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La (dis)continuité en Droit

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Hélène Simonian-Gineste

Titre 2. La continuité des sphères d'intérêts, des espaces normatifs

Continuité et aménagement du territoire

Michèle Boubay-Pagès

Texte intégral

1Comme toute politique publique devant s’adapter aux fluctuations conjoncturelles, l’aménagement du territoire fait preuve d’une grande inconstance.

  • 1 A l’origine cette politique repose sur des antagonismes binaires. Tout d’abord Paris contre Provin (...)
  • 2 Les préoccupations environnementales, le développement durable, sont aujourd’hui au cœur des polit (...)
  • 3 L’aménagement du territoire a dû quitter sa bulle nationale (E. Claudius-Petit définissait l’aména (...)

2De l’opposition à la complémentarité1, de l’expansionnisme géographique à la préservation des espaces2, initialement étatique et nationale puis décentralisée et européenne3, la politique d’aménagement du territoire apparaît comme singulièrement discontinue.

  • 4 Décret no 63-112 du 14 février 1963 créant une délégation à l’aménagement du territoire et à l’act (...)
  • 5 Mise en place d’une commission pour la création du Commissariat général à l’Égalité des territoire (...)

3Il n’est jusqu’à la datar, institution ô combien emblématique qui fêtait hier ses 50 ans4, qui ne paie à la discontinuité de cette politique le lourd tribut de sa mort annoncée5.

  • 6 Loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire
  • 7 Préc. note 2.

4Bien qu’aménagement du territoire et droit ne fassent pas réellement bon ménage, deux lois d’orientation sont venues, à quatre ans d’intervalle, encadrer cette politique. La loi d’orientation d’aménagement et de développement du territoire –LOADT- du 4 février 19956 dite loi Pasqua, puis la loi d’orientation d’aménagement et de développement durable du territoire –LOADDT-, dite loi Voynet7. Seule la première de ces lois a fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité.

  • 8 Décision no 94-358 DC du 26 janvier 1995 du Conseil constitutionnel relative à certaines dispositi (...)
  • 9 Y. Madiot, “Vers une territorialisation du droit”, Revue Française de Droit Administratif, 1995, p (...)

5A l’occasion de ce contrôle, il est apparu que l’aménagement du territoire entrait en contradiction avec les principes fondant l’unité de la République : souveraineté nationale, indivisibilité de la République, continuité des services publics, sans compter le principe d’égalité8, “la rupture d’égalité” constituant, ainsi que l’écrivait Y. Madiot, “le fondement de l’adaptation territoriale du droit”9.

6S’agissant tant de sa mise en œuvre que des principes juridiques qui l’encadrent, l’aménagement du territoire apparaît comme une politique de ruptures et, dans ces conditions, comment peut-elle être concernée par la notion de continuité ?

  • 10 Cf. “Territoires 2040”, Les espaces de faible densité, revue en ligne, http://territoires2040.data (...)
  • 11 Bonnes conditions de vie, offre de travail, trajectoires de croissance.

7Si la loi est sortie victorieuse du contrôle de constitutionnalité c’est parce que, loin de bafouer ces principes, elle tentait de de leur donner corps. L’objectif final de l’aménagement du territoire est de créer les conditions de la cohésion territoriale, de résorber les enclaves de déshérence telle cette partie centrale de la France baptisée diagonale du vide10, de faire en sorte que l’égalité des chances11 soit équitablement répartie en chaque point du territoire.

8Un cadre stratégique et institutionnel cohérent doit entourer cette recherche d’harmonie.

9Cohésion et cohérence caractérisent ainsi la rencontre entre aménagement du territoire et continuité.

10L’objectif de cohésion suppose la résorption des inégalités, la recherche de l’équilibre territorial nécessitant l’établissement ou le rétablissement de continuités physiques, immatérielles, juridiques, la continuité dans l’offre de services publics.

11La condition de cohérence concerne principalement la planification qui vise à harmoniser les orientations et actions des différents intervenants, Europe, État, collectivités territoriales.

12La rencontre entre continuité et aménagement du territoire peut donc être analysée sous l’angle des continuités territoriale et normative.

13Continuité territoriale tout d’abord.

14Géographie volontaire, l’aménagement du territoire s’exerce en direction de territoires cibles - espaces géographiques homogènes, institutionnels, issus de recompositions territoriales, ou d’espaces discontinus, organisés en réseaux - afin de corriger les effets jugés néfastes des tendances spontanées des mouvements de population et des décisions d’implantation des activités économiques (I).

15Continuité normative ensuite.

16Deux aspects saillants peuvent être mis en exergue à cet égard, d’une part, le traitement législatif et réglementaire original du principe de continuité des services publics, d’autre part la planification, enchaînement de documents programmatiques dont l’élaboration et le contenu doivent respecter un principe de compatibilité limitée, ce qui suppose un lien continu entre les plans adoptés à différents niveaux (II).

I – APPROCHE TERRITORIALE DE LA CONTINUITÉ

17Telle que saisie par les textes, la notion de continuité territoriale manque singulièrement… de continuité.

18Elle apparaît comme une notion polysémique à fonction variable, pouvant désigner tantôt des espaces territoriaux continus d’un seul tenant et sans enclave, hypothèse de l’intercommunalité, tantôt une discontinuité géographique liée à une situation d’insularité atténuée par des mesures compensatoires.

19Mais cette approche de la continuité territoriale ne rend pas compte en totalité, tant s’en faut, de l’inscription territoriale de la politique d’aménagement du territoire.

20Dans le cadre de cette politique, le territoire ne doit pas être considéré seulement comme une donnée préexistante intangible et univoque mais comme un espace choisi, identifié ou façonné pour répondre à ses objectifs. Ces espaces peuvent se présenter certes, comme des données géographiques mais aussi institutionnelles, statistiques, ou encore comme des territoires composés ou recomposés ad hoc, des territoires-cibles circonscrits en fonction d’objectifs définis.

21Dans ces conditions quel est l’impact de la continuité ou de la discontinuité ? Résorber les ruptures dans la distribution territoriale de l’égalité des chances, des trajectoires de croissance, relier les hommes, assurer un continuum dans l’offre des services publics, implique des actions sur le ciblage territorial et l’établissement de continuités.

22Si l’on se situe au confluent de la configuration territoriale, de l’objectif qui l’a déterminée, et de l’emploi de l’expression “continuité territoriale” dans les textes, continuité et discontinuité territoriales peuvent se décliner ainsi : une continuité institutionnelle établie dans un but de cohérence, une continuité fictive, expression d’une solidarité, une continuité fonctionnelle favorisant la proximité des acteurs dans une perspective d’efficacité.

A – La continuité territoriale dans les textes, une expression polysémique

23Elle peut en effet répondre à un objectif de cohérence institutionnelle ou de cohésion territoriale.

24- La cohérence institutionnelle constitue une exigence inscrite dans les textes relatifs à l’intercommunalité

  • 12 Article 2 de la LOADDT : La politique d’aménagement et de développement durable du territoire repo (...)

25L’intercommunalité est au cœur de la politique d’aménagement du territoire12.

  • 13 Article 2, loi no 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux “II (...)

26Territoires “de pouvoir” mais aussi de projets, les établissements publics de coopération intercommunale – EPCI - à fiscalité propre disposent de compétences en matière d’aménagement et sont pris en compte pour la délimitation de feu les pays et des zones de revitalisation rurale13.

  • 14 Article 1 de la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification d (...)
  • 15 Article 23 LOADT modifié par l’article 25 de la LOADDT.
  • 16 Articles 12 à 17 de la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territori (...)

27Le renforcement de l’intercommunalité en milieu urbain accompagne la politique d’aménagement du territoire en direction des villes, qu’il s’agisse des communautés d’agglomération instaurées par la loi du 12 juillet 199914 pour accompagner la création des agglomérations15, espaces de projets mis en place par la loi Voynet, ou de la politique des métropoles avec les intercommunalités créées par la loi du 16 décembre 201016.

  • 17 Article 35.
  • 18 Article L5210-1-1.-I. ― “Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohé (...)
  • 19 Dérogations : article L5210-1-1 V et VI - Pour la Région Ile-de-France – RIF-, les territoires sép (...)
  • 20 Question orale sans débat no 13545 de Mme J. Durrieu (Hautes-Pyrénées - SOC) publiée dans le JO Sé (...)
  • 21 Réponse du Ministère chargé de l’outre-mer publiée dans le JO Sénat du 15/06/2011 - page 4770.

28Les lois de décentralisation ont posé de manière de plus en plus insistante, le principe de continuité comme mode d’organisation de l’intercommunalité. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prévoit l’élaboration d’un schéma départemental de coopération intercommunale17 ayant notamment pour objectif la suppression des enclaves et des discontinuités territoriales18. L’article L5210-1-1 du CGCT-Code général des collectivités territoriales-ne prévoit, à quelques exceptions près19, aucune dérogation. La rigidité de cette obligation est parfois mal vécue. Ainsi des “enclaves historiques” des Hautes-Pyrénées dans le département des Pyrénées Atlantiques et remontant au XIe siècle ont été englobées malgré elles dans une communauté de communes des Pyrénées Atlantiques20. Pour la ministre M.L. Penchard “(…) la suppression des discontinuités territoriales est liée à l’exercice de compétences qui ne pourraient être mises en œuvre avec efficacité sur un territoire discontinu”21.

29- La continuité territoriale désigne ensuite un service public destiné à corriger les effets d’une situation géographique défavorable en termes d’éloignement.

  • 22 Article 2 LOADDT préc. - le soutien des territoires en difficulté, (…) les régions insulaires et l (...)

30Ce service public est érigé dans un but de solidarité et de cohésion22. Il tend à assurer le développement économique des territoires insulaires en favorisant leur aménagement équilibré et le développement de leurs échanges économiques et humains avec la France continentale, il concerne les liaisons maritimes, aériennes et hertziennes.

  • 23 Article L1803-1 Code des transports. Article L4424-19 CGCT pour la Corse.

31Il consiste, pour les transports, à établir une tarification préférentielle au bénéfice des îliens et assurer une régularité de la desserte. Cette politique repose sur les principes d’égalité des droits, de solidarité nationale et d’unité de la République23.

  • 24 Décret no 2009-796 du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de la société nationale de program (...)

32Pour faciliter les liaisons hertziennes, Réseau France outre-mer assure la continuité territoriale des programmes des services de télévision et de radio édités par les sociétés nationales de programme ou leurs filiales répondant à des missions de service public, de la métropole vers l’outre-mer et de l’outre-mer vers la métropole24.

B – La proximité territoriale, expression d’une continuité fonctionnelle

  • 25 Article 2 LOADDT : “La politique d’aménagement et de développement durable du territoire repose su (...)

33La LOADDT désigne des territoires continus constituant des espaces fonctionnels25 au sein desquels est menée une politique spécifique et dont les composantes sont liées par leur continuité ou du fait de leur proximité. Les nouvelles dynamiques territoriales commandent par ailleurs une organisation de type réticulaire mettant en jeu des espaces territoriaux discontinus. Il conviendra alors d’enfermer virtuellement ces réseaux au sein d’un périmètre, de les “homogénéiser”, afin d’établir la représentation d’un système territorial continu et donc susceptible de faire l’objet d’une politique cohérente.

  • 26 Sans toutefois épuiser la question.

34- La LOADDT identifie, des territoires pertinents, spécialement adaptés à un traitement spécifique26. Il s’agit ici de continuités opérantes, l’isolement d’espaces fonctionnels souffrant des mêmes handicaps étant essentiel au ciblage des mesures correctrices.

  • 27 En dehors de la loi, ces espaces ont également constitué la base territoriale de la mise en place (...)
  • 28 Créés par l’article 130 de la loi no 2006-1771 du 30 décembre 2006, loi de finances rectificative (...)
  • 29 L’INSEE se fonde aujourd’hui sur les “zones d’emploi”. Le découpage est déterminé par les migratio (...)

35La loi se réfère à trois reprises au “bassin d’emploi27, cadre du développement local, de la procédure relative aux “projets de restructuration de services publics”, du zonage d’incitation fiscale dénommé “bassins d’emploi à redynamiser”28. Le bassin d’emploi est une représentation statistique de l’INSEE. Il comporte une aire de polarisation et une périphérie sur laquelle cette aire exerce une influence significative29. Cette délimitation d’ordre statistique permet d’appliquer un traitement spécifique à un territoire dont les contours sont dessinés en fonction des flux de déplacement domicile-travail et qui présente une homogénéité économique permettant un ciblage précis d’une politique de reconversion par exemple.

  • 30 Articles 22-1 à 24-1 LOADT mod. article 25 LOADDT. Les articles 51 et 52 de la loi du 16 décembre (...)
  • 31 Cf. note 30 ; article 2 LOADDT, préc. “(…)- le développement local, (…) fondé sur la complémentari (...)
  • 32 Certes il n’est plus possible aujourd’hui de créer de nouveaux pays et toutes les références les c (...)

36L’un des objectifs du législateur avec la création de deux espaces de projets, les pays30 et les agglomérations, fut de déterminer des périmètres pertinents pour favoriser le développement endogène en s’affranchissant des cadres institutionnels, les pays devant cependant respecter les limites des EPCI à fiscalité propre. Les pays étaient censés établir une continuité urbain/rural31 en faisant émerger leur complémentarité et fédérer en un espace homogène intercommunalités et communes isolées autour de projets communs32.

  • 33 Article 42 LOADT, “Des politiques renforcées et différenciées de développement sont mises en œuvre (...)
  • 34 PRV, LDTR, LF.
  • 35 La tendance est à la multiplication de ces zonages qui ont pourtant montré leurs limites. Leur réf (...)
  • 36 Cf. Décision du 26 janvier 1995, préc. Cela dit une telle attitude serait périlleuse en termes d’a (...)
  • 37 La technique du zonage engendre cependant des effets pervers de telles que l’effet de stigmatisati (...)
  • 38 Conseil d’État, 9ème et 10ème sous-sections réunies, 27/04/2011, 325717, http://www.legifrance.gou (...)

37S’agissant du “soutien des territoires en difficulté”, la LOADDT33 relayée par d’autres textes34 a identifié des zonages, espaces dont les contours sont déterminés par l’État. Les zones ainsi définies constituent des espaces de solidarité homogènes, réalisant une continuité artificielle de territoires présentant les mêmes handicaps sur lesquels est “plaquée” une série d’incitations fiscales temporaires. Sont concernés tant les impôts d’État que les impôts locaux35. A l’intérieur de ces zonages peut se révéler une discontinuité dans la mise en œuvre des aides fiscales. En effet, les collectivités territoriales incluses dans la zone doivent, pour que soit respecté le principe de libre administration locale, rester libres d’adhérer ou pas au dispositif d’allégements et d’exonérations36. On pourrait ainsi trouver au sein d’une même zone des communes ou groupements de communes qui accepteront ou refuseront de consentir des avantages fiscaux, créant ainsi des distorsions dans l’application de la fiscalité locale à l’intérieur de la zone. De plus la technique du zonage engendre des effets pervers tels que l’effet “frontière”37, la discontinuité du territoire fiscal préjudiciant aux entreprises situées en bordure immédiate de la zone, engendrant rupture d’égalité, distorsions de concurrence et incompréhension des riverains38.

  • 39 Voir en ce sens Une brève exploration des pôles, Philippe YOLKA, AJDA 2011 p. 1649.
  • 40 Cf. supra.
  • 41 M. Porter, http://cybergeo.revues.org/4961#tocto1n1.

38Évoquons enfin la “pôlisation”39 visée au nombre des choix stratégiques de l’article 2 de la LOADDT40 et matérialisée notamment par la politique des “clusters”. La définition des clusters inclut une dimension géographique, “un cluster est la concentration géographique d’entreprises interdépendantes (…)”41. Ici la continuité, du moins la proximité géographique, prend une importance particulière, l’intérêt même du cluster consistant à réaliser des économies d’échelle, un partage de ressources, d’infrastructures et d’échanges qui ne peut se réaliser sans rapprochement physique des entreprises entre elles ou, dans le cas des pôles de compétitivité, des entreprises et centres de recherche.

39La continuité territoriale de ces configurations spatiales n’est donc pas neutre au regard des politiques d’aménagement du territoire. Elles conditionnent l’efficacité de mesures qui ne peuvent se déployer avec pertinence que dans des cadres géographiques précisément ciblés.

  • 42 Cf. loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

40Notons enfin que les discontinuités territoriales sont observables également dans le tissu urbain et se traduisent par un phénomène d’étalement. C’est au nom du “ménagement” du territoire qu’il est prévu de réduire cet étalement urbain en recourant à une politique de densification42.

  • 43 Réseaux matériels structurant un territoire discontinu, réseaux de TIC.

41- Les systèmes territoriaux réticulaires, pour discontinus qu’ils soient en termes de disposition physique ne nécessitent pas moins une continuité de flux d’interconnexion43, de réseaux de mobilité ou d’échanges.

42Aujourd’hui, l’organisation en réseau est un facteur tant de communication que d’organisation territoriale.

43Les réseaux de communication concernent la politique des infrastructures mais aussi les services de transport et les réseaux de télécommunication.

  • 44 J.-B. Legrand, 1791-1848, en 1831, directeur des Ponts et Chaussées. Il est à l’origine d’un progr (...)
  • 45 Cf. par exemple Développement par l’État d’une politique d’égalité des territoires. – Discussion d (...)

44S’agissant des transports, l’organisation en réseau n’est pas nouvelle, il suffit de se reporter à l’étoile de Legrand44, mais c’est à ce moment-là un facteur de hiérarchisation des territoires, son organisation confortant la place prépondérante et centrale de Paris. L’une des premières grandes tâches des aménageurs fut d’ailleurs l’extension du réseau d’infrastructures destinée à établir une continuité géographique par le désenclavement des territoires dans un but de solidarité. Les contrats de plan État-région de la première génération y consacraient ainsi des financements à hauteur de 38 %. Dans la même optique, les lignes aériennes dites d’aménagement du territoire répondent “à des impératifs de continuité et d’aménagement du territoire”. Aujourd’hui, plus que de désenclavement, il est question de durabilité, en outre, la continuité des réseaux de transport peut constituer un objectif non plus de solidarité mais d’effectivité. Il en est ainsi de l’interconnexion entre pays frontaliers, nécessaire à la concrétisation de l’ouverture des transports à la concurrence. En outre, réduire les discontinuités dans le fonctionnement des réseaux de transport constitue un autre défi pour l’aménagement du territoire. Tel est le cas, par exemple, du financement régional des trains express régionaux – TER - qui provoque une véritable inégalité dans l’offre de transports ferroviaires45.

  • 46 Cf. exemples note 1.

45L’extension des réseaux de télécommunication constitue un politique phare de l’aménagement du territoire reposant sur la lutte contre la fracture numérique par le développement de l’accès à l’internet à très haut débit, la couverture en téléphonie mobile ainsi que le recours aux téléprocédures. Elle implique une nouvelle approche territoriale, une certaine “dématérialisation” de l’espace, l’apparition de “cyber territoires”. Pour l’aménagement du territoire, le recours aux techniques de l’information et de la communication – TIC - est essentiel. Elles sont vectrices d’attractivité, de suppression des distances permettant ainsi la réalisation d’économies en infrastructures de transport et facilitant les choix de localisation tant pour les particuliers que pour les entreprises. Et surtout, en termes de recomposition territoriale, le cyberespace permet de reconsidérer les représentations territoriales binaires46, d’envisager une construction inter territoriale.

46Mais pour mener une politique sur le territoire virtuel que constitue le cyberespace, il convient de clôturer cet espace afin de lui donner une réalité territoriale. Cette délimitation s’opère à partir du maillage de réseaux et de l’identification des usages.

  • 47 Loi no 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique.
  • 48 Article 23 loi du 17 décembre 2009, article L1425-2 CGCT.

47Ainsi on distingue les zones blanches (zones de faible densité couvertes par un accord de partage entre trois opérateurs), les zones grises (desservies, selon l’ARCEP par deux opérateurs). En outre, la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique47 prévoit l’élaboration de schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique48 à l’échelle d’un ou plusieurs départements ou de la région, et couvrant donc une aire suffisamment vaste pour faire apparaître des solidarités territoriales. Ces schémas, basés sur l’inventaire des infrastructures existantes et coordonnant les objectifs de desserte des collectivités et des opérateurs, visent à réduire les besoins en nouveaux ouvrages, notamment grâce au partage des installations entre réseaux de communications électroniques et d’autres services publics, dont la distribution d’électricité. Ces délimitations permettent de territorialiser en les incluant dans des périmètres géographiques les flux et réseaux de TIC.

48Le défi de l’aménagement du territoire est de rendre ce maillage total, d’assurer une continuité des réseaux sur tout le territoire et de résorber zones blanches et grises.

49Mais lutter contre la fracture numérique aurait été chose plus facile avant l’ouverture des télécommunications à la concurrence, avant la sortie du secteur public de France Télécom. En effet, aujourd’hui, mis à part le service public obligatoire et le service universel, l’État n’a plus de prise sur les opérateurs, y compris l’opérateur historique, simplement une mission de régulation assurée par l’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes – ARCEP -.

50Alors quels moyens reste-t-il à l’État ?

  • 49 http://www.ant.developpement-durable.gouv.fr/amenagement-numerique-des-r61.html. Préparer l’entrée (...)

51Plusieurs plans de développement numérique ont été adoptés au niveau national49 mais l’État a également mis à profit la décentralisation en permettant aux collectivités territoriales d’ouvrir leurs réseaux de communication aux tiers puis de devenir elles-mêmes opératrices. L’intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements se fait en cohérence avec les réseaux d’initiative publique, garantit l’utilisation partagée des infrastructures et respecte le principe d’égalité et de libre concurrence sur le marché des communications électroniques.

  • 50 Cf. “Des systèmes... en prospective” Territoires 2040, revue en ligne, http://territoires2040.data (...)
  • 51 Définition donnée par l’INSEE : “Une aire urbaine ou “grande aire urbaine” est un ensemble de comm (...)
  • 52 Ce modèle tend à réaliser les complémentarités entre territoires, à faire émerger un réseau de cen (...)

52Les réseaux de coopération constituent un type d’organisation permettant d’accompagner les flux d’échanges, les mobilités déterminant les “systèmes productifs résidentiels”50, les aires urbaines51. Ici, des liens vont se nouer entre espace territoriaux discontinus pour former de nouveaux systèmes spatiaux interrégionaux, infrarégionaux et de proximité à l’instar du polycentrisme maillé, nouveau type d’organisation territoriale réticulaire proposé au niveau européen relayé par la politique interne52. Ces connexions territoriales produisent un effet d’entraînement de chaque composante sur une autre, par la mise en œuvre d’instruments conventionnels de coopération.

  • 53 Cette expression “fait référence (…) aux expériences françaises d'une politique d'aménagement et d (...)

53De telles synergies animent les coopérations entre collectivités territoriales, coopération régionale interne, transfrontalière, “réseaux de villes”53.

54La loi du 16 décembre 2010 a fait émerger un nouveau type de réseau, le pôle métropolitain, établissement public constitué par accord entre EPCI à fiscalité propre. Ces pôles peuvent s’inscrire dans des logiques de réseaux mettant en synergie un chapelet d’agglomérations discontinues ou dans une logique de contiguïté territoriale à l’échelle d’aires urbaines. Ils sont constitués en vue d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire.

55Outre la détermination des cadres territoriaux de l’aménagement du territoire, la notion de continuité peut aussi jouer un rôle non négligeable à l’égard de ses cadres normatifs.

II – APPROCHE NORMATIVE DE LA CONTINUITÉ

56Assurer la présence des services publics, des services “au” public, sur tout le territoire représente un autre grand défi pour les aménageurs, un aspect majeur de la politique de cohésion territoriale. A cet égard, le principe de continuité des services publics est sollicité et dans la LOADDT il devient une “obligation positive”.

57Ensuite, la définition d’une stratégie prospective permet d’anticiper, de rationaliser, d’harmoniser les objectifs et de coordonner l’intervention des acteurs. Elaborée au niveau européen, déclinée aux niveaux national et régional, cette planification doit s’inscrire dans une continuité normative, gage de sa cohérence.

A – La continuité du service public au service de la cohésion territoriale

  • 54 Article 29 LOADDT.
  • 55 Ibidem.

58La présence des services publics sur les territoires “concourt à leur attractivité et au maintien de leurs équilibres”54. A cet égard le préfet de département doit veiller à ce que “l’offre d’accès aux services publics (soit) adaptée (à leurs) caractéristiques”55.

59La continuité s’entend ici à la fois de la permanence (signification du principe traditionnel), mais aussi, à l’instar du service universel, de sa présence physique et donc de son implantation géographique. Ici, c’est “l’accessibilité” et la “proximité” qui sont principalement en jeu. Quant à la permanence, elle renvoie à une appréciation variable en fonction des besoins de la population.

  • 56 Articles 27 à 30-1 de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans le (...)
  • 57 Article 30 de la LOADDT. Article 6 de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation (...)

60Afin d’atteindre ces objectifs diverses techniques ont été expérimentées, la mutualisation avec notamment les maisons de services publics56, la polyvalence, domaine traditionnel de La Poste57, et le recours aux TIC et aux téléprocédures.

  • 58 Cf. décision du 26 janvier 1995, préc.

61Le principe de continuité comporte une obligation négative et ne confère “aucun droit acquis au maintien des services publics” ainsi que l’avait rappelé le Conseil Constitutionnel en 199558.

  • 59 Article 2 LOADDT : “Afin de concourir à la réalisation de chacun de ces choix stratégiques ainsi q (...)
  • 60 Cf. Circulaire du 7 juillet 2000 relative à la coordination de l’évolution de l’implantation terri (...)
  • 61 Le préfet est tenu informé pour ce faire, “de tout projet de réorganisation susceptibles d’affecte (...)

62Or, la LOADDT va mettre en œuvre une série de mesures pour tenter de donner corps à ce principe59 et notamment l’article 2960 qui constitue une curiosité juridique davantage, semble-t-il, qu’une mesure effective. Les organismes gérant un service public se voient assigner par l’État des objectifs d’aménagement du territoire en dehors de leurs obligations de service universel. En cas de réorganisation du service, une procédure de concertation pilotée par le préfet de département61, engage l’ensemble des acteurs intéressés, notamment les responsables du service et les collectivités territoriales concernées. A l’issue de cette procédure, le préfet évalue les conséquences de la réorganisation envisagée sur l’accès au service et en cas d’incompatibilité du projet avec les objectifs fixés par l’État, peut recourir à l’arbitrage du ministre de tutelle de l’établissement. Le temps de la procédure, le projet est suspendu. En cas de menace sur “l’équilibre économique d’un bassin d’emploi” une étude d’impact peut être diligentée par le préfet, “des actions d’accompagnement et des mesures de revitalisation” y seront envisagées.

  • 62 Par l’article 128 de la loi no 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
  • 63 Décision préc.

63Cet article a été modifié62 mais dès l’origine, la procédure de concertation menée sous l’égide du préfet était prévue. Saisi à ce propos, le Conseil Constitutionnel avait souligné que cette procédure visait à en “garantir la mise en œuvre” du principe de continuité des services publics63.

  • 64 Par exemple alimentation, soins médicaux.
  • 65 Article 11 LOADDT (article10 LAODT), Annexe III décret no 2002-560 du 18 avril 2002 approuvant les (...)

64Assurer la continuité des services publics est au demeurant insuffisant, la pénurie en services touche plus largement les services au public, expression qui recouvre à la fois les services publics stricto sensu et les services privés de première nécessité64. Ainsi le problème des déserts médicaux se pose avec insistance aux aménageurs. Le schéma de service collectif sanitaire65 élabore une politique de continuité des soins entre établissements de santé publics-privés et médecine de ville et met en place des réseaux de soins pour certaines pathologies graves. Il s’agit de divers corps de soignants intervenant auprès d’un patient et coordonnés entre eux.

  • 66 Loi no 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la san (...)
  • 67 Cette loi permet aux collectivités locales d’aider à l’installation des médecins ou d’encourager l (...)
  • 68 “Contrat santé solidarité” destiné aux médecins déjà installés.
  • 69 “Contrat d’engagement de service public” pour les étudiants.

65Les lois Hôpital, patients, santé et territoires (HPST), du 21 juillet 200966 et du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux67 prévoient des dispositifs d’aide à l’installation68 ou au maintien69 des médecins dans les zones urbaines ou rurales sous-médicalisées.

B – La continuité programmatique politique au service de la cohérence

  • 70 Une planification économique a perduré de 1946 à 1989, dix plans se sont succédé.
  • 71 Loi no 62-900 du 4 août 1962 portant approbation du plan de développement économique et social 4e (...)
  • 72 Loi no 89-470.

66La planification nationale de développement économique et social70 a intégré l’aménagement du territoire à compter du quatrième plan71. La loi du 10 juillet 1989 approuvant le Xe Plan72 a sonné le glas de cet instrument prospectif mais toute planification n’a pas été abandonnée pour autant du moins dans le cas de l’aménagement du territoire.

67Cette planification est à la fois requise et nécessaire.

  • 73 Le SDEC n’est pas impératif, en revanche.
  • 74 Pour la génération actuelle de la commission définit des OSC (orientations stratégiques communauta (...)

68Requise dans le cadre de la politique de cohésion européenne dont elle constitue l’un des grands principes, les États membres devant présenter des programmes nationaux et régionaux73, négociés avec la commission car ils conditionnent l’accès au cofinancement des fonds structurels74.

69Nécessaire à l’échelle nationale, la planification permet de définir les contours de cette politique de manière cohérente et prospective.

70Les documents de planification, liés entre eux par un principe de compatibilité limitée, présentent, du moins idéalement, un enchaînement continu.

71La planification interne se décline idéalement de la manière suivante : au sommet les schémas de services collectifs – SSC-, documents réglementaires de planification nationale, relayés dans les régions par les schémas régionaux d’aménagement et développement du territoire – SRADT-, et, en bout de chaîne, les contrats de projet État-Région – CPER-.

  • 75 Devenues les directives territoriales d’aménagement et développement durable DTADD avec la loi dit (...)

72En marge de cette planification ainsi hiérarchisée, les directives territoriales d’aménagement – DTA- documents de nature également réglementaire, créées par la loi du 4 février 199575 constituent des instruments prospectifs hybrides à la fois d’urbanisme et d’aménagement du territoire.

  • 76 Article 1 de la loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

73Le SRDE, - schéma régional de développement économique -, instauré par la loi du 13 août 200476, doit tenir compte de cette chaîne programmatique.

74S’y ajoutent les chartes, documents de planification concernant les pays, les agglomérations et les parcs naturels régionaux.

  • 77 Ces divers documents n’ont pas de portée normative ni prescriptive. Pour preuve, la suppression de (...)

75La continuité de cette chaîne programmatique77 est essentielle à la cohérence de la politique d’aménagement du territoire. Elle permet de définir une ligne de conduite partagée entre les différents acteurs.

76Cependant, dans la pratique, la mise en œuvre de la programmation révèle de grandes failles dans cette représentation idéale.

  • 78 Ainsi, par exemple, l’éducation est limitée à l’enseignement supérieur, les schémas de transport o (...)

77S’agissant des SSC tout d’abord, ils sont en eux-mêmes porteurs de segmentation. En effet, contrairement au schéma national d’aménagement et développement du territoire – SNADT - document législatif mort-né et auquel ils se substituent, ils constituent des documents partiels ne recouvrant pas l’intégralité du champ de la politique d’aménagement du territoire78.

  • 79 Cf. le Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars (...)
  • 80 Les contrats de projet État-région sont conclus pour une durée de 6 ans, les SRADT en principe de (...)

78S’agissant ensuite du respect de la chronologie nécessaire à une prise en compte des objectifs suivant l’ordre logique de la chaîne, il n’est pas une génération de CPER qui soit la traduction de la planification nationale. En effet, les contrats sont signés avant l’intervention du plan et d’ailleurs cette déconnexion entre contractualisation et planification a fait de ces contrats un instrument financier et programmatique de l’aménagement du territoire autonome79. Les CPER sont également censés traduire les plans régionaux, or toutes les régions n’ont pas adopté un SRADT et ici encore la chronologie n’est pas forcément respectée, sans compter qu’il existe un décalage temporel entre la durée des contrats et celle des schémas80.

  • 81 Bien qu’elles définissent un régime distinct selon les partie du territoire et qu’elles résultent (...)
  • 82 Il ne s’agit pas là d’un oubli ou d’une erreur rédactionnelle mais d’une volonté délibérée.

79Se pose enfin la question de l’insertion des DTA –directives territoriales d’aménagement - (devenues DTADD –directives territoriales d’aménagement et développement durable du territoire depuis la loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 dite “loi Grenelle 2” dans cette chaîne de planification. À l’origine, la loi établissait un rapport de compatibilité entre les DTA-décrets- et le SNADT –loi-. A cet égard, le Conseil Constitutionnel avait émis une réserve : les DTA n’entamaient pas le principe d’indivisibilité de la république81 car elles bénéficiaient d’une source législative, le SNADT, qui fondait leur unité. En outre, alors que la loi Pasqua prévoyait un rapport de compatibilité entre le SNADT et les DTA, cette condition a été supprimée avec l’institution des SSC82.

80Ce dispositif décousu, hasardeux quant à sa constitutionnalité, est préjudiciable à la cohérence de la politique d’aménagement du territoire.

  • 83 Dans une circulaire du 25 mai 2005 adressée aux préfets de région, citée in Rapport d’information (...)

81Quant aux SRDE, le gouvernement recommande83 aux préfets de région de vérifier l’absence d’incompatibilité entre ces documents et les conventions concernant le développement économique de la région.

82Il est banal de dire que les CPER ne sont pas de véritables contrats engageant les parties. Cependant, le CPER est lui-même le document-cadre d’une chaîne de contrats qui respecte davantage la continuité programmatique qui fait défaut par ailleurs : contrats particuliers, volet territorial, ces contrats devant s’établir dans un rapport de compatibilité avec les CPER et pouvant contenir de véritables engagements.

83Fluctuant en fonction de l’air du temps et du bon vouloir des responsables politiques, l’aménagement du territoire n’est pas un parangon de continuité.

  • 84 Ces principes ont été identifiés par la DATAR à l’occasion de son 40ème anniversaire, cf. 40 ans d (...)

84Cependant la DATAR a tenté de fournir une grille de lecture en identifiant cinq principes permanents animant cette politique. Sont ainsi identifiés les principes de répartition, de création, de réparation, de protection et de compensation, hiérarchisés différemment en fonction des périodes84.

  • 85 Y Madiot, “Présentation de la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoi (...)

85Néanmoins il reste à espérer en la constance de la politique de cohésion européenne pour assurer à l’aménagement du territoire, politique inconstante et juridiquement insaisissable, une continuité qui lui fait “cruellement”85 défaut.

Notes

1 A l’origine cette politique repose sur des antagonismes binaires. Tout d’abord Paris contre Province. Il s’agissait de dynamiser la seconde quitte à affaiblir la première. En 1947 J.-F Gravier désignait Paris, dans son fameux ouvrage Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947 comme “un groupe monopoleur dévorant la substance de la nation”. Aujourd’hui Paris est considéré comme l’avenir de la France. En témoigne par exemple, la loi no 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris qui fait du Grand Paris (expression utilisée par J.-F. Gravier, Mise en valeur de la France, Paris, Le Portulan, 1949) un projet d’intérêt national.

2 Les préoccupations environnementales, le développement durable, sont aujourd’hui au cœur des politiques publiques, l’aménagement du territoire ne fait pas exception comme en témoigne l’intitulé de la loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Il s’agit tout autant de ménager que d’aménager le territoire. A l’époque où l’industrie française était florissante, la création de grands pôles industriels paraissait un excellent moyen de susciter le développement économique d’une territoire à l’exemple de Fos-sur-Mer, mais aujourd’hui on déplore la présence de ces “cathédrales dans le désert”, sans compter les effets désastreux sur l’environnement. Si l’on se félicitait en 1963 du travail de la Mission interministérielle créée par le décret no 63-580 du 18 juin 1963 portant création d’une mission interministérielle pour l’aménagement touristique du littoral Languedoc-Roussillon, et de ses réalisations touristiques, aujourd’hui on ne peut que regretter le bétonnage des côtes par 8 stations et 14 ports de plaisance.

3 L’aménagement du territoire a dû quitter sa bulle nationale (E. Claudius-Petit définissait l’aménagement du territoire “dans le cadre de la France”) pour trouver sa place dans le marketing territorial mondial.

4 Décret no 63-112 du 14 février 1963 créant une délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), et fixant les attributions du délégué général.

5 Mise en place d’une commission pour la création du Commissariat général à l’Égalité des territoires, lettre de mission de la Ministre C. Duflot, Paris, le 5 septembre 2012.

6 Loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

7 Préc. note 2.

8 Décision no 94-358 DC du 26 janvier 1995 du Conseil constitutionnel relative à certaines dispositions de la LOADT.

9 Y. Madiot, “Vers une territorialisation du droit”, Revue Française de Droit Administratif, 1995, p. 946-960.

10 Cf. “Territoires 2040”, Les espaces de faible densité, revue en ligne, http://territoires2040.datar.gouv.fr/spip.php?article 89.

11 Bonnes conditions de vie, offre de travail, trajectoires de croissance.

12 Article 2 de la LOADDT : La politique d’aménagement et de développement durable du territoire repose sur les choix stratégiques suivants : (…) - le développement local (…). Il favorise la mise en valeur des potentialités du territoire en s’appuyant sur une forte coopération intercommunale (…).

13 Article 2, loi no 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux “II. - Les zones de revitalisation rurale comprennent les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, incluses dans un arrondissement ou un canton caractérisé par une faible ou très faible densité de population et satisfaisant à l’un des trois critères socio-économiques suivants : a) Un déclin de la population ; b) Un déclin de la population active ; c) Une forte proportion d’emplois agricoles.”.

14 Article 1 de la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; article L5216-1 du Code Général des Collectivités Territoriales – CGCT -.

15 Article 23 LOADT modifié par l’article 25 de la LOADDT.

16 Articles 12 à 17 de la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, article L5217-1 à 3 CGCT. Ce regroupement devrait d’ailleurs être remplacé par celui d’eurométropoles auxquelles s’ajouteraient des communautés métropolitaines avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique 27 novembre 2012 DGCL/SDCIL/SDFLAE V. 1 Ministère de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique.

17 Article 35.

18 Article L5210-1-1.-I. ― “Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales.”.

19 Dérogations : article L5210-1-1 V et VI - Pour la Région Ile-de-France – RIF-, les territoires séparés par la mer ou par les bois, les îles maritimes composées d’une seule commune, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l’obligation de prévoir la couverture intégrale ; commune enclavée dans un département différent de celui auquel elle est administrativement rattachée qui peut appartenir à un EPCI à fiscalité propre dont le siège est fixé dans son département de rattachement. Article 16 de la loi du 16 décembre 2010 préc. “Par dérogation à l’article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales, il peut être créé, pendant une année à compter de la publication de la présente loi, une métropole comportant une enclave ou une discontinuité territoriale composée de plusieurs communes, à la condition que la totalité de ces communes soit regroupée dans un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.”.

20 Question orale sans débat no 13545 de Mme J. Durrieu (Hautes-Pyrénées - SOC) publiée dans le JO Sénat du 02/06/2011 - page 1419.

21 Réponse du Ministère chargé de l’outre-mer publiée dans le JO Sénat du 15/06/2011 - page 4770.

22 Article 2 LOADDT préc. - le soutien des territoires en difficulté, (…) les régions insulaires et les départements d’outre-mer-régions ultrapériphériques françaises.

23 Article L1803-1 Code des transports. Article L4424-19 CGCT pour la Corse.

24 Décret no 2009-796 du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme France Télévisions.

25 Article 2 LOADDT : “La politique d’aménagement et de développement durable du territoire repose sur les choix stratégiques suivants : - le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d’offrir des alternatives à la région parisienne ; - le développement local, organisé dans le cadre des bassins d’emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains. (…) ; - l’organisation d’agglomérations favorisant leur développement économique, l’intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l’espace ; - le soutien des territoires en difficulté, notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, (…)”.

26 Sans toutefois épuiser la question.

27 En dehors de la loi, ces espaces ont également constitué la base territoriale de la mise en place des contrats de site. Ces contrats institués par le CIADT du 26 mai 2003 concernaient douze bassins d’emploi sinistrés victimes de mutations présentant un caractère grave et exceptionnel (ex : Romorantin (Loir-et-Cher), fermeture de l’usine Matra Automobile ; Noyelles-Godault (Pas-de-Calais) : Métaleurop) http://www.datar.gouv.fr/ciadt-du-26-mai-2003.

28 Créés par l’article 130 de la loi no 2006-1771 du 30 décembre 2006, loi de finances rectificative pour 2006.

29 L’INSEE se fonde aujourd’hui sur les “zones d’emploi”. Le découpage est déterminé par les migrations domicile-travail. “Les zones d’emploi constituent actuellement le seul zonage d’étude qui partitionne intégralement la France”. http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=3&ref_id=17600

30 Articles 22-1 à 24-1 LOADT mod. article 25 LOADDT. Les articles 51 et 52 de la loi du 16 décembre 2010 (préc.) ont abrogé les dispositions relatives aux pays.

31 Cf. note 30 ; article 2 LOADDT, préc. “(…)- le développement local, (…) fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains (…)”.

32 Certes il n’est plus possible aujourd’hui de créer de nouveaux pays et toutes les références les concernant ont disparu des textes qui les mentionnaient. Cependant des contrats conclus dans le cadre des pays vont s’exécuter jusqu’au terme prévu et de plus nombreux sont les élus locaux à vouloir poursuivre l’expérience au-delà du droit.

33 Article 42 LOADT, “Des politiques renforcées et différenciées de développement sont mises en œuvre dans les zones caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux” cf. également la loi no 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (articles 2 à 16, zones de revitalisation rurale) ; loi no 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville (articles 1 à 17, zones urbaines sensibles, des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines) ; loi no 2006-1771 du 30 décembre 2006, loi de finances rectificative pour 2006, préc. (article 130, bassins d’emploi à redynamiser) ; loi no 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 (article 34, zones de restructuration de la défense).

34 PRV, LDTR, LF.

35 La tendance est à la multiplication de ces zonages qui ont pourtant montré leurs limites. Leur réforme est à l’ordre du jour.

36 Cf. Décision du 26 janvier 1995, préc. Cela dit une telle attitude serait périlleuse en termes d’attractivité et d’un point de vue financier à terme.

37 La technique du zonage engendre cependant des effets pervers de telles que l’effet de stigmatisation, l’appellation “zone” n’est pas très flatteuse, une impression de recentralisation, les zonages sont établis par l’état, en même temps et de manière paradoxale, la sensation d’abandon de l’état, d’ailleurs cette technique est héritée de modèles anglo-saxons et donc libéraux. Cf. Peter Hall. Cf. M. Bouvier : “Le concept de zone franche apparaît comme intellectuellement marqué aux fers de la réglementation libérale”. Revue française de finances publiques, no 63 - 1998 : “Les zones d’exception fiscale”, disponible sur le site http://www.fondafip.org/c v_lnum__Deja_parus.html,ed=63.

38 Conseil d’État, 9ème et 10ème sous-sections réunies, 27/04/2011, 325717, http://www.legifrance.gouv.fr/rechJuriAdmin.do?reprise=true&page=1. La commune de Faches-Thumesnil a demandé au Conseil d’État qu’il annule la décision implicite du ministre de l’emploi rejetant sa demande de modification du décret no 96-1154 en tant qu’il n’inclut pas le côté impair d’une des rues de cette commune dans le périmètre de la zone franche urbaine de Lille-Loos, alors que le côté pair, situé sur le territoire de la commune de Lille, y est intégré.

39 Voir en ce sens Une brève exploration des pôles, Philippe YOLKA, AJDA 2011 p. 1649.

40 Cf. supra.

41 M. Porter, http://cybergeo.revues.org/4961#tocto1n1.

42 Cf. loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

43 Réseaux matériels structurant un territoire discontinu, réseaux de TIC.

44 J.-B. Legrand, 1791-1848, en 1831, directeur des Ponts et Chaussées. Il est à l’origine d’un programme national de chemin de fer dont Paris est le centre, adopté par la loi no 1842-06-11 du 11 juin 1842 relative à l’établissement des grandes lignes de chemins de fer. Abrogée par la loi no 2007-1787 du 20 décembre 2007.

45 Cf. par exemple Développement par l’État d’une politique d’égalité des territoires. – Discussion d’une proposition de résolution, Sénat, Séance du 13 décembre 2012, intervention de J. mezard http://www.senat.fr/seances/s201212/s20121213/s20121213011.html.

46 Cf. exemples note 1.

47 Loi no 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique.

48 Article 23 loi du 17 décembre 2009, article L1425-2 CGCT.

49 http://www.ant.developpement-durable.gouv.fr/amenagement-numerique-des-r61.html. Préparer l’entrée de la France dans la société de l’information : adoption par le CISI du programme d’action gouvernemental (PAGSI) http://www.ant.developpement-durable.gouv.fr/cisi-du-16-janvier-1998-a154.html. Présentation par le Premier ministre du plan RE/SO 2007 (Pour une REpublique numérique dans la SOciete de l’information) http://www.epractice.eu/files/media/media_342.pdf. Le 27 novembre 2006, le Ministre de l’Industrie lance le plan d’action du très haut débit http://www.ant.developpement-durable.gouv.fr/plan-d-action-du-tres-haut-debit-a156.html. Plan France Numérique 2012, visant à favoriser le développement de l’économique numérique http://www.ant.developpement-durable.gouv.fr/plan-france-numerique-2012-volet-a391.html. Plan très haut débit : une opportunité pour les territoires, feuille de route pour le numérique présentée le 28 février 2013. Son ambition est de couvrir 100 % de la population en très haut débit d’ici 10 ans http://www.gouvernement.fr/recherche/plan%20national%20tr%C3%A8s%20haut%20d%C3%A9bit?keys=plan%20national%20tr%C3%A8s%20haut%20d%C3%A9bit&type=All.

50 Cf. “Des systèmes... en prospective” Territoires 2040, revue en ligne, http://territoires2040.datar.gouv.fr/spip.php?rubrique40.

51 Définition donnée par l’INSEE : “Une aire urbaine ou “grande aire urbaine” est un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.”. http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/aire-urbaine.htm.

52 Ce modèle tend à réaliser les complémentarités entre territoires, à faire émerger un réseau de centres décisionnels, espaces interrégionaux, métropoles, connectés entre eux et à leur arrière-pays, villes moyennes, pays et agglomérations. Cf. Aménagement du territoire, Rapports J.L. Guigou et D. Parthenay, L.A. Gérard-Varet, M. Mougeot, A. Lipietz, p 26 et sv.,” Le scénario du polycentrisme maillé (un scénario de l’équité de type néo-girondin) (…). Ce scénario est celui d’une approche polycentrique du territoire en grands bassins de peuplement, approche qui pourrait rejoindre la construction européenne, elle-même en recherche de multipolarité (…) six grands ensembles interrégionaux pourraient s’imposer à travers des coopérations croisées et des partenariats au sein de l’espace français comme en articulation avec les dynamiques transfrontalières. Au sein de ces ensembles, des réseaux de villes seraient appelés à se développer autour de pôles urbains dynamiques, compétitifs aux niveaux européen et mondial et intégrés dans des ensembles territoriaux solidaires. Des coopérations se tissant entre agglomérations d’un même grand bassin de peuplement, sous forme de métropole polycentrique, avec un partage des compétences et des infrastructures, un véritable système de villes maillées entre elles se renforcerait (…). L’organisation du territoire local devrait enfin reposer sur des espaces de projet, caractérisés par de fortes solidarités humaines, sociales et économiques, expression d’indépendance quotidienne croissante fondée sur les nouvelles pratiques résidentielles et de mobilités, alliant dans un même périmètre l’espace vécu par les habitants, la représentation politique et la solidarité financière. http://www.cae.gouv.fr/IMG/pdf/031.pdf.

53 Cette expression “fait référence (…) aux expériences françaises d'une politique d'aménagement et de développement, encouragée par la DATAR depuis la fin des années 1980, fondée sur la coopération volontaire de maires de villes intermédiaires dans la discontinuité spatiale”, Les Expériences françaises de réseaux de villes : des dynamiques pour de nouveaux territoires, F. Tesson, FLUX, no 27/28, juin 1997 p 25. Deux types de réseaux ont pu être identifiés, les réseaux avec métropole régionale tête de pont et les réseaux d’alliances entre les villes moyennes.

54 Article 29 LOADDT.

55 Ibidem.

56 Articles 27 à 30-1 de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

57 Article 30 de la LOADDT. Article 6 de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications, “. I-Dans l’exercice de ses activités visées à l’article 2 de la présente loi, La Poste contribue, au moyen de son réseau de points de contact, à l’aménagement et au développement du territoire national, en complément de ses obligations de service universel (…)”.

58 Cf. décision du 26 janvier 1995, préc.

59 Article 2 LOADDT : “Afin de concourir à la réalisation de chacun de ces choix stratégiques ainsi qu’à la cohésion de ces territoires, l’État assure : - la présence et l’organisation des services publics, sur l’ensemble du territoire, dans le respect de l’égal accès de tous à ces services, en vue de favoriser l’emploi, l’activité économique et la solidarité et de répondre à l’évolution des besoins des usagers, notamment dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la culture, du sport, de l’information et des télécommunications, de l’énergie, des transports, de l’environnement, de l’eau ;”.

60 Cf. Circulaire du 7 juillet 2000 relative à la coordination de l’évolution de l’implantation territoriale des services publics : mise en œuvre de la loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement durable du territoire modifiant la loi no 95-115 du 4 février 1995 et des dispositions des décrets 99-895 et 99-896 du 20 octobre 1999 modifiant les décrets no 82-389 et no 82-390 du 10 mai 1982 relatifs, respectivement, aux pouvoirs du préfet et aux pouvoirs des préfets de région NOR : PRMX0004164C (Journal officiel du 12 juillet 2000).

61 Le préfet est tenu informé pour ce faire, “de tout projet de réorganisation susceptibles d’affecter de manière significative les conditions d’accès à ces services”.

62 Par l’article 128 de la loi no 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

63 Décision préc.

64 Par exemple alimentation, soins médicaux.

65 Article 11 LOADDT (article10 LAODT), Annexe III décret no 2002-560 du 18 avril 2002 approuvant les schémas de services collectifs.

66 Loi no 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

67 Cette loi permet aux collectivités locales d’aider à l’installation des médecins ou d’encourager l’exercice en zones sous médicalisées. Deux décrets du 30 décembre 2005 ont précisé les modalités de ce dispositif. Les médecins exerçant en zones sous médicalisées sont des acteurs indispensables à la permanence des soins. A ce titre et en application de l’article 108 de la loi sur le développement des territoires ruraux, ils bénéficient d’une exonération de l’imposition sur le revenu des astreintes versées à hauteur de 60 jours par an dans la limite de 9 000 euros.

68 “Contrat santé solidarité” destiné aux médecins déjà installés.

69 “Contrat d’engagement de service public” pour les étudiants.

70 Une planification économique a perduré de 1946 à 1989, dix plans se sont succédé.

71 Loi no 62-900 du 4 août 1962 portant approbation du plan de développement économique et social 4e plan (période 1962-1965).

72 Loi no 89-470.

73 Le SDEC n’est pas impératif, en revanche.

74 Pour la génération actuelle de la commission définit des OSC (orientations stratégiques communautaires) sur la base desquels les État membres présentent un CRSN (cadre de référence stratégique national) qui sera ensuite décliné en programmes opérationnels et appliqués à des territoires identifiés à l’aune de la Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques – NUTS -, la France, hormis les Zones d’études et d’aménagement du territoire – ZEAT -, ne disposant que de niveaux NUTS II et NUTS III.

75 Devenues les directives territoriales d’aménagement et développement durable DTADD avec la loi dite Grenelle II, loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

76 Article 1 de la loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

77 Ces divers documents n’ont pas de portée normative ni prescriptive. Pour preuve, la suppression des schémas de services collectifs de transport qui avaient justement une influence et de ce fait étaient susceptibles d’entrer en contradiction avec la politique des transports menés par ailleurs. Cf. Ordonnance no 2005-654 du 8 juin 2005 portant allégement des procédures d’adoption et de révision des schémas de services collectifs et suppression des schémas multimodaux de services collectifs de transport.

78 Ainsi, par exemple, l’éducation est limitée à l’enseignement supérieur, les schémas de transport ont été supprimés. Ensuite, ils résultent d’un décret, ce qui rend leur conformité à la Constitution douteuse (Décision no 82-142 DC du 27 juillet 1982, Loi portant réforme de la planification). Aussi pour leur donner un aspect unitaire a-t-on eu recours à quelques artifices : un document rédigé par la DATAR est venu coiffer les neuf SSC d’origine et deux délégations parlementaires ont été créées pour donner leur avis sur les schémas afin de compenser la mise à l’écart du parlement.

79 Cf. le Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006, http://www.datar.gouv.fr/sites/default/files/datar/03-06ciact.pdf. Rebaptisés contrats de projets état-région - puis redevenus contrats de plan, cf. loi no 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles - ils sont censés traduire les SSC. Or, les contrats de la période 2000-2006 ont été signés avant l’adoption de ces schémas, tant et si bien que certains schémas se réfèrent aux CPER, inversion significative. Les CPER doivent aussi tenir compte des orientations des plans régionaux, or ces plans ne sont pas obligatoires et les plans de région mise en place par la loi de 1982 ont donné lieu à peu de concrétisation : six plans seulement ont été adoptés entre 1982 et 1995.

80 Les contrats de projet État-région sont conclus pour une durée de 6 ans, les SRADT en principe de 10 ans.

81 Bien qu’elles définissent un régime distinct selon les partie du territoire et qu’elles résultent d’une loi ou d’un décret selon qu’elles appliquent ou pas la loi montagne ou la loi littoral.

82 Il ne s’agit pas là d’un oubli ou d’une erreur rédactionnelle mais d’une volonté délibérée.

83 Dans une circulaire du 25 mai 2005 adressée aux préfets de région, citée in Rapport d’information de MM. Jean-Luc Fichet et Stéphane Mazars, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 20 février 2013, Les collectivités territoriales et le développement économique : vers une nouvelle étape. http://www.senat.fr/rap/r12-372/r12-372_mono.html#toc79.

84 Ces principes ont été identifiés par la DATAR à l’occasion de son 40ème anniversaire, cf. 40 ans d’aménagement du territoire (2010), C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, Paris, DATAR, 2010, 6e édition.

85 Y Madiot, “Présentation de la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire”, Revue Française de Droit Administratif, 1995, no 5 p. 868.

Auteur

Maître de conférences de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole, Maître de conférences HDR à l’Université Toulouse 1 Capitole, Institut du Droit de l’Espace, des Territoires et de la Communication (IDETCOM)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2014

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