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Gestion durable de l’eau urbaine

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Bernard Barraqué

Chapitre 1 - Intérêt général et intérêts locaux. Les enjeux liés aux services publics

Jean-Pierre Gaudin

Texte intégral

1Notion ancienne, et pour certains un peu vieillotte, l’intérêt général avait ces dernières décennies un peu disparu de nos références collectives, laissant la première place à la croissance, à la solidarité ou à la modernisation.

2Pourtant son actualité semble renaître aujourd’hui, dans un contexte marqué à la fois par une célébration plus mesurée de l’entreprise, par l’évaluation critique de la décentralisation et par quelques inquiétudes face à l’intégration politique européenne. Trois raisons de s’interroger de nouveau sur l’État et son rôle à venir, ainsi que sur le « bon gouvernement » et ses principes.

3C’est en apparaissant fondamentalement différent des multiples intérêts individuels ou particuliers que l’intérêt général se présente d’abord à nous. Il dépasserait non seulement leur diversité, mais également leur simple addition, comme un tout qui serait supérieur à la somme des parties. On voit que cette idée procède nécessairement de la référence à une totalité sociale.

4Souvent, en France, on invoque l’intérêt général lors de la péroraison des discours politiques ou comme justification des décisions administratives. Appels à élever le débat, évocations d’une vie collective plus généreuse, référence à la neutralité de l’administration : l’évocation de l’intérêt général est chargée de connotations qui mobilisent spécifiquement l’histoire et notre culture politique.

5Mais comment dénouer l’écheveau de ces multiples significations, au sein d’une formule qui aujourd’hui est employée à tous propos et par une multitude d’acteurs dans divers sens ?

6Au premier abord, cette notion d’intérêt général peut s’apparenter à l’affirmation politique de la volonté générale rousseauiste. Mais, comme on va le voir, la construction de la notion plus large de bien commun précède de beaucoup cette ambition d’asseoir l’autorité politique sur le consentement du peuple tout entier. Notre investigation ne peut, par conséquent, partir des seules circonstances à partir desquelles s’est affirmé l’État moderne parlementaire et s’est fixé son rapport avec l’argumentation de l’intérêt général.

7On verra tout d’abord comment la recherche du bien commun précède la problématique de l’intérêt général. Il ne s’agit pas là d’une filiation linéaire, du type histoire des idées, mais des diverses structurations du débat sur la Res publica, à travers des actualisations politiques successives.

8La recherche du bien commun paraît s’être nourrie de deux propositions étroitement liées : d’une part, il existerait des aspirations ou des finalités d’action plus larges, c’est-à-dire plus générales, que les préoccupations de chacun ; d’autre part, si cette idée est largement partagée, ce surcroît d’ambitions a besoin d’être garanti et pris en charge par une autorité collective. Ainsi, un objectif supérieur attirerait le moyen hiérarchique comme un aimant, et par conséquent les préoccupations supérieures en appelleraient tôt ou tard au niveau souverain.

L’égalité et la liberté

9Nous sommes aujourd’hui habitués à la manière dont la conception moderne de la démocratie s’est, à la suite des Lumières, peu à peu concrétisée dans le suffrage populaire et le pouvoir des assemblées. Mais, auparavant, la réflexion sur le « bon gouvernement » s’était structurée dans deux directions.

10L’une a très durablement cherché ses références du côté des Écritures, pensant pouvoir suivre un fil continu entre la Jérusalem céleste et le pouvoir terrestre. Cette approche religieuse du politique est restée influente jusqu’aux xvie et xviie siècles. D’ailleurs la réforme protestante avait alors déjà contribué à déplacer la perspective, en conduisant à rechercher dans la Bible moins un modèle tout fait de gouvernement qu’une règle, un principe de l’accord applicable aux relations politiques. « L’Alliance » que Dieu avait conclue avec les hommes ne pouvait-elle, en somme, donner à son tour l’exemple de contrats politiques conclus entre des individus ?

11L’autre voie suivie est fondamentalement plus pragmatique. Elle partait résolument d’une recension systématique des formes observables, au passé et au présent, de divers gouvernements ; elle tentait des typologies ; et elle tirait des jugements comparatifs des conséquences des différents régimes. Cette empirie, inaugurée par la pensée grecque, a débouché à son tour sur des prescriptions et des théories politiques. Mais elle reste dans une perspective qui est plus laïcisée et, surtout, franchement utilitariste (Guichardin, 1561 ; Machiavel, 1513).

12Ces traditions ne sont ici distinguées que pour souligner leurs entrecroisements grandissants par la suite et leurs fécondations réciproques. Car, aux xvie et xviie siècles en Grande-Bretagne et en France, les interrogations sur les conditions durables d’une paix civile redoublent, alors que la cosmologie religieuse perd de son audience tandis que les guerres, religieuses notamment, se multiplient.

  • 12 Saint Thomas d’Aquin s’est appuyé sur sa connaissance d’Aristote pour développer une (...)

13Le bien commun se conçoit alors largement comme une garantie contre le chaos. Les réflexions politiques ont emprunté à la fois aux canons religieux et à l’empirie comparatiste. Dans le sillage de la synthèse aristotélo-thomiste12, on a donc tenté de combiner les références aux vertus théologales classiques avec des qualités progressivement dégagées de l’expérience du buon governo dans les Cités-États de l’Italie, telles Sienne, Florence, Gènes.

14C’est ainsi qu’un état de paix et de prospérité paraît lié à un contrat politique qui assurerait des formes de redistribution entre citoyens, mais qui est aussi inspiré par la prudence, préférant la négociation, ou la ruse, à la guerre (Boucheron, 2013).

15La recherche de la paix du royaume et de la garantie des droits des sujets conduit aussi à cette époque à ré-explorer la voie dégagée par Aristote, celle de la république monarchique. Les penseurs et les juristes proches des rois de France y sont particulièrement attentifs. Ils reprennent l’opposition entre un pouvoir despotique qui, quelle que soit sa forme de dévolution et d’exercice, ne vise que l’intérêt de quelques-uns, et le pouvoir républicain, qui peut être monarchique, mais qui a en vue le bien commun, la Res publica.

16Une synthèse, qui est toutefois en rupture avec la politique antique, s’opère à travers les conceptualisations de l’État de droit et ses premières manifestations concrètes (conséquences des révolutions bourgeoises européennes et de l’affirmation de l’esprit des Lumières). Les recensements pragmatiques, les nomenclatures ont alors laissé la place à une théorisation. Mais cette construction générale comportait deux visages en vérité assez contrastés.

17D’abord, l’État de droit signifie la prééminence de la politique intérieure sur les affaires extérieures, la primauté de la dimension civile sur la dimension militaire. L’arbitrage des litiges par la loi distingue les questions de la puissance et celles de la propriété. Dès lors se pose de front la question des droits individuels, envisagée en particulier au xviiie siècle par les penseurs anglo-hollandais. Pour eux, le contrat politique se noue entre des sujets qui se vivent comme libres. La reconnaissance réciproque d’autrui et le droit de sûreté sont fondés sur des obligations croisées qui, lorsqu’elles sont transgressées, ne laissent place qu’à la décomposition de la société humaine.

18Au coeur de ce raisonnement se trouve une conception de la raison mais également l’idée fondamentale d’une équivalence entre les individus, d’une égalité. J. Locke, en particulier, remet en cause tous les absolus et les normes hiérarchiques, au nom de leur indécidabilité, de l’impossible vérification expérimentale de leurs prémices. Du coup, est ouverte la perspective de la participation de tous, aux décisions qui les concernent tous (Locke, 1690).

19Mais ce principe d’équivalence mène autant à des revendications d’égalité qu’à une dynamique de la liberté. Et c’est là l’autre visage de l’État de droit et du public interest.

20Le bien commun et son avenir sont désormais moins indexés en termes de salut qu’en termes d’un bonheur réalisable sur terre, lié à un projet et à un certain nombre de garanties et de protections. Chacun a droit à une part de prospérité. Une liaison se fait entre l’idée de bon gouvernement et non seulement celle de la paix civile mais aussi celle du progrès pour le bien-être de tous. La concorde, selon le terme de Spinoza, en est une condition nécessaire, mais également l’égalité devant la loi. L’universalisme de la règle de droit, avec tous ses travers uniformisants, est cependant vu comme une garantie contre l’arbitraire.

21Tandis qu’avec les Lumières, donc, la réflexion pragmatique sur le bon gouvernement débouche sur une théorie des droits, l’idéal du bien commun commence déjà, par conséquent, à nourrir la passion de l’égalité.

La souveraineté

22L’époque de la monarchie absolue nous apparaît comme celle où le principe de souveraineté est le plus établi. C’est pourtant alors que s’opère le premier effacement d’une eschatologie qui prétendait donner sens au présent à partir d’un horizon théologique éternel : le royaume terrestre ne peut plus s’étayer uniquement sur celui de Dieu. Si l’autorité politique est encore souvent présentée comme d’origine divine, le Prince ou le monarque doit allier à cette source métaphysique de la puissance des éléments qui ont trait au bon usage du pouvoir et à la réussite.

  • 13 En même temps apparaît la notion de Common Wealth (richesse, patrimoine, bien-être (...)

23L’Europe entière avait pu observer en 1649 que l’exécution du roi Charles I d’Angleterre avait été précédée d’un procès au cours duquel avait été avancée la théorie du contrat passé entre le roi et le peuple, et vis-à-vis duquel des manquements graves lui étaient reprochés13.

24Si désormais la référence au peuple se dresse en pratique face à la référence au monarque, ce n’est pourtant pas pour remettre en cause l’idée de souveraineté mais plutôt pour en nuancer la construction ou en déplacer partiellement l’argument.

25Les juristes du roi de France, au premier rang desquels J. Bodin au xvie siècle, avaient auparavant construit un point de vue (Bodin, 1599) qui insistait plutôt sur l’indépendance absolue de l’État souverain, tant par rapport à l’extérieur (où il s’agissait de combattre l’influence de l’Empire) qu’à l’intérieur (où il fallait se dégager de l’idée féodale). On voit la spécificité de ce double front de bataille, dans la France de l’époque. Le problème des légistes était relativement simple à formuler : comment affirmer l’autorité du roi face à d’autres pouvoirs révélés, impériaux ou féodaux ? Il se complique ensuite lorsque la question de la souveraineté commence à s’inscrire dans une pensée qui reste celle de l’autorité mais qui veut faire place, en dernière analyse, à la volonté de chacun et de tous au sein d’un même pays.

26Cette réflexion complexe naît, de surcroît, au milieu des désordres intérieurs et des guerres européennes et elle est donc indissociable à l’époque d’une véritable obsession : la recherche des garanties politiques de la paix et de l’harmonie civile.

27C’est pourquoi beaucoup de contemporains sont prêts à la payer un prix élevé. Dans le modèle du Léviathan, cette hypothèse est poussée très loin ; même si T. Hobbes envisage la soumission des citoyens à un pouvoir fort comme le résultat non pas d’une fatalité ou d’un ordre transcendant mais bien d’un calcul rationnel, qui met en balance certaines aliénations de liberté et des garanties attendues pour l’ordre civil (Hobbes, 1651).

28Pareille attitude intellectuelle, qui en dernier ressort parie paradoxalement sur la liberté inaliénable de l’individu, est essentielle car elle servira notamment de point d’appui à la pensée des Lumières concernant la souveraineté. L’autorité du souverain, qui s’affirme comme le garant de l’ordre et du bien commun, ne dépend donc pas d’un rapport de domination ou de toute puissance a priori, mais de la volonté que les hommes ont de maîtriser et de garantir leur destin. Dans ce cadre, ce sont eux qui effectuent une délégation ou même une aliénation de puissance (comme dans le Léviathan) entre les mains du Prince.

29Dans cette perspective, chacun pourrait se voir reconnaître des droits dont la consécration civile a pour contrepartie l’obligation de respecter la volonté du plus grand nombre. C’est en ce sens que E. Spinoza et J. Locke, en particulier, sont amenés à insister fortement sur la dimension du consentement, comme garantie à la fois de la coexistence entre les hommes et de la légitimité du fonctionnement de l’État.

30La souveraineté apparaît donc comme le soutien du bien commun, lequel est fortement connoté par l’idée de paix civile, mais ceci dans une perspective qui, avec les Lumières, renvoie de plus en plus à l’accord concret des volontés, à un contrat politique explicite qui soit actualisable en fonction des conditions d’existence du moment. En France, une des terres particulières de la philosophie des Lumières, cette perspective va-t-elle dès lors trouver tout son élan ? En fait, après la Révolution, la pratique politique ira dans le sens, plutôt inverse, d’une sacralisation de la souveraineté d’État !

31Ce paradoxe n’en est plus un si l’on considère attentivement la combinaison qui dans notre pays s’établit au tournant des xviiie et xixe siècles entre une théorie de la construction de l’État post-révolutionnaire et la pratique napoléonienne du déploiement administratif.

32Le nouveau régime étatique se réalise en effet par une double codification du droit. Droit privé, pour que les citoyens entrent en relation et développent leurs initiatives ; mais aussi, de manière distincte, droit public pour instrumenter la Res publica, à laquelle se soumettent volontairement les libres individus pour éviter que leurs énergies ne se détruisent dans la violence. Pareille dualité, partant de l’idée que l’État ne peut se construire sur la seule base des relations contractuelles du droit privé, conduit non seulement à marquer une séparation entre l’État et une (désormais) société civile, mais aussi à donner au souverain une particulière distinction (au sens plein du mot).

33La voie s’ouvrait à une mystique de l’État, moins intellectualisée en France que dans la philosophie allemande, notamment dans la vision hégélienne de l’histoire, mais en revanche plus rapidement instrumentalisée, en particulier à travers l’organisation de l’administration du Premier Empire et la mise en place des bases d’une socialisation civique à l’échelle nationale (écoles généralisées, conscription militaire, statistique des populations).

34Dans un même mouvement, le principe de souveraineté va, au xixe siècle, s’articuler étroitement avec la structuration progressive des États-nations.

35Les conséquences peuvent s’apprécier notamment en termes d’échelles de compétences et de responsabilités. Un espace national unifié se substituera au compartimentage des cités, des provinces et des principautés. En s’élargissant à un domaine plus vaste, à une population plus nombreuse, le principe de souveraineté, qui s’associe avec force à l’idée de protection de l’intérêt commun, acquiert ainsi en hauteur autant qu’en étendue : il « surplombe » et il hiérarchisera de vastes constructions communales, départementales ou autres.

36C’est pourquoi les conséquences se mesurent également en termes d’intégration politique. L’association directe entre l’intérêt général et la souveraineté de l’État-nation a conduit en France à déprécier la place que pouvaient prendre, de manière au mieux complémentaire ou supplétive, des collectivités territoriales de moindre rang que l’État. La réponse quasi mécanique à cette situation a été la centralisation, plus ou moins poussée selon que les traditions monarchiques avaient préalablement montré la voie ou non.

37D’emblée, l’approche française se plaçait ainsi à distance d’une autre conception du bien commun, moins préoccupée par l’unité mystique (sentiment surtout présent dans les pays de culture latino-catholique marqués par des structures ecclésiales fortes) que par la recherche raisonnée du consensus. Si cette autre conception, plus pragmatique, ne s’affirmait concrètement que dans la révolution bourgeoise anglaise et dans la dynamique de la révolution américaine, elle représentait clairement une voie différente. Plutôt que de rêver globalement au bonheur des peuples, de rechercher des adhésions totales aux formes d’un État porteur métaphysique de l’intérêt général, la perspective ouvrait sur une équation pratique : le public interest conçu comme simple somme d’une majorité d’intérêts particuliers. L’effet hiérarchique disparaissait alors largement. L’attention se portait sur la mise au point de modalités d’agrégation ou d’arbitrage. La synthèse disparaissait derrière la négociation.

38Il n’est donc pas étonnant que la notion d’intérêt général n’ait pas de traduction terme à terme en anglais. On parle, au plus, d’un intérêt public, dont les significations renvoient plutôt à l’existence d’une pluralité de gens ou de partis dans un parlement.

Service public et État-nation

39Aux xviie et xviiie siècles, la conception du contrat social, fondé sur le libre consentement général à l’autorité, a lentement transposé l’approche du bien commun sur un nouveau plan en l’insérant dans la sphère moderne de la volonté collective. Si, en Europe, le gouvernement démocratique a pris peu à peu la place de l’autorité aristocratique, c’est également l’État-nation qui s’est substitué progressivement à la cité ou la principauté.

40En France, plus particulièrement, la construction sociale de l’État dans un cadre national très fort accouche au xixe siècle d’une conception, cette fois explicite, de l’intérêt général, articulée au régime juridique du service public. Le terme d’intérêt général circule dès lors largement dans la langue française, la notion s’autonomise par rapport à la réflexion préalable sur le bien commun et, surtout, passe de la sphère de la philosophie politique à une inscription pratique dans le monde organisé de l’État de droit.

L’intérêt général et l’organisation du service public

41L’administration, en France comme en Prusse, s’est longtemps rêvée comme ayant un champ d’action à la fois tout puissant et rigoureusement bordé. À ce rêve a correspondu au xixe siècle la théorie de l’acte administratif : dans ce cadre, un acte est ainsi qualifié s’il engage l’État en tant que débiteur, d’une part, et s’il comporte l’emploi de la puissance publique, d’autre part. Dans tous ces cas, l’État est réputé posséder une volonté supérieure par nature à celle des individus particuliers. Et comme la souveraineté échappe en droit à la condition commune, elle ne répondra pas de ses actes devant les tribunaux judiciaires mais devant un juge spécial et en fonction de règles particulières.

42Pareil principe s’ajustait bien au domaine pur de la souveraineté : police, justice, finance et diplomatie.

43Ce domaine d’action a certes depuis longtemps existé en France, mais jamais de manière absolue en ce sens que l’État gendarme se serait détaché au xixe siècle de toute forme de rapports avec l’économie et le droit de propriété. Dès l’entretien et la création de routes nationales, le creusement de canaux, la construction de voies ferrées, la puissance publique au début du xixe a dû gérer son rapport avec le droit privé (expropriation par les lois de 1807 et de 1841), sans attendre les débuts de l’État providence et les premières formes de l’intervention économique.

44Une double interface est alors conçue entre normes publiques et privées. L’une est relative aux travaux publics et aux grands équipements de transport, dont les aménagements primaires sont contrôlés ou directement conduits et financés par l’État. Dans le rapport entre l’administration et les particuliers entre essentiellement en jeu le droit de propriété. L’articulation ménagée entre public et privé laisse place à des prérogatives de souveraineté se manifestant à travers un pouvoir autoritaire d’expropriation, mais celui-ci devient encadré par une jurisprudence relative à l’utilité publique, qui s’étaye sur l’argument de l’intérêt général.

45L’autre interface tôt définie entre public et privé concerne la gestion de réseaux de transports publics, de desserte en énergie, etc. Une gestion publique directe semble à l’époque impensable dans notre pays ; à l’opposé, la seule « main invisible » du marché paraît insuffisante pour assurer des optimums de gestion qui puissent intégrer par exemple la continuité du service. Jouant d’abord du fait qu’il y a utilisation du domaine public ou que des fonds publics ont souvent été engagés dans les travaux d’infrastructures nécessaires à ces réseaux, l’État et les collectivités locales procèdent alors par cahiers des charges et concessions, qui viennent infléchir et limiter le jeu du profit et les formes contractuelles du droit privé.

46Mais ces formes d’hybridations, même aussi porteuses d’avenir que le contrat administratif ou la concession, ne pouvaient suffire à créer un cadre d’ensemble pour l’extension des interventions étatiques. Ou, plutôt, elles ouvraient tellement de perspectives éventuelles qu’il fallait les contenir dans un cadre d’ensemble. Ce à quoi va s’employer en France la construction doctrinale et jurisprudentielle du critère de service public, à partir du début de la IIIe République.

47Comment élaborer un principe de légitimité soutenant l’action de l’État, sans pourtant se limiter étroitement aux fonctions régaliennes de police, justice, diplomatie et finances ?

  • 14 Une enfant avait été renversée et blessée par un wagonnet d’une manufacture de tabac, exp (...)

48Avec la théorie du service public, il ne s’agit pas simplement de forger un critère d’application du droit administratif, comme on l’avance souvent. L’enjeu est bien plus considérable. Si l’autorité de la puissance publique se voit alors requise hors de la sphère classique régalienne, notamment à la frontière de l’entreprise ou de la propriété foncière, il semble important de limiter en même temps les risques d’arbitraire, ou de remise en cause de l’autorité de l’administration. À partir des conclusions du célèbre arrêt Blanco, rendu en 1873 par le Tribunal des conflits14, la doctrine juridique construite par des juristes comme Jèze et Duguit propose donc une forme nouvelle de légitimation de l’action publique, basée non plus sur la nature philosophique du pouvoir de l’État (la souveraineté) mais, plus précisément, sur les finalités poursuivies par l’administration et le type d’organismes agissant.

49Au point de départ, il s’agit donc de dessiner les contours de la sphère d’action de l’administration : toute activité administrative constituera en principe un service public ; et seule une activité administrative peut en constituer un.

50Mais ce principe allait se révéler en fait difficile à appliquer. Pour mieux comprendre pourquoi, il faut pénétrer un instant dans son économie interne et considérer, notamment, comment il prend un appui à la fois central mais fuyant sur l’idée d’intérêt général.

51Au point de départ de la théorie du service public, il y a l’ambition de combiner la plus grande liberté d’action possible pour l’administration avec des impératifs d’équité. La définition d’abord retenue à la fin du siècle dernier est relativement univoque. À travers la jurisprudence administrative, on désigne comme service public la combinaison d’une activité d’intérêt général et de prérogatives de puissance publique. Les critères sont donc doubles et liés entre eux. Et, initialement, seuls sont considérés comme exerçant ces prérogatives les organismes légalement constitués en tant qu’administrations publiques. Mais les choses se compliquent rapidement. Dès 1899, un arrêt du Conseil d’État considère qu’un organisme privé (comme une association syndicale de propriétaires) peut être également soumis au droit public dans la mesure où il dispose de prérogatives de puissance publique (droit d’expropriation, droit de lever des taxes). Cette orientation sera reprise et élargie dans l’entre-deux-guerres par d’autres arrêts qui établiront que des organismes privés qui exercent des activités d’intérêt général relèvent du régime juridique du service public, au moins lorsqu’ils utilisent des procédés contractuels qui excèdent le droit commun.

52Ainsi, peu à peu, les critères de type organique (portant sur la nature juridique des organismes administratifs) laissent la place à des critères portant sur les finalités poursuivies et concentrent l’attention sur l’intérêt général comme notion clé du raisonnement.

53Mais n’est-ce pas ainsi glisser d’une aporie vers une autre ? D’une certaine manière, en effet, plus cette notion fait juridiquement et administrativement référence en France, moins elle apparaît clairement définie. Les seules précisions apportées par le juge (Conseil d’État) durant cette première moitié du xxe siècle, sur ce que recouvre l’intérêt général, ne concernent en effet qu’une opposition de principe qui existerait entre le but privé et le bien public, les intérêts particuliers et le sens collectif, le profit et le désintéressement. Une ligne de démarcation majeure se dessine, en somme, au plus près des activités lucratives, tout en les excluant du champ de l’action publique et de l’intérêt général.

54Sur le plan conceptuel, on ne peut qu’être frappé par l’incertitude relative de la construction et par les risques qu’elle présente. C’est d’ailleurs cette situation que dénoncera largement la doctrine juridique, regrettant que la netteté de la définition initiale avancée au tournant de ce siècle ait été perdue (ce qu’on appelle couramment « la crise de la notion de service public » chez les juristes français à partir de l’entre-deux-guerres).

55Mais la question majeure n’est peut-être pas là. Car la référence au service public et à l’intérêt général n’a pas été (et ce de manière exceptionnelle en France) une création d’abord doctrinale, un principe constitutionnel ou législatif. Il s’est surtout agi d’une production jurisprudentielle, constituée de manière empirique au fil de décisions liées à des recours. L’adaptabilité est donc ici moins un vice qu’une logique propre au genre. Et le flou conceptuel, resté relatif, est devenu un atout dans des contextes en rapide évolution ou face à des déplacements marqués de l’action publique.

56Cette incertitude sur les notions ne devient en fait compréhensible qu’après mise en en situation. En effet, s’est produit un déplacement des critères de service public depuis le statut juridique des organismes de prise en charge (les administrations) vers le type de fonctions exercées et les finalités poursuivies ; désigné par la notion d’intérêt général et en même temps protégé par son flou relatif, ce déplacement correspond en fait à l’extension incrémentale des interventions participant de la puissance publique dans le domaine de l’activité économique et la structuration progressive de l’État providence en France. À partir des années 1930, une série de décisions du Conseil d’État étend à tout un nouveau type d’établissements non publics la notion d’intérêt général liée à des missions de service social. Et, symétriquement, des contrats concernant des activités de production mais rattachés à l’exécution même du service public sont considérés comme des contrats administratifs « sans qu’il soit besoin de rechercher s’ils comportent des clauses exorbitantes du droit commun » dit la jurisprudence.

57Le service public, à partir de l’entre-deux-guerres, prend ainsi de plus en plus le sens global de mission d’intérêt général pour perdre celui d’institution. Au terme de cette petite investigation rétrospective, c’est moins le rapport à la règle qui s’avère déterminant dans le positionnement des frontières du droit administratif, et par ricochet dans la définition implicite de cet intérêt général, que la distance voulue par rapport à un but lucratif éventuel, ou au profit.

58Mais pourquoi, dans la caractérisation de ce qui entre directement dans le domaine d’intervention de l’administration, la difficulté d’une telle démarche, même flexible, est-elle devenue plus manifeste lorsqu’il s’agissait du champ d’action des collectivités locales au lieu de celui de l’État ?

Intérêt général et intérêt local

59Associée en France à l’État-nation, la définition de l’intérêt général s’est dès lors précisée sur un double plan. D’une part, le bien collectif se distingue des intérêts particuliers liés à l’économie privée, considérés comme fragmentés et liés à la logique à court terme du profit. L’intérêt général s’actualise en se maintenant à distance de l’économie de marché, qui se généralise alors. D’autre part, il cherche à se distinguer des intérêts particuliers que sont aussi les intérêts locaux, parce que divers et morcelés, au sein de l’État-nation. Communes et autres collectivités locales, représentant des intérêts collectifs mais multiples, sont donc vues aussi comme une catégorie d’intérêts privés par le juge administratif. C’est sans doute là le sens profond de la mise au pluriel du vocable service(s) public(s), surtout lorsqu’ils sont locaux : ils peuvent être effectués directement ou par délégation, mais ils doivent de plus en plus être financés par leurs bénéficiaires et pas par les citoyens (encadré 1.1).

Encadré 1.1 — L’eau potable devient un service public à caractère commercial

Bernard Barraqué

Dans le cas des services publics d’eau, et d’assainissement, c’est en 1926 qu’intervient une évolution majeure : jusque-là, ces services considérés comme locaux devaient être fournis en régie directe par les communes ou leurs syndicats naissants, dès lors qu’ils n’étaient pas concédés à des sociétés privées. À la fin du xixe siècle, une fois reconnu par les élus locaux le caractère non plus luxueux mais essentiel de l’eau à domicile, l’objectif premier ne fut alors ni de faire des bénéfices ni même d’équilibrer les comptes, puisque le service était fourni par une simple branche de l’administration locale, « dans l’intérêt de l’hygiène et de la salubrité » (instruction du 5 août 1911, cf. Pezon, 2005). Mais lorsque les services se sont progressivement universalisés (surtout dans l’entre-deux-guerres), les collectivités locales ont dû prendre en charge l’extension des réseaux, face à des sociétés privées qui ne voulaient pas le faire, estimant le risque trop grand. C’est ainsi que sont apparues de nouvelles formules de gestion déléguée comme l’affermage ou la régie intéressée, dans lesquelles les collectivités, propriétaires des installations, assument leur développement et leur renouvellement (Pezon, 1999). Face à cette évolution et au risque de dérive financière qu’elle impliquait, et peut-être aussi par peur du socialisme municipal revendiqué à Lyon et en banlieue de Paris, le décret-loi du 28 décembre 1926 a ouvert la possibilité pour les communes d’exploiter directement les services mais dans une logique économique, sans passer par un opérateur privé, en créant les services publics à caractère industriel et commercial. Ces derniers devaient dès lors disposer d’un budget autonome par rapport au budget général, mais soumis aux règles de la comptabilité publique et à un contrôle financier a posteriori. Leurs usagers ont dû couvrir leurs coûts d’exploitation, puis de plus en plus l’amortissement des investissements, en payant des factures ou des redevances pour service rendu. Par opposition, les anciennes régies directes seraient des établissements publics à caractère administratif, mais seules celles qui existaient avant 1926 peuvent garder ce statut. En ouvrant cette possibilité aux collectivités locales, l’État les a contraintes à faire rentrer les services d’eau, puis à partir de 1968 l’assainissement collectif, dans une logique commerciale, tout en respectant les grands principes d’universalité, d’égalité de traitement, de continuité et de mutabilité des services publics.

Plus généralement, on voit bien comment la confrontation répétée entre l’État détendeur de l’intérêt général et les communes, en particulier les villes, qui ont pratiqué le welfare avant la lettre, a conduit ces dernières à s’associer à des entreprises privées dans des formules très variées, dans un contexte de gestion marchande des services qui avantageait ces dernières par rapport à la gestion publique. On peut même faire l’hypothèse que c’est le refus de l’État de reconnaître aux collectivités locales le droit d’intervenir directement dans l’économie locale qui les a conduites à s’associer avec des entreprises privées.

60L’intérêt général, ainsi assimilé aux seules autorités centrales, est donc aisément associé aux valeurs du désintéressement et du dévouement aux causes collectives. Mais il s’insère également dans une hiérarchie nouvelle des compétences et des territoires. L’État-nation alimente une forte polarisation qui, dans un même mouvement, valorise l’intérêt commun et déprécie tous les échelons locaux.

61Entre collectivités locales et État, pareille hiérarchie s’est construite et modélisée à travers les multiples formes de l’intervention publique sur le territoire : ce qu’on appellerait aujourd’hui l’aménagement.

62Une périodisation particulière se dégage ainsi en France, rythmée d’abord par la construction de l’État centralisé au xixe siècle (jurisprudence du travail public, théorie du service public), puis par sa généralisation au xxe (urbanisme de plan, aménagement du territoire), et enfin par sa remise en cause toute contemporaine (décentralisation, crise des régulations keynésiennes, intégration européenne). Mais il ne faut pas s’y tromper, cette séquence apparente de construction-déconstruction de l’intérêt général ne signifie pas une évolution linéaire, qui serait liée à un seul facteur explicatif. Tour à tour théologique, technicien, partenarial, ce sont trois modèles spécifiques de légitimation de l’action qui se sont inscrits successivement dans les interventions d’aménagement mais qui apparaissent à l’heure actuelle très imbriqués.

63C’est donc à la lumière d’une périodisation détaillée qu’il faut caractériser l’impact des politiques contractuelles contemporaines sur les formes successives de division du travail entre l’État et les collectivités locales, ainsi que sur les légitimations de l’action dans lesquelles la référence à l’intérêt général tient une place majeure.

Modernisation et intérêt général

64La définition juridique du service public, appuyée sur la notion d’intérêt général, ne reste pas longtemps sans discussion en France. À peine est-elle développée par la jurisprudence et la doctrine, qu’on observe une remise en cause des critères initialement retenus et une déstabilisation croissante des particularités qu’on avait souhaité construire autour de l’action des administrations de l’État républicain. Mais d’où vient que, tandis qu’elle s’affaiblit ainsi dans sa rigueur, l’idée d’intérêt général gagne inversement en audience et s’affirme comme référence d’ensemble pour l’action publique ?

65Il n’y a pas là le simple effet bien connu de la perte de définition des idées à large circulation ; c’est la conséquence d’une évolution profonde du contexte dans lequel la notion d’intérêt général se réélabore en France à partir du début du xxe siècle, sous les auspices de la modernisation économique. Après avoir participé de l’avènement de la souveraineté nationale, puis de l’État républicain, l’intérêt général prend désormais sens par rapport à l’affirmation d’une administration modernisatrice.

La « crise du service public »

66Dans la délimitation de l’activité de service public, la finalité d’intérêt général avait d’abord été associée étroitement à l’action d’une forme d’organisation, celle des administrations de l’État. Un type de valeur correspondait ainsi fonctionnellement à un type d’instrument associé à la souveraineté républicaine. Cette construction intellectuelle a posé problème dès qu’une double dissociation est apparue entre l’objectif énoncé et le moyen correspondant. D’une part, plusieurs missions pourtant reconnues par la jurisprudence comme d’intérêt général, telles celles de l’assurance sociale, ont été en pratique prises en charge par des associations ou d’autres organismes de droit privé, bien loin du statut et des règles de fonctionnement classiques des administrations ; d’autre part et dans un mouvement inverse, certaines administrations comme les Postes et Téléphones ont développé des activités commerciales, dans un cadre essentiellement de droit privé.

67Durant l’entre-deux-guerres, tout à la fois une complexification technique des services urbains (eau, assainissement, transports), l’organisation de premières politiques sociales et de santé publique, et de timides formes d’intervention économique dans le contexte de la crise de 1929 ont conduit à une diversification des opérateurs dont les missions paraissaient pourtant toutes rattachables à l’idée d’intérêt général. Dès lors, le critère de droit, avancé précédemment par la jurisprudence et la doctrine en rapport à la seule action des administrations de l’État ou à leurs concessionnaires, n’était plus pleinement opératoire. La notion d’intérêt général a commencé à perdre sa valeur juridique calée sur le statut particulier des administrations (c’est-à-dire d’un type d’agent dépositaire des devoirs et des prérogatives de souveraineté).

68Dans ce contexte, que devenait donc la tentative, liée à la définition d’un régime juridique du service public, d’instaurer un secteur d’activité échappant pour une part au marché et au but lucratif ? L’intérêt général apparaissait en effet, dans la pratique, comme la dénotation non seulement de prérogatives particulières mais aussi de devoirs spécifiques, tel celui de ne pas s’en tenir au seul bénéfice immédiat dans la gestion de services collectifs ou aux règles des contrats privés ratifiant l’état du marché. Les contrats administratifs, les cahiers des charges des concessions, ou encore les règles de l’expropriation pour cause d’utilité publique rendaient compte à leur manière de cette ambition de constituer un espace d’action autonome, aux marges de la logique de profit, mais sans la remettre en cause de front. À partir des années 1920-1930, la dite crise du service public et des bases juridiques de l’intérêt général, loin de signifier un repli du rôle de l’État sur des fonctions traditionnellement régaliennes, allait en fait accroître au contraire son articulation à la sphère de l’économie en France.

L’État social et l’intervention économique

69La formation des États et le développement du capitalisme ont provoqué des effets de régulation croisée. Les États ont en effet établi progressivement des bureaucraties administratives reliant les individus en tant que contribuables, soldats, élèves, électeurs, patients, assistés, mais aussi, en contrepartie, comme producteurs. Les entreprises ont, elles, créé des réseaux de production et d’échange reliés à des individus en tant que travailleurs et consommateurs, selon des marchés modelés en réalité plus ou moins directement par des normes bureaucratiques. Ces interdépendances croissantes au xxe siècle sont au cœur du processus de socialisation laïque de l’enseignement, de l’aide aux pauvres et de la santé publique en Europe. Une sociologie historique et comparative du welfare et du modèle de l’État social montre combien c’est là un mouvement qui connaît des pré-conditions historiques de longue durée mais qui se confirme alors avec la généralisation du salariat et l’apparition du principe assurantiel (Ewald, 1986).

70Pourquoi les références à l’intérêt général, originairement associées en France plutôt aux prérogatives régaliennes et à une conception classique de la souveraineté, n’ont-elles pas disparu dès lors au fur et à mesure que s’est construit l’État social ?

71C’est que leur principe évoluait, se basant dorénavant moins sur le droit que sur les droits, et que ce passage d’un singulier à un pluriel a traduit un renouvellement en profondeur de ses significations.

72Les conséquences de l’État social peuvent être perçues, classiquement, à travers la diversification d’un grand nombre de mesures collectives de protection, de garantie ou d’assurance. Plus en profondeur, il s’agit en même temps de l’effacement d’une logique strictement juridique derrière une rationalité associant étroitement les ordres à la fois domestique, économique et politique autour des nouveaux droits sociaux.

73En France, cette tendance se manifeste à partir de la fin du xixe siècle, se développe lentement dans la première moitié du xxe siècle et ne se déploie vraiment qu’avec les Trente Glorieuses. Les conceptions keynésiennes associées au planisme à la française établissent alors un lien direct entre les implications de l’État social et l’intervention publique dans l’économie. La relance par la consommation, par exemple, renvoie étroitement à un déploiement des protections sociales et des transferts financiers.

74La planification économique française et les interventions dans le fonctionnement des entreprises, fortement légitimées par le climat politique de la Libération et par la gestion des chantiers de la reconstruction, ont été beaucoup commentées en termes de dirigisme industriel dans les années 1950 et 1960. La situation était en réalité plus contradictoire. Devaient alors coexister, plus ou moins facilement :

  • une planification économique d’ensemble, qui s’avérait simplement indicative, tout en étant fortement relayée et amplifiée par le système de financements publics et par la politique monétaire ;

  • des formes encore régaliennes d’autorité administrative (comme par exemple dans les plans d’urbanisme, ou bien les non-indemnisations des servitudes maintenant ces règles de construction hors d’une logique de marché) ;

  • des interventions directes, cette fois, dans un secteur nationalisé bien individualisé, où l’État entendait donner l’exemple à travers son patrimoine, dans une perspective très néo-colbertiste.

75La modernisation du pays, de ses infrastructures, de ses services publics, et de son économie toute entière était à l’ordre du jour. La démarche s’est concrétisée à travers la planification, la création d’administrations de mission ou encore la généralisation de la sécurité sociale. Cette modernisation s’est faite à l’initiative de l’État et portée par lui. C’est pourquoi la modernisation est devenue en France le vecteur contemporain de l’intérêt général, associé à la consécration d’un certain nombre de droits collectifs.

76Mais qu’est-ce ici concrètement que « l’État », dont il faudrait se garder de substantialiser le discours ? La référence à l’intérêt général modernisateur s’est construite autour des hauts fonctionnaires du Commissariat général du plan, du service des études économiques et financières du ministère des Finances, puis de la Datar (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale). Mais elle est rapidement devenue un élément fédérateur puissant entre les différentes administrations d’état-major d’une majorité de grands ministères. Elle donnait, d’une part, un sens global à l’impulsion publique, tant en ce qui concerne la planification économique que l’extension du welfare ; elle désignait ce faisant un changement nécessaire en même temps qu’elle conférait un rôle central et presque dirigeant dans ce changement à la haute administration publique. D’autre part, l’association entre intérêt général et modernisation a conduit à rapprocher entre eux différents grands corps qui ont, par ailleurs, des logiques d’action souvent concurrentielles, et elle suggérait l’existence d’une administration neutre, entre les partis politiques et les intérêts organisés, neutralité garante de la continuité de l’action publique (surtout pendant l’instabilité ministérielle de la IVe République). Mais ce type de légitimation pouvait-il être dès lors autre que surplombant et jacobin ? L’examen des politiques d’aménagement urbain, en particulier, permet de préciser les logiques centralisatrices alors à l’œuvre.

L’aménagement du local par le centre et les références à l’intérêt général

77En évoquant les Trente Glorieuses en France, on met trop souvent l’accent sur l’accroissement et la distribution globale des richesses. Mais la planification nationale de la croissance et la diffusion élargie des droits sociaux ne rendent compte, en effet, que d’une partie des politiques publiques à l’œuvre : celles définies dans une perspective de généralisation des situations sur l’ensemble de l’espace français, à partir d’un certain nombre de secteurs-pilotes, comme ceux qui ont été nationalisés et les grandes entreprises de main-d’œuvre.

78En contrepoint, ont cependant été construites des politiques d’aménagement et d’urbanisme qui spécifiaient au contraire différents pôles de services et des utilisations de l’espace. L’objectif était de diversifier des nœuds (d’échange), des filtres (de migrations rurales), des relais (de polarisation). L’optique de ce maillage urbain et territorial était aussi explicitement hiérarchique.

79S’y ajoutait encore la relation (toujours contradictoire dans nos sociétés capitalistes), entre l’aménagement et la propriété privée du sol, relation qui impose de la négociation, une jurisprudence nuancée et la production de situations différenciées. D’un côté, par conséquent, une dynamique isomorphe, et de l’autre, une mise en valeur des spécificités territoriales.

80Ces politiques françaises de territorialité étaient en même temps riches d’une véritable combinatoire. Car l’aménagement et l’urbanisme, dans la période des années de croissance de 1945 à 1975, ont alors opéré une étonnante intégration entre trois formes historiques de la construction de l’idée d’intérêt général et de ses usages sociaux.

81La bureaucratie administrative a actualisé son audience et son pouvoir en s’appuyant sur la gestion des transferts sociaux et, plus généralement, sur la production intensive de services collectifs. L’administration, en effet, ne se contentait plus de formuler et gérer des règles, conduire des enquêtes, formuler des prescriptions : dès la fin du xixe siècle, se sont ajoutés à ces compétences classiques de nouveaux champs d’activité qui concernaient la prestation, directe ou non, de services collectifs. L’éducation, l’hygiène publique et la santé, les transports et les énergies nouvelles, l’action sociale et la culture se sont peu à peu constitués en secteurs thématiques d’action, tout en s’articulant entre eux autour de l’urbanisation et de sa gestion prévisionnelle.

82L’administration dispensatrice de services (dispenser paraît être ici une meilleure notion que produire car, sans l’exclure, elle insiste sur la distribution) s’est illustrée sous des formes très diverses à mesure que se sont structurées les politiques territoriales d’aménagement et d’urbanisme.

83Un système de poupées russes, d’emboîtements d’échelles, de correspondances de normes et de zonages ont structuré l’aménagement du territoire national, les politiques d’armatures urbaines et les productions de grands ensembles de logements. Les choix de zones à urbaniser en priorité, les réseaux privilégiés de transport, les régions sélectionnées pour les primes à la relocalisation industrielle, les investissements sur quelques métropoles d’équilibre participaient des mêmes modes de raisonnement. Sur ce vaste ensemble de politiques, s’est projetée une sorte de cercle vertueux de l’équipement. C’est-à-dire qu’à partir d’une définition de besoins des populations ou des activités, on a codifié des types de services collectifs, lesquels devaient être satisfaits par des niveaux d’équipements. Et ces équipements, en retour, servaient à standardiser des besoins. Pareil cercle qui se voulait vertueux était en particulier instrumenté par l’administration du Commissariat général du plan et ses successifs plans de modernisation et d’équipement et, dans une dimension territoriale, par le ministère de l’Équipement, créé en 1966.

84La structuration de cette nouvelle administration, qui a rassemblé les compétences relatives à la construction, aux routes, aux transports, au logement et à l’urbanisme, a été portée par un grand corps de l’État, celui des Ponts et Chaussées, structurant autour de lui des administrations techniques et des services tant de gestion que d’expertise. Cette administration d’état-major et ses relais ont particulièrement mobilisé à cette occasion la référence à l’intérêt général, mais en lui donnant une force particulière par une combinaison originale de ses trois significations historiques majeures.

85Le bien commun s’actualise dorénavant dans le respect de la règle générale, même si la négociation trouve par ailleurs une place latérale. L’administration nouvelle mise en place se veut wébérienne, c’est-à-dire universaliste et égalitaire dans les procédures. Le service public s’illustre dans la volonté de se situer au-dessus des intérêts privés, quand bien même l’élargissement de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique après 1953 relie, par exemple, plus directement l’intervention publique et le circuit de l’échange marchand. Le désintéressement administratif s’affiche, avec une nuance de mépris à l’encontre du profit. Mais à ces deux figures s’ajoute celle, plus récente, de la raison technique que les ingénieurs manient avec aisance. Le calcul, les statistiques, les simulations et les modèles deviennent des opérateurs de vérité et donc de possible arbitrage entre les points de vue opposés. L’intérêt général est associé dorénavant à une rationalité du calcul, des normes, des standards, dont les présupposés restent masqués mais dont les résultats sont présentés comme des gages de certitude et de neutralité. Le message est là cependant plutôt universaliste et l’intérêt général des ingénieurs des Ponts et Chaussées pourra se combiner avec les conceptions de l’intérêt général véhiculées par d’autres administrations d’état-major.

86Mais cette approche d’ensemble des politiques publiques d’aménagement et d’urbanisme en France est traversée en même temps par des significations plus différentielles, plus spécifiantes. Elles vont mettre en forme une opposition entre un centre, les administrations de l’État, et une périphérie, les collectivités locales, selon une optique fondamentalement tutélaire.

87Ceci se comprend en fonction de la conception française des affaires locales. C’est en effet cette seule notion qui définit le champ de compétence des communes dans la loi d’autonomie de 1884. Elle est évidemment extrêmement floue, mais cela devait servir à l’origine une conception plutôt extensive, dans laquelle l’État ne prenait qu’un rôle subsidiaire. Mais le maintien durable des tutelles juridiques sur les délibérations, puis le dessaisissement croissant des compétences de maîtrise d’ouvrage après la seconde guerre mondiale allaient donner aux affaires locales une dimension en définitive résiduelle.

88Avec le développement rapide de l’urbanisation durant les Trente Glorieuses, c’est donc une triple tutelle qui pèse bientôt sur les communes urbaines. Tutelle juridique, qui soumet à approbation de l’État nombre de décisions ; tutelle financière, également, puisque les subventions d’investissement et les prêts bonifiés sont fonction de priorités définies par l’État ; tutelle technique, de surcroît, dans la mesure où ce sont les techniciens des administrations qui monopolisent l’expertise (et où les groupes parapublics de l’aménagement et de l’urbanisme confisquent de fait la maîtrise d’ouvrage communale).

89Ajoutée à ces tutelles, qui se verrouillent réciproquement (les financements sont liés aux normes techniques), la règle générale n’est pas pour autant une chape de plomb uniforme. Des affrontements entre État et collectivités locales dans les villes sont fréquents. La ruse avec la règle générale l’est plus encore, c’est-à-dire un contournement de la norme ou sa négociation officieuse avec l’administration de l’État. Au point que les milieux politiques et administratifs font désormais système, sont difficiles à dissocier dans l’analyse fine des processus de décision publique (Grémion, 1976 ; Thoenig, 1973).

90L’intérêt général, dans le domaine de l’aménagement, reste cependant fortement référé aux administrations de l’État et à leurs appuis techniques. C’est là qu’est sa légitimité moderne. C’est pourquoi il s’inscrit aussi dans un paradigme très général opposant le centre et la périphérie. Cette clé de lecture est alors d’un usage extrêmement large. Elle est mobilisée pour caractériser les rapports entre pays industriels et Tiers Monde, distinguant nettement les lieux de commandement économique et les autres, comme dans les oppositions villes/campagnes chères aux analyses du xixe siècle. Elle marque également la hiérarchie entre différents espaces politiques au sein du pays, ceux où se jouent les élections nationales et les autres, ceux où s’opèrent les choix sur les aspects régaliens de la politique et les autres.

91Ces pyramides institutionnelles, mentalement stabilisées à travers l’histoire de l’État-nation et de l’affirmation de l’unité républicaine, ont donné son socle au binôme centre/périphérie. Mais la période de la modernisation économique et sociale conduite par l’État après 1945 lui offre un surcodage neuf, fait de compétence et de performance. L’administration affronte la résistance des pouvoirs locaux, avant de les entraîner à sa suite. De ce point de vue, l’opposition politique entre l’administration gaulliste et les élus locaux a renforcé à cette époque celle entre modernité et tradition.

Conclusions et perspectives

92La décentralisation des années 1982-1983 a produit un certain nombre d’effets en profondeur. Très discuté d’emblée, le transfert des compétences d’urbanisme et de gestion des usages des sols aux communes puis aux intercommunalités n’a pas entraîné de cataclysmes, mais il a indéniablement favorisé la périurbanisation et l’émiettement du bâti, surtout là où la pression foncière est forte (zones urbaines dynamiques, littoral). La loi Chevènement de 1999 et ses implications ont contrebalancé un peu le morcellement et les concurrences locales en matière fiscale et économique. Les collectivités locales de tout rang se sont dotées aussi de capacités nouvelles en expertise technique, se libérant de cette manière aussi des tutelles étatiques. L’ère des autonomies mais aussi des concurrences interurbaines non régulées par un aménagement du territoire global est ouverte. Mais l’État relativisé n’est pas devenu pour autant un État absent. Pour de bonnes comme de mauvaises raisons, dans certains cas, il a cherché, tout en recomposant profondément ses services territoriaux, à garder la main ou le contrôle sur certains grands choix d’aménagement. Il a ainsi repris la justification de l’intérêt général à son avantage (par exemple les directives nationales d’aménagement, les protections de la montagne et du littoral, le relais des zonages naturels européens, etc.).

93Par réaction, est apparue dans le contexte de la décentralisation l’idée alternative d’un possible intérêt général local, défendue par certains territoires. Cette idée traduit la perspective nouvelle d’une pluralité de centres de légitimité et de décision publiques au nom du bien commun, décliné à différentes échelles jugées plus complémentaires que concurrentes. Mais elle suggère aussi un renversement de la perspective précédente de l’intérêt général, qui le voyait fondamentalement national et surplombant, et qui devient au moins partiellement ascendant, c’est-à-dire construit par niveaux et par agrégation de points de vue multiples dans la société.

94Par ailleurs, cette conception se rapproche de la tradition anglo-saxonne du public interest, où le bien commun n’est pas rivé à une autorité centrale quasi transcendante mais est plutôt conçu par principe comme le compromis obtenu entre une pluralité d’intérêts de même rang, sans exclure la discussion ouverte, le conflit et la négociation explicite. C’est aussi un état d’esprit que désigne (mais que masque en même temps par son consensualisme affiché) la notion partout très à la mode aujourd’hui de partenariat. S’agit-il de la fusion contemporaine de la métaphysique de l’intérêt général, issue du droit romain germanique, et de la philosophie politique rousseauiste, avec la perspective plus empirique et ouvertement négociée des principes anglo-saxons ? C’est là une synthèse que tente actuellement l’Union européenne, dans le cadre de sa normativité pratique et à travers sa référence à des notions syncrétiques nouvelles comme l’intérêt (européen) commun.

95Mais les évolutions observables actuellement en France restent cependant encore liées principalement à une expérience historique spécifique qui remonte à la Révolution ainsi qu’à une conception de l’ajustement des règles générales qui est plutôt d’esprit néo-corporatiste.

96Toutefois, en ce qui concerne les services publics d’eau et d’assainissement, une récente évolution est à signaler : l’Union européenne a adopté en 2006 une directive visant à ouvrir les services au marché européen ; mais, dans le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) de 2009, elle a laissé à chaque État membre le soin de définir ce qu’est pour lui un service d’intérêt général, qui serait soumis à des conditions particulières au nom de la solidarité et de la redistribution, et échapperait ainsi au principe de libre concurrence sans subventions de l’État. Cependant, au sein de ces services, sont distingués les services d’intérêt économique général (Sieg), qui sont des services publics mais à caractère industriel et commercial. Ils comprennent en particulier tous les grands services en réseaux comme les transports, l’énergie, les services postaux. Or, alors que les États ont accepté cette progressive ouverture des marchés et des services à la concurrence européenne, les autorités organisatrices des services publics locaux ont été nombreuses à la rejeter, et notamment dans le cas de l’eau potable : les Néerlandais ont légiféré contre la participation de capitaux privés dans les entreprises publiques de l’eau. Les Italiens ont fait de même par un référendum où 90 % des votants ont rejeté la privatisation et même la rémunération des capitaux investis dans ce secteur. Quant aux Allemands, ils ont fait sortir les services d’eau potable du champ de la directive concessions de 2014 : il s’agissait d’obliger tous les États membres à disposer de ce mode de gestion concessif dans l’éventail des possibilités de fourniture des services. L’alliance pour les services publics locaux allemande a organisé une pétition européenne contre cette disposition, au nom du fait que l’eau est un bien commun, et qu’il est d’intérêt général que ces services soient assurés comme des services sociaux (abordables et accessibles à tous), de santé publique et d’environnement. Cet argument a été repris en France par un mouvement associatif hostile aux grands groupes privés, voulant rendre l’eau indisponible à la marchandisation et aux profits. Aujourd’hui, un certain nombre d’unités de gestion de l’eau potable, y compris de très grandes (Paris, Nice, Grenoble, Brest, Rennes, Montpellier…) ont choisi de ne pas ouvrir le marché de l’eau à la concurrence lors du renouvellement du contrat, mais plutôt de le reprendre en gestion directe. Ce phénomène risque de s’étendre avec les importants regroupements de communes et de syndicats organisés par la loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe, du 7 août 2015), et avec la nouvelle possibilité pour les collectivités locales de créer des entreprises publiques de droit privé.

97On voit donc ici se développer une conception de l’intérêt général local appuyé sur l’inclusion de l’eau dans le ou les biens communs, non sans un certain flottement intellectuel : en définitive, en gestion in house (directe) ou déléguée, les coûts du service d’eau restent essentiellement couverts par les factures payées par les abonnés, et guère par les citoyens avec leurs impôts…

Bibliographie

Références bibliographiques

Bodin J., 1599 (1629). Les six livres de la République. Édité à Genève par E. Gamonet.

Boucheron P., 2013. Conjurer la Peur, Sienne 1338. Le Seuil.

Ewald F., 1986. L’État Providence. Grasset.

Grémion P., 1976. Le pouvoir périphérique, bureaucrates et notables dans le système politique français. Le Seuil.

Guichardin F. (Francisco Guicciardini), 1561 (1568). Histoire d’Italie, 1492-1534. Publié en italien, puis traduit en français par J. Chomedey et publié par B. Turrissan.

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Locke J., 1690. An essay concerning human understanding. Scolar Press.

Machiavel N., 1513 (1986). Le Prince. Traduit et republié par ex. avec d’autres textes en collection Folio chez Gallimard.

Pezon C., 1999. La gestion du service de l’eau en France : analyse historique et par la théorie des contrats. Thèse en sciences de gestion, Paris-Cnam.

Pezon C., 2005. De l’apparition à la gestion d’un modèle marchand des services d’eau potable en France. Sciences de la Société, 64, p. 75-98.

Thoenig J.C., 1973. L’ère des Technocrates : le cas des Ponts et Chaussées. Éditions d’Organisation.

Notes

12 Saint Thomas d’Aquin s’est appuyé sur sa connaissance d’Aristote pour développer une démarche de réconciliation de la foi et de la raison.

13 En même temps apparaît la notion de Common Wealth (richesse, patrimoine, bien-être communs), traduisant une visée de réconciliation des factions civiles et religieuses dans un apaisement national. Mais ce sens originel a été perdu avec l’échec de Cromwell lié à la multiplication des troubles et à la guerre en Irlande.

14 Une enfant avait été renversée et blessée par un wagonnet d’une manufacture de tabac, exploitée en régie par l’État. Le père avait saisi les tribunaux judiciaires pour faire déclarer l’État civilement responsable du dommage, sur le fondement des articles 1382 à 1384 du Code civil. Le conflit fut vif et le Tribunal des conflits attribua la compétence judiciaire à la juridiction administrative. L’arrêt Blanco consacre ainsi la responsabilité de l’État, mettant fin à une longue tradition d’irresponsabilité, qui ne trouvait d’exceptions qu’en cas de responsabilité contractuelle ou d’intervention législative, telle la loi du 28 pluviôse an VIII pour les dommages de travaux publics. Il soumet toutefois cette responsabilité à un régime spécifique, en considérant que la responsabilité qui peut incomber à l’État du fait du service public ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier. La nécessité d’appliquer un régime spécial, justifié par les besoins du service public, est ainsi affirmée (cf. http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/Les-decisions-les-plus-importantes-du-Conseil-d-Etat/Tribunal-des-conflits-8-fevrier-1873-Blanco).

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