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Un demi-siècle d’environnement entre science, politique et prospective

 | 
Rémi Barré
, 
Thierry Lavoux
, 
Vincent Piveteau

Partie 1 - D’un demi-siècle d’environnement à l’autre : 50 questions à Jacques Theys

Chapitre 3 - Une prospective à l’épreuve du réel

Texte intégral

Les chapitres de 1 à 5 sont une interview réalisée en 2012-2013 par Rémi Barré, Thierry Lavoux et Vincent Piveteau.

Q18. Découverte, innovation, accueil de l’inattendu… Cela nous fait une transition toute trouvée avec le troisième volet de notre discussion, qui sera consacré à la prospective, mais aussi à son articulation avec l’évaluation et l’information. Dans l’évocation de votre parcours, vous nous avez dit que votre « rencontre » avec la prospective était antérieure à votre entrée au ministère de l’Environnement, qu’elle datait du cours de Bertrand de Jouvenel que vous avez suivi dès 1968. Vous avez donc dans ce domaine une très longue expérience qui n’est pas seulement liée aux fonctions que vous avez exercées. Qu’est-ce qui vous a amené à vous intéresser à cette prospective et comment, a posteriori, la définiriez-vous ?…

  • 32 Président de la commission américaine pour l’An 2000, D. Bell a été le premier à théori (...)

J’ai déjà très largement évoqué les raisons personnelles qui m’ont conduit à la prospective — le goût de l’histoire longue et des approches systémiques, l’obsession de trouver un lieu qui permette de lier action et réflexion, les rencontres avec des personnalités décisives comme Bertrand de Jouvenel ou Serge Antoine… et les relations qui m’ont toujours semblées évidentes avec les problèmes d’environnement. J’y ajouterais le contexte du tournant des années 1960-1970, marquées par une production extraordinaire dans ce domaine : le rapport du Club de Rome, le « Scénario de l’inacceptable » de la Datar, les travaux d’Yves Barel, Daniel Bell, Johan Galtung, Jadoslav Richta32… Je n’y reviendrai pas. Ce qu’il est important de dire, c’est que la vision que j’en avais à l’origine s’est profondément transformée avec l’expérience. Au départ, sorti de l’Université ou de l’INSTN, je pensais qu’il s’agissait d’un ensemble de méthodes, d’un « outillage » servant à appréhender le futur. Mais j’ai été très rapidement convaincu, travaillant dans une organisation, que le rôle d’une mission prospective n’était pas de donner accès à des outils, à des modèles ou à des techniques d’animation, mais d’être un avocat, un porte-parole du long terme dans des structures dominées par l’urgence et les nécessités du court terme. L’essence de la prospective n’est pas technique, mais politique : le « prospectiviste » doit en permanence s’efforcer de convaincre que les enjeux à long terme sont importants — tout en sachant que pour cela, il ne peut, comme le scientifique ou le statisticien, s’appuyer sur des connaissances certaines, et qu’il aura de fortes chances de ne pas être écouté. Il y a donc une part importante de rhétorique, qui n’a de chance de réussir que si elle commence par une bonne appréhension du présent (et de l’histoire) et que si elle s’appuie sur la mobilisation et l’écoute la plus large possible des acteurs potentiellement impliqués. C’est pourquoi je l’ai toujours personnellement liée à l’évaluation des politiques publiques ou au diagnostic — et à un travail continu d’ouverture ou de mise en réseau proche de ce dont nous avons discuté dans la partie précédente.

J’ai aussi progressivement découvert que derrière le mot de prospective, il y a des démarches, des conceptions, des utilisations et des attentes qui n’ont, finalement, rien à voir les unes avec les autres — au point que je pense maintenant qu’il faudrait éviter de parler de prospective au singulier pour ne plus en parler qu’au pluriel. Lorsque l’on pense à la prospective, ce qui vient le plus souvent à l’esprit, c’est qu’il s’agit d’une méthode qui doit nous servir à dire le plus précisément possible ce qui se passera ou pourra se passer en 2030, 2050, 2100… C’est la confondre avec la prédiction — et oublier que cette prospective s’est construite en partie contre les approches classiques de prévision ; et s’attache autant à construire et promouvoir des visions différentes du futur (souhaitables ou inacceptables), qu’à estimer des tendances. C’est oublier aussi que son rôle est au moins autant de mettre en avant des incertitudes, de déconstruire les idées reçues, de faire émerger des « signaux faibles », de favoriser des ruptures — que de fournir des certitudes. Il s’agit bien aussi d’une indiscipline… Il est important de le rappeler, car tout cela renvoie à des pratiques et des qualités très différentes — et en grande partie contradictoires : la rigueur méthodologique, quasi scientifique, de ceux qui travaillent sur les modèles de prévision ; les qualités d’animation, de médiation et d’imagination de ceux qui aident à co-construire des visions communes ; l’intuition, l’ouverture et le goût des idées nouvelles de ceux qui s’intéressent aux signaux faibles ; la connaissance des enjeux politiques ou d’action de ceux qui participent à la prospective stratégique… Il suffit de regarder aujourd’hui sur Internet ce que sont les travaux, les organismes ou les revues qui se rangent derrière ce même drapeau de la prospective pour se rendre compte qu’ils se situent dans des mondes qui n’ont, en réalité, que peu de points communs… proches qu’ils sont, pour les uns, des plus grandes institutions scientifiques ; pour les autres, des chasseurs de tendances, de l’animation ou du marketing ; pour d’autres encore, de l’intelligence économique ou des services de stratégie… mais aussi de la science-fiction, du futurisme technologique ou même du « transhumanisme »…

Le seul point commun, sur lequel chacun devrait, en principe, s’entendre, est qu’il ne s’agit pas d’une science. Comme l’écrivait B. de Jouvenel (1964), « la construction intellectuelle de futurs vraisemblables, la construction de conjectures, est, dans la pleine force du terme, un ouvrage d’art, un art de composition. On part de relations causales jugées pertinentes, mais leur assemblage repose sur un modèle hypothétique qui ne peut être validé scientifiquement : ce qui importe, c’est que cette conjecture soit raisonnée ; que le « bâti » soit énoncé, transparent, livré à la critique ; que les assertions sur l’avenir soient accompagnées du dispositif intellectuel dont elle procède ». C’est donc un art pratique, tourné vers l’action — mais dont une part de la légitimité repose néanmoins sur la capacité à s’appuyer sur des données scientifiques ou statistiques sérieuses. Dans la réalité de tous les jours, il s’agit d’un équilibre, d’une tension qui n’est pas facile à réaliser ; et cela conduit assez souvent à deux types de dérives (Theys, 2005a) : soit réduire la prospective à la modélisation, en simplifiant la complexité à l’extrême, et en s’affranchissant des incertitudes qui dérangent ; soit en faire essentiellement un exercice d’animation, de circulation des idées, de relation publique, au pire de « café du commerce ». Réunir les deux ensemble, le sérieux scientifique et l’imagination collective, ce que V. Piveteau a appelé « la prospective froide » et « la prospective chaude » est, compte tenu des contraintes de temps, quelque chose d’infiniment compliqué à réussir, comme j’ai dû, à plusieurs reprises, en faire l’expérience.

Q19. Pouvez-vous préciser ?

Mener des exercices importants de prospective, rassembler les connaissances nécessaires, faire travailler ensemble tous les acteurs concernés ou trouver les arguments pour les convaincre, prend du temps. Et ce temps n’est pas toujours compatible avec celui du politique ou de l’administration. J’en ai fait à plusieurs reprises l’amère expérience. En 1980, par exemple, M. D’Ornano, responsable du ministère qui, déjà, rassemblait l’Environnement et l’Équipement, demanda à un groupe d’une dizaine de personnes, animé par J.  Lesourne, d’éclairer par un travail de prospective globale, la stratégie future de cette nouvelle administration. La prospective des ressources, celle des pollutions, ou celle du patrimoine — comme les champs plus classiques du logement, de la ville ou de la décentralisation — firent pendant plus d’un an l’objet d’une réflexion approfondie, mobilisant à la fois chercheurs et acteurs publics ou privés. Malheureusement le rapport fut publié en avril 1981, et mis dans un tiroir (Lesourne, 1981). Il en fut de même 15 ans plus tard, quand l’éclatement du Centre de prospective, qui était alors commun à l’Environnement et l’Équipement, entraîna la non-valorisation d’un travail de près de trois ans sur des « scénarios de développement durable pour la France », qui anticipaient des propositions qui furent reprises au moment du Grenelle de l’Environnement. Ou encore, en 2007, quand l’exercice Agora 2020, fait pour le ministère de l’Équipement, se trouva publié… au moment où celui-ci était fusionné avec l’Environnement. Tous ces efforts ne furent pas perdus : par exemple, le rapport du groupe Lesourne fut largement réutilisé dix ans plus tard pour le Plan national pour l’environnement (voir infra). Mais cela interroge naturellement sur les relations entre prospective et décision, en partie suspendues à des parcours personnels…

Ce décalage entre le temps de l’action et celui de la réflexion n’est pas spécifique à la prospective ; et il se pose aussi, comme on l’a vu, très largement pour la recherche. Plus conscients de ce problème que les chercheurs, les prospectivistes en ont conclu qu’il fallait distinguer une « prospective d’exploitation » — où il s’agit de mobiliser rapidement des connaissances ou des modèles déjà existants, un peu comme le font les expertises — et une « prospective d’exploration », où il s’agit d’investir dans la durée sur des thèmes nouveaux, y compris en prenant le risque d’une auto-saisine. Mais la perspective la plus probable — dans le contexte actuel de baisse des ressources financières — est celle d’un glissement progressif vers les facilités de la seule « prospective d’exploitation », de la mobilisation intelligente de l’existant (y compris des modèles). Peu à peu, avec Internet, les groupes de prospective, au moins dans l’administration, se transforment en organes de veille. Ils n’investissent plus dans les contenus, et recourent souvent au « copié-collé ». Quand elle n’est pas externalisée, la prospective se confond ainsi progressivement avec la circulation des idées, les séminaires, les notes courtes, les newsletters — ce qui n’est pas négligeable… mais est beaucoup moins ambitieux que sa vocation première, et la confronte à un monde de l’information et des idées déjà très encombré… La question est donc : qui aujourd’hui peut investir dans les contenus ? et qui peut se permettre et a la volonté de le faire à des horizons très longs ? Quelques grandes entreprises le font, quelques instituts internationaux comme l’IIASA ou l’Institut international pour l’environnement de Stockholm, un petit nombre de pays ou territoires — comme la Grande-Bretagne, la Suède, la Finlande ou les Pays-Bas, la Commission européenne, quelques grands think tank, mais de moins en moins d’administrations françaises et finalement assez peu d’organismes de recherche…

Q20. Vous semblez assez pessimiste sur les évolutions actuelles, ce qui nous semble assez contradictoire avec le grand nombre de travaux qui sont publiés maintenant chaque jour sur le climat ou l’énergie en 2050, l’agriculture ou l’alimentation dans 50 ans, les villes ou les transports du futur, l’homme augmenté, les débats sur la décroissance… Nous réaborderons cette question ultérieurement. Pour l’instant, nous souhaiterions revenir sur votre expérience de responsable de la prospective aux ministères de l’Environnement et de l’Équipement. Quel était l’intérêt réel de ces deux administrations pour le long terme ? Quel était votre positionnement ? Qu’avez-vous pu y faire ?

  • 33 C’est l’analyse que faisait B. Hérault lorsqu’il était responsable de la prospective au (...)

H. Bouchardeau, qui fut ministre de l’Environnement de 1984 à 1986, a écrit de très belles pages sur les raisons qui dissuadent un ministre, même convaincu, et même de l’Environnement, à penser au long terme. On y retrouve, en particulier, ce qui a déjà été évoqué sur le temps du politique : la nécessité de rendre compte de ce qui a été fait pendant un mandat généralement court et qui peut s’interrompre à tout moment. Mais il y a beaucoup d’autres raisons qui expliquent les difficultés à faire de la prospective dans un ministère : le poids des directions sectorielles et des cabinets ; les logiques corporatistes ; l’importance de la mise en œuvre et de la réponse aux urgences ; et en conséquence de tout cela, l’absence, sauf exception, de services chargés de la stratégie — au sens fort du terme33. Autant de contraintes qui ne se retrouvent pas dans les organes interministériels comme l’ancien Commissariat au Plan ou la Datar. À l’Environnement, mais encore beaucoup plus à l’Équipement, toutes ces contraintes ont fortement joué. Mais il faut aussi constater qu’il a presque toujours existé au moins un et parfois plusieurs services transversaux de prospective — sans doute parce que ces deux ministères sont confrontés à des évolutions de long terme (touchant les écosystèmes, la ville, le logement, les infrastructures, les territoires)… et qu’ils doivent donc s’intéresser à des horizons éloignés (Comité d’histoire du MEDDE, 2013b).

  • 34 Ce fut le cas, comme cela a déjà été dit, au moment de la première fusion entre Environ (...)

Les choses ont beaucoup évolué dans le temps, mais je crois que le positionnement de la prospective y a été, cependant, assez sensiblement différent. Le ministère de l’Environnement a été, en partie, mis sur les fonds baptismaux par des « prospectivistes » — B. de Jouvenel, L. Armand, D. Meadows, S. Antoine — et s’est à plusieurs moments de son histoire proclamé « ministère du futur ». Mais, faute de moyens, il s’est aussi presque toujours interrogé sur la possibilité de faire de la prospective en interne. À l’Équipement, la question des moyens se posait moins, mais la prospective ne fut la plupart du temps considérée comme utile que pour faire face aux incertitudes et aux menaces externes à moyen terme (par exemple, liées à la décentralisation) — avec comme contrainte de ne pas empiéter sur les stratégies des toutes puissantes directions sectorielles. Dans les deux ministères, la prospective se vit donc reconnaître un rôle non négligeable pour faire circuler les idées, lancer des thématiques nouvelles, ouvrir des fenêtres sur l’extérieur, et même intervenir dans des situations de crise34. Mais c’est presque toujours au cas par cas — et en jouant souvent sur les recouvrements de fonctions et le bricolage administratif — qu’il fallut aller chercher les financements et la légitimité pour lancer de grands programmes. Il n’y a jamais eu d’assurance sur la continuité de la prospective, aucune stabilité dans les structures. Et elle a manqué plusieurs fois de disparaître : une précarité finalement très stimulante…

Q21. C’est le moment de revenir au constat de Laurent Mermet, d’un certain effondrement de la prospective en France dans les années 1980… Et donc de dire ce qui s’est passé au cours de ces années — mais aussi, si vous le souhaitez, dans la décennie précédente ou après. Cela concerne l’environnement, mais, naturellement, vous pouvez déborder si vous le jugez nécessaire.

Si l’on considère que la prospective, ce sont les grands modèles, comme ceux utilisés par le Giec ou comme les travaux de Meadows, L. Mermet a tout à fait raison. À cette époque, le ministère n’avait plus les moyens d’en financer — même beaucoup plus modestes — et les institutions scientifiques n’avaient pas encore pris le relais. Il fallut aller chercher des compétences ailleurs, ce que nous avons fait en co-finançant une étude sur « le futur de l’Environnement en Europe » menée par l’IIASA — qui montrait d’ailleurs, de manière très intéressante, sept ans avant la conférence de Rio, que la situation de l’environnement européen allait de plus en plus dépendre de ce qui allait se passer dans le reste du monde (Stigliani, IIASA, 1987). Mais, comme je l’ai dit, la prospective ne se réduit pas à des modèles ou à des scénarios. Et, de mon point de vue, et donc vu de l’intérieur du ministère, cette période des années 1980, a été au contraire, celle où les relations à la politique publique ont été les plus étroites et profitables.

  • 35 Sous la forme à la fois de colloques (« L’Environnement face à la crise », avec Y. Blan (...)

Il faut donc replacer cette période dans une histoire de la prospective « Environnement » au ministère du même nom — que je vais essayer de faire le plus brièvement possible. Au départ, en 1971-1972, le rapport du Club de Rome venait d’être publié. C’était un peu « le scénario de l’inacceptable » sur ce thème. A priori le travail d’alerte était donc fait, et, sous l’impulsion de S. Antoine, qui était très tourné vers l’action, il y eut tout de suite un certain « emballement » sur ce qu’il était possible de faire — avec des réflexions très appliquées sur le véhicule électrique, le solaire, les circuits courts de distribution, la société sans déchets… et même, déjà, sur le covoiturage ou les territoires autosuffisants en énergie et en ressources. C’était sans doute prématuré, et la crise ramena à plus de réalisme — avec, dans la seconde moitié des années 1970, le développement de travaux plus quantitatifs, en appui aux politiques sectorielles, sur la prospective des pollutions, du bruit, des déchets, de la protection de la nature… et pas mal d’applications territoriales. Faute de moyens, tout cela s’arrêta dans les années 1980, années pendant lesquelles, en revanche, beaucoup de réflexions collectives furent menées avec tous les acteurs de l’Environnement pour essayer de dépasser les contraintes liées à la crise et d’anticiper les changements d’échelle qui se préparaient — avec la mondialisation, l’émergence des risques globaux, la décentralisation… et l’Europe35.

  • 36 Le meilleur exemple est l’ensemble des travaux menés sur les transports et sur la ville (...)
  • 37 Cela a été l’objet de trois travaux importants : une enquête menée en 1998 auprès d’un (...)
  • 38 L’objectif de division par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2 (...)
  • 39 En 2007, lors de la création de la Mission prospective née dans la fusion des ministère (...)

Dans les années 1990, après l’émergence du développement durable, l’accent fut mis — notamment sous l’impulsion de Dominique Dron et du service dont j’étais responsable à l’Équipement — sur l’intégration de l’environnement dans les différents secteurs (les transports, l’agriculture, l’urbanisme, l’aménagement du territoire…), ainsi que sur les transformations de la gouvernance à toutes les échelles36. Parallèlement, des travaux beaucoup plus systématiques que dans le passé furent engagés pour anticiper les nouveaux risques et réévaluer les priorités en matière d’innovation ou de recherche37 — tandis que la modélisation, notamment sur le climat ou l’énergie, se développait dans les grands organismes scientifiques. Enfin, après les années 2000, sous l’influence du « facteur 4 »38, la prospective prit un tour beaucoup plus « stratégique », en s’orientant progressivement vers les questions de transition — vers la « ville post-carbone » ou « l’économie écologique »39. On voit qu’on est peu à peu passé de visions assez idéalistes et normatives de ce qu’il faudrait faire, à des approches nettement plus réalistes portant sur les leviers et les marges de manœuvre. Un peu plus de recommandations opérationnelles, mais beaucoup moins de rêve.

Q22. Vous avez raison, en effet, de rappeler que la prospective ne se résume pas aux grands modèles, comme le rapport du Club de Rome ou les travaux du Giec, mais qu’elle est aussi présente de manière beaucoup plus diffuse dans les territoires, les ministères, les entreprises, et même les programmes de recherche. C’est pourquoi on a parfois du mal à appréhender son rôle réel, avec, sur celui-ci, des appréciations très diverses, et assez souvent critiques. Compte tenu de votre longue expérience, et en allant au-delà de ce que vous avez pu vous-même engager, quelle évaluation pourriez-vous donc faire de ce qui a été réussi ou manqué dans ce domaine de la prospective de l’environnement depuis les années 1970 ?

Il est naturellement difficile de porter un jugement sur un domaine dans lequel on a été soit même très impliqué ; et il faudrait plutôt poser cette question aux utilisateurs de cette prospective. Il y a, en outre, bien évidemment, beaucoup de travaux que je ne connais pas. Je vais néanmoins essayer de répondre, en toute subjectivité, à votre question.

  • 40 Schémas de cohérence territoriale.

Par rapport à beaucoup d’autres domaines, il me semble d’abord que, globalement, le bilan est plutôt positif. L’environnement est sans aucun doute l’un des thèmes qui a été le plus investi par la prospective au cours des décennies précédentes — avec plusieurs très grands succès de librairie. Et je pense que, dans l’ensemble, les travaux qui y ont été faits ont plutôt bien anticipé les problèmes ou les tendances majeures — tout en contribuant assez efficacement à la circulation des idées et des concepts, dont ce thème est gros consommateur. Moins d’erreurs y ont été, à mon sens, commises qu’en économie ou en géopolitique, sans doute parce que les inerties y sont plus grandes. Quand elle a été utilisée — malheureusement trop peu dans les agendas 21 ou la planification spatiale (plans Climat, trames vertes, SCOTs40…) — la prospective environnement a également, me semble-t-il, souvent facilité le dialogue entre les « parties prenantes », aussi bien comme outil de communication et de démocratie que dans la recherche de solutions praticables. Tout cela n’est pas négligeable…

Mais il faut mentionner aussi la face grise, les échecs. Et j’en évoquerai trois, qui ont aussi pour moi une résonance particulière, car il s’agit également d’obstacles auxquels j’ai été, à un moment ou à un autre, confronté et que je n’ai pas vraiment réussi à franchir.

  • 41 Lancé en 2010, ce programme portant à la fois sur la prospective de l’eau, celle de la (...)

Le premier, essentiellement méthodologique, c’est une certaine incapacité — malgré des décennies d’efforts répétés — à modéliser efficacement les croisements entre tendances socio-économiques et dynamiques territoriales ou écologiques, avec toutes les questions d’articulation d’échelle que cela suppose. Grâce à Rémi Barré nous avions pu trouver une solution au moment du grand exercice sur la prospective des pollutions des années 1970 que j’ai mentionné précédemment. Mais 30 ans plus tard — à l’occasion d’autre travaux nationaux sur l’eau, la biodiversité ou la durabilité des territoires en 203041, comme dans des prospectives plus locales — j’ai pu constater que nous n’avions pas encore de bonne solution pour articuler l’économie, l’écologie et la géographie ; le local, le national et l’international. C’est aussi un défi majeur — non résolu — en termes d’interdisciplinarité.

  • 42 Voir en particulier, l’article publié en 1998 par G.C. Gallopin, A. Hamond, P. Raskin e (...)
  • 43 Parmi les très rares modèles mondiaux élaborés par les pays du Sud, on peut citer celui (...)

Le deuxième échec relatif, et j’y reviendrai lorsque nous aborderons le développement durable, c’est une aptitude sans doute insuffisante, surtout dans la période récente, à proposer des « récits », des « visions » — et donc des scénarios — qui soient réellement attractifs pour les acteurs auxquels cette prospective s’adresse. Peut-être par manque d’imagination, mais surtout par une certaine naïveté et un manque d’attention aux chemins et aux conditions concrètes qui permettent de passer de la situation présente aux promesses futures. Que d’énergie avons-nous dépensée aux niveaux national et local pour proposer des images alternatives du futur qui n’ont pas été payées de retour ! À l’échelle internationale, les grandes visions prospectives globales dont on dispose, élaborées dans les années 1990 par des chercheurs anglo-saxons ou scandinaves42, n’ont pas été suffisamment actualisées et ne correspondent plus nécessairement aux préoccupations d’aujourd’hui : il manque, par exemple, de scénarios prenant en compte la crise économique en Europe, ou surtout de visions élaborées par les pays du Sud43. Il faudrait un nouveau rapport du Club de Rome partant de 2013, ou plutôt même plusieurs, écrits par les Américains, les Européens, les Africains, les Asiatiques — ce que j’avais d’ailleurs proposé pour la conférence « Rio+20 ».

  • 44 Parmi les pensées magiques les plus fréquentes, celles qui consistent à surestimer les (...)
  • 45 Comme a essayé de le faire le programme « Repenser les villes dans la société post-carb (...)

Mais surtout l’imaginaire collectif est désormais occupé beaucoup plus efficacement par des « pensées magiques » qui, soit proposent des visions idéales ou utopistes — mais sans préciser le chemin pour y parvenir (Prospérité sans croissance de Tim Jackson [2010], Politique de civilisation d’Edgar Morin, projets de décroissance…) —, soit font miroiter des solutions miracles « sorties du chapeau » qui n’ont d’autre but que d’esquiver les ruptures à mettre en place44. On est donc, face au futur, dans une situation où les uns agissent — mais sans évaluer la portée réelle de ce qu’ils font sur le long terme (« les pragmatiques ») — et les autres proposent des visions alternatives à 30-50 ans, mais sans donner le mode d’emploi pour y arriver (« les moralistes » ou « utopistes »). C’est typiquement la situation en matière de climat. La prospective devrait pouvoir faire le lien entre les deux, mais elle le fait encore trop peu, et seulement de manière assez récente, notamment à travers la notion de transition : ce n’est pas facile de se tenir sur la crête du « souhaitable-réaliste »45.

Voilà donc déjà deux premiers obstacles que la prospective de l’environnement n’a pas complètement réussi à surmonter : celui de la géographie, avec cette difficulté à représenter l’intrication des échelles — du global au local — ; et celui de la concurrence des imaginaires — avec cet inconfort à vouloir se situer (après le rapport du Club de Rome) sur des chemins de transition à la fois désirables, réalistes et scientifiquement vraisemblables. Mais puisque nous en sommes à la critique, je ne peux pas ne pas évoquer un troisième échec qui me semble encore plus important ; et qui est la relative incapacité récente de cette prospective à mettre sur l’agenda public les risques ou enjeux réellement nouveaux, et encore mal identifiés, qui vont émerger dans un futur à l’évidence très différent d’aujourd’hui.

  • 46 Une synthèse en a été faite dans la revue Futuribles (Theys, 2002a).

C’est une faiblesse qui a pour moi une résonance très spécifique, car elle concerne directement un projet dans lequel je m’étais beaucoup engagé au milieu des années 1990 : une grande enquête auprès de la communauté scientifique internationale sur les problèmes émergents d’environnement, à la fois à l’échelle mondiale et par grandes régions46. Cette enquête, très intéressante, montrait qu’après la vague des problèmes classiques d’environnement d’avant les années 1970 (eau, air, déchets, conservation de la nature…), puis celle des risques globaux (climat, biodiversité...), nous allions devoir faire face à une « troisième génération » d’enjeux — liés, en particulier, aux nouvelles énergies, à la radicalisation des conflits sur les ressources, aux nanotechnologies, aux nouveaux virus, à l’ingénierie biologique à grande échelle, aux combinaisons de polluants en trace — enjeux qui allaient poser des problèmes de gestion ou manipulation des connaissances d’une toute autre nature que dans les vagues précédentes. Or malheureusement, pour les raisons que j’ai précédemment évoquées, ce travail n’a pu véritablement être valorisé et ce message sur une « troisième vague » n’est pas passé…

  • 47 Commandité en 1977 par le président Carter à l’ensemble de l’administration américaine, (...)

Si j’en fais le signe d’un échec plus général, c’est parce que je pense qu’un des rôles majeurs de la prospective de l’environnement, c’est de « mettre sur l’agenda » de nouveaux problèmes avant qu’ils ne deviennent insolubles — d’être un relais pour les lanceurs d’alerte — et que je constate que ce rôle est moins assumé aujourd’hui qu’autrefois… Jusqu’à la fin des années 1980, les programmes de prospective dans les administrations, les grands instituts ou les offices d’évaluation des choix scientifiques ou technologiques, ont eu une capacité remarquable à mettre sur la place publique de nouveaux enjeux — le meilleur exemple étant la gigantesque étude lancée à la fin des années 1970 par le président Carter Global 2000, qui fit prendre conscience aux États-Unis de l’importance des problèmes globaux47. Aujourd’hui tout se passe comme si l’agenda s’était figé après Rio — alors que nous changeons de monde. Et même si quelques scientifiques continuent à mettre en lumière des risques nouveaux, la prospective, de son côté, s’investit peu sur des thèmes situés « hors du main stream » — comme si elle avait abandonné sa fonction de lanceur d’alerte. Le sort qu’a connu l’enquête de 1996 m’attriste donc d’autant plus.

  • 48 Le chiffre maximum de quatre personnes correspond, du côté Environnement, à la période (...)
  • 49 Comme exemple de cette attitude critique, on peut citer Pierre Bourdieu, lors de sa leç (...)

Ceci étant, je ne voudrais pas finir ce « bilan subjectif » sur une note injustement critique. Toutes ces faiblesses sont relatives et ne doivent pas masquer les succès et les avancées majeures que j’ai également évoqués. Et surtout, elles doivent être mises en regard d’un facteur déterminant qui est le manque d’attention porté globalement aux questions de long terme, aussi bien dans les entreprises que dans les administrations ou les universités — avec, en conséquence, un manque assez général de soutien et d’attention donné à la prospective. Jamais au ministère de l’Environnement, par exemple, le nombre de personnes affecté à celle-ci n’a dépassé quatre personnes, et il a même été très longtemps réduit à un demi-poste48. On sait aussi l’extrême méfiance que ce type de démarche suscite chez les scientifiques49. Faire de la prospective, c’est d’abord se confronter à ces contraintes, que ne connaissent ni la statistique, ni la recherche, ni les études économiques. Si l’on juge des résultats obtenus, il faut aussi en tenir compte… Et, finalement, je trouve que le peu d’argent qui y a été investi a été plutôt productif…

Q23. Nous n’irons pas plus loin sur la prospective — que nous ne pouvions pas ne pas aborder longuement — mais puisque vous avez conclu en faisant une comparaison avec la statistique, cela est pour nous l’occasion d’aborder ce qui a été un autre moment de votre vie professionnelle : votre passage à l’Institut français de l’environnement (Ifen) dans les années 1990. Voyez-vous un rapport avec la prospective ou est-ce pour vous deux choses complètement séparées ?

  • 50 Les missions de l’Ifen, créé en 1991, et correspondant de l’Agence européenne de l’envi (...)

Culturellement, au moins en France, la statistique et la prospective habitent dans des mondes très différents, et je dirais même opposés — même si l’une et l’autre se rejoignent sur la prévision. Si je ne me trompe, il n’y a jamais eu de service de prospective à l’Insee. Et après le recadrage de l’Institut français de l’environnement sur la statistique50, la greffe avec celle-ci, un moment tentée, n’a jamais réussi. Ceci étant, l’information et la statistique ne sont pas la même chose. Et les expériences étrangères, ou de l’Agence européenne de l’environnement, montrent que quand l’information est conçue de manière large — en y incluant l’évaluation, l’observation ou la recherche appliquée — rien ne s’oppose à ce qu’elle coexiste avec la prospective… C’était d’ailleurs la conception qui était à l’origine de la création de l’Ifen…

Pendant 15 ans, j’ai été en même temps (et avec difficulté) responsable du Centre de prospective du ministère de l’Équipement et directeur scientifique de l’Ifen. Et, naturellement, je percevais bien les différences profondes de nature entre ces deux lieux et fonctions. Mais personnellement je considère qu’il y a un continuum très étroit entre la statistique, l’information, l’évaluation et la prospective (et d’ailleurs aussi, la recherche). Les relations vont dans les deux sens. Les travaux sur le futur doivent pouvoir reposer sur la connaissance la plus solide possible du présent et du passé — et notamment sur des séries statistiques longues et sur des évaluations de politiques publiques. Et les systèmes d’information, ou même les nomenclatures statistiques doivent pouvoir s’adapter aux nouveaux problèmes mis en évidence par la prospective. C’est un peu, naturellement, la vision idéale : dans la pratique, beaucoup de séries longues n’existent pas, les exercices de prospective sont trop courts pour rassembler la bonne information, les systèmes statistiques sont très inertes et peu à même d’intégrer des thèmes nouveaux… et beaucoup de statisticiens se méfient de l’évaluation. Mais c’est le même objectif : essayer de comprendre pour aider à la décision. Et tout ce qui va vers leur meilleure complémentarité permet de se rapprocher du réel… et d’être plus efficace…

Q24. Comme vous le dites néanmoins, statistique et prospective sont dans des mondes différents. Comment en êtes-vous arrivé à vous occuper de système d’information pratiquement en même temps que vos responsabilités dans la prospective ?

  • 51 La décision de mettre en place une Commission interministérielle sur les comptes de pat (...)

J’en ai déjà dit deux mots lorsque nous avons évoqué mon parcours professionnel. Mais je crois qu’il est, en effet, utile de préciser brièvement ces connexions qui peuvent sembler étranges. Tout a commencé dès mon arrivée au ministère de l’Environnement, au secrétariat général du Haut Comité de l’Environnement de Serge Antoine, en 1972. À cette époque, prospective, économie, et statistiques étaient ensemble, dans un tout petit service de quelques personnes — et c’est tout naturellement que j’ai saisi l’occasion qui m’était offerte d’aller passer six mois aux États-Unis pour observer ce qui s’y passait sur la prise en compte de l’environnement dans la comptabilité nationale et sur les nouveaux indicateurs de bien-être. Je n’étais pas particulièrement passionné par la comptabilité, mais je percevais qu’il y avait là un enjeu politique important — et j’avais lu les travaux de Bertrand de Jouvenel sur ce sujet, signe, d’ailleurs que prospective et statistique ne sont pas si éloignées. À mon retour, j’ai suivi les travaux du groupe Gruson et me suis retrouvé longtemps dans le même bureau que J. Lenco, qui a joué un rôle décisif dans la construction des premiers systèmes d’information sur l’environnement et écrit presque seul le premier « Rapport sur l’état de l’environnement en France » — en allant « arracher » les données jalousement conservées par les services. Quand la décision a été prise de mettre en place une « Comptabilité du patrimoine », j’ai été, en raison de cette expérience américaine, sollicité pour être le premier rapporteur du groupe de méthode, place que j’ai occupée avant d’être remplacé par un vrai statisticien, J.-L. Weber51. J’ai toujours ensuite constamment gardé une certaine attention à ce thème des systèmes d’information — ce qui m’a valu de nombreuses années plus tard d’être à nouveau requis pour co-animer avec Claude Henry, une commission du Conseil national de l’information statistique sur « l’état des lieux et la prospective du système français d’information sur l’environnement » (Henry & Theys, 1988). Nous y écrivions que ce système était tout à fait sous-dimensionné et qu’il était urgent de « changer d’échelle ». C’était quelque mois avant mon entrée au cabinet de Brice Lalonde, et lorsque celui-ci a décidé — dans le cadre du plan national pour l’Environnement — de créer l’Ifen, j’ai été chargé d’organiser sa mise en place, avec Jacques Varet, son futur directeur. Commençait une expérience passionnante, mais semée d’embûches, car — comme vous le savez, pour avoir été beaucoup plus présents et actifs que moi à l’Ifen — le monde de l’information est finalement beaucoup moins apaisé qu’il n’y paraît…

Q25. Nous n’avons, malheureusement, pas le temps de parler de cette expérience — qui s’est mal terminée en 2007, avec la suppression de l’Ifen et sa réintégration dans le service statistique du ministère du Développement durable — mais il serait intéressant que, comme vous l’avez fait pour la prospective, vous nous fassiez part de votre perception des systèmes d’information sur l’environnement, de leur construction, de leur pertinence…

Une nouvelle fois, la question est immense, mais je vais essayer d’être bref, et de me limiter à deux ou trois observations — venant à la fois de l’intérieur et de l’extérieur de ma courte expérience à l’Ifen… Contrairement à la prospective, nous ne pourrons pas rentrer dans le contenu, il s’agira donc de remarques très générales. En fait, seulement deux…

  • 52 Composé d’une quinzaine de personnalités scientifiques, ce conseil a été présidé succes (...)

Une première observation porte sur la lourdeur des systèmes d’information et la complexité — et donc la maîtrise — de leur construction. La facilité avec laquelle nous avons aujourd’hui accès à une quantité phénoménale de données fait que nous avons de moins en moins conscience du fait que fournir une information cohérente, également répartie sur tout le territoire, suppose des investissements très lourds, pas seulement en temps de conception mais aussi en moyens de « mise en œuvre » et, encore plus, de « maintenance » : enquêtes, capteurs, satellites, mise en cartes, traitements statistiques, etc. Or qui dit investissements lourds et coûts de maintenance élevés dit aussi — plus encore dans des contextes de restriction budgétaire — inertie et tendance au recyclage de l’existant, mais surtout importance des choix qui sont faits lors des rares moments de bifurcation vers la collecte de données nouvelles… Créer de nouveaux systèmes d’information, c’est une opération à haut risque (le monde des indicateurs est plein de cimetières) ; mais aussi un acte politique déterminant : un coup de projecteur sur des réalités ignorées ou contestées, ou, au contraire, une façon de les masquer. Or il me semble que — par rapport à leur importance future — ces choix mi-techniques mi-politiques, ne sont pas suffisamment mis sur la place publique et discutés par la communauté scientifique. À l’Ifen, il y avait certes un conseil scientifique52 et un conseil d’administration, mais ils intervenaient plus projet par projet que sur les grandes orientations, et la décision finale appartenait, de toute façon, à la tutelle… Les journalistes ou les chercheurs se mobilisent au moment des promesses ou des propositions (sur les « nouveaux indicateurs de richesse », le rapport Stiglitz…), mais ils ne s’intéressent pas aux « boîtes noires » de la statistique ou des systèmes d’information, aux choix concrets et à la mise en œuvre réelle — comme c’est d’ailleurs le cas pour la plupart des « boîtes noires ». Pourtant, comme Gabrielle Bouleau (2007) l’a superbement exposé dans sa thèse sur la mesure de la « bonne qualité de l’eau » par les agences de Bassin, ou comme j’ai pu le faire, à plusieurs reprises sur les thèmes des inégalités écologiques ou des indicateurs de développement durable (Theys, 2001 et 2007), on pourrait multiplier les exemples montrant que les capacités d’action collective (ou même les possibilités de recherche) sont très fortement dépendantes des choix qui sont faits concrètement, en amont, dans les systèmes d’information… D’où aussi l’utilité d’un travail approfondi sur les concepts et sur l’épistémologie avant de construire ces systèmes, et l’intérêt à en débattre publiquement.

  • 53 La mise en place d’une structure de production d’information statistique et d’évaluatio (...)
  • 54 Avec, en 2004, la suppression du poste de directeur scientifique, prélude à celle du Co (...)

Ma seconde observation, qui peut sembler contradictoire avec la précédente, porte sur le positionnement de l’information — statistique ou pas —, sur ses relations à la politique et aux publics auxquels elle s’adresse, sur sa réception et son acceptation. Autant les « boîtes noires » ne suscitent qu’un intérêt relatif, autant — à la fois à l’intérieur et dans ses rapports externes —, le monde de l’information est traversé de conflits qui peuvent être d’une étonnante violence. Il ne s’agit pas seulement de controverses méthodologiques — ce qui est dans la nature des choses — mais de conflits beaucoup plus profondément institutionnels et, en définitive, « politiques » : sur l’accès à l’information ; sur la légitimité statistique (monopole ou pas de l’Insee ?) ; sur la publication de telle ou telle donnée ; et finalement sur la nature de ce qui doit, en général, être produit et diffusé par les services chargés de la statistique et de l’évaluation. Restrictions budgétaires, lettres de recadrage, oppositions entre statisticiens (de l’Insee) et experts thématiques de disciplines diverses, contrôle des publications… et, finalement, suppression (sans réaction !) : les 15 années d’existence de l’Ifen ont été traversées par ces conflits, montrant la difficulté pour l’administration d’accepter une structure de production de l’information qui lui soit en partie externe et soit réellement pluridisciplinaire — comme l’avaient imaginé de façon très moderne, en 1991, à la fois B. Lalonde et M. Rocard53. J’en ai, moi-même, subi les conséquences54. Sur le fond, il y a des divergences profondes sur l’équilibre à trouver entre l’information comme outil de cadrage (ou même de promotion) des politiques existantes, ou, au contraire, comme moyen d’alerte sur des thématiques nouvelles et de réflexivité (y compris critique) sur les actions menées — c’est-à-dire d’évaluation de ces politiques. C’est pourquoi c’est un univers paradoxalement beaucoup plus « sous contrôle » que la prospective.

  • 55 Plusieurs états des lieux des « lacunes existantes en matière d’information statistique (...)

Aujourd’hui, naturellement, toutes ces questions d’accès à l’information, de production et de diffusion des données, d’alerte sur de nouveaux risques — ou même d’évaluation de l’action — sont complètement bouleversées par Internet, les nouveaux outils d’observation ou de traitement de données, le rôle actif des associations, des réseaux sociaux ou des think tanks, les directives européennes ou nationales sur la transparence, etc. Cela peut donner l’illusion que désormais l’information est infinie, comme les possibilités d’analyse. L’expérience montre, cependant, que ce n’est pas le cas — parce que l’accès aux « boîtes noires » reste restreint ; et que, dans beaucoup de domaines, la production d’informations de bonne qualité demeure conditionnée par des investissements lourds, si bien qu’elle reste très inégale55. Beaucoup de thématiques restent en friche, d’autres sur-occupées. J’ajoute que la disparition de l’Ifen a eu — à mon sens — des effets dramatiques. On retrouve des questions proches de celles posées pour la prospective : qui, aujourd’hui, a la capacité et la volonté d’investir dans de la bonne information, dans l’évaluation « objective » ou dans la statistique ; et peut-on s’en remettre, pour le faire, à l’auto-surveillance, à l’auto-promotion ou à des initiatives externes (publiques ou privées) ?

Notes

32 Président de la commission américaine pour l’An 2000, D. Bell a été le premier à théoriser l’avènement de la société post-industrielle en 1973. J. Richta, participant au Printemps de Prague de 1968, a dirigé en 1969 — sous le titre « La Civilisation au carrefour » — une étude prospective qui, sous couvert d’analyser les conséquences à long terme du progrès scientifique et technique, annonçait déjà la fin du bloc soviétique. J. Galtung a été antérieurement cité. Y. Barel a été le théoricien majeur des relations entre prospective et analyse de système.

33 C’est l’analyse que faisait B. Hérault lorsqu’il était responsable de la prospective au Commissariat général au plan, en comparant la situation de la prospective administrative française par rapport aux autres pays européens.

34 Ce fut le cas, comme cela a déjà été dit, au moment de la première fusion entre Environnement et Équipement (groupe Lesourne), ou un peu avant les première puis seconde phases de décentralisation (Theys, 2002d), ou lors de la réflexion « existentielle » lancée par le ministre de l’Équipement sous le nom de « Grand Débat », au milieu des années 1990.

35 Sous la forme à la fois de colloques (« L’Environnement face à la crise », avec Y. Blanc ; « Géopolitique de l’environnement », avec D. Duclos ; « Les Écologistes en politique », avec J.-L. Fabiani), ou de groupes de travail comme celui organisé de 1982 à 1985 sur « L’Avenir de la gestion écologique » ou sur « la société alternative » (Allan Michaud, 1989).

36 Le meilleur exemple est l’ensemble des travaux menés sur les transports et sur la ville, à la fois du côté du service de prospective de D. Dron (« Pour une mobilité durable », « La Ville durable » — La Documentation française) et du côté du Centre de prospective et de veille scientifique : « Fret 2030 », « La Mobilité urbaine en débat : Cinq scénarios pour 2030 », « Demain le voyage », « Villes du xxie siècle », « De la ville à la métropole : Essor ou déclin des villes au xxie siècle ? »… publiés soit par le ministère de l’Équipement, soit par le Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques (Certu).

37 Cela a été l’objet de trois travaux importants : une enquête menée en 1998 auprès d’un millier de scientifiques mondiaux sur les priorités ou les problèmes émergents en matière d’environnement, Agora 2020 (Bain et al., 2008), et un séminaire sur « le management de la recherche », débouchant sur un ouvrage publié en 2007 (Barré et al.).

38 L’objectif de division par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 — reconnu par la France.

39 En 2007, lors de la création de la Mission prospective née dans la fusion des ministères de l’Équipement et de l’Environnement, la décision a été prise d’orienter tous les travaux de prospective autour de cette notion de transition avec pour programmes ces deux thèmes.

40 Schémas de cohérence territoriale.

41 Lancé en 2010, ce programme portant à la fois sur la prospective de l’eau, celle de la biodiversité et celle des territoires a donné lieu à plusieurs publications (MEDDE, 2013). Cf. aussi Theys & Berger (2010).

42 Voir en particulier, l’article publié en 1998 par G.C. Gallopin, A. Hamond, P. Raskin et R.J. Swart, « Global environment scenarios and human choices: The branch point », dans L’Environnement au xxie siècle, t. 1, Les enjeux, p. 109-150, Germes, ainsi que tout le tome 2 des actes du même colloque consacré aux scénarios.

43 Parmi les très rares modèles mondiaux élaborés par les pays du Sud, on peut citer celui publié en 1976 par la fondation Bariloche (Herrera, 1977).

44 Parmi les pensées magiques les plus fréquentes, celles qui consistent à surestimer les résultats à attendre des nouvelles technologies pour ne pas changer les modes de vie, ou, au contraire, à faire tout reposer sur des ruptures hypothétiques de valeurs ou de comportements, se répondent… comme dans un jeu de miroirs.

45 Comme a essayé de le faire le programme « Repenser les villes dans la société post-carbone » (Vidalenc &Theys, 2013).

46 Une synthèse en a été faite dans la revue Futuribles (Theys, 2002a).

47 Commandité en 1977 par le président Carter à l’ensemble de l’administration américaine, le rapport Global 2000 a été publié en 1980 par le Département d’État et le Council on environmental quality et diffusé à un million d’exemplaires. Il a officiellement mis à l’agenda politique, au moins aux États-Unis, la plupart des problèmes globaux qui seront ensuite abordés lors de la conférence de Rio. Le président Reagan a ordonné, à son arrivée, en 1981, sa mise au pilon…

48 Le chiffre maximum de quatre personnes correspond, du côté Environnement, à la période d’existence de la Mission prospective et stratégie dirigée par D. Dron (1995-2000). Après 2000, la cellule prospective, au sein du Service de la recherche et de la prospective a correspondu à un demi-poste (S. Treyer, puis J. Vert). Du côté Équipement, le Centre de Prospective et de veille scientifique a compris, de 1993 à 2007, en moyenne, six personnes.

49 Comme exemple de cette attitude critique, on peut citer Pierre Bourdieu, lors de sa leçon inaugurale au collège de France : « Il n’est pas facile de renoncer aux gratifications immédiates du prophétisme quotidien, d’autant que le silence laisse le champ libre à l’inanité de la fausse science » (Theys, 1994b).

50 Les missions de l’Ifen, créé en 1991, et correspondant de l’Agence européenne de l’environnement, allaient, à l’origine, très au-delà de la statistique, et englobaient, par exemple, l’organisation des réseaux de surveillance et des observatoires scientifiques, le reporting environnemental, la diffusion d’informations ou l’évaluation des politiques publiques… En 1994, le cabinet de Michel Barnier a recentré l’Institut sur la statistique.

51 La décision de mettre en place une Commission interministérielle sur les comptes de patrimoine naturel a été prise en 1977 par Raymond Barre. Ses travaux ont donné lieu, en 1987, à la publication dans les collections de l’Insee d’un rapport de 500 pages (n° 137-138), peu avant sa disparition.

52 Composé d’une quinzaine de personnalités scientifiques, ce conseil a été présidé successivement par C. Henry (École polytechnique), J.-C. Lefeuvre (Muséum national d’histoire naturelle) et André Vanoli (Insee).

53 La mise en place d’une structure de production d’information statistique et d’évaluation autonome située à l’extérieur du ministère concerné constitue une expérience unique dans l’administration française. Elle correspondait au triptyque imagé proposé par B. Lalonde comme mode de régulation de la politique de l’environnement : « le bâton » (le ministère), « la carotte » (les agences, l’Ademe), et « les lunettes » (l’Ifen).

54 Avec, en 2004, la suppression du poste de directeur scientifique, prélude à celle du Conseil scientifique.

55 Plusieurs états des lieux des « lacunes existantes en matière d’information statistiques sur l’environnement » ont montré qu’elles restaient les mêmes, par exemple en matière de connaissance des déchets industriels, d’exposition au bruit, aux risques ou aux pesticides, d’inégalités écologiques ou de connaissance fine de la biodiversité locale…

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