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La (dis)continuité en Droit

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Hélène Simonian-Gineste

Titre 2. La continuité des sphères d'intérêts, des espaces normatifs

La continuité urbaine saisie par le droit

Jérôme Francès-Lagarrigue

Texte intégral

  • 1 E. Charmes, La ville émiettée, PUF 2011.
  • 2 On peut ainsi parler de continuité urbaine.
  • 3 L’Insee appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti co (...)
  • 4 Voir notam. P. Pellegrino, le sens de l’Espace, La dynamique Urbaine, Anthropos 2000
  • 5 Rigide, elle l’est assurément en raison des obstacles constitutionnels et politiques que toute réfo (...)
  • 6 Morcelée en quelques 36.700 communes.
  • 7 Il ne s’agira pas de l’agglomération au sens du code de la voirie routière mais au sens de la défin (...)

1Elle bouge à la manière de l’huile sur la surface de l’eau, elle s’étale, s’émiette1 puis se ré-agrège. Les frontières territoriales ne l’arrêtent pas2, ce n’est pas un nuage, c’est la ville. Ce n’est pas la ville d’une seule commune, c’est celle qui agglomère, qui est en partage. Les statisticiens de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) l’ont baptisée “unité urbaine” ou “agglomération”3. Sa course est décrite par de nombreux géographes et sociologues4 et lance un défi à une structure administrative rigide5 et morcelée6. Elle oblige, en effet, à repenser le cadre de l’action publique qui ne peut plus être celui, étroit et solitaire, de la Commune et contraint à appréhender un tout, un ensemble, que l’on nommera par facilité, dans les développements qui vont suivre, “agglomération”7..

  • 8 Les communes dont le statut est constitutionnellement protégé par l’article 72 de la constitution.

2Comment ce tout, composé d’entités juridiquement autonomes8, est-il saisi par le droit ?

3Une évolution se dessine ; elle n’est pas linéaire, ses jalons s’entremêlent, mais elle révèle ce que sera peut être la Commune du XXIe siècle. L’agglomération s’émancipe progressivement. De fait juridique (I), elle devient sujet de droit (II), établissement public puis, un jour peut être, Commune de plein exercice.

I – LAGGLOMÉRATION, FAIT JURIDIQUE

4Selon une première approche législative, l’agglomération est un fait juridique. Ce n’est pas un fait quelconque - loin d’elle les dispositions de l’article 1382 du code civil et le cortège des actes blâmables qui l’accompagne – mais plutôt une donnée que l’autorité administrative doit prendre en compte (A). Si cette donnée est précisément définie (B), elle n’en demeure pas moins, à l’image de celle qu’elle reflète, difficilement domptable (C).

A – Un fait que l’autorité administrative doit prendre en compte

5L’agglomération répond ponctuellement, au gré de ses convocations par le législateur, à une exigence minimale de coopération intercommunale. Sans que la liste qui suit ne prétende à l’exhaustivité, il peut être rappelé plusieurs dispositions :

    • 9 Le projet concerné doit être soit une opération d’aménagement ayant pour effet de créer une SHON su (...)

    l’article R 111-48 du code de l’urbanisme oblige le pétitionnaire à produire une étude de sécurité publique lorsque le projet9 dont l’autorité administrative est saisie se situe dans une agglomération de plus de 100 000 habitants,

    • 10 Créé par l’ordonnance no 2012-351 du 12 mars 2012.
    • 11 Cela pour faire face à un afflux exceptionnel et important de population.

    l’article L 512-3 du code la sécurité intérieure10 autorise les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération à utiliser en commun, sur le territoire d’une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale11,

    • 12 Créé par la loi no 2009-974 du 10 août 2009.

    l’article L 3132-25-1 du code du travail12 permet à l’autorité administrative de déroger, dans les unités urbaines de plus de 1.000.000 d’habitants, à la règle du repos dominical

6.…

B – Un fait précisément défini

  • 13 DC no 2009-588 du 06 août 2009.

7Saisi d’un recours à l’encontre de la loi no 2009-974 du 10 août 2009 à laquelle il était notamment reproché l’imprécision de la notion “d’unité urbaine”, le Conseil constitutionnel a rappelé, dans une décision du 6 août 2009, qu’en utilisant les termes “d’unités urbaines”, le législateur avait entendu se référer à la notion définie par l’Institut national de la statistique et des études économiques13.

  • 14 Quoique s’agissant de la notion d’agglomération, certaines dispositions législatives précisent qu’i (...)
  • 15 Voir note no 2.

8Lorsque le législateur évoque “l’unité urbaine” ou “l’agglomération”14, il renvoie nécessairement à la définition de l’Insee selon laquelle une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c’est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, comptant au moins 2 000 habitants15.

9Si l’identification théorique du fait “agglomération” ne pose donc pas de problème, sa preuve concrète peut être source de difficultés.

C – Un fait qui peut être prouvé par tout moyen

  • 16 CE, 18 décembre 1996, req. no 165061.

10L’Institut national de la statistique et des études économiques recense la population et, en fonction des résultats obtenus, établit périodiquement la liste des différentes agglomérations ou unités urbaines. La jurisprudence considère cependant que cette liste revêt un caractère essentiellement scientifique et est dépourvue de toute portée juridique16.

  • 17 Jurisprudence constante, voir notam. CE, 13 février 2013, req. no 335640.
  • 18 Voir notamment, pour une illustration en matière d’urbanisme, TA Montpellier, 20 décembre 2012, req (...)

11Aussi, la circonstance que les Communes concernées ne figurent pas, au jour où la décision administrative est prise, sur la liste des unités urbaines établie par l’Insee, n’est pas un obstacle à l’application des dispositions précitées17. Il appartient donc à l’autorité administrative de vérifier si, à la date, à laquelle la décision est prise, il résulte des données géographiques et démographiques connues que la Commune dans laquelle doit s’exercer l’activité objet de l’autorisation sollicitée appartient de fait à une agglomération18.

12Tout le monde en conviendra, le risque de mauvaise appréciation et, partant, d’annulation contentieuse est grand.

13L’exigence de coopération intercommunale appelle évidemment une réponse sûre et pérenne qui revêtira les habits de l’établissement public.

II – L’AGGLOMÉRATION, SUJET DE DROIT

14L’agglomération n’est pas une personne de chair et de sang même si on peut lui reconnaître un corps (A) et une âme (B).

A – L’agglomération réduite à sa dimension géographique

  • 19 La continuité territoriale est une condition posée par la loi à la création de certains établisseme (...)

15Réduite à sa dimension géographique, l’agglomération est un avatar de continuité territoriale au sens du code général des collectivités territoriales19 Aussi, avait-elle une vocation naturelle à devenir un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

16Pour que le mariage intercommunal soit réussi, encore faut-il que les futurs mariés forment un couple harmonieux et que la robe de la mariée soit belle.

  • 20 Voir notam. le rapport de la Cour des comptes de novembre 2005. La Cour a constaté que certains reg (...)
  • 21 Comité institué par le président de la République en vue d’étudier les mesures propres à simplifier (...)
  • 22 Le Conseil d’État a refusé de saisir le conseil constitutionnel d’une QPC estimant que le schéma dé (...)
  • 23 Concrètement, toute commune comprise dans une agglomération doit faire partie d’un l’EPCI créé en v (...)

17S’agissant de l’harmonie du couple, plusieurs rapports avaient mis en évidence les incohérences de certains périmètres d’établissements publics20. Suivant les préconisations du comité Balladur21, la loi no du 16 décembre 2010 a interdit le célibat et rendu obligatoire l’élaboration d’un schéma départemental de coopération intercommunal, en application duquel22 le préfet pourra imposer la création, la modification ou la fusion d’un EPCI23.

  • 24 loi no 66-1069 du 31 décembre 1966.
  • 25 loi no 99-586 du 12 juillet 1999.
  • 26 loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010.
  • 27 Le Comité Balladur proposait que l’agglomération soit reconnue comme une collectivité locale de ple (...)
  • 28 Article L 5217-1 du code général des collectivités territoriales.
  • 29 Article L 5217-4 du code général des collectivités territoriales.

18S’agissant de la robe, le législateur a fait du sur-mesure, créant successivement les communautés urbaines24, les communautés d’agglomération25 puis enfin les métropoles26 que le comité Balladur souhaitait doter du statut de collectivités locales à statut particulier au sens de l’article 72 de la constitution27. Le législateur n’est toutefois pas allé aussi loin que cela lui était proposé, retenant le statut d’établissement public28 et privilégiant le traditionnel transfert de compétences29.

19La question, cependant, est désormais posée : l’agglomération n’a-t-elle pas vocation à devenir une Commune de plein exercice ?

B – L’agglomération, porteur d’un véritable projet urbain

  • 30 Opposée à la conception fonctionnelle, la conception organique consiste à s’interroger sur la défin (...)

20L’agglomération apparaît être un lieu favorable à l’expérimentation d’une nouvelle conception organique de l’intercommunalité30.

    • 31 Voir notam. P. Ingallina, Le projet urbain, PUF, 2010 ; L’auteur rappelle que les problèmes de la v (...)

    D’une part, la promiscuité et la complexité urbaines31, nées du phénomène étudié de continuité urbaine, appellent, plus que pour toute autre situation de continuité territoriale, la mise en œuvre d’une véritable politique supra-communale.

    • 32 E. Charmes, La ville émiettée, p. 7.

    D’autre part, les sociologues rappellent que la perception de la Commune est différente dans un contexte d’agglomération. Par les effets de migration, la Commune est davantage perçue comme une structure prestataire de services que comme un lieu constitutif de l’identité de ses administrés32.

21C’est donc logiquement que le législateur, partant du principe qu’une intercommunalité réussie doit être le premier pas vers la création de Communes nouvelles, a, par la loi du 16 décembre 2010, posé quelques pierres supplémentaires à un édifice toujours en construction :

    • 33 Article L 5211-6 du CGCT qui s’appliquera à l’occasion du prochain renouvellement général des conse (...)

    de nouvelles règles d’élection des conseillers communautaires ont été mises en place, par fléchage sur les listes candidates aux municipales33,

    • 34 Les dispositions de la loi Marcelin du 16 juillet 1971 sur la fusion de communes qui ont été peu ap (...)
    • 35 voir l’article L 2113-2 du code général des collectivités territoriales.

    la procédure de fusion des communes a été rénovée34 - à côté d’une fusion horizontale traditionnelle, est instituée une fusion verticale à la demande de l’EPCI35.

  • 36 Discours du Président de la République aux élus de l’Auxois du 14 mars 2013, http://www.elysee.fr/d (...)

22Le chantier législatif doit prochainement reprendre36 ; gageons que les réformes annoncées poursuivront le processus d’émancipation des agglomérations.

Notes

1 E. Charmes, La ville émiettée, PUF 2011.

2 On peut ainsi parler de continuité urbaine.

3 L’Insee appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Lorsqu’une unité urbaine est constituée de plusieurs communes, elle est désignée sous le terme d’agglomération multicommunale.
source : http://www.insee.fr/fr/methodes/liste-definitions.htm

4 Voir notam. P. Pellegrino, le sens de l’Espace, La dynamique Urbaine, Anthropos 2000

5 Rigide, elle l’est assurément en raison des obstacles constitutionnels et politiques que toute réforme doit surmonter.

6 Morcelée en quelques 36.700 communes.

7 Il ne s’agira pas de l’agglomération au sens du code de la voirie routière mais au sens de la définition qu’en donne l’Insee (voir note 14).

8 Les communes dont le statut est constitutionnellement protégé par l’article 72 de la constitution.

9 Le projet concerné doit être soit une opération d’aménagement ayant pour effet de créer une SHON supérieure à 100.000 m2 soit la création d’un établissement recevant du public de première catégorie.

10 Créé par l’ordonnance no 2012-351 du 12 mars 2012.

11 Cela pour faire face à un afflux exceptionnel et important de population.

12 Créé par la loi no 2009-974 du 10 août 2009.

13 DC no 2009-588 du 06 août 2009.

14 Quoique s’agissant de la notion d’agglomération, certaines dispositions législatives précisent qu’il s’agit de celle utilisée en matière de voirie routière. Voir notamment, l’art. L 581-7 du code de l’environnement et son interprétation jurisprudentielle, CE, 26 nov. 2012, req. no 352916 : RDI, mars 2013, obs. J-P Strebler (la notion d’agglomération doit, pour l’application des dispositions précitées, s’entendre comme un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés, à l’intérieur du territoire d’une seule commune).

15 Voir note no 2.

16 CE, 18 décembre 1996, req. no 165061.

17 Jurisprudence constante, voir notam. CE, 13 février 2013, req. no 335640.

18 Voir notamment, pour une illustration en matière d’urbanisme, TA Montpellier, 20 décembre 2012, req. no 11-00363, cité in http://jurisurba.blogspirit.com/index-1.html

19 La continuité territoriale est une condition posée par la loi à la création de certains établissements publics de coopération intercommunale.

20 Voir notam. le rapport de la Cour des comptes de novembre 2005. La Cour a constaté que certains regroupements de communes se faisaient parfois en fonction de critères très subjectifs.

21 Comité institué par le président de la République en vue d’étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales et à clarifier la répartition de leurs compétences. Le rapport qui a été rédigé est consultable à l’adresse suivante : http://www.reformedescollectiviteslocales.fr.

22 Le Conseil d’État a refusé de saisir le conseil constitutionnel d’une QPC estimant que le schéma départemental de coopération intercommunal n’est qu’un document préparatoire sans effet immédiat et direct sur la procédure de création ou de modification des EPCI ; CE, 21 septembre 2012, req. no 360984, AJDA 2013, p. 241, note B. Faure.

23 Concrètement, toute commune comprise dans une agglomération doit faire partie d’un l’EPCI créé en vue de la gestion de cette agglomération : art. 60 de la loi du 16 décembre 2010. Notons que ces dispositions ont donné lieu à une Question Prioritaire de Constitutionnalité renvoyée par le Conseil d’État au Conseil constitutionnel (CE, 30 janvier 2013, req. no 363749) ; au jour de la rédaction de la présente étude, le Conseil Constitutionnel n’avait pas rendu sa décision.

24 loi no 66-1069 du 31 décembre 1966.

25 loi no 99-586 du 12 juillet 1999.

26 loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010.

27 Le Comité Balladur proposait que l’agglomération soit reconnue comme une collectivité locale de plein exercice, dotée de la clause de compétence générale et de l’autonomie financière et au sein de laquelle les actuelles communes continueraient d’exister sous la forme de personnes morales de droit public (elles perdraient la qualité de collectivités), auxquelles seraient dévolues des compétences particulières.

28 Article L 5217-1 du code général des collectivités territoriales.

29 Article L 5217-4 du code général des collectivités territoriales.

30 Opposée à la conception fonctionnelle, la conception organique consiste à s’interroger sur la définition de la Commune et à faire coïncider cette définition à sa structure réelle notamment géographique, Voir H. Roussillon, les structures territoriales des communes, thèse Toulouse 1973

31 Voir notam. P. Ingallina, Le projet urbain, PUF, 2010 ; L’auteur rappelle que les problèmes de la ville ne se situent plus à l’échelle de la Commune mais se déploient à une échelle plus vaste qui coïncide avec celle d’agglomération.

32 E. Charmes, La ville émiettée, p. 7.

33 Article L 5211-6 du CGCT qui s’appliquera à l’occasion du prochain renouvellement général des conseils municipaux. De fait, les trois conditions posées par le conseil constitutionnel pour qu’une collectivité locale puisse effectivement être considérée comme s’administrant librement semblent d’ores et déjà remplies : un conseil élu, des compétences effectives, l’autonomie financière.

34 Les dispositions de la loi Marcelin du 16 juillet 1971 sur la fusion de communes qui ont été peu appliquées ont été abrogées et la loi du 16 décembre 2010 a institué un nouveau régime de création de communes nouvelles.

35 voir l’article L 2113-2 du code général des collectivités territoriales.

36 Discours du Président de la République aux élus de l’Auxois du 14 mars 2013, http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-du-president-de-la-republique-aux-elus-de-lauxois.

Auteur

Avocat au Barreau de Toulouse, Doctorant à l’Université Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou (IMH)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2014

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