sociales vis-à-vis du terme, même dans le cadre de la mise en œuvre de la doctrine du welfare state, et qui, avec l’ouverture démocratique à partir de 1946, ont fini par « déréguler » l’usage antérieur du concept, tel que formulé dans la période Vargas, provoquant des déplacements de sens.

112Ainsi, dire que ces débats se répètent dans un champ déjà balisé depuis lors, et qu’ils conservent une certaine synchronie, y compris dans des moments de réflexivité et d’ouverture internationale chez certains acteurs nationaux du champ intellectuel, ne signifie pas qu’ils soient « naturellement » identifiés à des conjonctures. Peut-être cela revient-il simplement à admettre que la globalisation a une histoire qui se laisse entrevoir clairement dans certaines « structures récurrentes » (Koselleck, 1997 : 160), à commencer par la mise en place de leurs locutions.

113Ce présupposé rappelé par Koselleck, et que Medeiros lui-même commençait à percevoir, vaut autant pour les langues que pour le droit. En effet la langue comme le droit se fondent sur des répétitions, encore que les néologismes et les exceptions soient admis. Mais l’une comme l’autre tiennent dans la récurrence qui assure la communication dans le premier cas, et l’équité dans l’autre.

114En tout cas, les diverses histoires que les villes racontent, une fois reliées les unes aux autres39, nous permettent de voir leur accumulation dessiner avec netteté les mouvements et les tendances, mais aussi les hésitations et les dérives qui finissent par les diluer, restreignant leur portée et leur étendue. Les temps forts des récurrences sont des temps de reprise de sens de la vie sociale — quand se condensent des formes innombrables de mouvements collectifs et associatifs, constituant de grandes nébuleuses d’idées, d’individus, de débats, qui génèrent des réformes dans le statu quo, et conduisent éventuellement à des ruptures, ou à des révolutions, ou à dépérir.

115Au Brésil, avec la Constitution de 1988 et le retour du municipalisme dans les deux dernières décennies, une fois passés les premiers moments d’un exercice principalement localiste d’un pouvoir circonscrit à l’échelle municipale, il devient possible de construire de façon plus attentive et responsable de nouveaux paradigmes d’administration publique (municipale et fédérale) capables d’articuler les différentes échelles territoriales et urbaines. Mais comment prendre en compte au cas par cas, les expériences historiques, dans les différences de portée, de profils, de ressources, de cultures de chaque commune et en même temps construire des bases communes d’actions, de programmes et de projets ?

116Il faut d’ailleurs admettre que la coopération municipale et interadministrative n’est pas une question nouvelle dans les milieux techniques brésiliens et internationaux. La discussion sur l’opportunité des consórcios intercommunaux, par exemple, date justement des débats initiaux sur la notion de service public, dans les années 1920-1930, inspirés par les mouvements municipalistes à cette époque ; puis ils ont été oubliés et ignorés avec les ruptures dans le processus démocratique du pays, qui ont empêché le débat et l’éventuelle actualisation de certaines expériences. En plus d’un demi-siècle, des visions à la fois plus sectorielles et plus centralistes ont guidé l’action des pouvoirs publics… mais ont aussi montré leurs limites.

117La diversité des processus historiques dans la formation des communes brésiliennes, et notamment de la région métropolitaine de Rio de Janeiro, appelle à examiner leurs cultures techniques, politiques, administratives dans des cadres temporels plus étendus, pour mieux comprendre les résistances mais aussi les opportunités et les potentialités qui se présentent pour un dialogue effectif au niveau intercommunal et entre les entités fédératives en matière d’urbanisme et de gestion des services. Il semble nécessaire non seulement de créer les cadres juridiques — ce qu’on a réussi à faire — mais aussi de comprendre les cultures techniques, administratives, urbanistiques et environnementales propres aux communes métropolitaines, dans leur diversité, pour imaginer comment bâtir, de fait, des initiatives et des politiques attentives aux ressources naturelles et à un environnement socialement juste et de qualité. En somme, il semble souhaitable de faire converger les débats sur le municipalisme et l’urbanisme dans un dépassement des limites locales, justement pour ne pas les perdre de vue et, avec eux, d’associer les citadins, les citoyens et leurs nouveaux territoires.