1De tout temps le goût de l’aventure, le désir de changement et surtout l’espoir d’une destinée plus heureuse ont encouragé les hommes à quitter leur sol natal, en quête d’une nouvelle patrie. A aucune époque cependant l’émigration européenne n’a atteint un niveau aussi élevé qu’au XIX^e siècle. L’ampleur et la continuité des flux migratoires ont marqué l’histoire économique et sociale de ce siècle : on estime à 60 millions le nombre de personnes qui ont quitté l’Europe entre 1820 et 1920. Ces vagues migratoires sans précédent, issues des différents pays européens ont des causes multiples.

2Il ne s’agit pas d’une émigration forcée, consécutive à des crises religieuses ou politiques graves1, mais d’une émigration spontanée, servie d’abord par la politique libérale de la plupart des états européens, c’est-à-dire le principe de la libre émigration2. Pourtant, les causes décisives de l’émigration au XIX^e siècle sont ailleurs : en Europe et sur le continent américain, principale destination des flux migratoires. Les facteurs de départ, liés aux transformations économiques démographiques et sociales, se conjuguent avec des facteurs d’appel.

3Les premiers sont bien connus. La pression démographique, surtout en milieu rural, la faible productivité du sol, le manque de terres à cultiver, l’insuffisance des moyens de production, les salaires trop bas des régions industrielles, le chômage, la paupérisation expliquent le départ de ceux qui n’ont plus rien à perdre parce que les difficultés de la vie dans le pays natal sont devenues insurmontables. Partir devient une question de survie. Pourtant les contingences économiques et démographiques n’épuisent pas le phénomène. Quitter l’Europe relève également de l’esprit d’aventure, d’une volonté de changer de vie. Nombreux sont ceux qui partent, avec des capitaux, pour vivre mieux et, pourquoi pas, faire fortune. Pour tous, c’est le mirage des Eldorados qui tremble à l’horizon de ces exodes. Quelles que soient les motivations, le voyage est aussi encouragé par les progrès techniques dans le domaine des transports, la facilité des communications par terre et par mer, grâce à l’extension des chemins de fer, l’apparition de la navigation à vapeur et l’abaissement des prix qui en est la conséquence.

4Ce sont les pays du Nouveau Monde qui constituent les principaux foyers d’appel : la demande vient du continent américain, dans une moindre mesure d’Australie et de Nouvelle Zélande. L’incroyable prospérité de l’Amérique du Nord fait des États-Unis la première destination des européens. Viennent ensuite le Canada, l’Argentine et le Brésil. Les jeunes républiques d’Amérique du Sud ont besoin de bras et de capitaux et mènent une active politique d’immigration. L’Argentine jouit à ce titre d’une situation privilégiée. Les conditions d’immigration, géographiques, climatiques, démographiques y sont optimales pour les colons européens : un pays peu peuplé, un territoire suffisamment vaste avec d’immenses étendues vierges à mettre en valeur, un climat propice, un sol fertile et adapté à l’élevage, des voies de communication naturelles ou à construire afin de faciliter la pénétration à l’intérieur du pays, des gisements métalliques permettant de créer des industries3.

5Cette émigration lointaine vers les pays neufs concurrence l’émigration coloniale des grandes nations européennes qui peinent à peupler leurs colonies et à les faire prospérer, à l’exception de l’Angleterre qui a mené dès le début du siècle une efficace politique d’émigration coloniale. Mais cette émigration coloniale ne représente qu’une très faible part des flux migratoires.

6L’Angleterre et l’Allemagne sont les deux pays qui arrivent en tête de l’émigration européenne4. La France, en revanche, avec des flux très bas, fait figure d’exception et apparaît comme un pays fortement sédentarisé que ce vaste mouvement indiffère, ce qui explique qu’elle se soit saisie tardivement de la problématique juridique de la protection et du transport des émigrants.

7L’ampleur du phénomène migratoire a donné naissance dans toute l’Europe à une activité d’un nouveau genre : l’industrie de l’émigration. Cette activité commerciale est exercée par des agences d’émigration qui se chargent du recrutement et du transport des émigrants vers le pays de destination. Les agents d’émigration parcourent les campagnes et les villes européennes, cherchent des candidats à l’émigration et, par une habile propagande, les persuadent d’entreprendre le grand voyage. Au-delà de cette phase de recrutement, ils servent d’intermédiaires auprès des compagnies de transport, le tout moyennant de substantiels émoluments. Nombreux sont les émigrants qui s’en remettent à eux et l’activité devient rapidement très lucrative. Les moins scrupuleux vont alors profiter de la vulnérabilité de leur clientèle et se livrer à toutes sortes d’abus. Les états concernés s’en alarment et posent les bases d’une législation protectrice, pionnière en la matière. Mais la France ne fait rien.

8Si elle n’est pas terre d’émigration, la France est en revanche terre de transit, à cause de sa position géographique avantageuse. Or, ce vide juridique livre les émigrés français et étrangers à la cupidité et aux manœuvres des agences d’émigration, sans aucune surveillance des pouvoirs publics. Sous la pression des pays voisins qui mettent les ports français à l’index, la France doit légiférer si elle ne veut pas perdre le marché du transit de l’émigration dans ses ports, et les profits qu’il génère. Le premier pas est franchi avec le décret du 15 janvier 1855, complété par la loi du 18 juillet 1860 sur l'émigration. Il ne s'agit pas d'une loi qui règlemente l'émigration mais “l'industrie qui naît de l'émigration”, c'est à dire le commerce qui a pour objet le recrutement et le transport des émigrants.

9Il existe de nombreux travaux sur les migrations européennes au XIX^e siècle, qui analysent le phénomène dans sa dimension géographique, économique, sociologique mais qui négligent ses aspects juridiques. Cette législation, commune à tous les états européens concernés par l’émigration, est complètement méconnue. Or, comprendre ce dispositif exige d'en cerner les enjeux, indissociables du marché de l’émigration européenne (I). Cette mise en perspective est le préalable nécessaire à l’analyse du contenu des dispositions qui encadrent l’industrie de l’émigration en France (II).

I – LE MARCHE DE L’EMIGRATION EUROPEENNE

10Ce marché de l’émigration est déterminé par son objet – les flux migratoires (A) – ses enjeux – économique et humain (B) – et la concurrence qu’il suscite entre les états (C).

A – Les flux

11C’est entre 1840 et 1855 que le marché de l’émigration européenne explose, avec un point culminant dans les années 1848-1853. La conjoncture de part et d’autre de l’Atlantique est en effet propice aux grands départs. L’Europe subit une poussée démographique sans précédent, qui se conjugue avec une succession de crises agraires et alimentaires (1846-1847). Les Etats-Unis entrent dans une phase d’expansion territoriale, démographique et économique, favorisée par la ruée vers l’or de Californie en 18485.

12Les plus gros contingents partent de Grande-Bretagne et d’Allemagne. La situation de l’Irlande est particulièrement dramatique avec 20 % de la population qui émigre entre 1840 et 18506. Les chiffres pour l’ensemble de la Grande-Bretagne sont révélateurs : en 1840, 90 000 émigrants quittent l’Angleterre, ils sont 129 000 en 1846 et 329 000 en 1853. L’émigration allemande est moins considérable mais plus difficile à chiffrer en raison du nombre de ports par lesquels elle s’écoule. De 1846 à 1852, le port de Hambourg a accueilli 725 000 émigrants, 58 000 émigrants se sont embarqués à Brême en 1853 et 54 000 au Havre ; en 1854, le transit allemand a fourni au seul port du Havre 68 000 émigrants7.

13La France est très en retrait avec seulement 15 à 20 000 émigrants par an8. La contribution des régions françaises à l’émigration est très inégale. Il y a cependant en France trois grandes filières migratoires traditionnelles : le Pays Basque avec l’Argentine, la vallée de l'Ubaye (dite de Barcelonnette) avec le Mexique, l’Alsace-Lorraine avec les Etats-Unis. Les basques, qui ont toujours tenu la tête du mouvement, sont les premiers à avoir formé un courant d’émigration régulier vers la République Argentine où leur présence est effective dès 1825. L’œuvre économique française, et basque en particulier, y est considérable dans les régions de La Plata qu’ils ont colonisées. Ils se sont particulièrement distingués dans l’élevage, la laiterie, le commerce de la laine et des cuirs, l’industrie des saladeros9, le défrichement. Ces installations précoces réussies forcent l’admiration et l’envie des proches restés au pays, et créent un phénomène de contagion. Ce sont ces vieilles émigrations et leur réussite qui expliquent le courant continu d’émigration issu de ces régions dans la seconde moitié du XIX^e siècle. A partir de 1884, se développe une nouvelle émigration issue du Périgord, du Quercy, du Rouergue à destination de l’Argentine, provoquée par l’épidémie de phylloxéra, la destruction des vignobles et les difficultés financières des agriculteurs10.

14L’Italie, la Belgique, la Suisse, la Pologne, la Russie fournissent aussi d’importants contingents d’émigrants au cours de cette période.

15L’émigration transitaire génère alors d’énormes profits que se partagent les agences d’émigration, les entrepreneurs de transport ferroviaire et maritime, les commerces portuaires. Aussi, la plupart des états reconnaissent-ils la nécessité d'encadrer cette “industrie de l’émigration” car l’enjeu est à la fois humain et économique.

B – Les enjeux

16“La voix de l’humanité ne faisait point seule appel à la sollicitude des gouvernements dans une matière où l’intérêt commercial et maritime de chacun de ces pays était si vivement engagé11.”

17L’enjeu humain est indissociable de l’activité des agences d’émigration. Les principales agences ont été créées par des compagnies de navigation ou des armateurs, qui n’ont cependant pas le monopole de cette industrie. N’importe qui peut en effet devenir agent d’émigration. A côté des vrais professionnels des transports maritimes qui exercent cette profession avec honnêteté, d’autres ne sont que des aventuriers sans scrupules, à l’affût d’une activité facilement et rapidement lucrative. Les émigrants ont eu souvent à souffrir de la négligence ou de l’incurie de ces derniers, surtout pendant la phase du recrutement.

18L’activité des agences repose en effet sur le dynamisme des runners (coureurs) – comme les appellent les anglais – des sous-agents qui sillonnent les régions pourvoyeuses d’hommes susceptibles de tenter la grande aventure du voyage sans retour. On leur reproche une propagande trop souvent fallacieuse sur les pays d’accueil, les terres à coloniser et à mettre en valeur. Ils recrutent ainsi beaucoup de malheureux, séduits par leurs promesses, sans se préoccuper des conditions d’hébergement à leur arrivée, du transport jusqu’au lieu de destination et surtout de leurs aptitudes pour la colonisation et la mise en valeur de terres absolument vierges. “Ces hommes sans foi que les anglais appellent runners ne reculent pas, pour gagner une prime, devant le mensonge et la fraude, quelque funestes qu’en soient les effets pour les familles misérablement trompées12”. La protection des émigrants contre les agissements de ces intermédiaires est donc devenue une priorité des pouvoirs publics. Mais au-delà de l’enjeu humain, il y a aussi un enjeu économique.

19Une législation protectrice de l’émigrant est en effet susceptible de servir les intérêts commerciaux des états concernés par l’émigration transitaire, en l’occurrence le voyage qui mène les émigrants de leur pays d’origine jusqu’au port d’embarquement, et qui génère d’importants profits13 que se disputent les états concurrents.

20Enfin, la question du fret des navires représente un enjeu économique non négligeable pour les compagnies de navigation et pour les états. En procurant un fret de retour aux navires de commerce américains ou argentins, l’émigration facilite l’importation des marchandises en Europe. Si ces navires s’en retournent sur lest, le prix du premier fret est sensiblement augmenté et, avec lui, le prix de revient de la marchandise importée. Grâce au fret de retour que les navires trouvent dans le transport des émigrants, les importations coûtent moins cher à l’état14. “En comptant 400 émigrants par navire, ce sont 250 bâtiments qui trouvent, dans ce fret de sortie, les moyens de nous apporter, en retour, le coton et les autres produits des États-Unis à meilleur marché qu’ils ne pourraient le faire s’ils devaient quitter le Havre sur lest15.”

21Au regard des tels enjeux, économiques et sociaux, les états ont logiquement cherché à attirer puis à conserver le transit de l’émigration, dans un contexte fortement concurrentiel.

C – La concurrence

22Pour conserver les profits du transit de l’émigration, les gouvernements vont se livrer une guerre sans merci sur plusieurs fronts : la législation, les initiatives privées, les prix.

23Afin d’attirer les émigrants vers leurs ports d’embarquement, les états doivent légiférer sur deux points : encadrer l’activité des agences et surveiller les navires affectés au transport des émigrants par une réglementation de police adaptée.

24Ce sont les États-Unis qui se sont engagés les premiers sur cette voie16, puis les nations européennes ont légiféré sur le modèle des dispositions américaines : états de la Confédération germanique, Brême et Hambourg en tête, Angleterre, Belgique, Suède, Norvège, Danemark, Suisse. Toutes ces législations sont élaborées au moment où la concurrence est la plus forte, entre 1840 et 185517, lorsqu’explose le marché de l’émigration et que les flux ne cessent de croître.

25Pour renforcer leur position et optimiser les effets d’une législation très protectrice, certains gouvernements encouragent également les initiatives privées. En Allemagne, des sociétés philanthropiques prennent en charge les émigrants au cours des différentes étapes de leur voyage. Elles ont parfois des homologues dans les pays d’accueil (aux Etats-Unis et en Argentine18). Leur mission va au-delà de l’offre de renseignements puisque les membres de ces sociétés accompagnent les nouveaux arrivants dans leurs premières démarches.

26A Brême, des bureaux de renseignements sont établis en différents points stratégiques : au débarcadère du chemin de fer, à l’arrivée des bateaux venant d’Allemagne par le Weser et au centre de la ville. Les négociants brêmois ont également financé en 1849 la construction d'une “maison des émigrants”, pouvant accueillir 2000 personnes et proposant, moyennant 75 centimes par jour, le gîte, la nourriture et de nombreux services19.

27Enfin, pour rester compétitifs sur le marché, les acteurs nationaux de l’industrie de l’émigration doivent revoir leurs prix à la baisse : prix des traversées bien sûr mais aussi prix du transport ferroviaire, poste essentiel du budget de l’émigrant, qui conditionne le choix du port d’embarquement. Les compagnies de chemin de fer allemandes et belges proposent aux émigrants des tarifs sensiblement réduits, ce qui n’est pas le cas en France. Les compagnies françaises, celle de Strasbourg en particulier, pratiquent des prix exorbitants. La route du Havre est donc délaissée par les émigrants venus d’Allemagne, de Suisse ou du Piémont, qui lui préfèrent Anvers, Brême ou Hambourg20.

28En somme, au jeu de la concurrence sur le marché de l’émigration transitaire, la France a perdu toutes les manches, non parce qu’elle a mal joué, mais parce qu’elle n’a pas commencé la partie : vide juridique, pas d’initiative privée, aucune politique de prix avantageuse. Elle s’est désintéressée de l’enjeu humain pour ses ressortissants à cause de flux migratoires dérisoires, et elle a négligé l’enjeu économique de l’émigration transitaire. La prise de conscience, tardive, a sans doute été provoquée par le gouvernement prussien et la mise à l’index des ports français. Une circulaire du 6 septembre 1853 interdit en effet aux agents d’émigration prussiens de recruter des émigrants devant partir par les ports français21. La France se trouve ainsi mise en demeure : elle doit combler le vide juridique et protéger les émigrants par une réglementation efficace de “l’industrie de l’émigration”.

II – L’INDUSTRIE DE L’EMIGRATION EN FRANCE

29En 1854, le gouvernement de l’Empereur reconnaît la nécessité de combler “la regrettable lacune de la législation française22.” Un décret impérial du 15 janvier 1855 pose les bases d’une règlementation dont les dispositions ont été mises en harmonie avec les législations étrangères en la matière. Mais jugé insuffisant à cause de l’absence de sanction pénale, il est remplacé par une loi du 18 juillet 1860. Nourrie par de nombreux rapports d’experts sur les expériences et les normes étrangères, cette compendieuse législation sur l’émigration ne dépare pas dans le contexte du marché de l’émigration décrit précédemment : mêmes enjeux, revendiqués par les motifs (A), même contenu (B), et certaines faiblesses enfin, révélées par la pratique (B).

A – Enjeux

30En 1855, on insiste sur la primauté de l’enjeu humain, et la résipiscence est omniprésente dans le rapport de la commission chargée d'élaborer le projet de décret23. En 1860, le rapporteur du projet de loi met plutôt en exergue l’intérêt économique. Il y est question d’“industrie lucrative”, de “profit économique”, de “prospérité nationale”, de “mouvement d’affaires considérable24”. La réalité commerciale, étayée par une démonstration chiffrée, est au cœur du propos. “Le résultat financier du transit de l’émigration par la France peut atteindre le chiffre de 20 millions par an25.”

31Mais pour être tout à fait compétitive, la France doit aussi résoudre le problème du tarif des transports ferroviaires, énorme enjeu dans ce contexte très concurrentiel. Le rapporteur du projet de loi invite donc le gouvernement français à intervenir auprès des compagnies de chemin de fer pour obtenir des prix avantageux en faveur des émigrants. Impuissante à rivaliser sur ce terrain26, la France a privilégié la règlementation.

B – Objet des dispositions légales et règlementaires

32Le dispositif s’articule autour de deux axes : encadrement des agences d’émigration et surveillance des navires affectés au transport des émigrants.

33Dès 1855, l’activité des agences est soumise au régime de l’autorisation préalable, autorisation délivrée par le ministre du commerce et conditionnée par le versement d’un cautionnement de 15 000 à 40 000 francs. L’autorisation est en principe accordée sur l’avis favorable du Ministre de l’Intérieur après une enquête de moralité, et elle est révocable en cas d’abus grave27. Il s’agit en somme d’imposer aux agences la double garantie de la probité et de la solvabilité par l’exigence de l’autorisation et du cautionnement préalables. Ces conditions constituent cependant une dérogation au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, que l’on s’empresse de justifier dans tous les rapports par “des considérations supérieures d’ordre et surtout d’humanité”. Cette industrie d’un nouveau genre n’est pas un “commerce ordinaire dont les actes doivent être abandonnés à la liberté des conventions28”. On retrouve logiquement l’enjeu humain lorsqu’il s’agit d’entraver la liberté d’entreprendre29. C’est au nom des mêmes intérêts que l’activité des agences est strictement encadrée et étroitement surveillée. Le dispositif repose en effet sur une conception étendue et exigeante des obligations et de la responsabilité des agences.

34En voici deux exemples.

35Si le navire ne quitte pas le port au jour fixé par le contrat, l’agence doit payer à chaque émigrant, pour les dépenses à terre, une indemnité de 1,50 francs par jour de retard30. Au-delà de 10 jours, l’émigrant peut renoncer au contrat par une déclaration faite devant le commissaire de l’émigration. En cas de force majeure, il n’y a pas d’indemnité de séjour à terre, mais l’émigrant doit être logé et nourri aux frais de l’agence31. Cette dernière mesure est particulièrement révélatrice du sentiment d’hostilité qui anime le législateur à l’égard des agences d’émigration. Ni le rapport au Corps Législatif, ni l’exposé des motifs ne commentent cette disposition dérogatoire au droit commun. Le répertoire Dalloz est le seul à l’évoquer, dans une petite phrase en forme d’expédient : “les principes voudraient qu’elle [l’agence] fût absolument irresponsable, et qu’aucune des dépenses de l’émigrant motivée par le retard ne fût mise à sa charge, mais la raison d’humanité a prévalu32.” Raison d’humanité, sans doute, mais peut-être aussi loi du marché… Il s’agit pour la France, et c’est finalement ce qui semble inspirer toute la loi, de faire au moins aussi bien, sinon mieux que ses concurrents. Or, les états d’Allemagne admettent aussi le principe de l’indemnité due par les agences aux émigrants en cas de départ retardé. Elle y est même plus élevée qu’en France, et la force majeure n’est pas exonératoire33.

36Dans le même esprit, si le navire fait naufrage ou se trouve empêché de poursuivre sa route en raison d’un accident, l’agence doit pourvoir à ses frais au transport de l’émigrant jusqu’au lieu de destination34. En présence d’événements indépendants de sa volonté, sa responsabilité est donc engagée à l’égard des émigrants. Elle est tenue d’une obligation de résultat.

37La loi en revanche n’oblige pas l’agence à s’assurer contre de tels risques, contrairement à ce qui se fait ailleurs, Brême et Hambourg par exemple. Or, une fois épuisé le montant du cautionnement et à défaut d’assurance pour indemniser les émigrants ou pourvoir à leur transport jusqu’au pays d’accueil, ces derniers sont abandonnés à leur triste sort. Cette protection-là, faute d’être garantie, demeure donc théorique.

38Elle peut en outre difficilement s’étendre au-delà du port d’embarquement. Aussi en cas de litige, convient-il de faire une distinction. Pour les contestations survenues avant le départ du navire, ce sont les tribunaux de droit commun qui sont compétents, mais après ? Que faire lorsqu’une agence ne respecte pas ses engagements une fois le navire parti ? A qui l’émigrant abusé demandera-t-il justice dans son pays d’accueil ? A “une juridiction que l’émigrant trouve en toute circonstance35”. Il suffit en effet aux émigrants de s’adresser dans les ports étrangers aux consuls de France qui reçoivent leurs réclamations et les transmettent, avec avis, au Ministre du commerce qui procède au règlement et à la liquidation des indemnités36. Cette compétence extraordinaire, qui est une innovation de la loi de 1860, permet de rendre la protection de l’émigrant effective au-delà du territoire français. Comprenons bien que, sans elle, la défaillance des agences ne serait pas sanctionnée. Elles pourraient donc se défausser de leurs obligations en toute impunité. C’est la raison pour laquelle on justifie encore une fois cette disposition exceptionnelle par de “graves raisons d’humanité37”.

39Le deuxième volet du dispositif concerne la surveillance des navires affectés au transport des émigrants. Le gouvernement impose, par voie règlementaire, un cahier des charges très strict à tout navire affecté à l’émigration, c’est-à-dire “tout navire qui reçoit à son bord au moins 40 émigrants38”. La qualité d’émigrant est reconnue à tout passager qui n’est point nourri à la table du capitaine ou de ses officiers et qui paye, pour le prix de son passage, nourriture comprise, une somme de moins de 40 francs par semaine pour les navires à voile, et de moins de 80 francs pour les navires à vapeur39.

40Les navires spécialement affectés au transport des émigrants doivent se conformer à des règles précises quant à l’hébergement, la distribution de l’espace, la qualité et la quantité des vivres, les conditions d’hygiène (nettoyage de l’entrepont, lieux d’aisance, ventilation), les ustensiles de cuisine, le nombre de chaloupes et canots de sauvetage, la présence d’un médecin et d’un coffre à médicaments. La loi précise également que les émigrants ont le droit d’être reçus à bord 24 heures avant le départ et d’y demeurer 48 heures après le mouillage au port de destination. Il s’agit d’une mesure de protection qui leur laisse le temps d'organiser leur installation à bord et de formuler d’éventuelles réclamations. En prolongeant leur séjour de 48 heures à l’arrivée, la loi les protège contre les abus et la cupidité d'individus prêts à tout pour profiter de leur vulnérabilité lorsqu’ils viennent de débarquer et sont livrés à eux-mêmes40.

41L’efficacité du dispositif dans son ensemble est garantie par des commissaires d’émigration ayant la qualité d’officiers de police judiciaire41, qui dépendent du Ministère de l’Intérieur. Ils sont répartis dans les ports et les villes où convergent les principaux flux migratoires42. Partout ailleurs, la surveillance de l’émigration est assurée par les officiers ou maîtres de port et les commissaires de police auxquels la loi donne le droit de dresser procès-verbal43. Leur mission consiste à contrôler les autorisations des agences, encadrer les opérations de recrutement, vérifier les contrats des émigrants, visiter les navires, et délivrer un certificat de conformité aux exigences légales et règlementaires, qui conditionne le départ.

42A l’étranger, la constatation des délits et contraventions postérieurs au départ est attribuée aux consuls, mais leur compétence est limitée aux navires français44. Le Conseil d’état, malgré l’insistance de la commission de législation, a refusé de l’étendre aux navires étrangers au motif qu’elle pourrait soulever dans la pratique “des difficultés internationales”. C’est une grave lacune de la loi en ce qu’elle ne garantit aucune protection, après le départ, aux émigrants qui s’embarqueraient sur des navires étrangers, dans les ports français45.

43Toutes les infractions constatées en France et à l’étranger sont passibles de sanctions pénales46. L’introduction des pénalités dans la législation française répond aux attentes des pays étrangers qui n’ont pas manqué de critiquer sur ce point le décret de 1855. Il convient néanmoins de tempérer la portée dissuasive d’un dispositif pénal relativement clément à l’égard des contrevenants. La principale crainte des agences, ce ne sont pas les amendes encourues, mais le retrait de l’autorisation administrative, synonyme de cessation d’activité. En dépit de cette menace, certaines agences s’obstinent à recourir à des procédés abusifs lors de la phase de recrutement.

C – Faiblesses du dispositif

44Il est en effet matériellement impossible de surveiller tous les sous-agents en activité sur le territoire. L’exigence d’une simple procuration47 ne permet pas d’en limiter le nombre, ce qui a vraisemblablement encouragé les abus et entravé la surveillance des autorités de contrôle. “C’est là une lacune de la loi de 1860, car pour éviter la trop grande multiplicité des sous-agences, il eut été préférable d’imposer un cautionnement aux sous-agents comme cela existe en Suisse48.”

45L’attitude du Ministère de l’Intérieur est d’ailleurs révélatrice de l’impuissance des autorités. Le Ministre en est réduit à multiplier les circulaires invitant les maires et commissaires de police à mettre en garde les populations contre les publications mensongères et les promesses fallacieuses des agents d’émigration. Ces derniers dirigent en effet les candidats à l’émigration vers des pays qui ne présentent pas des garanties suffisantes, et dont la liste est périodiquement mise à jour par le Ministère de l’Intérieur49.

46La question du recrutement des émigrants est également au cœur des débats d’un Congrès international consacré à l’émigration et réuni à Paris en août 1889 à l’occasion de l’exposition universelle. Les agences d’émigration y sont unanimement stigmatisées. Les participants proposent de leur retirer le droit de recruter des émigrants et de confier cette tâche à des sociétés d’utilité publique ; l’activité des agences serait ainsi limitée au rôle d’intermédiaires entre les émigrants et les compagnies de transport50. On constate également que la protection des émigrants à leur arrivée est le point faible de toutes les législations et qu’il conviendrait d’y remédier. Mais les nations européennes craignent les difficultés diplomatiques que pourrait provoquer une trop grande ingérence de leur part dans le pays d’adoption de leurs émigrants. Le Congrès propose donc la réunion d’une Conférence internationale entre les états concernés par les mouvements d’émigration et d’immigration, pour “arriver à la conclusion d’une convention diplomatique déterminant les mesures de protection dues aux émigrants51”. Le secrétaire général du Congrès, représentant le Ministère français du commerce, de l’industrie et des colonies, évoque enfin la nécessité d’une réforme de la loi française, sur le modèle de certaines adaptations récentes des législations étrangères. Il ne s’agit pas de remettre en question une loi qui a fait ses preuves en permettant à la France d’attirer les émigrants dans ses ports, grâce à un dispositif très protecteur. Mais trente ans d’application ont cependant révélé certaines faiblesses52.

47La loi ne sera finalement pas révisée mais une importante mesure, relative au cautionnement, prise en 1889 par voie d’arrêté, va provoquer la disparition des “petites” agences qui ne pourront pas satisfaire à des exigences financières plus contraignantes53. De fait, le nombre des agences va considérablement diminuer après 189054. Elles disparaissent au XX^e siècle, alors que les flux migratoires se tarissent, que le marché de l’émigration décline, que l’émigrant, enfin, devient un voyageur comme un autre, de deuxième ou troisième classe, sur des steamers désormais conçus pour le transport des passagers. Condamnée par l’obsolescence de son objet et de ses enjeux, la législation sur l’émigration, vestige d’une époque révolue, finit par tomber dans l’oubli.