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Un demi-siècle d’environnement entre science, politique et prospective

 | 
Rémi Barré
, 
Thierry Lavoux
, 
Vincent Piveteau

Partie 3 - Connaître, informer, évaluer l’environnement et les risques : un combat démocratique

Chapitre 11 - L’environnement : un regard plus mesuré sur la nature et la société

Bernard Barraqué

Texte intégral

Introduction

1L’estime et la complicité avec Jacques Theys m’ont accompagné tout au long de ma vie professionnelle, qui va s’achever bientôt. Il y a 40 ans, le bureau de Jacques était dans un appartement du boulevard Haussmann, et c’est dans l’ascenseur que nous avons eu l’idée de réunir des professionnels, des scientifiques et des fonctionnaires prêts à défendre l’environnement, cette cause alors émergente. Nous avons choisi l’acronyme Germes (Groupe d’Exploration et de Recherches Multidisciplinaire sur l’Environnement et la Société). La boîte à lettres de l’association est dans mon immeuble, et si aujourd’hui elle ne sert plus trop, l’association a réuni de nombreuses personnes de toutes tendances, autour de Jacques, son véritable animateur. J’y ai trouvé un soutien à ma démarche de conseil, puis de recherche interdisciplinaire sur les techniques et les institutions de l’environnement. Qu’on me permette de rappeler quelques étapes de cette évolution, car elle croise directement celle de J. Theys — et me permettra d’aborder le thème central de cette contribution qui est celui de la mesure de l’environnement.

Premier état de la pollution en France

2À mon retour des États-Unis où j’avais étudié l’urbanisme pendant deux ans, mon premier travail fut de décrire et d’estimer la pollution en France, à la demande de J. Theys ; il était alors chargé, au sein du Haut Comité de l’Environnement de constituer les connaissances de base sur l’environnement, et, déjà, d’en faire une prospective. Entre septembre et décembre 1973, en m’appuyant sur des données et des coefficients déjà disponibles au sein de l’équipe franco-américaine qui m’employait, j’ai établi, dans le cadre d’une grande étude sur la prospective des pollutions que celui-ci avait engagée, une fiche descriptive détaillée pour les 25 polluants qui nous semblaient prioritaires, et une estimation des usages, des émissions, des flux, et des stocks potentiels de ces « agressants » en France, avant d’en amorcer une prévision.

  • 126 Il l’a été plus tard et certaines de ses « bonnes feuilles » ont été publiées dès 1975 dans (...)
  • 127 Mais étant donnée la conception dominante de l’environnement comme concernant la vie hors t (...)

3Ce rapport venait peut-être trop tôt pour être alors diffusé126. Ainsi, par exemple, il n’y avait pas encore beaucoup de nitrate dans l’eau à ce moment, mais on prédisait que cela deviendrait un problème important… et de même avec l’amiante, dont on pouvait déjà imaginer les effets sur la santé des travailleurs du secteur127. On était à l’époque de l’affaire de Minamata, et on se demandait en France où étaient passées environ 70 tonnes de mercure pour une utilisation d’environ 300 tonnes par an d’un métal entièrement importé : restées dans les stocks, pour une utilisation ultérieure ? Ou poursuite de fabrication de produits désormais interdits (par exemple, alliages dentaires, fongicides organo-mercuriels utilisés en papeterie ?). On avait même esquissé une étude sur les PCB, qu’on appelait alors des diphényles polychlorés, et imaginé, sur la base des études américaines, que les centrales nucléaires pouvaient rejeter des éléments radioactifs en fonctionnement courant…

  • 128 Notamment en Lorraine, Alsace ou avec l’agence de bassin Seine-Normandie.

4Une partie des résultats a été obtenue en recourant à la démarche simple des bilans matières, qui anticipait quelque peu les analyses de cycle de vie des produits. Mais à ce moment, notre ambition était plutôt d’arriver à redoubler le tableau d’échanges inter-industriels par un tableau de génération de pollutions ou de produits dangereux. Cela permettrait de mieux anticiper la production des polluants et donc de penser leur maîtrise. Par exemple, le programme prévu de recyclage des déchets des centrales nucléaires impliquait, avec la technologie en vigueur, de tripler la capacité de production d’acide nitrique (à Toulouse ?). De même, la construction d’une nouvelle cokerie moins polluante à Dunkerque permettait de mieux desservir les aciéries d’Usinor, mais comme on n’envisageait pas officiellement de fermer les cokeries de Lorraine, on pouvait en déduire que l’industrie sidérurgique envisageait une improbable croissance : la capacité de production totale de coke à terme aurait correspondu à une demande d’acier de 40 millions de tonnes/an, alors qu’on n’était qu’à 25 millions. Même pendant les Trente Glorieuses, c’était utopique, et donc on pouvait penser qu’on en viendrait en réalité et logiquement à fermer les sites de Lorraine… J. Theys n’a pas abandonné l’état d’esprit de cette démarche intégrée, et l’a poursuivie par des approfondissements à l’échelle régionale128. Dans le deuxième ministère de l’Environnement, il a rejoint des anciens du Plan et de l’Insee dans la mission des Études statistiques et du Plan, et notamment Paul Cornière chargé de conduire la commission des « Comptes du patrimoine », qui a poursuivi ses travaux jusque dans les années 1980. J. Theys était rapporteur du groupe de méthode de cette commission.

L’environnement dans les villes

  • 129 Paul Cornière avait côtoyé le maire modernisateur de Rennes, Henri Fréville, au Commissaria (...)

5Mais les difficultés que nous avions à obtenir des données, et le peu de crédit dont nous jouissions auprès de la direction de la Prévention des pollutions, m’ont conduit à me rappeler que j’étais devenu urbaniste : dès 1974, je suis parti vers un grand bureau d’études d’urbanisme pour introduire des éléments d’environnement dans la planification urbaine. Là encore, J. Theys, qui s’intéressait aussi à la ville, a saisi cette opportunité en convainquant P. Cornière de me confier l’écriture d’un guide d’environnement à l’usage des grandes villes129. On a progressivement réalisé une douzaine de chapitres sur des politiques spécifiques d’environnement (air, bruit, eau, espaces verts, etc.), et quelques-uns, à l’inverse, sur l’intégration de l’environnement dans diverses politiques locales (le plan d’urbanisme, le plan de transport, la politique du logement, la politique locale de développement économique, le plan de quartier, etc.). C’était le début des politiques contractuelles et des démarches de projet, dans lesquelles l’État devait laisser l’initiative aux pouvoirs locaux, et les accompagner financièrement. Je pensais alors que, compte tenu de ses faibles moyens financiers, le ministère de l’Environnement, qui venait justement de regrouper ses services transversaux dans la délégation à la Qualité de la vie, devrait concentrer ses actions sur des contrats ciblés avec des villes, et Toulouse, première grande ville à avoir créé un service municipal de l’environnement, était déjà prête sur les thèmes du bruit et de la pollution de l’air due aux automobiles. Jean-Pierre Gaudin (2007) a plus tard analysé finement cette nouvelle conduite de l’État.

6Cependant, la crise qui a frappé tous les bureaux d’études d’urbanisme pendant le mandat de Valéry Giscard d’Estaing (avec la fin de l’interventionnisme planifié de l’État) m’a poussé à réfléchir plus en profondeur sur les politiques urbaines, en m’orientant vers des contrats de recherche. Le premier d’entre eux m’a été attribué par le comité scientifique Espaces et cadre de vie, et portait sur les liens entre action culturelle et gestion de l’environnement urbain dans la ville d’Annecy, qui venait d’obtenir le prix européen de la protection de la nature et de l’environnement ! D’autres contrats ensuite m’ont permis de reconstituer l’évolution des politiques et les choix des techniciens municipaux et des professionnels dans cette ville, à Rennes ou, avec mes étudiants de l’Institut d’urbanisme de Paris, en banlieue parisienne (Barraqué, 1986 et 1990). Une synthèse de cette étude du « verdissement » des politiques urbaines a été intégrée à l’ouvrage d’évaluation de « la première génération des politiques d’environnement » que nous avons réalisé avec J. Theys à la suite d’un séminaire organisé par son groupe de prospective (Theys & Barraqué, 1998).

7Mais, dans le travail d’urbaniste, on apprend aussi à essayer de contourner le piège des données, qui constituent comme des sables mouvants : en effet, les enjeux d’environnement étant complexes, comme ceux de l’urbanisme, on doit accumuler de grandes quantités de données pour bien prendre la mesure des pressions et des impacts ; à tel point qu’on ne peut plus prendre de décision si on ne sait pas synthétiser les données en fonction des valeurs qu’on leur attribue. Autrement dit, pour pouvoir décider, le risque est que la prise de décision soit resserrée sur un petit nombre d’experts : ceux qui ont réuni les données. J’avais d’ailleurs remarqué, en consultant les premières études d’impact sur l’environnement réalisées aux États-Unis, à quel point la volonté des consultants de ne rien oublier conduisait à produire des documents aussi épais qu’indigestes. Or cela va à l’encontre du mouvement général d’ouverture des politiques au regard du public qui la réclame : le niveau d’éducation s’est élevé régulièrement depuis la deuxième guerre mondiale, mais la course-poursuite de la connaissance et de la décision conduit souvent à isoler (ou à laisser s’isoler), au sein de ce qu’on appelle la « société civile », des contre-experts qui ne sont plus représentatifs du public au sens large. L’idée de réaliser de grands plans systémiques pour l’environnement urbain me paraissait de plus en plus inadaptée par rapport à l’ambition de la démocratie participative, et je me demandais de plus en plus comment résoudre cette équation de la complexité et de la démocratie ?

Critique sociologique des normes

  • 130 Sur l’histoire des normes de qualité de l’eau, voir ma contribution au cycle de conférences (...)

8Autant on doit se méfier des certitudes technocratiques, autant on doit aussi refuser les simplifications démagogiques. Les journalistes, pris dans une logique d’information immédiate, ont du mal à échapper à la tentation du spectaculaire et du scandale. Les chercheurs a contrario, cherchent plutôt à calmer le jeu, à réfléchir à long terme. Par exemple, dans l’atmosphère de crise créée par quelques affaires de corruption retentissantes, il est devenu presque de bon ton pour les journaux de faire le « marronnier de l’année » avec le prix de l’eau ou les analyses des paramètres de qualité non-conformes. Il y a même eu une période où on trouvait chaque année plus de Français ayant reçu une eau non potable selon tel ou tel paramètre, que l’année précédente. Or il est évident que, malgré la dégradation lente de la qualité des eaux brutes, due largement à la pollution diffuse amenée par l’agriculture, la qualité des eaux distribuée s’améliore régulièrement selon ces mêmes paramètres, parce que les unités de gestion multiplient les traitements. Le fâcheux résultat des dénonciations de non potabilité, ou de la mauvaise imputation des causes, a tout simplement été de diminuer la confiance des consommateurs d’eau du robinet envers un produit qui demeure probablement le plus contrôlé de ce que nous avalons130.

9Mais il y a pire, quand la découverte des risques de cancer liés à la chloration de l’eau, conduit des opérateurs de pays en développement à stopper celle-ci, provoquant des épidémies de gastro-entérites beaucoup plus dangereuses pour la santé, voire léthales, que les cancers liés à la formation d’organohalogénés.

10Cela dit, il y a dans le processus de normalisation de l’eau un risque d’effet pervers qui doit plus aux scientifiques qu’aux journalistes, comme l’illustre le cas du plomb : les normes de potabilité sont en effet établies par des écotoxicologues de divers pays, dont le principe est de ne prendre aucun risque en matière de santé publique, mais sans prendre en compte l’impact économique potentiel de leur choix. Ils ont choisi de baisser la norme de plomb dans l’eau potable de 50 à 10 µg/litre, alors que la norme OMS, déjà très stricte, est à 15. Or à 10, il est impossible de ne pas retirer tous les tuyaux de plomb de l’usine d’eau au robinet du consommateur. Cela revient donc à interdire les tuyaux de plomb, mais sans le dire, donc en laissant dans l’ombre la question de la faisabilité (pensons aux tuyaux à l’intérieur des immeubles, qui sont privés) ; on laisse aux scientifiques le rôle pervers de faire une norme indiscutable parce qu’il y a un risque de saturnisme. Mais précisément, si l’on ouvre un livre de toxicologie clinique, on apprend que le saturnisme apparaît à partir d’une plombémie dans le sang de 800 µg/litre, et classiquement, le seuil de danger était fixé à 400 µg/litre. Or voilà qu’en « tirant la norme vers le bas par précaution », des chercheurs de l’Inserm ont trouvé que dans des villes où il y a des tuyaux de plomb, 1 % des enfants avaient une plombémie de 200. Comme on ne pouvait pas montrer clairement d’effet physique, on a estimé que cette plombémie était un facteur de réduction du QI. Mais en réalité, toute l’argumentation est basée sur l’amélioration progressive de la finesse de la mesure du plomb ; et en fait, comme pour les pesticides dans la directive européenne de 1980 (80/778/CE), on fixe la norme au seuil de détection.

11Mais ce renforcement reste aveugle face à des phénomènes plus graves se produisant à côté du sujet traité. En l’occurrence, on ne détecte une plombémie résiduelle due à l’eau que depuis la suppression du plomb dans l’essence, qui provoquait une contamination bien supérieure via l’air respiré (notamment par les enfants dans les poussettes, au ras du bitume…). Et par ailleurs, le saturnisme chez les petits apparaît dans les immeubles vétustes, dont les murs, peints à la peinture au plomb, s’écaillent. Le problème le plus grave est une question de mal-logement, que l’on masque pour ne pas la traiter, avec un échafaudage qui globalise la question en cherchant à diminuer la plombémie dans le sang de tout le monde. Mais peut-on montrer qu’une eau du robinet à plus de 10 µg/litre va conduire mécaniquement à une plombémie de 200 µg/litre de sang chez quelques enfants (grands buveurs d’eau…) ? On peut en douter. Et en tout cas, le coût de l’élimination de tous les tuyaux de plomb est considérable (27 milliards d’euros pour l’ensemble de l’UE), et la difficulté l’est aussi puisque l’essentiel des tuyaux se trouve dans les réseaux privés des immeubles.

12Mais il ne faut pas me considérer non plus comme un défenseur du plomb ! Lorsqu’on a inventé l’eau en réseau et sous pression, le plomb avait l’avantage de se souder facilement, et on a eu raison de l’utiliser. Mais aujourd’hui, beaucoup de ces réseaux sont vétustes et parfois fuyards, et on n’en fait plus de nouveaux. Ce qui est sage, c’est effectivement de remplacer systématiquement les tuyaux de plomb partout où il y en a, en phasant les travaux pour pouvoir les financer raisonnablement.

13Cela nous renvoie à la problématique chère à J. Theys de la « complexification incompatible », imaginée à propos des pots catalytiques pour diminuer la pollution automobile, là où la priorité donnée en Europe aux transports en commun et à la réduction du trafic automobile en ville a montré sa supériorité (Theys & Barraqué, 1974). En définitive, le risque de la normalisation à outrance, c’est de s’enfermer dans une logique de end of pipe technology qui finira en impasse. Ce qui illustre le besoin de politiques d’environnement différentes des politiques de santé publique, c’est la boucle : plus on veut se protéger des risques liés à l’eau, plus on doit faire de mesures ; et plus on en fait, plus on trouve de substances nouvelles et dangereuses, qu’il faudra traiter à leur tour. C’est pourquoi on en revient à rechercher une eau brute qui soit naturellement de bonne qualité, pour sortir de la spirale du traitement. C’est ce que font les Allemands, les Néerlandais et les Suisses, mais aussi les Américains et les Australiens, en développant leur politique d’arrangements coopératifs entre autorités chargées de l’eau potable (ou de la protection de la biodiversité) et agriculteurs. Il y a quelques cas de ce genre en France, comme Grenoble ou sur les sites où on produit de l’eau minérale mais nous nous heurtons à l’hostilité de la profession agricole et de ses syndicats majoritaires. Autrement dit, la sophistication des normes appelle des connaissances potentiellement inutilisables politiquement ; il faut d’abord persuader les acteurs de voir le monde autrement pour pouvoir les faire évoluer, et donc construire les connaissances dont ils ont besoin avec eux.

Le bruit des avions : un blocage technique et politique

  • 131 F. Charvolin est responsable d’une recherche sur la pollution de l’air et l’histoire de sa (...)

14S’il y a un domaine où la mesure de l’environnement et de sa dégradation m’a conduit à une constatation paradoxale, c’est celui du bruit. D’abord, tout comme Florian Charvolin dans son histoire de la pollution de l’air et de sa mesure, on constate que la construction des connaissances par les ingénieurs conduit à mettre « tout sur le même plan », et donc indirectement à noyer la responsabilité individuelle de certains pollueurs dans la responsabilité collective de la société. La centrale à charbon qui salissait le linge des femmes d’ouvriers et causait des bronchites finit par disparaître dans la pollution de l’air étudiée régionalement et qui comprend une part notable de pollution automobile — et donc, la plainte précise des victimes de la centrale est disqualifiée par la métrologie s’appuyant sur des capteurs globalisants (Charvolin, à paraître)131.

15Dans le domaine du bruit, je me suis particulièrement intéressé à celui des aéronefs, ne serait-ce qu’à cause de la longue succession de conflits entre les riverains, les élus locaux, et la coalition aviation civile - aéroports - compagnies aériennes. En tant que personnalité qualifiée au Conseil national du bruit (CNB), j’ai milité pour que la loi mise en chantier sous Brice Lalonde, et votée sous Ségolène Royal, inclue le bruit des avions, ce qui n’était pas le cas au début. Puis il a fallu se battre pour déconstruire la certitude de la Direction générale de l’aviation civile et d’Aéroports de Paris d’être les médiateurs naturels et bienveillants entre les avions bruyants et les riverains assourdis. Ici le Conseil d’État nous a bien aidés, en considérant que c’était bien l’aéroport qui était responsable du bruit reçu au sol, puisque les pilotes perdaient le contrôle de leur trajectoire en obéissant aux contrôleurs aériens à l’approche de l’aéroport. La loi a en conséquence confié la gestion de cette redevance à l’Ademe. Il a aussi fallu changer le sens de l’installation de sonomètres autour des pistes : dans le projet initial, il s’agissait seulement de classer les avions dans des catégories de bruit émis pour leur faire payer la redevance, donc des sonomètres en bout de piste suffisaient ; dans le cas de l’aéroport de Genève, comme l’a appris au CNB un membre suisse, M. Looten, il s’agissait de pouvoir évaluer le bruit fait au sol par chaque avion, dans sa condition réelle de passage : trop bas, trop à droite ou à gauche, avec ou sans vent, nuages et pluie, avec tel ou tel régime de moteur… Or il faut savoir que toute la construction des zones tampon entre les pistes et leur environnement (zones d’interdiction ou de restriction des droits de construire), est basée sur un calcul théorique de bruit nominal émis par un avion d’une classe de bruit, multiplié par le nombre d’avions de la classe et ensuite sommé entre les différentes classes. Les riverains estiment à juste titre que cela conduit à sous-dimensionner les zones de bruit. Mais les services de l’État ne voulaient pas qu’on traite en même temps et globalement la gestion quotidienne des mouvements d’avion, l’aide aux riverains subissant le bruit, et l’aménagement de l’espace autour des aéroports. Et d’ailleurs, lorsque le conflit de Roissy-Charles-de-Gaulles a rebondi avec le doublement des pistes, les services du ministre des Transports J.-C. Gayssot ont carrément proposé de faire un indicateur globalisant le bruit annuellement, dans l’espoir que le remplacement des avions actuels par des avions toujours moins bruyants permettrait d’augmenter le trafic aérien sans conflits supplémentaires…

  • 132 Ces chercheurs ont accepté de faire une recherche en commun avec Guillaume Faburel et moi-m (...)

16Oui, mais voilà : depuis que la recherche sur le bruit s’est ouverte à des sociologues et à des psychosociologues non comportementalistes, on a pu découvrir toute la dimension qualitative de la gêne due au bruit, et aussi la question plus large des ambiances sonores (Barraqué & Faburel, 2003)132. Et, comme l’ont bien compris intuitivement les réalisateurs d’un documentaire de la 5e chaîne (Les Films du village) sur Roissy, ce qui gêne les gens ce n’est pas uniquement le bruit : c’est avant tout d’être survolés (titre du film), avec la sourde inquiétude de l’accident, et c’est ensuite l’incertitude face à l’avenir, avec l’augmentation du trafic et l’adoption de nouvelles trajectoires d’approche et de décollage. Grâce à ces connaissances nouvelles, il apparaît que les personnes, qui sur le plan psychique vont bien, seront capables de supporter le bruit mieux que d’autres ; ou bien si elles sont plus fortunées, elles déménageront. On rentre d’ailleurs là dans une dimension subjective du bruit qui défie la mesure dite objective : les experts savent bien que le sonomètre n’est pas utile dans un conflit de voisinage lié aux aboiements de chiens… et même si le bruit des transports terrestres et aériens est en principe plus objectivable, la gêne ne s’épuise pas dans l’acoustique.

17En définitive, la véritable négociation qu’on peut imaginer, c’est celle qui porterait sur la limitation des mouvements d’avions avant tout, pas sur le bruit ; ou bien encore sur un aménagement de l’espace différent, basé sur une politique de relogement généreuse et pas enfermée dans le fameux principe d’antériorité de l’aéroport sur les habitants (que l’on tend à appliquer à sens unique d’ailleurs). On peut constater qu’à Orly, l’interdiction des vols de nuit a contribué à pacifier la situation. À Roissy, on pourrait de même profiter des nouvelles pistes pour réduire ces vols de nuit au strict minimum.

18Seulement, les riverains ne sont pas d’accord avec cette proposition, parce qu’ils n’ont aucune confiance dans leurs adversaires. Ils veulent donc de la mesure objective, ne serait-ce que pour pouvoir ester en justice. Je me souviens d’une interview de Corinne Lepage, qui regrettait, bien qu’ayant gagné trois procès importants pour le compte de riverains d’aéroports, n’avoir jamais réussi à faire admettre aux tribunaux l’impact démontrable du bruit des avions sur la santé, ce qui limitait les indemnisations obtenues, et rendait de toute façon impossible d’obtenir l’arrêt de l’activité nuisante. Cela ouvre une réflexion de fond sur la différence entre politique de santé publique et politique d’environnement. Le risque sanitaire (plomb dans l’eau ou bruit des avions) conduit vers la norme stricte et éventuellement le pénal ; la gestion de l’environnement est davantage inscrite dans la négociation et l’analyse économique. Mais, en définitive, alors même que je ne suis pas certain de la valeur des sonomètres pour arbitrer la gêne due au bruit des avions, j’ai milité pour leur emploi d’une manière territorialisée, dans l’espoir que la mesure réalisée sous un contrôle commun (ce que fait désormais l’agence responsable), produise suffisamment de regard « objectivé » entre les parties en conflit pour qu’on puisse passer à une négociation en termes de développement durable : quand traitera-t-on simultanément le développement économique de l’aéroport avec son trafic international, la relation économique de cet aéroport à son environnement, et la question sociale et environnementale de ses impacts ? (Barraqué, 2003).

Le paradoxe du compteur d’eau

19J’ai enfin un autre beau paradoxe de la mesure environnementale à évoquer, qui m’a conduit d’ailleurs à terminer ma carrière en dirigeant un important projet de recherche sur la gestion durable de l’eau dans les grandes villes (projet Eau&3E financé par l’ANR) : la consommation d’eau a commencé à baisser dans ces villes, et ce qui apparaît de prime abord comme une bonne nouvelle pour l’environnement n’en est pas forcément une pour les gestionnaires des services d’eau et d’assainissement, dont les recettes dépendent des volumes achetés par les usagers. Le résultat paradoxal est qu’ils sont obligés à terme d’augmenter le prix unitaire pour équilibrer leurs dépenses, ce qui est la loi. Mais comment faire accepter cette augmentation aux habitants qui ont le sentiment de bien faire en économisant l’eau ? Il leur manque évidemment une explication sur le poids des coûts fixes dans les services d’eau, et une autre sur le fait que c’est la facture annuelle qui compte, pas le prix unitaire…

20Mais la mise à l’agenda de la facture d’eau a une autre conséquence assez inquiétante : une coalition d’associations de consommateurs, d’écologistes et d’élus veut qu’on généralise le comptage et la facturation individuels de l’eau à l’intérieur des immeubles, ce qui n’était pas le cas jusqu’ici, en tout cas dans les quartiers anciens des villes. Dans le parc de logement social, il y a souvent un système de comptage individuel qu’on appelle divisionnaire, dans la mesure où il sert à répartir la facture générale reçue par l’immeuble. La différence entre les trois systèmes de paiement du service de l’eau est dans le coût de l’information dont on a besoin pour mieux inciter directement les consommateurs à utiliser l’eau efficacement. D’après nos enquêtes de terrain, passer du comptage collectif au comptage/facturation individuels augmente le prix payé par chaque ménage en moyenne de 30 %, et fait tripler la facture des familles nombreuses. En effet, il faut ajouter à la facture antérieure, le coût de l’installation du compteur, de son amortissement et de son entretien, plus le coût de la lecture et surtout celui de l’établissement et de l’envoi de la facture, puis de la gestion des recouvrements et du contentieux éventuel. En contrepartie, les études diverses montrent que l’élasticité de la consommation par rapport au prix est en général faible, surtout pour la consommation intérieure au logement. On a là une illustration du fait que les dimensions environnementale, économique et sociale du développement durable ne sont pas forcément compatibles.

21Mais il y a en plus une question sociale : les partisans de la facturation individuelle prétendent qu’à partir de celle-ci, il est possible de faire un tarif favorable aux ménages pauvres ; et ils pensent d’emblée à une tarification par tranches croissantes, en pensant naïvement que les riches consomment plus d’eau que les pauvres. Or, si c’est vrai, ça l’est à la marge, et donc il est très difficile de faire un tel tarif qui soit effectivement redistributif en faveur des démunis. Étant donné que la consommation est corrélée avant tout au nombre de personnes derrière chaque compteur, il faudrait avoir cette information pour établir les tranches de chaque ménage. Cela a été fait en Flandres belges, mais le nouveau tarif, finalement mal ajusté, a en définitive avantagé les ménages plus aisés et désavantagé les plus pauvres (Van Humbeeck, 2000). En France, la Commission informatique et libertés a refusé qu’on puisse utiliser cette donnée liée à la vie privée, et donc on est ramené à faire des tranches par appartement d’un même immeuble, ce qui est expérimenté à Dunkerque. À l’heure où j’écris, il n’y a pas de résultats disponibles, mais j’ai proposé au conseil de Paris de ne pas se lancer dans une telle aventure sans avoir fait au préalable une étude sociologique poussée. Et, pour résumer ma pensée après avoir accumulé toute une documentation (Barraqué, 2011a), le compteur d’eau a été une importante invention pour permettre une consumérisation des services d’eau, qui seule permettait à ceux-ci d’acquérir leur autonomie financière grâce aux factures, et pour un prix modique. Mais la valeur additionnelle de l’information apportée par l’individualisation du comptage est inférieure au coût supplémentaire de celui-ci. Il est donc logique, du moins lorsque les habitants d’un immeuble sont capables de vivre ensemble en bonne entente, de regrouper plusieurs ménages derrière un compteur, surtout si ce dernier est à télérelève, car dans ce cas la connaissance des problèmes comme des fuites peut être connue en temps réel. Dit autrement, il est plus avantageux d’embaucher des accompagnateurs de consommation chez les particuliers, pour aider ceux-ci à économiser l’eau, et par ailleurs de traiter la question sociale du prix de l’eau dans le cadre des dispositifs d’aide sociale existants, que de chercher une formule tarifaire magique qui ferait tout cela automatiquement. Mon collègue Vlachos, sociologue de l’eau du Colorado a dit : « it is better to be approximately right than precisely wrong ! »

22On peut même aller plus loin, et mettre en question le caractère idéologique de cette recherche excessive de précision dans la mesure des consommations d’eau : comment les mêmes personnes peuvent-elles à la fois revendiquer l’eau comme un bien essentiel à la vie, et dont le tarif devrait être adapté pour que tous y aient accès, et en même temps exiger que chacun paye pour ce qu’il a consommé, sans discussion, et même si ça coûte nettement plus cher à tout le monde ? Dans le soutien au comptage et à la facturation individuels, il y a, inconsciemment, un refus de devoir discuter d’une règle équitable pour partager la facture d’eau, entre les habitants regroupés derrière un compteur. Mais en voulant ainsi automatiser la règle de la répartition des charges d’eau, y compris en inventant des tarifs spéciaux pour certaines catégories d’usagers, on fait exactement ce que les adversaires de la privatisation des services d’eau dans le Tiers-Monde dénoncent : on accroît la « dépolitisation » et la « marchandisation » de services publics essentiels (Bakker, 2010).

Articuler connaissance et confiance, communauté et société

23On peut alors conclure ici sur ce qui a en partie motivé mon intérêt pour l’environnement, dont j’ai découvert aux États-Unis les composantes politiques et scientifiques. Ce n’est pas surprenant si ce sont les Américains qui ont fait éclore toute cette démarche à la fin des années 1960 : dans leur pays, le « ressort de rappel » par rapport aux dérives du libéralisme et de l’économie de marché débridés, ce n’était pas tant l’État comme en Europe, mais la notion de communauté, qui renvoyait aux biens communs (Barraqué, 2000). Contrairement à ce que croient beaucoup d’écologistes et de gens de gauche en France, les biens communs ne sont pas des biens publics, et ils ne s’opposent pas simplement à tout ce qui est « marchandise ». Le principe des biens communs — que nous avions commencé à discuter avec l’association Germes —, c’est de ne pas être appropriés au sens juridique, et d’être plutôt soumis à des règles d’usage partagé, raisonnablement et équitablement. Or l’équité, c’est le principe de fonctionnement dans une communauté, qui réunit des êtres différents pour agir ensemble ; alors qu’une collectivité, en démocratie, réunit des êtres libres et égaux, notamment pour la gestion des biens publics, et parmi ceux-ci, des services publics. Il n’est pas étonnant que les inventeurs du Code civil, cette tentative historique pour enfermer tous les biens soit dans le domaine public, soit dans le privé et le marché, aient toujours eu du mal à imaginer que certains biens puissent ne rentrer dans aucune des deux catégories. Après la Révolution, on a bien voulu confondre ce qui relevait du féodal (fondamentalement inégal) et ce qui relevait du droit commun (parfois équitable) dans les coutumes de l’Ancien Régime, et on a voulu se débarrasser de tout. Mais un siècle plus tard, pour arbitrer les conflits issus de l’invention des biens de club et de leur accès, les Français ont aussi apporté une contribution essentielle à la définition des services publics. Ce sont des biens publics « impurs » lorsqu’ils sont à caractère commercial, car si en principe il n’y a pas de rivalité d’accès (tout le monde peut se raccorder à l’eau si le réseau existe, sans gêner les autres), il y a possibilité d’exclusion (si on ne paye pas). En définitive, il y a deux sortes de biens publics impurs : les biens communs comme les ressources naturelles, qui appellent une gestion communautaire, et les biens de club, dont les services publics, qui appellent une gestion collective, comme les services d’eau et d’assainissement. C’est largement faute de comprendre la différence entre les deux, que, des hauts fonctionnaires aux simples citoyens en passant par les économistes et le Conseil constitutionnel, on a conduit un mauvais procès aux agences de l’eau. Par exemple, comment a-t-on osé ironiser sur la dérive du principe pollueur-payeur en « principe pollueur-sociétaire », alors même que la mutualisation des financements était le principe initial de fonctionnement, inspiré d’ailleurs par les Wateringues hollandaises et les Genossenschaften de la Ruhr, dans des endroits où la gestion subsidiaire et communautaire des biens communs est ancrée politiquement depuis des siècles ? Même chez nous, les petits cours d’eau ont échappé à la privatisation autant qu’à la domanialisation dans la discussion séculaire des articles du Code rural tout au long du xixe siècle. La loi de 1898 les laisse dans une catégorie à part, d’ailleurs comme à l’époque de la Rome antique, la res comunis omnium. Certes, le jacobinisme dominant a conduit bien des usagers de l’eau à demander la protection du Préfet plutôt qu’à s’organiser collectivement. Mais une certaine culture des biens communs maintenue a permis de s’inspirer des Wateringues et des syndicats coopératifs de la Ruhr pour inventer les agences financières de Bassin.

24En réfléchissant à l’étrange innovation que représentaient ces agences de l’Eau dans un pays où elles n’auraient pas dû voir le jour dans la forme qu’elles ont prises (des communautés d’usagers votant des programmes d’action et en même temps les redevances qu’ils paieraient obligatoirement pour financer partiellement ces programmes), j’en suis venu à les défendre, du moins dans le principe : non seulement elles appliquent en pratique la démarche subsidiaire et communautaire qui convient pour la gestion des ressources en eau, tout en rapprochant le paiement des services rendus par l’eau du paiement des « coûts complets » ; mais elles ont aussi permis aux services publics locaux d’eau et d’assainissement de survivre et de se moderniser dans un respect meilleur de l’environnement, grâce aux subventions et aux prêts à taux zéro qu’elles ont accordés. Certes, elles n’ont pas suffisamment « arraisonné » le monde rural porteur de la pollution diffuse, mais n’est-ce pas d’abord parce que les gouvernements successifs ne l’ont pas voulu ?

25Dans un livre sur l’eau en réseaux en France (Barraqué, 2011b), j’ai présenté cette coexistence des deux types de biens publics impurs ; et j’ai notamment rappelé la différence entre les réseaux d’irrigation, encore souvent partagés équitablement au sein de communautés, et les réseaux d’eau potable ou d’assainissement, qui sont fournis selon une règle d’égalité et de continuité qui en font des biens de club d’un genre particulier ; j’ai aussi avancé que si du côté public d’un compteur d’eau, il y a un service public auquel on adhère librement et égalitairement, de l’autre côté, quand le compteur est collectif, il y a une communauté, qui doit trouver une règle de répartition de la facture, règle qui ensuite sera obligatoire ; comme dans une association syndicale d’irrigation ou de drainage. Et, les connaissances quantitatives dont on a besoin pour faire cette répartition, ne sont pas nécessairement liées à la quantité du bien commun partagé, mais souvent à la richesse des divers membres ou à l’intérêt qu’ils trouvent dans la communauté : d’un côté, ce sont les surfaces des appartements, de l’autre ce sont celles des champs… On peut d’ailleurs imaginer que moins la confiance règne au sein d’une communauté, et plus on a besoin de données précises, comme dans le cas des sonomètres des aéroports.

Conclusion

26Ainsi j’ai commencé ma vie professionnelle en quantifiant la pollution avec J. Theys, puis j’ai découvert à la fois qu’il y avait des pans entiers de connaissance qui manquaient, en raison même du fameux principe des clés cherchées sous le réverbère. J’ai vu que l’approfondissement obstiné et inutile de connaissances servait parfois à empêcher qu’on éclaire les zones d’ombre et qu’on pose le problème autrement. J’en suis à me demander comment faire coexister les démarches de gestion en biens communs (avec la démocratie participative de la gestion dite intégrée), avec celles de gestion publique pure, de gestion par le marché, et des biens de clubs, notamment des services publics (démocratie représentative). Il m’apparaît mieux que la construction des connaissances nécessaires pour conduire une politique d’environnement ne peut s’établir que dans un double mécanisme de représentation : qu’est-ce qui est en jeu, et quels sont les porteurs d’intérêts et de valeurs dans le jeu ? Et, question annexe : comment éviter la dérive du communautaire en communautarisme ? comment faire en sorte que la recherche d’équité entre les parties prenantes n’aille pas à l’encontre des principes d’égalité et de liberté de notre démocratie, mais au contraire les complètent ? Il n’y a de réponse à ces questions que dans un aller-retour permanent entre terrain et théorie.

Notes

126 Il l’a été plus tard et certaines de ses « bonnes feuilles » ont été publiées dès 1975 dans certaines livraisons de la collection verte et blanche « Environnement » publiée par la Documentation française.

127 Mais étant donnée la conception dominante de l’environnement comme concernant la vie hors travail, on n’a pas pu porter le message là où il fallait. J’ai fait une tentative vers les syndicats ouvriers du secteur, mais en vain.

128 Notamment en Lorraine, Alsace ou avec l’agence de bassin Seine-Normandie.

129 Paul Cornière avait côtoyé le maire modernisateur de Rennes, Henri Fréville, au Commissariat au Plan, et il avait eu l’idée d’expérimenter la réalisation d’un plan d’environnement pour cette ville –– qui serait à l’égal du plan d’urbanisme.

130 Sur l’histoire des normes de qualité de l’eau, voir ma contribution au cycle de conférences « Environnement et santé » organisé par l’OMS (Barraqué, 2007).

131 F. Charvolin est responsable d’une recherche sur la pollution de l’air et l’histoire de sa constitution comme objet de politique pour le programme Concertation, décision et environnement (CDE) du ministère de l’Écologie, animé par L. Mermet.

132 Ces chercheurs ont accepté de faire une recherche en commun avec Guillaume Faburel et moi-même pour ce même comité CDE.

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