Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Un demi-siècle d’environnement entre science, politique et prospective

 | 
Rémi Barré
, 
Thierry Lavoux
, 
Vincent Piveteau

Partie 1 - D’un demi-siècle d’environnement à l’autre : 50 questions à Jacques Theys

Chapitre 4 - Quarante ans au service des politiques de l’environnement

Note de l’auteur

Les chapitres de 1 à 5 sont une interview réalisée en 2012-2013 par Rémi Barré, Thierry Lavoux et Vincent Piveteau.

Texte intégral

Q26. Nous avons consacré beaucoup de temps à la prospective, à la recherche, à l’information. Mais vous n’avez pas eu seulement des fonctions, disons de « réflexion », ou de « passeur », liées à la recherche, à l’anticipation ou à l’aide à la décision… Vous avez aussi été pendant sept ans membre de cabinet ministériel ; et avez, participé souvent de près à plus de quatre décennies de politiques de l’environnement — ce qui fait de vous à la fois un acteur et un observateur privilégié de ces politiques. C’est donc maintenant de celles-ci dont nous allons parler. En commençant par une question très directe : se consacrer aux politiques de l’environnement, et travailler pour le ministère qui en a la charge, est-ce une chose aisée, ou avez-vous l’impression que c’est un peu… un travail de Sisyphe ?

J’aimerais partir d’une anecdote qui m’a beaucoup frappé. Lors d’un colloque organisé à l’occasion du 40e anniversaire du ministère de l’Environnement, j’ai été amené à intervenir dans une table ronde à laquelle participaient Michel Woimant, qui suivait les questions d’environnement au cabinet de Georges Pompidou — à l’origine de la création du ministère — et Robert Poujade, qui fut le premier à occuper le poste de ministre dans ce domaine (Comité d’histoire du MEDDE, 2013a). Le premier expliqua le rôle qu’avait pu jouer dans cette création l’intérêt que portait Pompidou à la protection des paysages, notamment dans sa région natale du Périgord, avec le sentiment qu’il fallait trouver un contrepoids à la politique à marche forcée d’industrialisation — dont il se faisait, par ailleurs, l’ardent promoteur. Le second suggéra que « si, en 1971, tout le monde était pour la création de ce nouveau ministère, c’était parce que personne n’imaginait qu’il ne s’agissait pas seulement de protéger les petits oiseaux ». J’attache, personnellement, beaucoup d’importance à la qualité des paysages et à la sauvegarde des oiseaux, et ce sont, à elles seules, deux très bonnes raisons de s’intéresser à l’écologie et au cadre de vie. Mais cette anecdote illustre bien toute l’ambiguïté du thème de l’environnement : il y a une distance quasi infranchissable, et qui ne s’est malheureusement pas réduite, entre ceux qui considèrent que ce sont « les petits oiseaux », un supplément d’âme à préserver dans les périodes prospères, et ceux qui estiment que c’est une question majeure — si ce n’est la question majeure — pour l’avenir de la planète. Une enquête très intéressante faite en 1990 sur la manière dont le ministère de l’Environnement était perçu par le reste de l’administration montre qu’il y avait ainsi alors beaucoup d’irritation à constater que ce ministère persistait à vouloir se prendre réellement au sérieux (Jodelet & Scipion, 1988). Il serait aujourd’hui utile de faire la même dans les médias…

Personnellement, j’ai toujours considéré comme une grande chance d’avoir pu participer à l’aventure de la création de cette politique de l’environnement, et même si j’ai moins d’illusion qu’autrefois sur le rôle du ministère, j’estime comme un honneur d’avoir pu y travailler si longtemps. Il y a peu d’endroits dans l’administration dans lesquels dès votre arrivée, à 25 ans, vous avez l’opportunité de pouvoir participer à un événement mondial comme la conférence de Stockholm… et cela m’a définitivement marqué. Il ne faut pas oublier, non plus, que l’environnement est un des rares nouveaux domaines d’action publique apparus après 1970 qui a réussi à se stabiliser dans l’appareil gouvernemental, parvenant même, en 2007, à se hisser au second rang des ministères : on peut donc, globalement, parler de success story pour les politiques correspondantes, en dépit de toutes les critiques que l’on peut par ailleurs leur adresser… et que je ne manquerai pas de faire… Cela n’empêche pas que ce soit aussi une tâche sans fin, et donc épuisante et malaisée, car il s’agit toujours de courir après les problèmes et d’essayer de convaincre les autres sans en avoir les moyens.…

Q27. Pouvez-vous préciser ?

Chaque génération, chaque vague technologique, chaque transformation des modes de vie et des formes de développement — du plus proche au plus lointain — amène de nouveaux problèmes d’environnement… si bien qu’il n’est jamais possible de dire — sauf peut-être au niveau local — que l’objectif est définitivement atteint. À chaque période, il faut à la fois gérer les défis du quotidien ou du moment — par exemple, amener et assainir l’eau ou, aujourd’hui, réduire les émissions de gaz à effet de serre — mais aussi anticiper la génération suivante de risques ou d’enjeux, ce qui ressemble, en effet, à l’histoire de Sisyphe. J’ai dit, si vous vous en souvenez, que « chaque époque était en retard d’une guerre » : cela veut dire, en outre, qu’une part importante des efforts doit aussi, en principe, être consacrée au traitement des « héritages » (tels les sols pollués), au rattrapage des retards accumulés dans un passé souvent très long… Les défis sont donc considérables, avec un arbitrage à faire en permanence entre les problèmes du présent, ceux du passé et ceux du futur… qui sont de natures très différentes (Theys, 1982, 1994b et 1999).

Ces problèmes impliquent des acteurs et des secteurs d’activité très nombreux à toutes les échelles qui en sont soit la cause soit la victime — sans que l’on puisse toujours faire un lien précis entre les responsables et ceux qui subissent les effets, ni surtout expliciter clairement qui aura à assumer les coûts ou sera bénéficiaire des mesures à prendre. S’occuper d’environnement, c’est donc interférer avec l’agriculture, l’industrie, l’énergie, les transports, les politiques urbaines, la consommation, la géopolitique, et finalement presque tous les domaines — en prenant le risque de n’avoir à opposer à l’emploi, aux routines quotidiennes, et aux intérêts nationaux, corporatistes ou financiers que des présomptions. Cela suppose un énorme travail de conviction dans toutes les directions. Or face à cette complexité, les moyens à disposition des politiques publiques ont toujours été contingentés — passant de l’indécence des débuts à la dilution d’aujourd’hui. Le ministère de l’Environnement des origines a été construit « en creux », à partir de compétences qui n’étaient pas considérées comme stratégiques par les administrations en place. Georges Pompidou voulait réduire son rôle à une fonction « pédagogique » ; et il fut, dès le départ, entendu que ni les questions d’énergie, ni celles de santé, ni celles de planification urbaine — par exemple — ne pouvaient être de son ressort. Il dut même se battre pour obtenir la pleine responsabilité des problèmes de l’eau… Au milieu des années 1980, H. Bouchardeau publia, en première page du Monde, un article expliquant « ce que pouvait quand même faire un ministère pauvre ». C’est, à ma connaissance, un cas unique dans les annales gouvernementales.

Q28. Est-ce en raison de cette faiblesse que beaucoup font remonter la naissance des préoccupations d’environnement à la conférence de Stockholm, ou à l’émergence des Verts, c’est-à-dire à des événements ou des mouvements qui n’ont rien à voir avec la politique nationale ? Pierre Lascoumes (1994) a défendu, de son côté, que ce qui a été fait par le ministère dans les années 1970 n’était qu’un recyclage de ce qui existait déjà depuis longtemps. Vous qui avez vécu les choses de l’intérieur, que pensez-vous de ces assertions ?

  • 56 Mot emprunté à la thèse de Florian Charvolin (2003).
  • 57 Au moment de la création du ministère, la législation sur les installations classées, i (...)
  • 58 Notamment R. Poujade (1975), H. Bouchardeau (1986) et C. Lepage (1998).

Je vous ai parlé du livre de Mumford, écrit en 1934, dans lequel on retrouve une bonne part des préoccupations environnementales d’aujourd’hui — et, bien évidemment l’émergence de ces préoccupations ne date ni de Stockholm, ni de la création du mouvement écologique, ni de celle du ministère. Il y a eu une histoire de l’environnement bien avant les années 1970 et il serait absurde de défendre que le ministère en a fait seul « l’invention »56. Je trouve néanmoins que toutes les assertions que vous venez d’évoquer, et qui sont faites très fréquemment, rendent globalement mal justice au changement qu’a constitué cette création ministérielle en 1971. La mise en place du ministère de l’Environnement ne suit pas la conférence de Stockholm, le rapport du Club de Rome ou l’émergence politique des Verts : elle les précède d’une ou plusieurs années. Quand René Dumont, candidat aux présidentielles, fait connaître les idées écologiques aux Français (en 1974), celui qui fut le premier des ministres de l’Environnement — Robert Poujade — quitte lui-même déjà son poste. Trois ans auparavant, lorsque celui-ci prend ses fonctions, les agences de Bassin sont encore quasi virtuelles, les installations classées occupent un petit local poussiéreux rue de Bourgogne57, les réseaux de mesure sont inexistants, il n’y a que quatre parcs nationaux, et l’on ne sait pas vraiment ce qu’il faut mettre derrière le mot « environnement ». Rien surtout ne garantit qu’il ait un successeur — et il faudra en effet 20 ans pour que cette thématique s’inscrive durablement dans l’appareil gouvernemental. Ce n’est pas un hasard si plusieurs des ministres successifs ont souhaité, après coup, raconter leur expérience58 et si quelques uns — Alain Bombard, Nicole Bricq, Delphine Batho… — ont vu leur fonction brutalement écourtée : s’occuper d’environnement est un combat, y compris en interne ! La cassure du ministère du Développement durable intervenue, à nouveau, en 2012, montre d’ailleurs que c’est toujours un thème « sous-tension » — dont les gouvernements ne savent pas très bien que faire…

Bien évidemment, les chercheurs et les médias ont raison de mettre en avant l’action des écologistes ; le jeu des rapports de force et des surdéterminations économiques ; le rôle des associations, des organismes internationaux, des collectivités locales ou des scientifiques ; l’importance des comportements individuels et de la responsabilité des entreprises : sans action collective, un ministère de l’Environnement n’a aucun sens, et son positionnement ou sa fonction sont, par nature, très différents — par exemple — de celui d’un ministère de l’Éducation nationale. Mais son rôle est loin d’être subsidiaire : pas seulement comme « animateur » et soutien indispensable aux uns et aux autres ; mais aussi et surtout parce que sa place dans le gouvernement et ses choix déterminent, dans une très large mesure, la manière dont les problèmes d’environnement sont concrètement abordés — le choix des priorités, les moyens utilisés, et surtout le contrôle de leur mise en œuvre. Nous avons tendance à oublier que pour qu’une action collective se mette en place, il faut que quelque part quelqu’un définisse les règles et surtout mette en place une « police » pour en suivre l’application. Que cela soit ou non efficace, nous y reviendrons plus tard. Il faut ajouter, par ailleurs, qu’outre leurs rôles essentiels de « gendarme » et « d’incitateur », les ministères de l’Environnement ont aussi joué historiquement — chacun dans leur pays — une fonction « culturelle » fondamentale de cadrage dans les façons d’approcher l’environnement.…

Q29. Que voulez-vous dire ? Pensez-vous qu’il y a plusieurs façons d’aborder les questions d’environnement et que cela dépende d’un choix politique ?

A priori rien n’est plus familier et consensuel que le mot « environnement » — même si certains l’associent plutôt à la nature et aux pollutions, les autres aux idées du mouvement écologique. Mais dans la réalité, ce que ce mot recouvre varie énormément selon les cultures et les périodes de l’histoire — et dépend pour beaucoup de choix politiques. J’ai moi-même montré que derrière ce terme si banal coexistaient en vérité trois conceptions irréductiblement différentes (Theys, 2010). Aujourd’hui, on l’associe souvent aux questions climatiques ou énergétiques, mais c’est un anachronisme de penser que cela aurait pu être le cas il y a 40 ans… et une erreur d’imaginer que ça l’est partout. Dans la manière dont on définit l’environnement, il y a toujours une part qui dépend du contexte et une autre construite politiquement. Ainsi dans les années 1970, coexistaient dans les structures gouvernementales au moins quatre conceptions différentes : la conception américaine associant environnement, pollution et protection de la nature ; celle du Canada qui privilégiait la gestion des ressources (forêts, pêcheries…) ; celle des Pays-Bas qui liait environnement et santé ; et celle de la Grande-Bretagne qui accordait une place centrale au cadre de vie, à l’architecture, à la planification spatiale… La France a beaucoup hésité, tentant des associations successives avec la protection de la nature, la culture, la qualité de vie, le cadre de vie, le temps libre, les risques… avant cette alliance plus récente avec l’équipement et l’énergie. C’est un aspect central du choix démocratique. Bien sûr, tout ce meccano peut sembler dérisoire — car la politique se fait bien au-delà de ces cadres institutionnels. Mais sur le terrain, surtout dans un pays centralisé comme la France, c’est absolument majeur — cela reconfigure les priorités et les jeux d’acteurs, disqualifie certains problèmes, en fait émerger d’autres… — et je m’étonne que les chercheurs en sciences politiques y attachent si peu d’importance.… Personnellement, en tout cas, je ne vois qu’une ressemblance lointaine entre « l’environnement » dont je m’occupais dans les années 1970 et celui d’aujourd’hui… En même temps, je n’oublie pas que ce n’est pas parce que les questions climatiques ou énergétiques ont « recouvert » toutes les autres que les problèmes plus anciens d’eau, de paysage, de pollution chimique ou de déchets ont disparu… Et c’est pourquoi la fonction politique de « formatage » des ministères est essentielle… et redoutable.

Q30. On retrouve votre insistance constante sur les discontinuités historiques et le risque d’anachronisme. C’est en effet important de rappeler que la problématique de l’environnement n’a pas été « donnée » une fois pour toutes à l’origine ; que les enjeux ont changé ; que le concept a lui aussi évolué et s’est défini autant politiquement et culturellement que scientifiquement. Dans le discours courant, tout cela est le plus souvent recouvert — comme s’il n’y avait pas de différence entre les années 1970 et aujourd’hui, pas d’épaisseur historique… De même a-t-on souvent tendance à réduire la politique de l’environnement à une boîte à outil « universelle », comme s’il n’y avait pas de distinction à faire entre les pays, les territoires, les périodes de temps… Vous qui avez suivi cette politique de l’intérieur du ministère de l’Environnement, comment avez-vous perçu ces différences ? Pouvez-nous faire une brève histoire de ces 40 dernières années vues de «l’intérieur ».

Je crois qu’il y a eu plus de 25 ministres différents qui se sont succédé durant ces 40 ans, et je serais incapable de les citer tous de mémoire. Mais, au-delà de ces changements très fréquents, ce qui, de l’intérieur, m’est apparu, c’est une coupure très nette entre trois périodes qui n’ont qu’un petit nombre de points communs entre elles — et dessinent, finalement, « trois générations de politiques de l’environnement » bien distinctes (Barraqué & Theys, 1998 ; Zaccai & Lacroix, 2010 ; Comité d’histoire, 2013a).

Comme on le verra, ces trois périodes correspondent autant à de grandes ruptures historiques — comme la chute du mur de Berlin — qu’à des recompositions sociopolitiques à l’intérieur de l’appareil de l’État ou du corps électoral et de l’opinion publique… Mais je vais plutôt insister sur les changements « internes »…

  • 59 Successivement, Conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement ; Centre (...)
  • 60 Sur les conséquences pour l’environnement des Trente Glorieuses (1945-1975), voir Bonne (...)

Du début des années 1970 à la fin des années 1980, se situe une première période — qui est celle des fondations. Je dirais que c’est aussi celle « d’un ministère faible dans un État fort » — émergeant dans une société globalement assez indifférente à l’environnement. Sauf exception, les élus, les administrations, les médias restent peu sensibles à ce thème. L’opinion, surtout après la crise de 1973, ne s’y intéresse qu’à l’occasion de conflits locaux ou de grandes catastrophes — l’Amoco Cadix, Bhopal… Le poids des écologistes est encore faible, malgré d’importantes mobilisations sur le nucléaire ou le Larzac… Les structures du ministère sont constamment remises en cause — avec des rattachements éphémères à la Culture, à la Qualité de vie, à l’Équipement, aux Risques majeurs ; un budget réduit au minimum ; l’absence de corps et de services locaux spécifiques ; et une autonomie limitée. Si la politique tient, malgré toutes ces fragilités, c’est grâce à une association improbable entre une « technocratie éclairée », symbolisée par des directeurs à cette époque encore puissants et très impliqués ; des corps d’ingénieurs qui investissent les installations classées, les parcs nationaux, les agences de bassin… ; des associations de protection de la nature très actives présentes sur tout le territoire ; des entreprises de services urbains bénéficiaires des concessions ; et tout un réseau de structures spécialisées d’information, d’animation ou de pédagogie, souvent composées de personnels sous contrat, CAUE, Citepa CDB, Anred59… À cette époque, il s’agit encore essentiellement de rattraper les retards accumulés pendant les Trente Glorieuses60 ou de gérer au moindre coût les situations les plus graves — avec des résultats qui dépendent beaucoup des contextes sectoriels, et une action publique très centralisée. Mais l’État reste puissant ; et cela n’exclut pas beaucoup d’innovation et d’enthousiasme, et même, parfois, de vraies petites révolutions, comme celle qui, dès 1975, conduira à importer des États-Unis la pratique des études d’impact, première pierre vers une « action collective réflexive » qui deviendra progressivement un des leviers majeurs des politiques de l’environnement — avec les études de danger, le principe de précaution, les pratiques de reporting, les indicateurs, la responsabilité sociale et environnementale, etc.

  • 61 Directions régionales de l’environnement.
  • 62 Il a fallu attendre un quart de siècle après la création du ministère pour qu’une loi, (...)
  • 63 La proposition du plan national de l’Environnement de créer une vraie « police de l’env (...)

À partir de la fin des années 1980, les cadres étroits dans lesquels se développait cette politique éclatent sous les effets conjoints de la globalisation, de la décentralisation et de la construction du grand marché européen. On entre dans une deuxième période, très différente, qui, elle aussi, va durer presque 20 ans (jusqu’en 2007) — période qui est celle d’un entre-deux paradoxal entre consolidation et adaptation — un temps à la fois de renforcement mais aussi d’ajustement difficile à une action collective dans laquelle la centralité de l’État se réduit considérablement. En deux mots, le ministère se stabilise, mais sur des bases qui, elles-mêmes, sont totalement remises en cause. Cette contradiction résulte de deux séries d’événements, en partie indépendants, mais qui entrent, en réalité, en tension frontale. D’une part, en 1988, le succès électoral des écologistes, une certaine embellie économique et l’arrivée comme chef de gouvernement de Michel Rocard, avec comme ministre de l’Environnement (pendant quatre ans) Brice Lalonde, permettent, à travers le plan national pour l’Environnement, de donner enfin une structure stable au ministère, avec de véritables services locaux (les Diren61), des moyens doublés, et un embryon de structures de régulation autonomes, l’Ademe, l’Ifen, l’Inéris… C’est la fin du bricolage. Mais, simultanément, la politique de l’environnement se trouve, de fait, de plus en plus décidée à Bruxelles, dans les organismes internationaux, dans les collectivités locales, dans les milieux économiques — tandis que la société civile s’organise avec les grandes ONG ou think-tank internationaux ou nationaux, et que le débat se structure de plus en plus autour des partis écologistes. On sort du « gouvernement » pour entrer dans la « gouvernance », avec une action collective beaucoup plus partagée — mais aussi, pour la première fois, la nécessité de faire reposer celle-ci sur des principes clairs, ce que fera en 1995 la loi Barnier62. C’est donc au moment où le ministère de l’Environnement devient une administration « normale » — avec un champ d’action sectoriel bien délimité et une présence sur tout le territoire — au moment où il peut, enfin, exercer correctement ses fonctions régaliennes, qu’il doit s’ouvrir à la contractualisation, à la normalisation européenne, au partenariat public- privé, à la participation, au développement durable, à la contre-expertise ; mais aussi, comme toutes les organisations publiques, au « nouveau management »… Se fermer ou s’ouvrir ? Mettre en place, enfin, une vraie « police de l’environnement » ou faire le pari — incertain — de nouvelles formes de gouvernance63 ? Toute cette période des années 1990-2000 peut se résumer à la difficulté de marcher en même temps sur ces deux pieds… avec des résultats divers… et finalement surtout une fuite en avant dans la procédure… Personnellement, je crois d’ailleurs que cette question de la bonne articulation entre « gouvernement » et « gouvernance » — qu’a particulièrement posée cette époque — n’est toujours pas résolue, et reste sans doute la question majeure des politiques écologiques actuelles.

Après 2007, on entre dans une troisième période — même si la coupure est moins nette et si la caractérisation de ce qui commence est moins évidente. Là encore il y a une conjonction entre des bouleversements externes et un changement politique interne. À l’échelle mondiale, les années 2000 voient s’amorcer de grandes cassures géopolitiques et culturelles, avec l’affaissement de l’Europe, l’essor de l’Asie, la crise du pétrole et des matières premières, de nouvelles inquiétudes sur le climat, l’alimentation ou la santé — tout cela avant la crise économique et financière. Une nouvelle génération de politiques de l’environnement émerge, plus influencée par les idées écologiques. En France, sous la pression de la société civile (et notamment de la Fondation Nicolas Hulot), un grand ministère de l’Écologie et du Développement durable est créé en 2007 regroupant les anciennes administrations de l’Équipement, de l’Environnement et la partie énergie du ministère de l’Industrie. La création de ce « Grand Ministère » prend acte de ce qu’il n’est pas possible de mener une politique de développement durable sous l’égide d’une petite administration, comme « l’Environnement » l’était resté malgré l’aggiornamento de 1991. Mais la fusion de cultures aussi différentes que celles de l’Environnement, de l’Équipement ou de l’Industrie expose aussi à voir le développement durable se dissoudre dans une conception « gagnant-gagnant » réduite au plus petit dénominateur commun, et l’administration à perdre en partie son identité. Un moment, le Grenelle de l’Environnement laisse penser que ce risque est écarté. Mais la crise économique, qui survient très rapidement après, ramène aux réalités immédiates, aux contraintes financières ou d’emploi à court terme, et réduit les ambitions initiales à une stratégie de transition énergétique. Le développement durable est, de fait, « mis de côté » et remplacé en 2012 par le terme, prometteur, mais encore à définir, de « transition écologique ». Le grand ministère éclate, perdant l’Urbanisme et le Logement — et donc beaucoup de ses relations avec le territoire. Reste, comme dans les années 1980, une administration recentrée, notamment sur l’Énergie, mais beaucoup plus qu’alors en quête de sens, d’identité et de nouvelles compétences. Hésitante entre son versant industriel et une approche plus socio-écologique, la politique de l’environnement ne semble pas dans la meilleure situation pour affronter ou accompagner les énormes mutations culturelles ou d’enjeux qui sont devant elle. Mais nous n’en sommes qu’au début de cette troisième phase... L’histoire reste donc en suspens…

Q31. Nous reviendrons plus tard sur le bilan global que vous portez de cette histoire en trois étapes — en élargissant le débat à votre perception des changements d’attitude de la société française ou internationale par rapport à l’environnement. Mais pour l’instant nous souhaiterions nous attarder un peu plus sur la manière dont vous avez personnellement vécu ou accompagné ces transformations. Il faut rappeler, en effet, que vous n’avez pas été seulement observateur, mais aussi acteur de cette histoire, notamment à travers votre double participation aux cabinets d’H. Bouchardeau, puis de B. Lalonde. Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur ces deux expériences ?

Je suis un peu gêné d’avoir à isoler ces deux périodes de cabinet, car pour moi, elles sont dans la continuité de toutes celles que j’ai pu passer au ministère depuis mon entrée en 1972 : d’ailleurs, pendant ces sept ans, j’ai tenu à garder — en même temps — mes fonctions en matière de prospective. Ceci étant, ce sont, en effet, deux périodes qui ont beaucoup compté, mais de manière très différente, dans des contextes qui étaient eux-mêmes très dissemblables.

  • 64 Quinze ans après les États-Unis, les pays européens se mirent d’accord en 1985 à Luxemb (...)

H. Bouchardeau est arrivée au creux de la vague pour l’environnement. Ancienne secrétaire générale du PSU, elle était l’un des rares ministres de l’Environnement qui avait une vision claire de ce qu’elle voulait faire dans ce domaine avec un programme et une longue tradition historique d’investissement de son parti sur ce thème… Je l’ai ainsi entendue prononcer ce qui restera pour moi le discours le plus convaincant sur la notion de « développement durable »… trois ans avant le rapport Brundtland (Germes, 1985) — et c’est sans doute la ministre qui avait la conscience la plus vive des relations entre environnement et développement, que ce soit au niveau local ou international. Mais le jour même où elle est devenue ministre, l’opinion publique était mobilisée par l’histoire des fûts de Seveso, et les médias l’interrogèrent non pas sur son programme mais sur le parcours de ces fûts à travers l’Europe. C’est une illustration des relations compliquées entre politique et communication, et, en effet la ministre dut accorder à la communication et à la question des risques certainement beaucoup plus de place qu’elle n’aurait pu le souhaiter. Entré dans son cabinet par proximité avec le PSU, j’étais chargé de l’économie et de la prospective. En fait, ma fonction s’est essentiellement circonscrite à écrire des rapports ou piloter des groupes de travail — en particulier sur les conséquences économiques de la mise en place des premières normes européennes sur la voiture64, l’instauration d’une première taxe sur la pollution de l’air, le développement des « emplois environnement », ou les instruments d’une « modernisation écologique ». Déjà, je m’en souviens, les constructeurs automobiles faisaient miroiter la perspective de moteurs consommant trois litres au cent pour s’opposer aux pots catalytiques. C’était l’époque des fermetures massives de la sidérurgie en Lorraine, les questions d’emploi et d’avenir de l’industrie étaient centrales ; et c’est dans ce contexte que nous avons organisé, avec Germes, le colloque dont j’ai déjà parlé sur « L’environnement face à la crise ». Il est intéressant de remarquer que l’on y évoquait déjà très largement la question des « inégalités écologiques » — qui ré-émergera 20 ans plus tard — et celle des effets redistributifs des politiques de l’Environnement. Malheureusement, malgré la très grande sensibilité de la ministre à ces enjeux d’équité, le contexte n’a pas permis que la dimension sociale soit vraiment intégrée à la politique de l’environnement : on en est resté à des avancées sociétales, notamment avec la réforme des enquêtes publiques…

À l’arrivée de B. Lalonde, en 1988, la situation était, en revanche, beaucoup plus favorable. Après le succès de la conférence de Montréal sur la couche d’ozone et la publication, l’année précédente, du rapport Brundtland — dans un contexte aussi de fin de guerre froide — il y avait désormais une compétition entre les pays du Nord pour organiser de grands événements sur les problèmes globaux ; ce qui incitera, en 1989, à inclure dans le sommet du G7 de la « Grande Arche » les questions climatiques — en même temps que le magazine Time faisait de la Terre « l’homme de l’année ». Sur le plan intérieur, c’était une période d’embellie économique ; les écologistes venaient d’obtenir leur premier succès électoral important, ce qui conduisit, également pour la première fois, à l’arrivée d’un leader écologiste au ministère de l’Environnement — ministre qui put, en outre, bénéficier de l’appui d’un des rares chefs de gouvernement véritablement sensible à ce thème… Dans beaucoup de pays l’heure était à l’aggiornamento des politiques de l’environnement, avec le besoin de passer à une nouvelle génération plus en phase avec la dimension internationale des problèmes… et l’élaboration de « plans verts »… C’est sur cette voie que s’engagea également B. Lalonde, à travers le plan national pour l’Environnement…

Je connaissais bien l’expérience des Pays-Bas, qui était un peu le modèle de l’époque en matière de planification ; et j’eus la chance au sein du cabinet de me voir confier la co-responsabilité, avec le directeur de cabinet, L. Chabason, de la préparation de ce plan — en même temps que le suivi des questions de recherche (Chabason & Theys, 1990). Dans Jours tranquilles à Matignon où il évoque son expérience, Jean-Paul Huchon (1993), qui, lui, dirigeait le cabinet du Premier ministre, parle à propos de ce plan de « grenade dégoupillée » et de « provocation calculée ». L’objectif était en effet très volontariste puisque nous proposions même d’aller « au-delà du développement durable » et de positionner l’économie française sur le créneau de l’excellence environnementale. Suivaient à cette fin toute une série de propositions qui bouleversaient profondément l’architecture et le niveau d’ambition de la politique de l’environnement d’alors. J’en ai évoqué certaines et ce n’est pas le lieu ici d’en présenter le détail — mais elles concernaient tous les domaines comme, par exemple, la suppression des décharges sauvages ou des « points noirs » les plus bruyants. Le temps n’était pas mûr pour que puisse s’organiser — comme aux Pays-Bas ou au moment du Grenelle de 2008 — une véritable négociation avec les « parties prenantes », les entreprises, les collectivités locales. Il y eut, cependant, des débats intéressants au Parlement et dans les régions ; et, chose remarquable, la partie sur la « démocratie écologique » fut écrite par les associations elles-mêmes. Mais surtout l’élaboration de ce plan fut l’occasion d’un événement rétrospectivement assez invraisemblable — et qui ne se reproduira plus jamais ultérieurement — qui fut l’organisation du colloque « L’Écologie au pouvoir » dans lesquels tous les ministres, y compris les Finances, la Défense, les Affaires étrangères ou l’Intérieur, furent conviés à venir présenter ce qu’ils faisaient en matière d’environnement…

Assistant à toutes les réunions interministérielles, qui furent très dures mais passionnantes en terme de sociologie administrative, j’ai eu le sentiment, une fois les arbitrages obtenus, de vivre personnellement un moment très fort de la politique de l’environnement, comme il s’en produit un tous les 10-20 ans. Mais la suite fut un peu plus décevante. Le plan ouvrait en réalité la porte à trois conceptions assez différentes et en grande partie contradictoires de l’action publique future : l’une, plutôt classique, qui donnait la priorité au renforcement du périmètre et des moyens d’action du ministère ; la deuxième qui amorçait une évolution à la scandinave avec des agences de régulation (création de l’Ifen et de l’Ademe…) ; et la troisième qui proposait de nouvelles formes de « gouvernance » — avec l’ouverture à la société civile, aux entreprises, aux associations, à l’action locale… et un recours accru aux incitations économiques. En fait, c’est la première option, la plus conservatrice, qui l’emporta, avec comme conséquence — que j’ai déjà évoquée — la relative fermeture du ministère sur lui-même. Comme dans beaucoup de plans, nombre de bonnes intentions ne furent pas mises en application — d’autant que la parenthèse de l’embellie économique se referma très vite, dès 1992. Un bon exemple de cette déception — que j’ai aussi vécue de l’intérieur, comme co-rapporteur — fut l’avis négatif donné par la commission « Environnement, qualité de vie, croissance » du xie plan à la création d’une taxe carbone. Il est vrai que son président, B. Collomb, par ailleurs sensible à l’environnement, dirigeait Lafarge Coppée (Lacoste et al., 1993). Tout cela se passait en même temps que la conférence de Rio. Et c’est extrêmement dommage que la France ait ainsi gaspillé cette opportunité d’être à l’avant-garde des politiques climatiques, comme l’a décidé, par exemple, à la même époque, la Suède…

Q32. Vous avez justement mentionné que ce plan national pour l’Environnement s’inscrivait dans une vague générale de plans verts à l’échelle mondiale ; et il est intéressant de s’y arrêter un instant. Aujourd’hui, l’idée de plan, c’est quelque chose qui a disparu, le Commissariat général au plan n’existe plus… Que vous inspire cette disparition à la fois sur le plan de l’efficacité politique et de la prospective ?

Les plans étaient des outils irremplaçables pour faire se croiser de l’évaluation de politiques publiques, des réflexions à long terme, une négociation entre acteurs, et la prise de décisions — tout cela dans un cadre, en principe interministériel. Au fil du temps le processus était devenu plus bureaucratique, la prospective plus réduite, les décisions à prendre plus rares et il aurait fallu une démocratie sociale plus active — mettant chacun à égalité — pour qu’une véritable négociation s’y engage. Mais malgré toutes ces dérives, je pense qu’il est dommage que cette opportunité ait disparu.

Il est intéressant de remarquer que cette disparition a correspondu avec l’émergence de la thématique du développement durable — ce qui est un paradoxe. La chute du mur de Berlin, l’effondrement du communisme en URSS, et la vague de libéralisme qui a submergé toutes les années 1990-2000, ont conduit à mettre la planification dans les oubliettes. Mais elle resurgit par bribes. La notion de « transition », très à la mode aujourd’hui, cherche un peu à répondre à la question : comment mener collectivement des changements à long terme quand la planification a disparu ? Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si ce sont les Pays-Bas qui sont en pointe sur ce thème. De même, « la gouvernance à cinq ou à six » est un peu un succédané — en plus égalitaire et participatif — des anciennes commissions du Plan. Mais on n’a toujours pas trouvé de solution miracle pour bien articuler tout ce que je viens d’évoquer précédemment : l’évaluation, la prospective, le dialogue, la négociation, puis la décision et l’action… J’y reviendrai quand nous parlerons de développement durable.

Pour refermer cette parenthèse sur ces sept ans de cabinet, je ne voudrais pas, non plus laisser cette impression — donnée par l’exemple du plan national de l’Environnement — qu’il y a une continuité naturelle au sein des cabinets entre la prospective, la réflexion et la décision politique. J’ai, en effet, beaucoup utilisé, pour la rédaction de ce plan, des travaux de prospective antérieurs, mais c’est un « court-circuit » plutôt exceptionnel. Le rythme normal des cabinets c’est celui de la semaine, quand ce n’est pas la journée, et il y a peu de temps pour lire des rapports ou des recherches, surtout quand ils portent sur le long terme. C’est la raison pour laquelle je suis convaincu que les services de stratégie ou de prospective ont un rôle essentiel à jouer — comme la réflexion politique approfondie en amont, dans les partis, les syndicats, la communauté scientifique, et naturellement la société civile.

Q33. Cette parenthèse en effet refermée, nous allons conclure cette partie consacrée aux politiques de l’environnement par une ou deux questions portant sur votre perception des résultats de ce qui a été engagé depuis 40 ans. Certains parlent d’incapacité à prendre sérieusement en compte les problèmes majeurs. D’autres disent, au contraire, que l’environnement, « c’est assez » et qu’on en a trop fait. Quelle est votre appréciation globale ? Qu’est-ce qui a avancé, et qu’est-ce qui n’avance pas assez vite ?

Je ne vais pas trop m’attarder sur le diagnostic final : il y faudrait trop de temps et ce n’est pas nécessairement le lieu pour le faire… Avec B. Barraqué, nous avions essayé de faire une évaluation de la « première génération » de ces politiques — jusqu’au début des années 1990 — et pour la suite, on peut se référer aux « Rapports sur l’état de l’environnement » publiés, notamment, par l’Ifen (Barraqué & Theys, 1998). Dans les classements internationaux, la France est aujourd’hui plutôt bien classée, mais les moyennes, en matière d’environnement n’ont pas beaucoup de sens — et, comme vous le savez, ce qui nous caractérise, c’est une hétérogénéité particulièrement forte. La désindustrialisation a beaucoup réduit les pollutions industrielles — au moins sur le territoire — les centre-villes sont beaucoup plus agréables à vivre, la qualité des milieux s’est améliorée, les protections se sont étendues… Mais, avec l’étalement urbain et la ségrégation sociale, beaucoup de paysages sont devenus médiocres, la vie dans les banlieues s’est dégradée, l’accès à la nature est resté très inégalement réparti, la dépendance à l’automobile s’est systématisée, la vulnérabilité aux risques a augmenté… Bref, les progrès n’ont pas profité à tout le monde. Et surtout, ce qui a été fait n’a pas permis encore d’engager résolument la France vers une transition énergétique ou écologique comparable au virage pris dans beaucoup de pays du Nord de l’Europe… Dans beaucoup de domaines, nous restons au milieu du gué, pour la réduction des gaz à effet de serre, le diesel, les énergies renouvelables, l’agro-alimentaire « écologique », les pistes cyclables dans les villes, la filière nucléaire, le recyclage des déchets, l’aménagement de grandes continuités naturelles… et le respect des directives européennes. Cela, évidemment, n’est pas étranger au positionnement historique de notre économie. Mais il faut aussi faire la part du conservatisme ou du manque d’innovation, y compris institutionnelle — et surtout de la culture : l’instabilité dans laquelle demeure encore le ministère en charge de l’Environnement, l’incapacité à mettre en place une police écologique et sanitaire à la hauteur des enjeux, les ratés des formes « modernes » de gouvernance et de dialogue, comme l’irritation que suscitent, parfois à juste raison, les idées écologiques, ne sont que quelques signes de cette hésitation culturelle, de cet inconfort par rapport une notion qui, au départ, a plutôt été importée des pays anglo-saxons.

Q34. Voulez-vous dire qu’après 40 ans, nous n’avons toujours pas choisi entre « les petits oiseaux », le « supplément d’âme », et la conviction que l’environnement est « un enjeu majeur » ?

  • 65 Voir notamment les travaux de Michèle Dobré à l’Ifen ou les nombreuses enquêtes d’opini (...)

Nous sommes en effet toujours dans l’entre-deux — ce qui reflète une situation plus générale de division profonde de la société française sur les valeurs… Il est intéressant à ce propos de comparer l’état de l’opinion publique il y a 30 ans — au milieu des années 1980 — et maintenant65. Ce qui est étonnant, c’est qu’on constate une très grande stabilité : la proportion de ceux qui se disent « écologistes » (un peu plus de 5 %) ou de ceux qui sont prêts à se mobiliser pour l’environnement et sont très préoccupés par sa dégradation (de l’ordre de 15 %) varie finalement assez peu ; et, comme il y a 30 ans, il subsiste un écart considérable entre ceux qui considèrent que c’est un problème important (plus de 80 %) et ceux — beaucoup moins nombreux — qui le classent spontanément parmi les enjeux prioritaires du moment… Dans les années 1990, la crise de la vache folle, les retombées de Tchernobyl ou de scandales comme celui de l’amiante ont sans aucun doute renforcé les craintes sur les risques liés à la santé. Mais il est difficile d’interpréter ces préoccupations individuelles comme un changement de valeur relatif à l’environnement. J’avais été marqué, en 2002, par une enquête très intéressante faite par l’Ifen, qui mettait clairement en évidence que l’intérêt pour les produits bio résultait beaucoup plus de leurs bienfaits supposés en termes de santé ou de leur aspect « naturel », que de leur contribution réelle à la qualité locale de l’environnement — un constat qui s’applique au « végétal ». De même, durant le débat sur la transition énergétique, les habitants consultés se sont montrés beaucoup plus préoccupés par la hausse du prix des énergies (et donc par leur portefeuille) que par le changement climatique. La tendance, souvent évoquée, à un intérêt croissant pour l’environnement est ainsi pour le moins ambiguë. Elle est certainement plus liée à des craintes individuelles qu’au concernement pour des « biens communs » ou le sort des générations futures ; et s’étend difficilement au-delà des classes moyennes…

  • 66 Même si les controverses sur l’environnement ont toujours existé (elles étaient déjà au (...)

Bref, la culture de l’environnement reste aujourd’hui fragile et très vulnérable à la situation économique. Les controverses se multiplient et les sceptiques reçoivent dans les médias ou les milieux politiques (mais aussi scientifiques) un écho souvent disproportionné66. Même si N. Hulot ou Corinne Lepage ont pu souvent jouer ce rôle, il manque de « porte-parole » audible, qui puisse à la fois avoir suffisamment de crédibilité scientifique ou technique, de hauteur « morale », de popularité et de vision politique. Les Verts, qui avaient, en principe, vocation à l’être, ne l’assument pas véritablement ; et leur positionnement et leurs divisions ont malheureusement plutôt pour conséquence de brouiller le message sur l’environnement que de le renforcer. Ce sont d’ailleurs plus les collectifs d’associations que les partis écologistes qui se sont impliqués dans les politiques publiques concrètes. Naturellement on peut penser que tout cela est du registre de la communication. Et que ce qui compte, ce sont les rapports de force économiques et politiques, la présence dans les instances locales, le parlement, les régions, les syndicats… Mais sans discours environnemental fort et sans assentiment de l’opinion, il est assez irréaliste d’imaginer qu’une « transition écologique » puisse réellement se faire dans le temps qui serait nécessaire. Or le temps presse…

Q35. Nous pourrions passer beaucoup plus de temps sur ces évolutions de l’opinion publique et des valeurs liées à l’écologie ou à la nature. Sans doute sous-estimez-vous ce qui se passe dans les nouvelles générations, au niveau local, dans l’Éducation nationale… Par exemple, la place donnée aujourd’hui à l’environnement dans les programmes scolaires n’a plus rien à voir avec les années 1970-1980. Vous n’avez pas non plus mentionné les pas en avant importants qui ont été faits lors du Grenelle de l’Environnement, les décisions récentes sur le gaz de schiste, les trames vertes et bleues, la rénovation thermique… N’est-il pas raisonnable de dire que, malgré toutes ces faiblesses, l’essentiel a néanmoins été fait en France ?

  • 67 Dans le cadre d’un groupe de travail sur les usages sociaux de l’automobile, animé par (...)

J’ai peu participé directement au Grenelle de l’Environnement, mais cela ne m’empêche pas d’avoir beaucoup d’admiration pour ce qui a pu être fait à cette occasion. Malheureusement la rupture prévue ne s’est pas produite, pas seulement à cause de la crise, mais parce qu’il n’y avait pas d’accord au sein du gouvernement sur la stratégie à suivre en matière de politique industrielle et que le Grenelle, en réalité, impliquait ce choix. Qu’il se produise, par ailleurs, des changements culturels majeurs dans les nouvelles générations, et même au-delà, est quelque chose dont nous avions, en effet, bien pris conscience dès le début des années 200067 — et c’est un aspect également très positif. Mais il ne suffit pas — par exemple — que l’attrait pour la possession de l’automobile diminue… pour réduire la dépendance à celle-ci… si la seule façon d’obtenir un logement est d’habiter dans des banlieues de plus en plus éloignées. Là encore, ce qui est en jeu, c’est une rupture, un « tournant urbanistique » ; et cela prend du temps… Le problème dans les politiques de l’environnement actuelles est que, pour progresser, elles ont aujourd’hui besoin de bifurcations importantes, de véritables ruptures, qui demandent nécessairement du temps et que ce temps leur manque… C’est très différent des années 1970, où l’on faisait du rattrapage.

  • 68 De moins en moins d’experts pensent que l’objectif de limitation à 2 °C de l’augmentati (...)

La plupart des analyses qui portent sur les politiques de l’environnement mettent en avant des critères comme l’efficacité ou l’équité ; parfois celui de la « bonne échelle d’action ». On ne dit pas suffisamment que, dans beaucoup de cas, il s’agit d’abord d’une guerre contre le temps. Il ne suffit pas pour l’environnement de mettre en œuvre les meilleurs outils possibles : encore faut-il qu’ils puissent l’être en temps utile. Avant, c’est trop tôt. Après, c’est trop tard. Entre les deux, il y a une « fenêtre de tir » qu’il ne faut manquer — car les risques d’inanité, d’irréversibilités sont majeurs. Pour la protection de la couche d’ozone, cette fenêtre de tir a été utilisée de manière efficace, ce qui n’a pas été le cas pour l’amiante et ne le sera probablement pas pour la prévention du changement climatique68. Or, comme on l’a vu dans la courte récapitulation historique, les politiques de l’environnement sont elles-mêmes soumises à des contraintes de temps très précises : elles progressent par saut — quand elles réussissent à profiter de « fenêtres d’opportunité », généralement liées à de courtes périodes de croissance, à des catastrophes, ou à des majorités politiques plus favorables aux idées écologiques. Toute la difficulté, c’est de faire coïncider ces deux calendriers. Ce que je regrette rétrospectivement, c’est que la proposition faite par M. Rocard (Beaud & Lavigne, 1989) de créer une Haute Autorité de l’atmosphère à l’échelle mondiale (déclaration de La Haye) ait été un échec. Deux décennies auraient pu être gagnées dans la lutte contre l’effet de serre. Car il me semble que, contrairement à ce qui est dit communément dans les médias et la communauté scientifique, la création, la même année, du Giec a plutôt été selon moi — indirectement — un moyen de retarder les décisions qu’une façon de les mettre sur l’agenda politique… En deux mots, malgré toutes les avancées positives, malgré un intérêt croissant, on n’a toujours pas réussi pendant ces 40 dernières années de politiques de l’environnement à éviter d’être « en retard d’une guerre ». C’est aussi, naturellement, une critique que je fais implicitement à la prospective : mais elle est loin d’être la seule responsable…

Notes

56 Mot emprunté à la thèse de Florian Charvolin (2003).

57 Au moment de la création du ministère, la législation sur les installations classées, issue d’un décret napoléonien (1810) et d’une loi de 1917, venait d’être confiée aux services des Mines après être tombée en relative déshérence à l’Inspection du travail. Il faudra attendre la loi de 1976 pour que des bases solides puissent être établies.

58 Notamment R. Poujade (1975), H. Bouchardeau (1986) et C. Lepage (1998).

59 Successivement, Conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement ; Centre d’information technique sur la pollution atmosphérique ; Centre de documentation sur le bruit et Agence nationale pour la récupération et l’élimination des déchets. Il faudrait ajouter le Conseil supérieur de la pêche, l’Office national de la chasse…

60 Sur les conséquences pour l’environnement des Trente Glorieuses (1945-1975), voir Bonneuil et al. (2013), ainsi que Theys (1980).

61 Directions régionales de l’environnement.

62 Il a fallu attendre un quart de siècle après la création du ministère pour qu’une loi, la loi Barnier de février 1995 sur « le renforcement de la politique de l’environnement », définisse, pour la première fois, les principes de cette politique : principes de précaution, pollueur-payeur, de prévention, de participation ; droit de tous à un environnement sain, notion de patrimoine commun. Cette loi créa aussi la Commission nationale du débat public.

63 La proposition du plan national de l’Environnement de créer une vraie « police de l’environnement », unifiant des polices multiples, n’a pu être mise en place. Sur le thème de la gouvernance, qui a donné lieu à une littérature surabondante, il est possible de se référer à Theys (2002b), version écrite d’une communication faite en 1995 .à l’IIASA.

64 Quinze ans après les États-Unis, les pays européens se mirent d’accord en 1985 à Luxembourg sur un compromis qui permit d’engager ensuite une politique progressive de sévérisation des normes sur la pollution automobile auxquels les constructeurs français, et notamment Peugeot, étaient, à cette époque, opposés.

65 Voir notamment les travaux de Michèle Dobré à l’Ifen ou les nombreuses enquêtes d’opinion récentes, pour les années 2000 ; et les analyses sur la demande d’environnement synthétisées dans les actes du colloque L’Environnement face à la crise, pour le milieu des années 1980 (Germes, 1985).

66 Même si les controverses sur l’environnement ont toujours existé (elles étaient déjà au centre du colloque « Les Experts sont formels », en 1987), elles ont pris un aspect beaucoup plus médiatique dans les années récentes autour des thèmes comme le climat, les OGM ou les ondes électromagnétiques et des personnalités comme C. Allègre ou B. Lomborg.Voir Falque et al. (2005).

67 Dans le cadre d’un groupe de travail sur les usages sociaux de l’automobile, animé par C. Lamure et le CPVS (E. de Vendeuvre), une enquête réalisée par le Césem (Centre d’études socio-économique et de marketing) en 2002 avait bien montré ces changements de valeurs.

68 De moins en moins d’experts pensent que l’objectif de limitation à 2 °C de l’augmentation moyenne des températures d’ici la fin du siècle est désormais accessible. Sur les raisons, qui, au contraire, ont permis une politique efficace pour éviter une réduction irréversible de la couche d’ozone, voir Faucheux et al. (1998).

© Éditions Quæ, 2015

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Lire

Accès exclusif

open access

Offert par L’éditeur de ce site