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La (dis)continuité en Droit

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Hélène Simonian-Gineste

Titre 2. La continuité des sphères d'intérêts, des espaces normatifs

Continuité et cohésion territoriales dans l’Union Européenne

Anne-Marie Oliva

Texte intégral

1La cohésion territoriale est consacrée par le traité de Lisbonne qui en fait un nouvel objectif de l’Union européenne (UE - art. 3 du Traité sur l’Union européenne-TUE), complétant d’une dimension spatiale la cohésion économique et sociale.

2La cohésion territoriale a fait son entrée dans le droit primaire de l’Union avec le traité d’Amsterdam dans un article (art. 16 du traité instituant la Communauté européenne-TCE ; devenu art. 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne-TFUE) consacré aux services d’intérêt économique général. Cet article a pour objet de reconnaître le rôle essentiel de ces services qui se traduit par leur contribution à la cohésion économique, sociale et territoriale. Or, en droit administratif français, le principe de continuité territoriale est un principe du service public.

3Aussi, dans un espace qui s’est construit à partir de la volonté de supprimer les frontières entre États membres, d’assurer la liberté de circulation entre eux, qui repose sur l’intégration, on peut s’interroger sur le rôle que joue ou doit jouer le concept de continuité territoriale dans la recherche de cohésion.

4La cohésion territoriale, tout comme la cohésion économique et sociale, est à la fois un objectif de l’Union et une politique (titre VIII TFUE, art. 174 à 178) qui vise “un développement harmonieux de l’ensemble de l’Union” (art. 174 TFUE), plus particulièrement la réduction de “l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées” (art. 174 TFUE). Même si le préambule du traité de Rome mentionnait déjà cette exigence, la politique de soutien au développement régional n’a véritablement été lancée qu’au milieu des années soixante-dix avec la création du Fonds européen de développement régional (FEDER), en 1975, chargé de financer les actions dans ce domaine. La politique de cohésion est ensuite consacrée par l’Acte unique européen. Elle a une dimension économique et sociale, se préoccupant des niveaux de développement économique des régions européennes, mesurant les écarts entre elles en fonction essentiellement de leurs caractéristiques économiques et sociales (produit intérieur brut, niveau de vie, taux d’emploi...).

5La consécration de la dimension territoriale de la cohésion dans le traité de Lisbonne résulte d’un long processus visant à faire admettre la nécessité d’une prise en compte des territoires, de leurs spécificités, de leurs handicaps, pour mener des actions en faveur du développement de la cohésion.

  • 1 V. not. A. Faludi, “La dimension territoriale de l’intégration européenne”, L’information géographi (...)
  • 2 G. Baudelle, B. Elissalde, “L’aménagement à l’heure de l’Europe : une construction territoriale imp (...)

6Pour certains, l’inscription de la cohésion territoriale dans le traité est une manière d’y faire entrer l’aménagement du territoire, sans utiliser cette expression, sans conférer explicitement une compétence dans ce domaine à l’Union1. Cela fait en effet plusieurs années qu’une réflexion, initiée par la France et les Pays-Bas, existe pour mener une politique d’aménagement du territoire à l’échelle de la Communauté puis de l’Union européennes afin de développer une vision cohérente et intégrée du territoire. “L’intégration croissante de l’espace européen que manifestent les échanges commerciaux de plus en plus intenses ou la libre circulation des personnes a fait apparaître la nécessité d’une coordination minimale des politiques à impact territorial menées dans chacun des États membres”2.

  • 3 M. Jouen, “La cohésion territoriale, de la théorie à la pratique, Notre Europe”, Policy paper no 35 (...)
  • 4 G. Baudele, B. Montabone, “Les échelles de la cohésion spatiale en Europe,” ERSA Congress, 2008, Cu (...)

7Concept en recherche de définition, la cohésion territoriale peut être considérée comme une notion qui “qualifie un état de l’espace européen dans lequel les écarts territoriaux sont réduits ou au moins acceptables, afin que tous les européens puissent jouir de conditions de vie et de développement comparables, et où les liens existant entre les territoires sont susceptibles de créer une certaine communauté d’appartenance”3. Le tissage de liens entre les territoires constitue un facteur d’intégration. L’expression de cohésion territoriale “peut revêtir deux significations différentes mais non antinomiques. La cohésion territoriale (ou spatiale) renvoie d’abord à une cohésion entre les territoires [...] la cohésion territoriale est aussi une cohésion par le territoire”4.

  • 5 M. Senat, “Quelques remarques terminologiques sur la notion de continuité territoriale”, in G. J. G (...)
  • 6 M. Senat, idem., p. 137.

8Afin de parvenir à une cohésion entre les territoires, la continuité territoriale a un rôle à jouer en ce qu’elle sert à “relier des parcelles d’un territoire discontinu”5. La continuité est alors à créer pour contribuer à la cohésion territoriale. La cohésion par le territoire peut également reposer sur la continuité territoriale qui sert “à promouvoir une cohérence territoriale”6. La cohésion territoriale s’appuie alors sur une continuité existante, à valoriser. L’exigence de continuité territoriale apparaît ainsi pouvoir constituer un moteur de cohésion territoriale et d’intégration.

9La continuité territoriale est un objectif à atteindre pour contribuer à la cohésion territoriale, pour la servir (I). Elle est aussi un élément sur lequel s’appuyer afin de définir des espaces pertinents de mise en œuvre des actions en faveur de la cohésion territoriale (II).

I – LA CONTINUITÉ TERRITORIALE, OBJECTIF AU serVICE DE LA COHÉSION TERRITORIALE

10Si le marché unique repose sur l’effacement des frontières entre États pour créer un espace économique continu, le jeu de la libre circulation et du marché a recréé d’autres frontières, des discontinuités, ou n’a pas permis de gommer celles existantes. Sans utiliser le terme de discontinuité, tous les documents relatifs à la cohésion territoriale dans la Communauté et l’Union européennes font implicitement le diagnostic de celle-ci. Nombreuses sont les discontinuités qui nuisent à la cohésion territoriale qui l’affaiblissent (A) nécessitant une action permettant d’établir une certaine continuité territoriale. Cette action ne peut pas s’appuyer uniquement sur la politique de cohésion mais exige la conjonction et la coordination de plusieurs politiques européennes (B).

A – Des discontinuités, facteur d’affaiblissement de la cohésion territoriale

  • 7 Commission européenne, Livre vert sur la cohésion territoriale : faire de la diversité territoriale (...)

11Dans son Livre vert sur la cohésion territoriale adopté le 6 octobre 20087, la Commission européenne prend pour point de départ de sa réflexion le “Rapport sur le développement dans le monde 2009” de la Banque mondiale. Celui-ci identifie trois facteurs qui influencent et freinent le développement dans le monde : la densité, la distance et les divisions. La Commission estime que les même défis sont à relever dans l’Union européenne.

  • 8 cf. 2ème partie.

12On peut faire une distinction entre les deux premiers défis et le troisième. Ce dernier met l’accent sur la multiplicité des acteurs qui interviennent dans la définition et la mise en oeuvre des politiques en faveur de la cohésion. Il intéresse ainsi le cadre des actions en faveur de la cohésion, la méthode d’intervention8, plutôt que les caractéristiques du territoire de l’Union. En revanche, les deux autres défis permettent de décrire l’état du territoire européen et d’identifier des discontinuités qui perdurent.

13Le premier défi est celui des écarts de densité. Sans condamner la concentration de l’activité dans certaines zones essentiellement urbaines, facteur de dynamisme, la Commission souligne plusieurs problèmes qui relèvent de discontinuités dans la répartition des richesses et de l’activité. Deux fractures dont identifiées. La première est celle qui sépare certains quartiers d’une même ville, les quartiers où se concentre l’activité et les autres, les zones de précarité et de difficultés sociales et les zones dynamiques. La seconde est la rupture entre les zones urbaines et les zones rurales qui les entourent.

  • 9 La Commission européenne n’est pas absente du débat. Elle a publié en 1991 et en 1994 deux document (...)
  • 10 Le SDEC dénonce la concentration des activités dans le Pentagone formé par les villes de Londres, P (...)
  • 11 Une première réflexion a été menée en 2007 (Agenda territorial de l’Union européenne adopté lors d’ (...)

14Cette analyse de la densité et de la concentration résulte d’une réflexion plus ancienne sur la répartition de l’activité dans l’Union européenne. Le premier grand document de réflexion relatif à l’aménagement du territoire en Europe, le SDEC (Schéma de développement de l’espace communautaire), adopté à Potsdam en 1999 par les ministres compétents des différents États membres9, dénonçait le caractère trop centralisé du territoire européen10 et défendait l’idée de Polycentrisme, soutenant le développement de plusieurs centres d’activités qui doivent contribuer à celui de la région qui les entoure. Cette réflexion menée dans un cadre intergouvernemental, faute de compétence de la Communauté en matière d’aménagement du territoire, s’est poursuivie dans le cadre de l’Agenda territorial adopté par les ministres compétents de l’Union européenne11.

  • 12 La réflexion a débuté avant mais est insuffisante. Le traité d’Amsterdam inscrit la spécificité des (...)

15Le deuxième défi est celui de la distance. Il est lié à la question de l’accès, accès pour tous aux infrastructures mais également accès aux services essentiels pour les personnes (santé, éducation, énergie durable, nouvelles technologies...). Dans un certain nombre de territoires, cet accès est difficile, soit en raison des caractéristiques géographiques (zones rurales, zones de montagne, zones insulaires...), soit en raison de la situation géographiques (zones éloignées), soit pour des raisons historiques (nouveaux pays membres d’Europe de l’est). Une discontinuité dans l’accessibilité est donc également constatée. Dans ce cadre, la situation des régions ultrapériphériques (RUP) fait l’objet depuis le traité d’Amsterdam d’une réflexion particulière12.

  • 13 V. not. Commission européenne, 5ème rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale “Si (...)

16Après avoir identifié les obstacles à la cohésion territoriale dans l’Union, la Commission propose des solutions. Celles-ci mettent l’accent sur la nécessité d’utiliser et de coordonner différentes politiques européennes13.

B – La coordination de diverses politiques européennes, élément de développement de la continuité territoriale

  • 14 Ce fonds a été créé en 1994 pour les États membres les plus en difficulté, dont le revenu national (...)

17La politique de cohésion économique, sociale et territoriale (CEST) joue évidemment un rôle essentiel en faveur de la continuité territoriale, en identifiant les régions et projets éligibles aux financements de l’Union, en orientant ces financements vers des priorités telles que le développement des infrastructures de transport, les projets des régions en grande difficulté ou présentant des handicaps particuliers. Les soutiens financiers reposent sur le FEDER et le Fonds de cohésion14.

18La politique de développement rural intervient également pour soutenir notamment des projets favorisant les liens entre les villes et les campagnes, à travers le FEADER (Fonds européen agricole de développement rural). L’un des axes de cette politique, l’axe 4, est constitué par le programme LEADER (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale) qui encourage la coopération pour mener des actions entre les territoires d’un même État membre ou entre territoires de différents États membres.

19Deux autres politiques s’avèrent essentielles dans la recherche de continuité : la politique des réseaux transeuropéens (RTE) et la politique de concurrence.

20La politique des réseaux transeuropéens (RTE) est une politique tout particulièrement dédiée à la continuité territoriale. Son lien avec la cohésion est reconnu par le traité, l’article 170 § 1 indiquant que la politique des RTE sert les objectifs de l’article 26 (marché unique) et 174 (CEST). Ainsi, les projets avalisés dans le cadre de cette politique sont financés par le FEDER et par le Fonds de cohésion. La politique des RTE couvre trois volets : les réseaux de transport traditionnels, les réseaux énergétiques et les réseaux de télécommunications.

21Les objectifs poursuivis par la politique des RTE (art. 170 § 2 TFUE) contribuent tous à la continuité territoriale. Ainsi, la politique des RTE vise l’interconnexion, la connexion des infrastructures (par exemple, la résolution du problème de la différence de l’écartement des rails d’un État membre à l’autre), l’interopérabilité, la compatibilité des systèmes techniques et l’accès, la possibilité pour tous d’accéder aux réseaux. Ces objectifs amènent la Commission à définir des projets prioritaires qui visent en particulier à supprimer les goulets d’étranglement, les chaînons manquants (le franchissement des zones montagneuses, des mers ou détroits, le contournement des grandes villes...). La politique des RTE encourage le développement d’axes améliorant les liaisons entre États de l’Union (axe routier Irlande, Royaume-Uni, Luxembourg ; pont-tunnel, autoroute et ligne ferroviaire, de l’Oresund entre la Suède et le Danemark, liaison ferroviaire transalpine Lyon-Turin...). Le réseau ferroviaire est privilégié, notamment les lignes à grande vitesse, en raison de caractéristiques techniques qui nécessitent l’intervention des autorités publiques (par exemple, développement du système de signalisation européen pour le transport ferroviaire – ERTMS) et qui offrent également l’avantage de participer aux objectifs environnementaux de lutte contre la pollution. Les autorités de l’Union encouragent également l’intermodalité c’est-à-dire la possibilité d’utiliser successivement les différents modes de transport sans discontinuité (rail/route ; terre/mer ; rail/air, ...).

  • 15 V. not. Décision no 661/2010 du Parlement européen et du Conseil, 7 juillet 2010, sur les orientati (...)
  • 16 Commission européenne, 19 octobre 2011, MEMO/11/706.

22La continuité est au cœur des préoccupations dans le cadre des nouvelles propositions relatives à la politique des réseaux de transport (RTE-T) qui visent une couverture efficace de l’ensemble du territoire de l’UE afin de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques aux régions centrales, de relier entre elles les grandes agglomérations et régions de l’UE15. L’idée est de développer dans l’Union un réseau central comportant des axes essentiels pour le flux des transports, d’améliorer la connexion des ports et aéroports avec les réseaux ferroviaires, routiers et les grandes villes16. La politique vise également à améliorer les liens entre les centres urbains et la périphérie et au-delà, les zones urbaines et les zones rurales.

  • 17 La Commission avait proposé de doter le mécanisme de 50 mds d’euros dont 37, 7 pour les transports (...)

23Un nouvel outil financier dédié à la politique des RTE doit également voir le jour. Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE)17. Le MIE financera des projets d’intérêt commun. Pour les transports, il s’agit de compléter le réseau central en intégrant les points d’accès tels que les ports. Le MIE énergie vise à éviter l’isolement des États membres et leur dépendance vis-à-vis d’une seule source d’énergie. Le MIE télécommunications cherche à augmenter le déploiement des réseaux haut débit rapides et ultrarapides et à favoriser l’interconnexion des services publics en ligne.

24L’objectif de cohésion par la continuité suppose d’être vigilant afin que la politique des RTE ne serve pas seulement le grand marché en favorisant les zones les plus compétitives et les axes les plus empruntés, de travailler sur une continuité réelle entre les territoires de l’UE.

25Enfin, la politique de la concurrence a également un rôle à jouer pour favoriser la continuité territoriale. La Commission européenne encadre les choix des États en s’assurant de leur orientation en faveur des objectifs poursuivis par l’Union.

  • 18 On rappellera d’ailleurs que l’un des principes d’intervention des fonds structurels est celui d’ad (...)
  • 19 Commission européenne, Règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) no 800/2008, 6 août 2008, (...)

26Cet encadrement passe d’abord par la politique relative aux d’aides d’État, qui permet, complétant ainsi la politique de cohésion de l’UE18, d’autoriser les aides aux régions défavorisées (art. 107 § 3 a TFUE), les aides au développement régional (art. 107 § 3 c TFUE) et les aides en faveur d’un projet important d’intérêt européen commun (art. 107 § 3 b TFUE). Afin de laisser aux États membres une marge de manœuvre, certaines aides à finalité régionale font l’objet d’une exemption et n’ont pas à être notifiées à la Commission européenne19. On remarquera que le traité de Lisbonne mentionne spécifiquement dans le a) du § 3 de l’article 107 les RUP dont la situation spécifique nécessitant un soutien particulier est ainsi consacrée.

  • 20 cf. CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec. p. I-2563 : CJCE, 27 avril 1994, Commune d’Alme (...)

27Un autre volet de la politique de concurrence particulièrement important dans la recherche de continuité territoriale est la politique de la Commission à l’égard des services d’intérêt économique général (SIEG). Comme en droit interne, la définition des SIEG en droit de l’Union fait référence à l’idée de continuité, le SIEG devant permettre d’assurer un service ininterrompu sur l’ensemble du territoire à tous les usagers pour un prix détaché du coût réel20. Le rôle essentiel des SIEG pour la CEST est reconnu dans le traité (art. 14 TFUE, protocole no 9 annexé au traité) et dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (art. 36). Il a été reconnu par la Commission en forgeant la notion de service universel, désignant un ensemble de prestations minimales qui doivent être garanties à toutes les personnes sur l’ensemble du territoire à des conditions de prix acceptables. Il nécessite une véritable attention afin de garantir l’accessibilité pour tous et partout à ces services fondamentaux.

  • 21 CJCE, 24 juillet, Altmark Trans, aff. C-280/00, Rec. p. I-7747.
  • 22 Quatre conditions sont posées : des obligations de service public clairement définies, ; des paramè (...)
  • 23 Un premier paquet de mesures a été adopté en 2005 (paquet “Monti/Kroes) puis remplacé par un deuxiè (...)

28Le soutien aux SIEG passe aussi par la possibilité de les financer. Le juge communautaire, dans l’arrêt Altmark21, a admis que les compensations financières accordées par les États aux SIEG afin de garantir leur équilibre économique malgré le coût des obligations de service public (COSP), ne sont pas des aides d’État et peuvent donc être versées sans notification préalable à la Commission. Cependant, des conditions, strictes22, doivent être respectées. La Commission a précisé et encadré le régime des COSP et des aides au SIEG. On remarquera que cet encadrement exempte de notification les mesures visant à soutenir des liaisons aériennes ou maritimes avec des îles, aéroports ou ports, sous condition de faible affluence (200 000 passagers pour les aéroports, 300 000 pour les ports), d’autres aides pouvant aussi être accordées en se fondant sur l’article 106 § 2 (exception en faveur des SIEG)23.

  • 24 Règlement no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règ (...)
  • 25 V. not. A. Gallais Bouchet, “Autoroutes de la mer, entre économie, politique et droit”, mars 2013, (...)

29Il convient de souligner que la spécificité des transports, en raison des objectifs de service public poursuivis dans ce secteur, notamment celui de continuité territoriale, a été reconnue dès le traité de Rome qui autorise les aides liées aux obligations de service public (art. 73 TCEE, devenu 77 TCE puis 93 TFUE). Aux termes du droit de l’UE, les États membres peuvent aussi imposer des obligations de service public pour desservir par une liaison aérienne régulière les zones périphériques ou en développement ou pour assurer une liaison à faible trafic à destination d’un aéroport situé sur leur territoire24. Il pourrait être nécessaire pour favoriser l’aménagement du territoire d’imposer des obligations de service public sur d’autres liaisons nouvelles, telles les autoroutes de la mer, dont le développement est soutenu par l’Union25.

30La politique de concurrence fournit un cadre aux États qui doit leur permettre de poursuivre leur action nationale de continuité et de cohésion. Toutefois, à l’échelle de l’Union, la juxtaposition des actions nationales ne suffit pas. Afin de renforcer l’intégration, la continuité territoriale doit également être visible entre les États membres en permettant de définir des espaces non exclusivement nationaux de mise en œuvre des actions en faveur de la cohésion.

II – LA CONTINUITÉ TERRITORIALE, ÉLÉMENT DE déFINITION D’ESPACES PERTINENTS DE MISE EN ŒUVRE DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA COHÉSION

  • 26 v. not. G. Baudelle, B Ellisalde, “L’aménagement à l’heure de l’Europe”, préc. p. 48.

31Pour répondre notamment au défi de la diversité identifié par la Banque mondiale, l’UE encourage la coopération territoriale, cadre dans lequel les acteurs nationaux, régionaux et locaux de différents États membres peuvent mener des actions communes et échanger des expériences. En outre, alors que la politique régionale repose sur l’idée de régions éligibles et peut ainsi entraîner une concurrence entre régions, celle de coopération vise à favoriser les synergies26. La démarche de coopération territoriale vise à renforcer l’efficacité des actions en faveur de la cohésion. Elle fait écho à l’idée de gouvernance multiniveaux développée dans les réflexions relatives au développement durable.

32La coopération territoriale n’a pas attendu un cadre européen pour se développer. Les premières expériences datent des années 1950. Puis, le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne ont reconnu l’efficacité de ce type de rapprochement et l’ont encouragé, ce qui a favorisé la constitution des eurorégions. Le Conseil de l’Europe a fourni un cadre juridique par l’adoption en 1980 de la Convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière. Le soutien de la Communauté a pris une forme financière à travers le programme INTER-REG qui s’est développée à partir de 1991, financé par le FEDER. Puis la coopération territoriale est devenue le troisième objectif de la politique de cohésion pour la programmation 2007-2013 (les deux premiers objectifs, la convergence et la compétitivité et l’emploi, se rattachent à la dimension économique et sociale de la politique de cohésion, le troisième en constitue la dimension territoriale). Il marque la reconnaissance de l’importance du travail en commun des collectivités par delà les frontières.

33La coopération territoriale permet de faire le lien entre différents territoires de l’Union en s’appuyant sur la continuité existante qu’il convient de valoriser afin de renforcer la cohésion.

  • 27 Règlement no 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupemen (...)

34L’intérêt pour cette approche de terrain, fonctionnelle, s’est également manifesté par le souhait de créer à l’échelle de l’Union une structure juridique pour lui servir de cadre. Celle-ci a pris la forme du Groupement européen de coopération territoriale (GECT) créé par le règlement no 1082/2006 du 5 juillet 200627.

  • 28 Les objectifs de la politique de cohésion tendent à se réduire (6 en 2000-2006, 3 en 2007-2013, 2 p (...)
  • 29 La Commission avait souhaité une augmentation du budget de la coopération territoriale. Cependant, (...)

35La future politique de cohésion, pour la période 2014-2020, devrait se concentrer sur seulement deux objectifs28 : l’investissement pour la croissance et l’emploi (financé par tous les fonds) qui répond aux objectifs de la stratégie “Europe 2020” et la coopération territoriale européenne (financée par le FEDER). L’intérêt de cette dernière est ainsi confirmé29.

36Dès lors que la coopération territoriale est encouragée, il convient de déterminer le niveau territorial approprié pour définir des réponses communes, mener des actions communes, pour répondre aux problèmes qui dépassent les frontières. C’est sur ce point que l’exigence de continuité territoriale joue. Ainsi, trois types d’espaces pertinents de coopération ont été retenus à l’échelle de l’Union européenne : l’espace de coopération transfrontalière, l’espace de coopération transnationale et celui de coopération interrégionale.

37Si la continuité géographique, la proximité, la contiguïté, apparaît ainsi constituer l’exigence naturelle pour la création d’espaces de coopération pertinents (A), l’Union admet aussi une forme de coopération entre territoires qui n’est pas fondée sur le proximité géographique mais sur la communauté de projets, la continuité territoriale étant alors assurée par la mise en réseau (B).

A – La continuité géographique, exigence naturelle pour la création d’espaces de coopération pertinents

  • 30 Règlement no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le FEDER, l (...)
  • 31 Commission européenne, Proposition de règlement portant dispositions particulières relatives à la c (...)

38Les régions qui peuvent bénéficier d’un soutien de l’Union européenne dans le cadre de la coopération transfrontalière sont définies dans le règlement relatif aux fonds structurels30 pour la période 2007-2013. Pour 2014-2020, la coopération territoriale devrait faire l’objet d’un règlement spécifique adopté par le Parlement et le Conseil selon la procédure législative ordinaire31.

39Ainsi, la coopération transfrontalière concerne les régions “situées le long de toutes les frontières terrestres intérieures et de certaines frontières terrestres extérieures” et “le long des frontières maritimes séparées, en règle générale, par un maximum de 150 kilomètres” (art. 7 du règlement no 1083/2006, art. 3 de la proposition de règlement). L’article 2 de la proposition de règlement définit les trois formes de coopération territoriale et parle à propos de la coopération transfrontalière de coopération entre “régions adjacentes” ou de “régions frontières voisines”. Cette forme de coopération fondée sur la proximité géographique est privilégiée dans les financements, 73, 4 % de l’enveloppe financière consacrée à la coopération territoriale devrait lui être consacrée dans le prochain cadre financier pluriannuel.

  • 32 F. Molle, “L’Union européenne, une gestion différenciée et évolutive des frontières”, La revue du p (...)
  • 33 O. Audeoud, “Les eurorégions et l’élargissement”, Strates, no 12, 2006.

40Elle marque une reconnaissance de la volonté d’assurer la continuité territoriale dans le contexte de l’intégration européenne. La frontière évolue d’une ligne souvent symbole d’opposition entre État, et d’ailleurs souvent délaissée par eux pour cette raison, à une zone de création de solidarité, de lien entre États, assurant la transition entre les divers territoires de l’UE. Créant “de la couture au niveau des frontières qui sont pas essence des coupures spatiales”32, la coopération transfrontalière est valorisée. Elle permet de renouer les liens entre États auparavant opposés ; ainsi, elle “accompagne l’élargissement en tempérant les éventuelles rivalités entre les nouveaux pays membres”33. Elle est aussi, dans le marché intérieur, un espace de travail qui peut nécessiter que certaines questions, par exemple le transport, soient réglées par les deux États concernés, au plus près des territoires et de leurs caractéristiques.

  • 34 F. Moulle, préc.

41On a pu remarquer que la constitution d’espace de coopération transfrontalière ne devait pas avoir pour effet de recréer des frontières, des discontinuités avec les zones qui ne participent pas34. C’est pourquoi, la logique de continuité amène à envisager des espaces de coopération plus grands. En outre, la coopération transfrontière peut s’avérer trop restreinte du point de vue de la zone couverte pour constituer l’espace le plus pertinent pour des projets de grande envergure tel que le développement des infrastructures de transport.

  • 35 Environ 21 % du budget consacré à la coopération territoriale.

42La coopération territoriale peut donc aussi prendre la forme d’une coopération transnationale35. Si elle doit impliquer des régions plus grandes, si elle permet de constituer un espace géographique beaucoup plus étendu (idée de favoriser la constitution de grandes régions européennes) elle est également fondée sur la notion de régions adjacentes (espace alpin, arc atlantique, Europe du Sud-Ouest, Europe du nord-Ouest...). Même si l’idée de proximité n’est ici plus présente, il y a celle de contiguïté et de communauté d’intérêts et de difficultés (par exemple, l’arc atlantique regroupe des régions qui vont du Portugal et de l’Espagne jusqu’au Royaume-Uni, qui ont en commun d’avoir une façade maritime mais sont éloignées des grands centres économiques, qui comportent peu de grandes villes, dont les connexions aux réseaux de transports souffrent de défaillance, dont l’économie repose pour une part importante sur la pêche...). L’Union s’associe au financement des projets qui permettent de pallier les faiblesses identifiées et de valoriser les forces reconnues (attrait touristique, énergies marines, protection de la biodiversité...).

  • 36 Commission européenne, 23 mars 2012, Une stratégie de l’UE pour l’Espace Mer Baltique, COM (2009) 2 (...)
  • 37 Commission européenne, 13 avril 2011, IP/11/472.

43L’Union européenne a souhaité développer cette logique de coopération transnationale en soutenant la création de macro-régions. La première a vu le jour en 2009 pour les régions de la mer Baltique36, la deuxième en 2011 pour la région du Danube37. Ces expériences ont pour but de se développer afin de créer des grands ensembles intermédiaires entre l’échelle européenne et l’échelle nationale. L’Union n’envisage pas de cadre réglementaire spécifique, ni de financement particulier mais compte jouer un rôle de moteur. La stratégie est élaborée en partenariat avec tous les acteurs publics et privés concernés afin d’identifier les priorités de développement, les difficultés à surmonter. La Commission joue un rôle de coordination et de suivi. La coopération a pour objet de développer une stratégie commune de développement, de créer des liens entre tous les acteurs, de les amener à travailler ensemble, de coordonner les politiques sectorielles dans cet espace.

  • 38 P. Solbes Mira, “Les régions ultrapériphériques européennes dans le marché unique : le rayonnement (...)

44La même logique de continuité géographique se retrouve dans les textes lorsqu’est envisagée la possibilité d’étendre la coopération avec des régions frontières de pays tiers dans un souci de “cohérence et de continuité” (art. 7 § 1 du règlement no 1083/2006, art. 3 de la proposition de règlement). En effet, la continuité territoriale est également étudiée pour éviter les coupures avec les pays tiers, y compris concernant les RUP afin qu’elles puissent s’insérer dans l’ensemble géographique dont elles relèvent. La continuité territoriale présente aussi l’avantage de faire des RUP des relais du “rayonnement de l’UE dans le monde”38.

  • 39 Les instruments de coopération décentralisée prévus dans certains États membres dont la France, le (...)
  • 40 Art. 3 bis qui permet un GECT entre membres du territoire d’au moins deux États membres et d’un ou (...)

45Cette volonté de continuité territoriale qui témoigne de l’intérêt de la coopération pour résoudre les problèmes a d’ailleurs été exprimée directement par les parties prenantes. Ainsi, lors des consultations précédent la révision du règlement relatif au GECT (et malgré les autres instruments juridiques existants39) le souhait a été exprimé de pouvoir ouvrir le GECT à des acteurs non membres de l’Union européenne ce que prévoît la proposition de règlement40.

  • 41 T. Perrin, L’institutionnalisation de la coopération transfrontière en Europe, 2010 (ceriscope.scie (...)

46“La coopération au sein de régions virtuelles transnationales a pour but de matérialiser l’Union européenne comme un continuum territorial”41 afin de créer une identité commune. Cependant l’exigence de continuité géographique peut s’avérer contraignante et peu adaptée à la résolution de certains problèmes. La coopération territoriale prend donc également la forme d’une mise en réseau.

B – La continuité territoriale fondée sur la communauté de projets et la mise en réseau

  • 42 Environ 5 % du budget consacré à la coopération territoriale.
  • 43 Commission européenne, Communiqué de presse du 13 octobre 1999, IP/99/750.

47La troisième forme de coopération territoriale, la coopération interrégionale42, n’est pas fondée sur la proximité géographique. Inspirée du jumelage, elle “vise à soutenir la “mise en réseau” comme moyen d’améliorer l’efficacité des différentes politiques et instruments du développement régional”43. Cette coopération doit permettre l’échange d’expériences, de savoir-faire, de bonnes pratiques à travers l’UE. Les domaines de coopération sont définis par la Commission européenne (par exemple, recherche et développement technologique, société de l’information, tourisme, culture et environnement...).

48La coopération interrégionale est celle qui mérite peut-être le plus le qualificatif de territoires de projets, s’affranchissant bien plus que les autres formes de coopération des périmètres administratifs, recherchant des complémentarités thématiques.

49La mise en réseau est moins développée que les coopérations transfrontière et transnationale mais quelques expériences ont cependant été menées. Parmi les GECT créé, on en compte deux qui traduisent ce type de coopération : le GECT Amphictyony, créant un réseau de villes issues de Grèce, Chypre, France et Italie (créé le 1er décembre 2008) et le GECT Archimed regroupant des îles méditerranéennes entre l’Italie, Chypre, l’Espagne et la Grèce (créé 6 mars 2011).

50Ce type de coopération est particulièrement encouragé afin de constituer des réseaux de villes partageant les mêmes problématiques (par exemple, réseau des villes portuaires). Le programme URBACT lancé par l’UE en 2002, est un programme d’échange de bonnes pratiques entre villes. Il s’agit d’amener des villes à travailler ensemble sur les grands enjeux urbains (logement social, lutte contre la pollution, gestion des villes portuaires...). Chaque programme doit réunir entre six et douze partenaires qui vont travailler ensemble pendant deux ou trois ans. Les solutions testées et validées sont diffusées auprès des autres villes de l’Union.

  • 44 On notera qu’en décembre 2002, la Commission européenne a approuvé le programme INTERACT, financé p (...)

51Cette forme de coopération n’est pas à négliger permettant de créer des liens entre territoires éloignés, ne partageant pas la plupart du temps la même culture, elle est un puissant facteur d’intégration. Elle peut bénéficier, pour favoriser sa mise en œuvre, comme d’ailleurs les autres formes de coopération, de l’expertise apportée dans le cadre du programme INTERACT44. D’autres moyens d’accompagnement existent (notamment, les experts du comité des régions) et sont bienvenus tant les difficultés dues à l’hétérogénéité des systèmes juridiques, des compétences des entités concernées, ou encore aux résistances des États peuvent constituer des freins.

52A l’heure où la crise économique accroît les fractures entre États membres, il apparaît que les politiques de solidarité doivent prendre plus d’importance. Alors que le débat sur le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 révèle un repli sur soi et une frilosité des États membres, la réflexion doit se poursuivre sur les moyens de redonner aux citoyens confiance en l’Union européenne. La recherche de cohésion territoriale, en s’appuyant notamment sur la continuité, en créant des liens toujours plus nombreux entre territoires de l’Union contribue au projet politique européen.

Notes

1 V. not. A. Faludi, “La dimension territoriale de l’intégration européenne”, L’information géographique, no 4, 2007, vol. 71, pp. 27-42 ; J. Peyrony, “L’avenir de la politique de cohésion”, Territoires 2040, no 2, 2010, La documentation Française, 156 p ; G. Baudelle, C. Guy, B. Merenneé-Schoumaker, Le développement territorial en Europe, PU Rennes, 2011, 288 p.

2 G. Baudelle, B. Elissalde, “L’aménagement à l’heure de l’Europe : une construction territoriale imparfaitement partagée ?”, L’information géographique, no 4, 2007, vol. 71, p. 45.

3 M. Jouen, “La cohésion territoriale, de la théorie à la pratique, Notre Europe”, Policy paper no 35, juin 2008 (publication en ligne : http://notreurope.elteg.info/media/Policypaper35-FR-MJouen-CohesionTerritoriale.pdf).

4 G. Baudele, B. Montabone, “Les échelles de la cohésion spatiale en Europe,” ERSA Congress, 2008, Culture, Cohesion and Competitivness : Regional Perspectives, aug. 2008, Liverpool, United Kingdom (article en ligne : hal-agrocampus-ouest.archivesouvertes.fr/docs/00/35/80/06/PDF/Baudelle_Montabone_1150.pdf).

5 M. Senat, “Quelques remarques terminologiques sur la notion de continuité territoriale”, in G. J. Guglielmi, G. Koubi, G. Le Floch (dir.), La notion de continuité. Des faits au droit, L’Harmattan. Coll. Logiques juridiques, 2011, p. 136 ; l’analyse de M. Senat repose sur le droit administratif français.

6 M. Senat, idem., p. 137.

7 Commission européenne, Livre vert sur la cohésion territoriale : faire de la diversité territoriale un atout., 6 octobre 2008, COM (2008) 616 final.

8 cf. 2ème partie.

9 La Commission européenne n’est pas absente du débat. Elle a publié en 1991 et en 1994 deux documents de réflexion “Europe 2000” et “Europe 2000 +”. La réflexion se développe essentiellement dans le cadre du Comité de développement spatial (CDS) créé en 1991 regroupant les administrations de l’aménagement du territoire des États membres, avec la participation de la Commission. C’est dans ce cadre que le SDEC est élaboré.

10 Le SDEC dénonce la concentration des activités dans le Pentagone formé par les villes de Londres, Paris, Milan, Munich et Hambourg. Il s’inspire notamment des représentations du géographe toulousain R. Brunet identifiant la dorsale européenne ou Banane bleue (R. Brunet, “Structures et dynamiques du territoire français”, L’espace géographique, 1973), montrant la concentration des activités dans un arc allant de Londres à Milan en passant par la vallée du Rhin, puis sur le Ring (R. Brunet, “Le Ring”, L’espace géographique, no 4, 1998) identifiant le centre dynamique de l’Europe dans un anneau formé par les principales villes d’Europe du Nord (Londres, Dusseldorf, Cologne, Francfort, Stuttgart, Zurich, Bâle, Paris) ; v. aussi, R. Brunet, Les lignes de force de l’espace européen, Mappemonde, 2002, no 2, p. 66.

11 Une première réflexion a été menée en 2007 (Agenda territorial de l’Union européenne adopté lors d’une réunion informelle des ministres du développement urbain et de la cohésion territoriale les 24 et 25 mai 2007) puis s’est poursuivie plus récemment avec l’adoption, lors de la réunion ministérielle informelle des ministres chargés de l’aménagement du territoire et du développement territorial, le 19 mai 2011, de l’Agenda territorial de l’Union européenne 2020. “Vers une Europe inclusive, intelligente et durable, faite de régions diverses”.

12 La réflexion a débuté avant mais est insuffisante. Le traité d’Amsterdam inscrit la spécificité des RUP à l’article 299 § 2 TCE devenu art. 349 TFUE. Sur cette question, v. not. H. Pongerard-Payet, “La politique de cohésion de l’Union en faveur des régions ultrapériphériques,” Europe, janvier 2013, étude 1.

13 V. not. Commission européenne, 5ème rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale “Situation territoriale et perspectives de l’Union européenne”, 9 novembre 2010, COM (2010) 642 final. Le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l’UE doit s’étendre sur la période 2014-2020. Dans le cadre de cette nouvelle programmation, la Commission propose également la révision des politiques européennes et des règles encadrant les fonds qui les financent.

14 Ce fonds a été créé en 1994 pour les États membres les plus en difficulté, dont le revenu national brut (RNB) par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.

15 V. not. Décision no 661/2010 du Parlement européen et du Conseil, 7 juillet 2010, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, JO L 204, 5 août 2008, p. 1.

16 Commission européenne, 19 octobre 2011, MEMO/11/706.

17 La Commission avait proposé de doter le mécanisme de 50 mds d’euros dont 37, 7 pour les transports mais le Conseil a réduit l’enveloppe (29 mds dont 23 pour les transports, 5 pour l’énergie et 1 pour les technologies de l’information). Cependant, d’autres instruments financiers sont envisagés faisant appel à des partenaires privés, reposant par exemple sur les emprunts obligataires (Project Bonds). 10 mds du fonds de cohésion doivent être transférés au MIE avec l’obligation de le dépenser dans les États de la cohésion.

18 On rappellera d’ailleurs que l’un des principes d’intervention des fonds structurels est celui d’additionnalité qui implique un cofinancement État/UE.

19 Commission européenne, Règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) no 800/2008, 6 août 2008, JO L 214, p. 3

20 cf. CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, Rec. p. I-2563 : CJCE, 27 avril 1994, Commune d’Almelo, aff. C-393/92, Rec. p. I-1477.

21 CJCE, 24 juillet, Altmark Trans, aff. C-280/00, Rec. p. I-7747.

22 Quatre conditions sont posées : des obligations de service public clairement définies, ; des paramètres de calcul de la compensation préalablement et objectivement déterminés ; l’absence de surcompensation ; le niveau de la compensation doit être déterminé soit à partir d’un appel d’offre soit sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée aurait encouru pour exécuter mes mêmes obligations.

23 Un premier paquet de mesures a été adopté en 2005 (paquet “Monti/Kroes) puis remplacé par un deuxième (paquet “Almunia”) reposant sur trois textes du 20 décembre 2011 (JOUE no L 7, 11 janvier 2012) et un règlement “de minimis” spécifique du 25 avril 2012 (no 360/2012, JO L 114, 26 avril 2012, p. 8).

24 Règlement no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté, JO L 293, 31 octobre 2008, p. 3.

25 V. not. A. Gallais Bouchet, “Autoroutes de la mer, entre économie, politique et droit”, mars 2013, note de synthèse no 153, Institut supérieur d’économie maritime (ISEMAR) (www.isemar.asso.fr/fr/pdf/note-de-synthese-isemar-153.pdf).

26 v. not. G. Baudelle, B Ellisalde, “L’aménagement à l’heure de l’Europe”, préc. p. 48.

27 Règlement no 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT), JO L 210, 31 juillet 2006, p. 19.

28 Les objectifs de la politique de cohésion tendent à se réduire (6 en 2000-2006, 3 en 2007-2013, 2 pour 2014-2020) afin de renforcer l’efficacité des financements de l’Union en les concentrant sur les priorités de la stratégie “Europe 2020”.

29 La Commission avait souhaité une augmentation du budget de la coopération territoriale. Cependant, elle n'est pas soutenue par le Conseil européen.

30 Règlement no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion, JO L 210, 31 juillet 2006, p. 25.

31 Commission européenne, Proposition de règlement portant dispositions particulières relatives à la contribution du FEDER à l’objectif “Coopération territoriale européenne”, 14 mars 2012, COM (2011) 611 final/2.

32 F. Molle, “L’Union européenne, une gestion différenciée et évolutive des frontières”, La revue du projet, no 22, décembre 2012 ; v. également H. Comte, N Levrat (dir.), Aux coutures de l’Europe. Défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 2006, 366 p.

33 O. Audeoud, “Les eurorégions et l’élargissement”, Strates, no 12, 2006.

34 F. Moulle, préc.

35 Environ 21 % du budget consacré à la coopération territoriale.

36 Commission européenne, 23 mars 2012, Une stratégie de l’UE pour l’Espace Mer Baltique, COM (2009) 248.

37 Commission européenne, 13 avril 2011, IP/11/472.

38 P. Solbes Mira, “Les régions ultrapériphériques européennes dans le marché unique : le rayonnement de l'UE dans le monde”, 12 octobre 2011, rapport au commissaire Michel Barnier ; v. aussi Commission européenne, 20 juin 2012, Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive, COM (2012) 287 final.

39 Les instruments de coopération décentralisée prévus dans certains États membres dont la France, le GEC (Groupement eurorégional de coopération) créé dans le cadre du Conseil de l’Europe en 2009.

40 Art. 3 bis qui permet un GECT entre membres du territoire d’au moins deux États membres et d’un ou plusieurs pays tiers ou territoires d’outre-mer et même, dans certaines hypothèses de relations bilatérales, entre un membre du territoire d’un État membre et un membre relevant du territoire d’un État tiers (Proposition du 14 mars 2012, COM (2011) 610 final/2).

41 T. Perrin, L’institutionnalisation de la coopération transfrontière en Europe, 2010 (ceriscope.sciencespo.fr/content/part/institutionnalisation-de-la-cooperation-transfrontaliere-en-europe?page=6).

42 Environ 5 % du budget consacré à la coopération territoriale.

43 Commission européenne, Communiqué de presse du 13 octobre 1999, IP/99/750.

44 On notera qu’en décembre 2002, la Commission européenne a approuvé le programme INTERACT, financé par le FEDER, qui accompagne et conseille dans la mise en œuvre de leurs projets les acteurs européens de la coopération territoriale.

Auteur

Maître de conférences à l’Université Toulouse 1 Capitole, Institut du droit de l’Espace, des Territoires et de la Communication (IDETCOM)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2014

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