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Un demi-siècle d’environnement entre science, politique et prospective

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Rémi Barré
, 
Thierry Lavoux
, 
Vincent Piveteau

Partie 2 - Des politiques de l’environnement au développement durable : regards et perspectives

Chapitre 9 - La ville durable, une notion fossile ?

Cyria Emelianoff

Texte intégral

Sur des fronts pionniers

1Mai 1994… Pendant que les représentants de dizaines de villes se réunissent à Aalborg autour d’une première approche de la durabilité, et que les chercheurs ignorent la notion ou dissertent par la suite sur son caractère infondé, Jacques Theys commande une étude destinée à produire un état des lieux européen sur la question de la ville durable. Un an plus tard, un groupe de recherche piloté par le Centre de prospective et de veille scientifique qu’il dirige au ministère de l’Équipement, du Logement et des Transports, élabore des scénarios de développement durable pour la France. La question urbaine y prend toute sa place. Les premiers travaux sur la ville durable en France sont ensuite publiés avec son appui ou son concours (Theys & Emelianoff, 2001). La durabilité ne tardera pas à s’imposer comme un thème majeur dans l’agenda des villes. C’est l’heure où les tramways reprennent possession de l’espace urbain, où s’ébauchent des agendas 21… bien avant les plans « Climat » et les « écoquartiers ».

2Septembre 2007… Effervescence à la mission Prospective du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire… Un programme de recherche et un débat sur la ville « post-carbone » se préparent. L’Union européenne a adopté le paquet énergie-climat, les réseaux de villes ont défini et poussé des plans Climat territoriaux, tandis que les travaux de recherche français restent toujours aussi rares. Les premières études sur les politiques urbaines de sortie des énergies fossiles sont le fait d’associations partenaires des collectivités territoriales (4D, Énergie-Cités). Une fois encore, il reviendra à Jacques Theys d’initier une réflexion et un ensemble de travaux sur la ville post-carbone, associant chercheurs et acteurs. À la suite de quoi, la notion commence à être prise au sérieux par la recherche… Ce travail pionnier — publié en 2013 (Theys & Vidalenc) — nourrira, à n’en pas douter, les réflexions et l’action futurs, dans le sillage des débats et des travaux multi-acteurs lancés sur la « transition énergétique ».

3D’où vient cette capacité d’anticipation ? Troisième œil, ou facultés inhabituelles de travail et d’écoute ? Si Jacques Theys a engagé de nouveaux chantiers de réflexion et de recherche autour de notions tout juste en émergence qui deviendront structurantes, et on peut en citer beaucoup — la ville durable, l’aménagement durable du territoire, les inégalités écologiques ou la ville post-carbone —, c’est sans doute parce que ses lectures interdisciplinaires le conduisent à dépasser largement les frontières nationales ou mêmes européennes, et c’est probablement aussi parce qu’il ne néglige pas d’écouter d’autres acteurs que ceux des sphères « autorisées ». Une oreille sur les « signaux faibles », une autre sur les politiques gouvernementales… et une indépendance affirmée.

4Cette liberté de positionnement, de questionnement, marquera le séminaire sur la ville post-carbone qui fidélise pendant deux ans une centaine de participants motivés et stimulés, issus des mondes de la recherche, des politiques publiques et des associations environnementales. Le sujet passionne. Beaucoup regrettent de ne pouvoir continuer le travail tant il y a à faire… Car J. Theys part en retraite. Qui anticipera alors, au sein des ministères, des problématiques inaperçues et pourtant tellement lourdes de conséquences que les institutions se refusent à les voir jusqu’à ce qu’elles trébuchent dessus ? Qui organisera dans le monde universitaire de telles arènes de débat continu, à vocation de production scientifique large, c’est-à-dire interdisciplinaire et dont les résultats intéressent aussi des publics d’acteurs, le tout sur la longue durée ?

5J’ai eu pour ma part la chance de participer durant 16 ans à de multiples groupes de prospective pilotés par J. Theys, secrétant un foisonnement d’idées, s’appuyant sur des débats à bâtons rompus, des lectures exploratoires… Pas une seule année chômée, et tous les deux ou trois ans, un nouveau chantier mis en route. Sans posture d’autorité, dans un climat de remises en question permanentes, il lisait, creusait, approfondissait les sillons et nous répondait par des gerbes de questions, questions qui n’autorisaient pas de réponses confortables, datées ou corporatistes. Je ne pense pas pouvoir retrouver un tel niveau d’échange scientifique ni une telle intensité de questionnements.

6Il a essayé de transmettre sa passion de la recherche prospective, de la recherche pour une autre société, aux jeunes qu’il a formés, aux doctorants dont il a soutenu les travaux, avec patience, exigence et pédagogie. Combien de chercheurs en environnement et en sciences sociales n’ont-ils pas croisé sa route et cheminé avec lui ? Pour cette communauté scientifique, il a été un remarquable passeur entre deux mondes, celui de la recherche et celui du pilotage politique, faisant percoler dans chacun d’eux des questions nouvelles chargées d’enjeux. Veilleur, passeur, scrutant l’avenir, en alerte et en quête d’intelligence collective, J. Theys n’a cessé de chercher des leviers pour ré-aiguiller la société, définir de nouvelles voies pour les politiques publiques, rapprocher acteurs et chercheurs. En privilégiant les organisations collectives et si possible collégiales, les groupes et les débats multipartites, les co-écritures… Parfois trop silencieusement, en dépit de publications qui ont fait date, il aura livré un immense travail de fond, avec toujours cette exigence d’une tâche à accomplir — notamment pour les générations futures…

De la ville durable à la ville post-carbone : une terrestrialisation en jeu

  • 100 Mathématicien et économiste, il place le concept d’entropie au cœur de sa réflexion économi (...)

7Revenons maintenant sur la période qui sépare l’émergence de la notion de « ville durable » de la genèse de la « ville post-carbone ». La problématique de la ville post-carbone a-t-elle éclipsé, ou sonne-t-elle le glas de la ville durable ? Assiste-t-on à une OPA du climat sur les autres dimensions de la durabilité, comme s’en plaignent à l’occasion les acteurs urbains ? Depuis les travaux de N. Georgescu-Roegen (1979)100 mais aussi avec toute la grande tradition des mobilisations environnementales, la question énergétique s’est révélée centrale dans la crise écologique. Elle le devient d’autant plus que la raréfaction des ressources fossiles et des terres agricoles appelle une transition écologique et économique.

8Nous formulerons quelques observations à ce propos. En guise de préambule, il serait trop simple de considérer que la ville post-carbone représente un simple repli sectoriel sur une des dimensions de la durabilité. Il existe peu, sans doute, de questions aussi transversales que celle du climat, qui met en cause l’ère des énergies fossiles et s’assortit d’un ensemble de questions sociales, de la précarité énergétique à la justice environnementale. Viser une réduction des gaz à effet de serre à l’échelle urbaine revient en pratique à reconsidérer de nombreuses politiques publiques ou privées, ainsi que les modes de vie, de production et de consommation. La ville post-carbone opérationnalise en un sens la ville durable, en laissant de côté certaines composantes de la durabilité mais d’une manière pourtant centrale, tant d’un point de vue rétrospectif que prospectif. Souvenons-nous qu’une problématique et des réseaux de villes durables se sont structurés en réponse à la parution du premier rapport du Giec, en 1990. Depuis, la question énergie-climat est celle qui a le plus « terrestrialisé », et au fond bouleversé les conceptions de la ville.

9Qu’entendons-nous par là ? La « terrestrialisation » (Emelianoff, 2011) désigne le travail d’inscription d’une activité, quelle qu’elle soit, dans un environnement planétaire perçu dans son fonctionnement écologique. Il s’agit d’un processus d’ajustement aux conditions écologiques globales, non seulement pour tenter de s’y adapter mais en vue de produire un environnement (nécessairement modifié) compatible avec le maintien des sociétés humaines, d’une diversité de biotopes et des grands cycles biogéochimiques. Les politiques publiques se sont territorialisées dans la décennie 1990, elle se terrestrialisent dans la décennie suivante, de manière tout à fait inachevée bien sûr. Les politiques publiques sont traditionnellement le lieu où une société donnée construit son rapport au monde (Muller, 2009). De la même manière, la terrestrialisation met en jeu un nouveau rapport au monde, en continuité avec le mouvement environnementaliste mais cette fois au sein des processus de pilotage politique. Cette évolution accompagne, contrarie ou sert le travail parallèle d’ajustement des territoires à la mondialisation économique.

  • 101 International Council for Local Environnemental Initiatives.

10Pourquoi ne pas parler alors de globalisation écologique pour décrire ces interdépendances ? Sans doute parce que le langage est un cadre : « les mots déterminent ce que nous sommes capables de penser ; sans nouveaux mots, nous ne pouvons sans doute pas avoir de nouvelles idées » (Zimmerman, secrétaire général d’Iclei101, in Emelianoff & Stegassy, 2010). Ces mots peuvent être maladroits ou transitoires mais ils aident à déchiffrer des changements. La « terrestrialisation » met l’accent sur la matérialité de l’articulation entre les lieux et le globe, elle montre un processus d’ancrage dans une réalité terrestre telle qu’elle est comprise à un instant t. Dans la « globalisation », le sol tend au contraire à se dérober sous nos pieds. La « terre » présente l’avantage d’être multiscalaire : elle désigne aussi bien la terre meuble que la planète.

11Les auteurs qui écrivent sur la mondialisation la conçoivent souvent en termes de finances, de communication et de culture, d’effacement des blocs idéologiques qui divisaient le monde (Lévy, 2008). L’urbanisation est en réalité son principal moteur : « Les affaires locales ne sont plus seulement locales. L’urbanisation incessante, en particulier dans la dernière moitié du siècle, a créé un système mondial et connecté de villes à travers lequel nous avons revu le mode de fonctionnement de l’économie, la politique et l’écologie globales d’une façon encore pauvrement comprise » (Brugmann, 2009). L’urbanisation mondiale est conçue en effet par les spécialistes de l’urbain en termes économique, financier, technique, social, culturel, voire politique, mais le plus souvent « hors-sol ». Or, elle mobilise quantité de matières et d’énergie, et en transformant la quasi-totalité des milieux a un impact majeur sur la biosphère (ibid.). La force de cet impact a forgé une prise de conscience scientifique et politique : il s’agit depuis peu de « gouverner » le global change (Biermann, 2008). Et l’on comprend bien que les villes réclament une part de l’action publique. Un nouveau « monde commun » s’impose et le changement climatique en est un des premiers paramètres.

12Inédit historique, les contraintes du milieu reviennent « par le haut » et non « par le bas », c’est-à-dire par les dérégulations environnementales globales à l’origine de nouvelles menaces pour les milieux urbains : forte variabilité climatique et évènements extrêmes, difficultés d’approvisionnement énergétique, alimentaire ou en eau, salinisation des nappes, migration des maladies, etc. Ces contraintes ouvrent simultanément des opportunités pour une ressaisie de la question environnementale à l’échelle locale, de nouvelles modalités d’action politique et/ou des innovations préparant une nouvelle révolution industrielle (Coutard & Lévy, 2010).

13La terrestrialisation du et des politique(s) suppose d’articuler aussi des temporalités hétérogènes. La concentration de CO2 dans l’atmosphère est par exemple le produit de l’histoire de la Terre, de celles du vivant et de l’humanité, particulièrement dans sa phase d’accélération « moderne ». Ajoutons le motif écologique aux processus de transformation rapide des villes, et les temporalités biophysiques et humaines s’engrènent. Mais la taille des rouages n’est pas comparable. Le roulement ne produit pas les mêmes effets de part et d’autre : du côté des villes et du côté de l’atmosphère. Presque insignifiant pour l’atmosphère (quelques millions de tonnes annuelles de CO2 en moins, aux effets différés dans le temps), il retentit significativement sur les conceptions de l’urbanisme et de l’aménagement.

14L’articulation des échelles est évidemment loin d’être simple. Dans la plupart des cas, la réduction des émissions de gaz à effet de serre obtenue dans certains domaines (habitat, patrimoine municipal, énergie) est largement contrebalancée par des évolutions contraires : étalement urbain, augmentation de l’espace habitable, des mobilités et des consommations électriques et énergétiques globales. On assiste alors à des tentatives d’élargissement de l’assise, spatiale mais surtout politique, des pouvoirs urbains.

L’irruption des villes dans une gouvernance environnementale globale

  • 102 Selon James Rosenau (1997) : systèmes de règles formelles ou informelles générant un respec (...)
  • 103 Proposée par Michel Foucault, la gouvernementalité se réfère aux dispositifs gouvernementau (...)

15À cet égard, on remarquera que les premiers efforts de réduction du CO2 urbain s’accompagnent d’une montée en puissance des villes dans les négociations et régulations climatiques. Les réseaux de collectivités locales s’imposent comme une nouvelle sphère d’autorité102 dans ce domaine (Bulkeley, 2005). Le climat est un sujet très propice à l’européanisation et à la mondialisation des villes. En commençant à reconfigurer leurs politiques locales par rapport à des enjeux globaux, les villes ne se contentent pas d’être des élèves contraints ou appliqués, selon les grilles d’analyse de l’injonction ou de la « gouvernementalité »103, mais deviennent des acteurs politiques globaux.

16Depuis le travail de James Rosenau (1997), et selon les termes d’Andrew Jordan, « le terme de gouvernance permet à des acteurs non étatiques tels que le monde économique et les organisations non gouvernementales d’être partie intégrante de toute analyse du pilotage sociétal ». Le champ de l’environnement est tout particulièrement concerné, puisqu’il s’agit d’un domaine politique peu prioritaire pour les États, plus enclins à laisser jouer des processus de gouvernance qu’au sein des domaines économique ou militaire. En outre, ce champ s’est constitué par le lobbying d’acteurs pour la plupart non gouvernementaux et leur poids politique reste important. Les politiques environnementales ont été ainsi un laboratoire pour des formes de gouvernance représentant des avancées démocratiques dans le pilotage de l’action publique (Theys, 2002).

  • 104 Comme la Global Climate Coalition, réunissant aux États-unis les entreprises des secteurs d (...)

17La gouvernance environnementale globale, qui s’affirme au cours des années 2000, peut être définie comme la recherche d’un pilotage de l’environnement global à travers l’irruption d’une multiplicité d’acteurs et de sphères d’autorité pour gouverner l’environnement. Le processus est cacophonique, conflictuel, montrant une grande vitalité des mobilisations environnementales, souvent contrées par des organisations ad hoc issues des forces économiques104. Contrairement à l’acception faussement pacifiée du terme gouvernance souvent en vigueur, on ne peut que relever l’intensité des combats engagés dans la sphère de la gouvernance environnementale globale.

18« La dynamique du Global Change et les résistances qu’elle suscite font partie de la condition humaine en cette charnière de siècle », écrit J. Rosenau (1997). Pourtant les villes sont encore très peu étudiées dans cette perspective. Leur rôle au sein d’une gouvernance environnementale globale constitue une question largement prospective, située dans un angle mort des études urbaines, environnementales et des travaux sur la gouvernance, à leur intersection. Il est pourtant fondateur de la problématique de la ville durable.

19En effet, les « politiques étrangères locales » sont à l’origine de l’implication des villes dans des enjeux globaux (et non seulement internationaux), au cours des années 1980. L’idée de politique étrangère locale, ou municipale, est issue des mobilisations pacifistes et anti-apartheid aux États-Unis, ainsi que du mouvement anti-nucléaire. Certaines villes comme Seattle l’ont par exemple appliquée lorsqu’elles ont décidé de donner des droits et des papiers aux immigrés clandestins, en devenant des « sanctuaires » pour ceux-ci. Poussée par quelques militants dont Jeb Brugmann, le fondateur d’Iclei, elle conduit ensuite certaines municipalités à se soucier des rejets de CFC puis de CO: il s’agit de protester contre la non application du protocole de Montréal aux États-Unis et la non ratification du protocole de Kyoto par le gouvernement fédéral, sous l’effet de lobbies économiques. Les plans locaux de réduction des gaz à effet de serre voient le jour en mobilisant les premiers réseaux de villes et en donnant naissance à cette association de collectivités locales, Iclei, en 1990. Iclei définit l’essentiel de la problématique de la durabilité urbaine, avec un certain nombre d’outils plus ou moins opératoires (plans climat, agendas 21 locaux, écomobilité, plans de biodiversité…). Ses responsables parviennent avec l’appui du PNUE puis de l’Union européenne à impliquer un nombre significatif de villes dans différentes « campagnes » : campagnes des villes pour la protection du climat, campagnes d’agendas 21 locaux, campagne européenne des villes durables…

Quelle fenêtre d’action politique ?

20La dimension politique qui est à la source de la notion de ville durable est tout aussi structurante pour la ville post-carbone. En vertu des effets rebond, les technologies ne peuvent régler la question de la transition énergétique. Réduire d’un facteur 4 les émissions urbaines de gaz à effet de serre suppose de nouvelles formes d’urbanisation : une réduction et mutualisation des consommations énergétiques globales par la densité et la compacité, une gestion décentralisée de l’énergie, en « circuits courts », l’essor des énergies renouvelables en ville, l’usage de matériaux de construction qui soient des « puits de carbone », etc. Les pouvoirs locaux ont entre leurs mains une partie des réponses pour réduire les consommations énergétiques et substituer aux énergies fossiles des énergies renouvelables.

21Sur la base de ce credo, les réseaux de villes ont l’ambition de faire entendre leur voix dans les régulations mondiales émergentes. De fait, ils contribuent à l’avènement d’une « mondialisation écologique » qui gagne le niveau le plus local, à travers les agendas 21 locaux, les plans climat locaux, les quartiers durables ou encore les plans de biodiversité (Emelianoff, 2011). La mondialisation écologique ajoute à l’idée de gouvernance environnementale globale l’idée que ce type de gouvernance transforme le corps sociétal, à l’instar de la mondialisation économique. Plus précisément, en voulant remodeler l’environnement planétaire, les villes remodèlent l’environnement urbain. Leur action est multiscalaire, mais les impacts sont évidemment plus visibles à l’échelle locale que globale. Ces effets retour sur l’organisation de l’espace et des politiques urbaines participent de la mise en forme de réponses globales, très (et trop) lentement.

22Le positionnement des villes est paradoxal, complexe, plurivoque, ce qui ne facilite pas sa lisibilité. La lente montée en puissance, à partir des villes, du capitalisme industriel, inachevée à l’échelle planétaire, se double de l’affirmation des pouvoirs locaux dans la résolution des problèmes d’environnement global issus de ce même capitalisme, impliquant au bout du compte sa remise en question. Les villes pourraient-elles contribuer à défaire ce qu’elles ont contribué à construire ? Pourraient-elles, au-delà de la régulation de ce capitalisme (Le Galès, 2011), ouvrir des voies pour un autre modèle de développement ? Ou se contentent-elles au contraire d’amendements à la marge ?

23De nombreux auteurs insistent sur le peu d’évaluation des résultats obtenus par les différentes tractations des acteurs de la « gouvernance environnementale globale ». La raison en est sans doute structurelle : il est difficile de mesurer les impacts précis de tel ou tel type d’intervention, de démêler l’écheveau de causalités pour peser le poids de chacune d’elles dans un processus où tout est en interaction et rétroaction. Aucune analyse de politiques publiques n’est aujourd’hui à même d’évaluer l’impact d’une politique sur les problèmes qu’elle veut traiter (Muller, 2000). Néanmoins, c’est une critique courante adressée à la gouvernance : on comprend la nouveauté des jeux d’acteurs (à relativiser sur un plan historique) mais on ne comprend pas la nouveauté éventuelle des résultats. Le risque est alors de donner trop de pouvoir d’influence à ces nouveaux acteurs que sont les villes au sein de la gouvernance multiscalaire (Fairbrass & Jordan, 2010).

  • 105 Selon Nicholas Low et al. (2005), des processus de « dislocation des sentiers de dépendance (...)

24Il ne s’agit donc pas d’affirmer, de manière prospective et normative, que les villes seront un élément clé des nouvelles régulations mondiales, nous n’en savons rien à ce stade ; nous observons seulement qu’elles souhaitent le devenir, à travers leurs mises en réseau thématique. Il peut s’agir d’une parenthèse historique, d’une fluctuation, ou d’un bouleversement plus structurant du rôle des pouvoirs locaux et des modes de pilotage politique. Outre l’incertitude sur les formes à venir de décentralisation des pouvoirs, les changements de caps dépendent de l’évolution de leurs légitimité et illégitimité respectives, elles-mêmes soumises à l’influence d’évènements considérés comme « externes » (crises économiques, énergétiques, conflits, dégâts climatiques…). Ces évènements peuvent révéler l’inadéquation ou la péremption des anciennes structures et finalités de l’action collective, et déclencher des processus de dislocation des sentiers de dépendance105.

25La transition « socio-écologique » est certainement une équation impossible à résoudre dans les cadres économiques existants. Dès lors, la question devient : les mobilisations, les changements de référentiel, les expériences territoriales participent-elles d’une transformation de ces cadres économiques ? Elles y participent pour l’instant modestement : par la négative (preuve par l’absurde… ou par les effets rebond), par le fait de cultiver un attachement à d’autres sphères d’autorité que celle du marché, et par l’apprivoisement d’autres modes de développement économique, qui se déploient en général à l’échelle microlocale, ou parfois municipale, lorsque des communes portent des projets de développement économique et écologique locaux, telles Silfiac (Bretagne) ou Loos-en-Gohelle (agglomération de Lens) [Emelianoff & Stegassy, 2010].

26Sans préjuger d’un changement d’échelle à partir d’expériences éparses, nous sommes peut-être à l’étape charnière décrite par Tim O’Riordan (2009) : le moment où la légitimité de l’économie capitaliste bascule en raison notamment, mais pas seulement, des transformations latentes opérées par les mobilisations environnementales depuis une quarantaine d’années. Les travaux sur le post-capitalisme insistent à leur tour sur le basculement de l’imaginaire politique susceptible de conduire à une nouvelle économie politique (Gibson-Graham, 2006 ; Morin et al., 2006 ; Stiegler, 2009). Sans elle, les villes durable ou post-carbone feront partie des concepts à mettre aux oubliettes.

Notes

100 Mathématicien et économiste, il place le concept d’entropie au cœur de sa réflexion économique et ouvre la voie à la bioéconomie.

101 International Council for Local Environnemental Initiatives.

102 Selon James Rosenau (1997) : systèmes de règles formelles ou informelles générant un respect des règles par les acteurs vers lesquels ils sont dirigés.

103 Proposée par Michel Foucault, la gouvernementalité se réfère aux dispositifs gouvernementaux permettant l’internalisation par les acteurs de la société de nouvelles normes et valeurs.

104 Comme la Global Climate Coalition, réunissant aux États-unis les entreprises des secteurs des énergies fossiles, chimiques, sidérurgiques, métallurgiques et automobiles, qui s’est employée à bloquer la ratification du protocole de Kyoto et à miner les mesures du gouvernement Clinton pour la protection du climat, jusqu’à la suppression des fonds fédéraux pour le climat en 1999. Ou en Australie, la coalition d’industries primaires qui aurait montré, en finançant diverses recherches, qu’il était plus coûteux d’agir pour le climat sur le sol australien que dans les autres pays de l’OCDE (Bulkeley & Betsill, 2003).

105 Selon Nicholas Low et al. (2005), des processus de « dislocation des sentiers de dépendance » adviennent lorsqu’une organisation est soumise à un choc important, le plus souvent exogène, tels que les chocs pétroliers ou la sècheresse en Australie par exemple. L’expression est issue des sciences politiques.

© Éditions Quæ, 2015

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