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Sobriété énergétique

 | 
Bruno Villalba
, 
Luc Semal

Partie I - Dimensions politiques de la sobriété

Chapitre 2 - Le rationnement, du provisoire au permanent : sur l’évolution des formes de l’action publique dans l’organisation de la sobriété

Mathilde Szuba

Texte intégral

1La sobriété n’est pas qu’une question individuelle ou privée, c’est aussi un domaine d’action publique. Face à des pénuries temporaires touchant des ressources considérées comme essentielles, les sociétés européennes ont généralement su trouver des réponses collectives et politiques, qui se sont traduites par la mise en œuvre de politiques publiques spécialement destinées à organiser la sobriété. Le rationnement fait partie de ces mesures. Il tient une part notable dans le répertoire des politiques publiques de régulation des consommations. La fréquence avec laquelle les sociétés européennes ont eu recours au rationnement illustre clairement le fait que, face à la nécessité d’organiser la sobriété, les institutions politiques ont un rôle important à jouer, qui est à la fois administratif et politique. À travers le rationnement, elles prennent en charge, en lieu et place du libre marché, l’administration du ravitaillement et l’organisation de la distribution des biens essentiels. Mais elles ont aussi la charge de fixer les critères de ce que sera une répartition juste des ressources. Là où le marché attribuait les biens selon l’offre et la demande, les autorités doivent définir de nouvelles règles de répartition, ce qui nécessite de hiérarchiser les besoins exprimés et de faire un arbitrage politique entre des conceptions variées et parfois antagonistes de la justice.

2Ce chapitre a pour objectif de rappeler, dans une perspective de crise écologique et énergétique, le rôle que peuvent jouer les institutions politiques dans l’organisation de la sobriété collective, notamment à travers des instruments d’action publique comme le rationnement. Aujourd’hui mal considéré, le rationnement a pourtant toute sa place dans le répertoire des politiques publiques. Au cours du xxe siècle il a été utilisé à plusieurs reprises, dans des situations variées, pour des buts différents et sous des régimes divers. On a ainsi vu des rationnements en temps de guerre et en temps de paix, dans des régimes démocratiques comme sous des gouvernements autoritaires, pour distribuer de l’énergie ou de l’alimentation, avec des objectifs de régulation économique ou pour des raisons de justice sociale.

3Au-delà de cette diversité, les politiques de rationnement que nous avons connues au cours du xxe siècle ont cependant un point commun, celui de leur temporalité. Elles étaient organisées de façon provisoire, vouées à prendre fin à court ou moyen terme, car la pénurie à laquelle ces mesures répondaient était elle-même temporaire. C’est là que se situe la première différence importante avec les problèmes de ressources liés à la crise écologique contemporaine : ils ne sont pas temporaires, et s’annoncent au contraire comme des crises « durablement répétitives » (Debeir, Deléage et Hémery, 2013 : 39), dont on n’aperçoit l’hypothétique fin qu’à condition de porter le regard vers le très long terme.

4Une deuxième différence, et non des moindres, réside dans le fait que, depuis les dernières expériences de rationnement du xxe siècle, le quotidien des Occidentaux repose sur la consommation de quantités d’énergie bien plus massives. Alors que, au début du siècle, les consommations domestiques d’énergie servaient essentiellement à la cuisine et au chauffage, elles conditionnent aujourd’hui également la mobilité des membres du foyer, leur éclairage, leur hygiène, leurs moyens de communication, leurs outils de travail, leur lessive, la conservation de leurs aliments, le pompage de l’eau, etc. La réduction des consommations d’énergie mettrait donc aujourd’hui en cause une part plus importante des modes de vie que les rationnements du xxe siècle ne l’ont fait.

5Ce double contexte de crise durable et de dépendance énergétique accrue rend d’autant plus délicate l’organisation collective de la réduction des consommations d’énergie. Mais, dans le même temps, c’est justement parce que les tensions sociales risquent d’être très fortes qu’il y a d’autant plus besoin d’une définition collective et politique des critères de justice qui détermineront la répartition des efforts. Nous souhaitons donc insister sur ce rôle d’arbitre et de garant de l’équité que peuvent jouer les institutions politiques dans l’organisation de la sobriété. Dans ce chapitre, nous commencerons par rappeler comment, en temps de guerre puis en temps de paix, des politiques de rationnement ont été mises en œuvre pour faire face à des pénuries, sur des périodes de plus en plus courtes, et pour ne plus concerner au fil du temps que des pénuries d’énergie. Enfin nous verrons quelles nouvelles formes de rationnement pourraient être envisagées aujourd’hui, de manière plus permanente cette fois, comme réponses collectives et politiques aux enjeux énergétiques et climatiques, dans un contexte de forte dépendance énergétique.

Le rationnement en temps de guerre : des mesures provisoires pour les biens essentiels

6Charbon, pétrole, viande, lait, pain, sucre, bacon, vêtements… La plupart des biens de consommation jugés essentiels ont fait l’objet de mesures de rationnement pendant les deux guerres mondiales. Ces mesures ont duré plusieurs années mais avaient vocation à n’être que provisoires. Contrairement au souvenir que l’on en garde aujourd’hui, elles n’ont pas toujours été impopulaires.

  • 16 Sous l’Occupation, le rationnement des populations françaises était d’autant plus sévère qu’une par (...)

7Nous gardons en France un souvenir très amer du rationnement instauré lors de la Seconde Guerre mondiale. L’image qui lui est associée dans la mémoire collective est celle d’un instrument de privation16, propice à des injustices et favorisant le développement d’une économie parallèle (le marché noir) qui accentue les inégalités (Veillon et Flonneau, 1996 ; Grenard, 2007). Le sentiment de rejet que provoque le rationnement est si fort qu’il est difficile d’aborder cet instrument de politique publique pour ce qu’il peut être également : un mécanisme de partage et de lutte contre les inégalités. L’expérience française lors de la première guerre mondiale offre à ce sujet un éclairage très intéressant, qui contraste fortement avec l’expérience des années 1940.

8Au cours de la première et de la Seconde Guerre mondiale, la plupart des pays occidentaux ont été touchés par des pénuries et y ont réagi en organisant des politiques de rationnement. Le rationnement peut être décrit comme une organisation collective de la sobriété, dans la mesure où il consiste à organiser le partage des efforts de réduction des consommations. Il s’agit d’une mesure politique, puisque le rationnement consiste, après avoir évalué les ressources disponibles, à organiser leur répartition selon des critères politiques (un quota limité mais garanti pour chacun) plutôt qu’économiques (à chacun selon ses moyens). L’autorité politique se substitue alors au marché et impose ses propres critères de distribution. Cette intervention des autorités politiques dans l’économie intervient donc généralement dans des situations où le marché, chargé en temps normal d’assurer la distribution des biens, n’est plus capable, étant donné la pénurie, de remplir cette fonction sans engendrer de graves tensions ou inégalités. Pour cette raison, les produits rationnés sont toujours des biens essentiels, ceux dont la société estime qu’il est inacceptable d’en être complètement privé : l’énergie, la nourriture, etc. Les consommations de tous sont alors plafonnées, selon des critères déterminés par les autorités politiques, pour éviter que la part la plus riche de la population ne s’accapare les ressources disponibles et n’en prive complètement tous les autres.

9Les travaux de l’historien Thierry Bonzon (1996 et 2006) rappellent dans quelles conditions les mesures de rationnement ont été décidées au cours de la première guerre mondiale. À Paris, en 1917, c’est contre l’orientation de la majorité politique siégeant à l’époque au Parlement que le rationnement du charbon a été réclamé et finalement obtenu par les Parisiens. Il a alors été vécu comme un soulagement, car cette décision politique permettait d’établir des conditions de justice et d’équité dans l’accès à une ressource devenue rare, trop chère, et donc réservée aux plus aisés. Bonzon cite cette remarque d’un membre du conseil municipal de Paris à propos de la carte de rationnement :

  • 17 Conseil municipal de Paris, Procès-verbaux, 20 juillet 1917, p. 637 (cité par Bonzon, 1996 : 22).

« Elle a répondu à un sentiment populaire incontestable, car le public voit dans la carte un moyen d’avoir du charbon et de mettre fin à des abus criants. »17

10L’expérience de Paris pendant la première guerre mondiale mérite qu’on s’y arrête, car elle illustre très clairement non seulement les avantages sociaux du rationnement, mais également le fait qu’une mesure de rationnement est le produit d’une intervention politique exceptionnelle dans un domaine habituellement réservé au marché. Dès le printemps 1915, écrit Bonzon (1996), le conflit mondial a des répercussions sur les prix des produits de base (sucre, beurre, lait et viande). À cette époque, les autorités réagissent peu. Au cours de l’année 1915, elles commencent toutefois à intervenir pour faire jouer la concurrence entre les détaillants, en demandant aux commerçants d’afficher leurs prix et en publiant les prix moyens. Les prix continuent cependant d’augmenter (+ 30 % entre 1914 et 1916), surtout ceux du sucre et du charbon, ce qui provoque des tensions importantes dans la population. Le gouvernement décide alors en 1916 de fixer des prix maximum pour ces deux produits de base, une mesure qu’il étendra ensuite à d’autres denrées essentielles : viande, pommes de terre, lait, beurre. Ce n’est qu’après de nouvelles tensions que sera instauré le 1er septembre 1917 le rationnement du charbon, avec un prix de vente maximum. Les autorités ne s’y sont résolues qu’après avoir cherché à rétablir le calme par des moyens moins interventionnistes tels que l’affichage des prix et la détermination de prix maximum. Le rationnement, qui suppose une définition politique non pas seulement des prix, mais aussi des quantités distribuées, n’est intervenu qu’en dernier recours.

11Pour mettre en œuvre le rationnement, le conseil municipal de Paris s’appuie sur une récente réorganisation administrative : la répartition du charbon sur le territoire national a été prise en main en 1917 par le ministère de l’Armement, à travers le Bureau national des charbons qui centralise les demandes et le ravitaillement. Il attribue à l’Office des charbons du département de la Seine la part qui revient à l’agglomération parisienne. Cette organisation stabilise le ravitaillement et détermine un prix unique pour le charbon. C’est dans ce cadre que le conseil municipal de Paris détermine les règles du rationnement pour la population parisienne. La quantité de charbon distribuée par foyer (entre 4 et 6 kg par jour) augmente selon le nombre de personnes qui y logent, mais très peu car le but est d’assurer « un feu par foyer ». Ce barème correspond à un choix très clair de privilégier les milieux populaires, alors qu’un critère comme le nombre de pièces à chauffer aurait favorisé au contraire les familles bourgeoises (Bonzon, 1996 : 23).

12L’intervention dans le fonctionnement du marché est une décision difficile pour les autorités politiques, car la détermination de prix maximum suppose de prendre parti pour les consommateurs au désavantage des producteurs. Or la majorité politique, surtout au Sénat, est alors composée d’élus favorables aux intérêts des propriétaires fonciers qui doivent leur soutien aux campagnes productrices, et non aux villes consommatrices. Quant à la décision d’instaurer une carte de rationnement, elle suppose de prendre parti pour les consommateurs les plus pauvres au profit des plus riches, puisque c’est en limitant les consommations de ces derniers que l’on garantit à chacun la disponibilité d’une quantité minimum de biens rationnés. Cette décision suppose également une ingérence des autorités dans la sphère domestique car le rationnement impose ses conditions à l’exercice de la souveraineté des consommateurs. Enfin, de façon plus générale, le rationnement est une entrave politique à la liberté de commerce. Ces réticences politiques finissent cependant par ne plus faire le poids face à la colère de la population, qui souffre des pénuries, mais plus encore dénonce les inégalités dans la répartition sociale des sacrifices. Cela d’autant plus que l’effort de guerre et la mobilisation de la société se sont accompagnés d’un discours moral sur l’égalité des sacrifices. De fait, écrit Thierry Bonzon :

« Si le sentiment d’un inégal accès aux biens de consommation pèse sur l’acceptation des sacrifices endurés par certains groupes sociaux au nom de la victoire, il est de nature à fragiliser le processus de mobilisation de la société. » (Bonzon, 1996 : 12).

  • 18 Le rationnement et le contrôle des prix durèrent encore quelques années. Les baraques Vilgrain fure (...)

13Il faut donc une situation sociale particulièrement tendue à Paris pour que le gouvernement transgresse les limites de son domaine habituel d’intervention et impose aux consommations privées et au marché des règles garantissant un minimum de justice sociale. Il finit cependant par le faire, avec l’aide de la municipalité, qui va même au-delà dans la reprise en main politique du marché des biens essentiels, puisque des boucheries et des épiceries municipales (les « baraques Vilgrain ») ouvriront ensuite à Paris, proposant des produits de base à des tarifs règlementés. Toutes ces mesures exceptionnelles de répartition des efforts de sobriété prendront fin peu après la guerre18.

  • 19 Loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre, adoptée pa (...)

14Le rationnement fait donc partie du répertoire classique de l’action publique, dès lors qu’il s’agit d’organiser la répartition de biens essentiels se raréfiant. En organisant leur répartition équitablement, il permet d’éviter les violences sociales engendrées par des pénuries. Toutefois, au sein du répertoire de l’action publique, le rationnement se situe résolument dans la catégorie des instruments réservés aux situations hors norme, et uniquement à celles-ci. La guerre est une situation hors norme par excellence. C’est ainsi que, vingt ans après la première guerre mondiale, la France adopte la loi du 11 juillet 1938, qui prévoit « l’organisation générale de la nation en temps de guerre ». Pour réorganiser l’économie, et notamment la consommation, la loi prévoit que le rationnement puisse être instauré19. C’est ce qui sera fait lors de la Seconde Guerre mondiale, en France et dans la plupart des pays européens, puisque le rationnement sera à nouveau introduit pour limiter et répartir les consommations de pétrole, de nourriture, de tabac et de vêtements (Trentmann et Just, 2006). Le rationnement de certains produits sera également prolongé durant quelques années après la guerre, que ce soit parce que la pénurie perdurait (le pain a été rationné en France jusqu’en décembre 1949) ou parce que les pays endettés par la guerre cherchaient par ce moyen à limiter leurs importations en dollars (le pétrole a été rationné au Royaume-Uni jusqu’en 1950). Le rationnement est alors, pour un temps, utilisé non plus seulement comme un instrument d’équité sociale mais également comme un outil de régulation économique.

15Pendant les deux guerres mondiales, la plupart des pays belligérants ont ainsi instauré un rationnement pour leur population. Au cours de la première moitié du xxe siècle, c’est une mesure qui semble incontournable dès lors que les pénuries menacent de créer des troubles graves. Il apparaît clairement que, face à ces troubles, la mise en œuvre d’un système de rationnement consiste, pour les autorités politiques, à accepter de jouer un rôle d’arbitre en hiérarchisant les demandes et les besoins au sein de la population, entre les catégories sociales, entre les secteurs de l’économie mais aussi entre les besoins militaires et les besoins civils. La reprise de l’économie et la prospérité qui suivra les années 1950 vont progressivement éloigner les pénuries, et avec elles le besoin d’une intervention politique dans la distribution des biens essentiels. Si dans le même temps la dépendance énergétique s’aggrave, ce phénomène reste cependant difficilement perceptible tant que l’augmentation de la production parvient à suivre celle de la demande.

Le rationnement en temps de paix : des mesures ponctuelles pour les aléas pétroliers

16L’Europe de l’Ouest a progressivement perdu cette mémoire du rationnement. Les Trente Glorieuses ont pu donner l’impression que l’abondance était désormais une situation pérenne. Le premier choc pétrolier en octobre 1973 va, pour un temps du moins, raviver cette mémoire et donner lieu à de nouvelles mesures politiques de régulation des consommations. La décision soudaine d’embargo prise par l’OPEP se traduit en quelques jours par un quadruplement du prix du baril, puis par des problèmes d’approvisionnement. Les autorités politiques y font face en organisant rapidement des mesures politiques pour répartir les efforts d’économie de pétrole. Alors que les expériences de rationnement de la première et de la Seconde Guerre mondiale s’étaient déroulées sur plusieurs années et avaient concerné plusieurs produits, le choc pétrolier de 1973 introduit des mesures drastiques, mais de courte durée, et qui ne concernent que le pétrole.

  • 20 Durant la même période, les États-Unis prennent plusieurs mesures pour diminuer les consommations d (...)
  • 21 L’interdiction de rouler le dimanche pour les voitures individuelles durera du 4 novembre 1973 au 6 (...)

17Les Pays-Bas sont l’un des pays les plus directement affectés, car ils subissent un embargo complet (contrairement à la France ou au Royaume-Uni). Ils déclarent par conséquent, dès novembre 1973, une interdiction de rouler le dimanche pour les voitures individuelles20. Cette interdiction dure jusqu’en janvier 1974 : elle est alors remplacée par une autre forme de restriction, le rationnement du pétrole par des coupons distribués aux automobilistes21. Cette mesure soutenue par les grandes compagnies pétrolières est instaurée par le gouvernement travailliste de Den Uyl avec l’objectif de réduire les consommations de pétrole de 30 %, dans les mêmes proportions que la baisse des importations subie par le pays à cause par l’embargo. Mais l’embargo est moins dur que prévu, tandis que les contestations du rationnement sont nombreuses. En février 1974, le rationnement par coupons est donc levé : il n’aura duré qu’un mois. Le gouvernement poursuit son programme de réduction des consommations d’énergie en se concentrant sur la limitation de la vitesse sur les routes (Hellema, Wiebes et Witte, 2004 : 172-185).

  • 22 Cette mesure prend fin le 8 mars 1974.
  • 23 « Remember the last time the Tories said they had all the answers ? ».

18Au Royaume-Uni, le problème est double car les effets du choc pétrolier se conjuguent avec une grève des mineurs de charbon qui aggrave la crise énergétique. Le gouvernement conservateur de Heath déclare l’état d’urgence le 13 novembre 1973, puis introduit une série de mesures pour réduire ou interdire les consommations les moins nécessaires : la vitesse sur les routes est limitée à 50 miles à l’heure, le chauffage est limité à 17 °C maximum dans les bâtiments de commerce et de bureaux, il est interdit d’utiliser de l’électricité pour faire fonctionner des publicités ou chauffer des restaurants, etc. La mesure la plus marquante est l’instauration à partir du 1er janvier 1974 de la semaine de travail de trois jours, afin de diminuer les quantités d’énergie consommées par le secteur économique22. Les automobilistes sont rationnés. Il y a également des coupures d’électricité tous les jours, dont les heures sont annoncées dans les journaux et à la radio afin que chacun puisse planifier l’utilisation des appareils électriques et de l’éclairage. On a alors régulièrement recours aux bougies pendant les coupures de courant, d’autant plus que tout ceci se passe pendant l’hiver, alors que les journées sont courtes. Ces mesures radicales, relativement bien acceptées par la population (contrairement aux grèves qui suscitent des avis très contrastés), ne dureront toutefois que quelques mois, le temps que le conflit avec les mineurs prenne fin, que la crise pétrolière soit absorbée et que les pays occidentaux s’adaptent à la nouvelle géopolitique du pétrole. Lors des élections législatives de 1979, les travaillistes rappelleront aux électeurs l’épisode des black-out, avec une affiche représentant une bougie allumée et ce texte : « Vous vous souvenez de la dernière fois que les conservateurs ont dit avoir solution à tout ? »23. Mais ce bilan n’est pas jugé avec la sévérité attendue et ce sont les conservateurs qui remporteront cette élection, mettant Margaret Thatcher à la tête du gouvernement.

19Depuis le choc pétrolier de 1973, de telles mesures de sobriété collective ont été très sporadiques en Europe. On retiendra notamment, parmi les mesures de sobriété les plus sévères, l’interdiction de vendre de l’essence aux particuliers pendant quelques jours lors des spectaculaires « fuel protests » de 2000 au Royaume-Uni. À l’occasion d’un mouvement de contestation, des chauffeurs routiers manifestant contre un projet de taxe ont bloqué la plupart des raffineries du pays. Moins d’une semaine après les premiers blocages de raffinerie, les deux tiers des stations-service du pays étaient à sec, et dans la plupart des régions les carburants disponibles ont été réservés aux véhicules de la police, des pompiers et des services d’urgence (Doherty et al., 2003 ; Public Safety and Emergency Preparedness Canada, 2005).

20C’est en période de manque que les situations de dépendance se révèlent, et un épisode comme celui des fuel protests britanniques permet de révéler les dépendances les plus directes. La dépendance énergétique des transports a particulièrement été mise en évidence. Les déplacements personnels et commerciaux ont été affectés, ainsi que certains services publics dépendant de l’acheminement de leur personnel : hôpitaux, écoles, etc. Nombre de supermarchés ont été pris d’assaut par des consommateurs paniqués, alors que, privés des livraisons en camion depuis leurs centrales d’achats, les grandes surfaces étaient incapables de se réapprovisionner (Public Safety and Emergency Preparedness Canada, 2005). Mais comme les blocages n’ont pas duré plus d’une semaine ils n’ont pas pu mettre en évidence les nombreuses dépendances indirectes au pétrole. On en est réduit, pour se les figurer, à des épisodes passés comme la semaine de travail de trois jours instaurée au Royaume-Uni en 1974 ; ou le cas de l’île de Cuba, soudainement privée des importations de pétrole soviétique à partir de 1989, qui a dû réorganiser en urgence son économie, notamment son agriculture (Wright, 2008). Ces évènements ont toutefois comme point commun de concerner des sociétés dont les modes de vie étaient, au moment de la pénurie qui les a frappées, nettement moins énergivores et donc moins dépendants que les sociétés industrialisées actuelles.

21La situation de dépendance énergétique dans laquelle se trouvent désormais les sociétés industrialisées résulte de la combinaison de trois phénomènes. Considéré isolément, chacun des trois ne pose que des problèmes mineurs, mais leur superposition soulève un défi majeur. Premièrement, la demande d’énergie est très forte, alors que les ressources énergétiques font apparaître leurs limites : l’Agence internationale de l’énergie (AIE) observe des tensions récurrentes sur les ressources fossiles, principales sources d’énergie utilisées dans les pays industrialisés (AIE, 2010). Deuxièmement, cette énergie qui pourrait venir à manquer est difficilement substituable par une autre, car les énergies fossiles ont une puissance concentrée largement supérieure à celle qu’offrent l’électricité et les énergies renouvelables, une puissance dont l’industrie et les transports ont besoin pour se maintenir en l’état (Gras, 2007). Troisièmement, enfin, l’énergie et particulièrement les énergies thermiques sont un élément essentiel des sociétés occidentales, au point que des chercheurs comme Alain Gras et Jacques Grinevald les décrivent comme des « civilisations thermo-industrielles » (Grinevald, 1997 ; Gras, 2007 et 2015). Une pénurie de pétrole, de gaz ou de charbon affecterait désormais tous les pans de l’économie et de la société en un temps record, et cela de manière profonde, car il n’existe quasiment plus de secteur qui ne dépende, directement ou indirectement, des énergies fossiles.

22Le panorama que nous avons dressé des expériences passées de politiques de rationnement met en évidence plusieurs points. Il montre d’abord que face à des situations de pénurie, les autorités politiques ont su à plusieurs reprises organiser et partager les efforts de sobriété, même si ces décisions les obligeaient à intervenir en dehors de leur champ habituel d’exercice du pouvoir, en édictant des règles et conditions s’imposant face à la liberté de commerce et à la souveraineté des consommateurs. Il montre ensuite que ces mesures de rationnement ont été prises à chaque fois lors de périodes unanimement considérées (par les individus, les acteurs publics et même le secteur privé) comme particulières, hors cadre : les guerres, les crises, les pénuries sont des états d’exception politique qui rendent possibles et légitimes des mesures comme le rationnement. Le rationnement fait partie du répertoire de l’action publique, mais en tant qu’instrument réservé à la gestion des crises les plus graves. Il montre enfin que, si les épisodes de rationnement ont porté au fil du xxe siècle sur des périodes de plus en plus courtes, se réduisant au cours de la dernière décennie à de très ponctuelles interventions relevant de l’anomalie, en revanche le principal produit rationné est désormais toujours le même depuis les années 1950 : le pétrole. L’or noir affirme sa place de principal fauteur de troubles, non substituable mais devenu essentiel à nos sociétés, en un mot l’objet d’une profonde dépendance.

Le rationnement en temps de crise écologique : inventer de nouvelles formes de politiques de sobriété

23La difficulté qui se présente pour des politiques de sobriété énergétique au xxie siècle est donc double. Premièrement ces mesures seraient désormais durables, et non plus temporaires, et deuxièmement elles prendraient place dans des sociétés dont la dépendance énergétique se situe au point le plus élevé que l’histoire ait connu.

  • 24 Dans un entretien accordé au Financial Times, le PDG de Shell, Peter Voser, déclare qu’il faudrait (...)
  • 25 Les objectifs climatiques de réduction des émissions de GES ont souvent 2050 pour horizon, mais cel (...)

24En effet, la raison d’être de la sobriété énergétique ne réside plus, cette fois, dans une crise temporaire. La disponibilité énergétique est aujourd’hui remise en cause par la déplétion des ressources énergétiques fossiles suite au pic du pétrole conventionnel (AIE, 2010 ; Bardi, 2011). Elle est également menacée par la raréfaction des minerais qui entrent dans la fabrication des convertisseurs d’énergies renouvelables. Le vent, le soleil et les marées représentent de grandes sources d’énergie, mais les convertisseurs qui les transforment en électricité (éoliennes, panneaux photovoltaïques, turbines, etc.) sont fabriqués avec des matériaux dont les réserves diminuent (Bihouix et Guillebon, 2010). Ces facteurs combinés font peser de sérieuses menaces sur la capacité des sociétés occidentales à continuer à assurer à long terme leurs approvisionnements en pétrole au rythme actuel24. À cela s’ajoute l’exigence climatique d’une forte réduction des émissions de GES (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2014 ; Anderson et Bows, 2012), dans un contexte de dépassement de plusieurs limites écologiques planétaires (Rockström et al., 2009) qui dessinent les contours d’un phénomène autrement plus global et généralisé que le seul dérèglement climatique : le « changement global ». La réduction des consommations d’énergie ne s’envisage donc plus comme un simple phénomène temporaire, ou comme un effort provisoire en vue de surmonter une phase difficile. Au contraire, dans le contexte présent, la sobriété énergétique s’apparenterait plutôt à une nouvelle normalité, en place pour des décennies25.

  • 26 Actu-Environnement, 25 février 2015, « Approvisionnement énergétique dans l’UE ». Les chiffres ind (...)
  • 27 Global Chance, 2008, « La dépendance énergétique », fiche n° 5, hors-série « Petit mémento énergét (...)

25De plus, cette sobriété énergétique serait d’autant plus ardue à mettre en œuvre que l’effort de réduction concernerait des sociétés où la dépendance énergétique est forte : l’énergie y est consommée en grande quantité et pour des usages essentiels (Shove, 2003). Par rapport aux mesures de rationnement du xxe siècle, cette sobriété demanderait donc des efforts quantitativement et qualitativement plus importants. En économie politique, le thème de la dépendance énergétique renvoie généralement au calcul de la part d’énergie consommée par un pays qui est produite dans ce même pays. En France, par exemple, 97,9 % du pétrole consommé sur le territoire national est importé, de même que 96,6 % du gaz26. Ces chiffres reflètent effectivement une dépendance quasi totale aux importations pour la consommation d’énergies fossiles de la France. Mais, au-delà de cet aspect, il convient de prendre la mesure de la dépendance d’une société à ses consommations d’énergie, c’est-à-dire de l’ampleur des rouages essentiels de la société qui dépendent de la consommation d’énergies fossiles. C’est ainsi qu’en France, comme dans la plupart des pays de l’Union européenne, on observe une dépendance quasi totale du secteur des transports vis-à-vis des produits pétroliers (ces derniers représentant en France 97,5 % de la consommation finale totale du secteur)27. La puissance des énergies fossiles, en particulier du pétrole, est irremplaçable pour le secteur des transports, mais également pour l’industrie. Les modes de vie des individus ne sont pas en reste, puisque le progrès matériel des conditions de vie s’est accompagné d’une forte augmentation des quantités d’énergie consommées. Pour représenter ce phénomène, et souligner à quel point le confort permis aujourd’hui par les énergies fossiles est inédit dans l’histoire humaine, le sociologue William Catton décrivait au début des années 1980 ces « hectares fantômes du Carbonifère », ou « esclaves fantômes » (Catton, 1982 : 38). Les ingénieurs Jancovici et Grandjean parlent quant à eux de « domestiques » énergétiques :

« L’abondance énergétique a fait de nous tous (…) des surhommes au regard de ce qu’a toujours été la condition humaine depuis ses débuts. (…) À travers sa consommation d’énergie, chaque Européen dispose désormais de 100 domestiques en permanence qui s’appellent machines d’usine, trains et voitures, bateaux et avions, tracteurs, chauffage central, électroménager, tondeuses à gazon et téléskis. » (Jancovici et Grandjean, 2006 : 14).

26La relation qu’entretiennent les sociétés industrielles au pétrole peut donc, comme l’écrit le sociologue Alain Gras en reprenant les mots de Marcel Mauss, se concevoir comme « un phénomène social total d’addiction » (Gras, 2015 : 39), c’est-à-dire tout le contraire de la sobriété.

  • 28 Les exemples décrits plus haut — le rationnement du charbon en 1917 à Paris, ainsi que les décision (...)

27Face à ces nouvelles conditions dans lesquelles devrait s’organiser la sobriété énergétique, les politiques publiques ne peuvent plus être tout à fait les mêmes que celles que nous avons connues au xxe siècle. Les mesures doivent s’adapter au caractère plus permanent de la réduction des consommations, ainsi qu’à une plus profonde dépendance énergétique. Elles se situent par ailleurs dans une temporalité différente des rationnements du xxe siècle, puisqu’elles pourraient être décidées nettement en amont de la crise. Alors que les politiques de rationnement du passé ont souvent été décidées face à l’urgence28, un rationnement énergétique aujourd’hui permettrait d’anticiper la déplétion pétrolière avant qu’elle ne se manifeste par des pénuries. Sur le plan climatique, cependant, le même rationnement ne pourrait pas être qualifié d’anticipation de la crise, car le dérèglement climatique est déjà largement entamé. Dans ce contexte, trois propositions de politiques publiques peuvent contribuer à revisiter le rationnement et constituent des pistes pour des mesures collectives de sobriété à l’heure du pic pétrolier et du changement climatique.

  • 29 Ce protocole est également connu sous les noms de Oil Depletion Protocol et Uppsala Protocol. Il a (...)
  • 30 En 2009, en marge de la COP15 de Copenhague, le slogan « Keep the oil in the soil » a été très larg (...)

28En 1996, le géologue Colin Campbell formule une proposition, intitulée le Protocole de Rimini (Heinberg, 2006), qui consisterait à limiter la production de pétrole à la source29. Partant du principe qu’il est plus facile de réguler l’amont de la chaîne de production (quelques producteurs de pétrole) que l’aval (des milliards de consommateurs), Campbell propose avec ce protocole un système dans lequel la production de pétrole serait réduite d’environ 3 % par an, d’un commun accord entre les pays producteurs. Les pays importateurs accepteraient également de réduire leurs importations au même rythme. Cela permettrait de répartir le pétrole qui reste, d’anticiper la fin des réserves et la pénurie, et d’éviter une flambée des prix. Le Protocole de Rimini a été discuté dans le cadre de l’Association for the Study of Peak Oil (ASPO), créée par Campbell avec d’autres géologues pétroliers en 2000. L’idée a ensuite été diffusée par le journaliste américain Richard Heinberg dans son livre The Oil Depletion Protocol (2006). L’idée de limiter l’extraction du pétrole ou de le maintenir sous terre revient régulièrement dans les débats militants autour des conférences climatiques internationales30. Il est rare cependant que cette idée soit déclinée sous la forme d’une proposition concrète d’organisation. Le Protocole de Rimini a l’intérêt de formuler une première proposition pour organiser cette restriction à la source.

  • 31 Sachant que ce sont les plus riches qui sont les plus gros consommateurs d’énergie. Voir pour le Ro (...)

29Le mécanisme Cap and Share développé par la Foundation for the Economics of Sustainability (Feasta) en Irlande est une proposition de régulation des consommations d’énergie qui se situe un peu plus en aval que le Protocole de Rimini dans la chaîne allant du producteur de pétrole aux consommateurs. Alors que le Protocole de Rimini supposerait un accord international regroupant au moins tous les pays producteurs de pétrole, Feasta a cherché à proposer une politique publique qui pourrait être appliquée par un pays seul, indépendamment des autres. Feasta a notamment beaucoup défendu son projet en Irlande. Selon le mécanisme de Cap and Share, ce sont les grandes compagnies qui importent l’énergie dans le pays (et non pas les compagnies d’extraction) qui sont contrôlées. L’autorité politique nationale déterminerait en effet chaque année un budget carbone national : la quantité totale d’émissions de GES que le pays s’autorise à émettre (le cap, ou plafond). Ce budget serait réparti et partagé sous forme de droits égaux entre tous les habitants adultes du pays (share, ou partage). Aux importateurs d’énergie ensuite d’acheter (auprès des habitants, via une bourse d’échange) les droits d’émission correspondant à la quantité d’énergie qu’ils veulent pouvoir vendre sur le territoire national. Sachant que le budget carbone national diminuerait d’année en année, il y aurait également de moins en moins d’énergie fossile vendue dans le pays. Les importateurs, ayant dû acheter des droits d’émission, répercuteraient ces coûts sur leur prix de vente, ce qui en bout de chaîne ferait augmenter le prix des biens, services et usages nécessitant une consommation importante d’énergie. Mais seuls les plus gros consommateurs d’énergie seraient pénalisés31, car les plus petits consommateurs recevraient davantage d’argent d’une main, via la vente de leurs droits d’émission, que ce qu’ils auraient à payer de l’autre à cause de la hausse des prix. Comme l’écrit Feasta, ce mécanisme revient à ce que « les riches, gros consommateurs d’énergie, achètent indirectement les permis des pauvres » (Fleming et Feasta, 2007 : 3), ce qui entraîne un effet de redistribution sociale.

  • 32 Plusieurs propositions de systèmes de quotas de carbone ont été élaborées, qui ne comprennent pas t (...)

30Enfin, les quotas individuels de carbone, une proposition élaborée au Royaume-Uni à partir de la fin des années 1990, se situent encore plus en aval que le Protocole de Rimini et le mécanisme Cap and Share (Fleming, 2007 ; Hillman et Fawcett, 2004 ; Szuba, 2014). Il ne s’agit plus cette fois de réguler les producteurs ou les importateurs d’énergie, mais de contrôler les achats d’énergie des individus. Les quotas individuels de carbone sont un instrument de politique publique de la famille Cap and Trade. Comme dans le système proposé par Feasta, il y a tout d’abord un budget carbone national qui est déterminé (cap). Ce budget est réparti sous forme de droits d’émission, en parts égales, entre les habitants du pays. Mais cette fois ce sont les habitants qui se servent eux-mêmes de leurs droits d’émission pour régler leurs principaux achats d’énergie. Un plein d’essence, par exemple, sera payé selon son prix économique, en argent, mais le consommateur devra également donner au vendeur la quantité de droits d’émission qui correspond aux GES qu’il va émettre en brûlant cette essence. Les consommations d’énergie conditionnées à la restitution de droits d’émission seraient les achats de carburant pour les voitures individuelles et l’énergie consommée dans les maisons (fuel, gaz et électricité), ainsi que les billets d’avion32.Ce système ressemble à un rationnement de l’énergie, à ceci près que la vente et l’achat de droits est autorisée (trade, c’est-à-dire commerce ou échange), à condition que la quantité de droits en circulation reste dans la limite du budget carbone national initialement fixé. Les échanges se font donc dans un jeu à somme nulle. Ainsi les gros consommateurs d’énergie, s’ils veulent acheter plus d’énergie que ce que leur permet leur quota initial, peuvent acheter des droits supplémentaires (via une bourse d’échange), mais ne le peuvent que si d’autres personnes, qui consomment peu, ont revendu leurs droits excédentaires. Là aussi, comme dans le système Cap and Share, il y a un effet de redistribution sociale.

31De ces trois propositions de politiques de sobriété, aucune n’a été appliquée pour l’instant. Les quotas individuels de carbone ont fait l’objet d’un grand intérêt de la part des ministres de l’Environnement britanniques entre 2004 et 2008, avant que cette piste ne soit délaissée au moment de la crise financière de 2008. Ces trois propositions constituent cependant autant de pistes intéressantes de réflexion pour comprendre comment la crise énergétique et climatique reconfigure les rapports entre politique et énergie.

Rationnement et solidarité énergétique

32À travers les situations de rationnement passées, mais également dans les propositions de rationnement écologique que nous avons abordées, il apparaît nettement que, en situation de pénurie, l’énergie acquiert un caractère politique fondamental et requiert généralement une intervention des autorités politiques. Alors que, dans une situation de relative abondance énergétique, ce que les uns et les autres font de leur consommation peut apparaître comme n’étant que du ressort de la décision privée, on voit comment les rapports changent radicalement lorsque l’énergie se trouve en quantité limitée. Dès lors, dans un jeu à somme nulle, les consommations des uns se font aux dépens de celles des autres, introduisant une interdépendance de fait qui est souvent le premier pas vers une politisation de la question énergétique. C’est ce que l’on a vu à travers l’exemple de la pénurie de charbon à Paris pendant la première guerre mondiale. C’est ce qui transparaît à nouveau dans les trois propositions plus prospectives que nous venons d’aborder : l’exigence de sobriété révèle l’interdépendance des consommateurs. Cette interdépendance, toutefois, ne signifie pas la solidarité. Cela dit, comme les consommations d’énergie sont très socialement marquées et inégalement réparties, des politiques de sobriété fondées sur l’égalité, avec leur effet de redistribution sociale, offriraient l’occasion de réinventer une solidarité énergétique. On voit alors que, au-delà de la sobriété individuelle, la sobriété collective est un domaine d’intervention dans lequel les institutions politiques peuvent jouer un rôle important : un rôle d’organisation administrative de la distribution, un rôle d’arbitrage entre les besoins, un rôle de hiérarchisation des usages, et un rôle de répartition sociale des efforts de réduction des consommations. Plus l’énergie prendra une place importante dans nos sociétés, et plus les politiques énergétiques seront des leviers importants de changement social.

Encadré 2.1 — Anticiper ou réagir face à la contrainte énergétique. Une réflexion à partir du cas du centre hospitalier régional universitaire de Lille

Marie Drique

En 2009, la municipalité de Bristol (Royaume-Uni) publie le rapport Building a Positive Future for Bristol After the Peak Oil, fruit d’une démarche originale (Osborn et al., 2009 ; voir également le chapitre 4 de Simone Osborn dans ce volume). Ce rapport établit le niveau de dépendance de la ville au pétrole et les secteurs les plus vulnérables aux effets du pic pétrolier. Ce constat mène à des recommandations qui offrent un aperçu de politiques publiques locales intégrant la contrainte énergétique et climatique. Leur cadre d’élaboration est celui d’une rupture avec le contexte des énergies fossiles abondantes et bon marché qu’il s’agit d’anticiper et d’accélérer pour en limiter les conséquences sociales et ne pas dépasser des seuils climatiques. Elles se traduisent par des mesures proactives qui visent à assurer des fonctions sociales (transport, alimentation, etc.) par un moindre recours aux énergies fossiles, en partant des besoins et des ressources du territoire.

Inspiré par cette initiative, un travail exploratoire et similaire a été mené sur le centre hospitalier régional universitaire (CHRU) de Lille en 2012, dans le cadre d’une coopération entre le master développement soutenable de Sciences Po Lille et les services de la mairie. Suivant une méthodologie inspirée de celle de Bristol, l’objectif était double. Il s’agissait d’une part de susciter une réflexion sur la dépendance de la structure en soulignant ses multiples usages énergétiques ; et d’autre part d’analyser l’opportunité d’une approche de l’énergie par le risque afin de rendre perceptible le rôle de politiques publiques locales de sobriété dans la résilience du territoire. Le recours à la littérature grise (les données sur les consommations d’énergie, et les caractéristiques géographiques et sociologiques du territoire) ainsi que la conduite d’entretiens directifs ont permis de dresser un diagnostic général de la vulnérabilité du CHRU lillois face à une hausse des prix de l’énergie et à de potentielles ruptures d’approvisionnement (étant entendu que la raréfaction des ressources n’est pas le seul facteur pouvant conduire à de tels scénarios).

L’enquête s’est tenue en décembre 2012, le prix du baril étant alors de 107 dollars. Le bilan carbone de l’hôpital venait d’être finalisé. Il avait permis d’évaluer les surcoûts liés à la dépendance énergétique du CHRU à hauteur de 10 millions d’euros par rapport au budget de 2009, en prenant comme point de référence un baril SPOT à 140 dollars. Néanmoins, sa traduction opérationnelle (par le biais de l’Agenda 21 de l’hôpital) n’était pas entamée et les mesures publiques envisagées dans le cas de figure proposé — mesures issues du plan blanc, du plan ORSEC et du plan ressources hydrocarbures — relevaient de procédures d’exception. Toujours en vigueur, elles permettent de faire face à des pénuries ou des tensions soudaines notamment par l’obligation de réserves : le plan blanc contraint l’hôpital à prévoir les moyens d’action lui permettant d’être autonome pendant 48 heures, tandis que la France est astreinte à la constitution de stocks représentant 90 jours d’importations journalières moyennes nettes. En 2011, les stocks du pays représentaient environ 117 jours de réserves, soit 17 millions de tonnes de pétrole brut et produits finis. Afin d’assurer le fonctionnement de services vitaux, ces plans définissent également les activités et les publics qui bénéficieraient d’une priorité d’accès, mais de façon temporaire. Autrement dit, ils ne s’inscrivent pas dans une logique de résilience qui permettrait de s’adapter à des changements imposés (Hopkins, 2010). Certaines orientations intégrées dans l’Agenda 21 de la ville et son plan climat-énergie territorial (PCET) allaient davantage dans le sens d’un changement organisationnel, en programmant par exemple des politiques d’aménagement du territoire et de relocalisation de la production alimentaire qui tentent de changer les modes de déplacement et d’en réduire les trajets. Leurs objectifs reposent cependant sur une projection de prix stables de l’énergie (Godinot, 2011) et sur une approche climatique pensée en termes de seuils et non de stocks. Ces éléments interrogent les cadres théoriques et réflexifs dans lesquels est pensée la gestion de l’énergie, afin d’anticiper des contraintes techniques et sociales liées aux enjeux de finitude.

Bibliographie

Bibliographie de l’encadré 2.1

Hopkins (Rob), 2010 (2008), Manuel de transition. De la dépendance au pétrole à la résilience locale, Montréal, Écosociété.

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Notes

16 Sous l’Occupation, le rationnement des populations françaises était d’autant plus sévère qu’une partie des ressources était réquisitionnée pour être expédiée aux populations allemandes.

17 Conseil municipal de Paris, Procès-verbaux, 20 juillet 1917, p. 637 (cité par Bonzon, 1996 : 22).

18 Le rationnement et le contrôle des prix durèrent encore quelques années. Les baraques Vilgrain furent supprimées progressivement en 1922 (Stovall, 1995 :112).

19 Loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre, adoptée par le gouvernement Daladier. Le rationnement y est prévu à l’article 46. Cette loi a été abrogée en 2004.

20 Durant la même période, les États-Unis prennent plusieurs mesures pour diminuer les consommations de pétrole. En juin 1974, Nixon demande aux stations-service de ne pas vendre de carburant le samedi soir et le dimanche.

21 L’interdiction de rouler le dimanche pour les voitures individuelles durera du 4 novembre 1973 au 6 janvier 1974. Le rationnement débute le 7 janvier 1974 et prend fin le 4 février 1974.

22 Cette mesure prend fin le 8 mars 1974.

23 « Remember the last time the Tories said they had all the answers ? ».

24 Dans un entretien accordé au Financial Times, le PDG de Shell, Peter Voser, déclare qu’il faudrait découvrir rapidement l’équivalent de quatre Arabie Saoudite ou de dix mers du Nord simplement pour maintenir la production à son niveau actuel (Financial Times, 21 septembre 2011).

25 Les objectifs climatiques de réduction des émissions de GES ont souvent 2050 pour horizon, mais cela ne signifie pas qu’après 2050 les consommations d’énergie fossiles puissent reprendre : elles sont supposées se stabiliser à un niveau bas.

26 Actu-Environnement, 25 février 2015, « Approvisionnement énergétique dans l’UE ». Les chiffres indiqués pour les importations énergétiques de la France datent de 2012.

27 Global Chance, 2008, « La dépendance énergétique », fiche n° 5, hors-série « Petit mémento énergétique ».

28 Les exemples décrits plus haut — le rationnement du charbon en 1917 à Paris, ainsi que les décisions néerlandaises et britanniques en 1973 — relèvent des mesures prises dans l’urgence. Mais d’autres politiques de rationnement furent décidées suffisamment en amont pour éviter les pénuries et les crises. C’est le cas au Royaume-Uni en 1940 : trois semaines seulement après avoir déclaré la guerre à l’Allemagne, le gouvernement de Neville Chamberlain instaure le rationnement du pétrole pour anticiper la baisse des approvisionnements et réserver une part des ressources à l’armée.

29 Ce protocole est également connu sous les noms de Oil Depletion Protocol et Uppsala Protocol. Il a pris le nom de Rimini après avoir été présenté en octobre 2005 à une conférence organisée à Rimini en Italie.

30 En 2009, en marge de la COP15 de Copenhague, le slogan « Keep the oil in the soil » a été très largement diffusé. À l’occasion de la COP21 de Paris en décembre 2015, l’idée a été portée à nouveau par des militants anti-extractivistes (Combes, 2015).

31 Sachant que ce sont les plus riches qui sont les plus gros consommateurs d’énergie. Voir pour le Royaume-Uni l’article de Gough et al. (2011), et pour la France la note INSEE rédigée par Devalière, Briant et Arnault (2011).

32 Plusieurs propositions de systèmes de quotas de carbone ont été élaborées, qui ne comprennent pas toutes les billets d’avion parmi les consommations réglementées. De même, les débats ne sont pas tranchés sur la part à allouer aux enfants, ainsi que sur la façon d’inclure les entreprises. Dans la proposition de David Fleming (2007), 60 % du budget carbone annuel est réparti gratuitement entre les habitants, tandis que les 40 % restant sont vendus aux enchères aux entreprises.

Auteur

Maître de conférences en sociologie politique à Sciences Po Lille, chercheure au Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales (Ceraps, université de Lille et CNRS, UMR 8026) et chercheure associée au Centre d’étude des techniques, des connaissances et des pratiques (Cetcopra, Paris 1). Elle a soutenu en 2014 une thèse intitulée Gouverner dans un monde fini et travaille aujourd’hui sur les implications politiques et sociales de la finitude des ressources et du dépassement des seuils écologiques. Elle enseigne la théorie politique verte et la sociologie politique à Sciences Po Lille, et y dirige le master développement soutenable.

© Éditions Quæ, 2018

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