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La (dis)continuité en Droit

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Hélène Simonian-Gineste

Titre 2. Disparition, alternance et changements de régime politique : entre perpétuation et transition

L’inévitable continuité de la dette publique

Vincent Dussart

Texte intégral

  • 1 Conseil économique, social et environnemental. Avis de Michel Lamy. Juin 2012.

1Les déficits cumulés depuis de nombreuses années ont contribué à la formation d’une très importante dette publique en France et dans de nombreux pays. Un récent avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) a pour titre “la dette un pont entre passé et avenir”1. Il montre toute la problématique liée à cette accumulation continuelle de dette publique. S’il y a bien un mot qui caractérise la dette depuis très longtemps, c’est celui de continuité. Pourtant, les références à cette dette publique sont finalement limitées dans le discours juridique. Il apparaît véritablement que la dette publique soit un héritage transmis de génération en génération depuis maintenant très longtemps. L’histoire de la dette publique n’a pas donné lieu à de très nombreuses études bien qu’elle soit l’une des marques les plus solides de la construction et de la continuité de l’État.

  • 2 Définition utilisée par l’Agence France Trésor. http://www.aft.gouv.fr/rubriques/definition-et-peri (...)

2Il convient d’abord de rappeler ce que l’on désigne par l’expression “dette publique”. Pour Jean-Luc Albert et Luc Saïdj, la dette doit être “entendue au sens d’endettement, comprenant d’une part la dette stricto sensu, contrepartie d’emprunts antérieurs, d’autre part la “dette à vue” résultant du dépôt dans les caisses de l’État, de fonds que les déposants – “correspondants du Trésor” peuvent retirer à tout moment”. La continuité se trouve donc naturellement dans la première partie de cette définition qui constitue la principale composante de la dette publique. Cette dernière est donc indissolublement liée à l’idée d’emprunt public. Pour affiner cette notion de dette publique, il faut préciser qu’elle constitue “le total des engagements financiers de l’État. Elle résulte du cumul des besoins de financement de l’État, c’est-à-dire de la différence, année après année, entre ses produits (recettes fiscales, produits de privatisations, etc.) et ses charges (dépenses budgétaires, prises de participation, etc.)”2.

3D’un point de vue de technique financière, on distingue actuellement la dette négociable de la dette non négociable. La première est contractée à l’aide d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers. Il s’agit surtout d’obligations et de bons du Trésor. La dette non négociable est celle due aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux autres correspondants du Trésor. Elle provient des dépôts (obligatoires) sur le compte du Trésor. Ces dépôts permettent, en réalité, à l’État d’assurer sa trésorerie courante.

  • 3 Pour de plus amples précisions voir notamment le site de l’INSEE. http://www.insee.fr/fr/methodes/d (...)

4Enfin, précisons ici la notion de dette au sens du traité de Maastricht3. En application de ce traité, la dette est entendue comme celle des administrations publiques retracée dans les comptes nationaux. Sont concernés l’État, les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les organismes de sécurité sociale (OSS). En application des règles liées à la convergence des politiques budgétaires, la dette publique ne doit pas dépasser 60 % du produit intérieur brut (PIB). Bien peu d’États respectent actuellement cette obligation.

  • 4 In La dette publique dans l’histoire. Comité pour l’histoire économique et financière de la France (...)

5Jean-Yves Grenier donne trois caractéristiques de la dette publique qui permettent de cerner pleinement la notion de dette publique4. La première caractéristique tient dans le fait que la dette doit d’abord être… publique ! C’est-à-dire provenir des institutions étatiques et non des dettes du souverain ou des gouvernants eux-mêmes. La seconde caractéristique a trait à l’obligation de continuité du remboursement de la dette à laquelle doivent s’astreindre les successeurs de ceux qui l’ont contractée. Le remboursement de la dette publique acquiert ainsi un caractère sacré comme le rappelait Mirabeau à la tribune de l’Assemblée constituante, le 7 octobre 1789, au début de la Révolution française. La troisième caractéristique tient au caractère notoire de la dette. Cette dernière ne doit pas être secrète. En réalité, la dette publique ne fait l’objet d’une vraie publicité qu’à compter du compte-rendu au roi sur l’état des finances de 1781 (bien imparfaite à l’époque). La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a d’ailleurs permis aux parlementaires d’être désormais beaucoup mieux informés que sous les régimes précédents.

6La continuité de la dette est d’abord une réalité historique, avant d’être devenue un problème économique sur laquelle il est nécessaire de revenir dans un premier temps. La continuité de la dette se marque par des aspects particuliers du régime juridique de la dette publique. Contenir la dette publique est maintenant une nécessité juridique continue depuis maintenant plusieurs années.

I – LA CONTINUITÉ HISTORIQUE DE LA DETTE PUBLIQUE

  • 5 Voir J.-P. Biasutti et L. Braquet, Comprendre la dette publique. Bréal. P. 33 et s.

7L’endettement public ne semble pas être un phénomène nouveau5. C’est le niveau record actuel de cet endettement des États qui fait prendre conscience aux États et à leurs populations de l’existence concrète de celui-ci. On peut considérer que cet accroissement continu a finalement accompagné l’émergence des États modernes à compter du XIVème siècle.

  • 6 M. Aymars. In La dette publique dans l’histoire. Comité pour l’histoire économique et financière de (...)

8Dès l’Antiquité, l’endettement public est apparu sous une forme primitive. Ainsi, les cités grecques ont connu l’endettement à partir du quatrième siècle avant Jésus-Christ. En revanche, l’endettement apparaît comme une pratique peu répandue à Rome si ce n’est pour assurer sa trésorerie à court terme6. Dans les cités grecques, les techniques d’emprunt étaient naturellement primitives. L’emprunt s’inscrit dans une logique sociétale différente qui consistait à emprunter aux citoyens les plus fortunés en échange de l’attribution d’un certain nombre de privilèges. Ainsi, est apparue la notion d’évergétisme qui consistait, pour ces notables, à faire profiter la société de leurs richesses. À l’époque, le prêt avec intérêt reste extrêmement limité. L’apparition du christianisme va renforcer cette défiance vis-à-vis des techniques de prêt avec intérêt.

  • 7 In La dette publique dans l’histoire. Comité pour l’histoire économique et financière de la France (...)

9Selon les travaux de l’historien Alain Boureau7, l’idée d’endettement à long terme serait apparue au Moyen-âge dans une affaire particulière. Un moine nommé Thomas de Marlborough invoqua, en effet, le caractère éternel d’un monastère qui l’abritait pour justifier d’un emprunt à long terme afin de financer un procès avec l’évêque de Worcester. L’institutionnalisation de la dette est ainsi marquée. On passe d’un endettement personnel des gouvernants à un endettement institutionnalisé, c’est-à-dire réalisé au nom de l’institution. Rappelons que du point de vue juridique, la notion de personnalité morale n’existait pas dans le droit ancien.

10Cependant, la véritable émergence de la notion de la dette publique, au sens moderne, est souvent associée aux pratiques des cités italiennes à la fin du Moyen-âge. Elle est principalement constituée d’emprunts présentant la caractéristique d’être établis sous forme obligatoire mais avec versement d’intérêt cependant. Les cités italiennes ont surtout perfectionné les techniques d’endettement. Ainsi, est apparu le procédé visant à consolider la dette sous forme de titres qui circulent dans les principales familles citadines. Ces titres appartenaient alors au patrimoine familial. Ils pouvaient être compris dans une dot par exemple.

11En 1694, la Banque d’Angleterre fut créée. C’est elle désormais qui va emprunter pour le compte de la monarchie anglaise. Dès lors, la dette va s’institutionnaliser pleinement. La confiance va s’installer également. Le fait de faire passer l’emprunt par une institution financière solide et reconnue sera un gage de stabilité et la preuve de la volonté de rembourser les différents créanciers de l’État.

12La France a connu une évolution peu linéaire en ce qui concerne son endettement public. Selon le grand médiéviste Jacques le Goff, le roi Louis IX (Saint Louis) fut le “premier vrai roi de l’endettement”. Il s’agissait, cependant, d’une dette primitive sans la moindre consolidation. L’emprunt forcé était la règle au Moyen-âge comme souvent sous l’Antiquité. Dans cette période, les rois de France ont pris l’habitude d’emprunter de fortes sommes d’argent aux puissances financières ou supposées telles. Ainsi Philippe IV (le Bel) emprunta-t-il des sommes considérables aux templiers ou aux banquiers italiens. Cependant, prêter aux rois de France pouvait s’avérer dangereux. Ainsi, les persécutions contre les juifs, les banquiers lombards ou encore les templiers ont-elles eu des fondements financiers. L’expulsion des créanciers de la monarchie était un moyen commode de se défaire des dettes contractées ! Il fallait ajouter à cela la dévaluation (plus ou moins honnête) des monnaies qui était pratique courante et permettait de réduire à moindre coup les dettes contractées.

  • 8 F. Saint-Bonnet et Y. Sassier. Histoire des institutions avant 1789. 2ème édition, 2006, p. 404.

13De nombreux auteurs considèrent que la vraie institutionnalisation de la dette publique française apparaît sous le règne de François 1er. En effet, ce dernier avait de très importants besoins de financement notamment en raison des guerres italiennes. La rémunération des emprunts forcés va se développer. Il n’existe pourtant pas de réel système financier public jusqu’au XVIème siècle. C’est bien à partir du XVIème siècle que la France va peu à peu s’endetter jusqu’à une “quasi asphyxie” pour reprendre les termes des professeurs Saint-Bonnet et Sassier à la fin de l’Ancien Régime8. En 1789, la dette de la monarchie française représente 80 % du PIB estimé. 50 % de ce qui fait office de budget est au service de cette même dette. On le sait, la grave crise économique que connaît la France va aboutir finalement à détruire les institutions de l’Ancien régime.

  • 9 Conseil économique, social et environnemental. Avis de Michel Lamy. Juin 2012. p. 6.

14Jacque Lamy, dans l’avis du CESE précité, rappelle que “les schémas de progression de la dette publique peuvent prendre de multiples voies. Après la Grande Guerre, en 1920, l’endettement atteignait 170 % du PIB en France, 138 % au Royaume-Uni et seulement 28 % aux États-Unis”9. La dette a donc servi à financer la première guerre mondiale en Grande-Bretagne et en France. Le même schéma s’est reproduit lors de la seconde guerre mondiale avec une très importante complexification des techniques d’emprunt. “Durant ce qu’il est convenu d’appeler les Trente glorieuses en France, la dette n’a pas dérapé. Il est vrai que la France avait alors une tradition d’équilibre budgétaire d’autant plus facile à respecter que la croissance était forte”. Il faut ajouter à cela que les différentes périodes de forte inflation (des années 1970) ont eu pour effet de gommer une partie de cette dette publique comme elles l’ont fait, d’ailleurs, pour la dette privée des ménages.

15Face à ce besoin de financement accru de la dette publique, il a fallu que le système fiscal s’adapte afin de produire davantage de ressources. La décentralisation a également été source à partir des années 80 d’un endettement important des collectivités territoriales qui s’est ajouté à celui de l’État malgré l’institution d’une “règle d’or” propre aux collectivités territoriales. Ces dernières ne peuvent emprunter que pour leurs dépenses d’investissement et doivent rembourser ces emprunts par des recettes définitives et en aucun cas par d’autres ressources issues de l’emprunt. Les collectivités locales représentent aux alentours de 10 % de l’endettement public en France. La dette de la France représente aujourd’hui près de 1800 milliards d’euros. Cependant, les contraintes juridiques sont désormais très lourdes en raison de la construction de la monnaie unique qui a imposé aux États membres une convergence de leurs politiques budgétaires dont le niveau d’endettement est l’un des principaux facteurs. Désormais, le droit européen puis le droit national exigent un encadrement accru de cette dette. Il s’agit désormais de rompre avec l’endettement public et de casser ainsi la continuité de l’augmentation de la dette publique aggravée par la crise économique mondiale depuis 2008.

II – LA CONTINUITÉ DU RÉGIME JURIDIQUE DE LA DETTE

16Plusieurs questions intéressent le rapport entre le droit, la continuité et la dette publique. Parce que l’endettement de l’État appelle l’endettement et aboutit à un cercle vicieux il a fallu trouver des solutions pour encadrer le régime juridique des dettes des États.

  • 10 Voir par exemple, parmi bien d’autres, la réflexion de M. Bousseyrol, membre du Parti de gauche : “ (...)

17En effet, une première question touche à la discontinuité de la dette par la question du défaut de l’État débiteur. L’État peut-il faire banqueroute ou plus simplement ne pas respecter ses engagements vis-à-vis de ses débiteurs. On entend parfois un discours politique qui considère que la dette ne soit pas remboursée totalement ou partiellement. Il y aurait alors rupture et donc discontinuité dans les engagements de l’État10. La question du remboursement de la dette publique intéresse au plus haut point le droit. En effet, elle résulte obligatoirement d’obligations contractuelles prises par l’État et les institutions publiques quelle que soit la forme. Les dettes doivent être acquittées. Cependant, il est légitime de se poser la question de savoir si l’État peut s’affranchir de ses obligations au nom de ses intérêts les plus fondamentaux.

18Le principe de continuité dans le paiement des dettes a été inscrit pour la première fois dans la constitution américaine de 1787. L’article VI de la Constitution de 1787 dans son premier alinéa dispose “Toutes dettes contractées et tous engagements pris avant l’adoption de la présente Constitution seront aussi valides à l’encontre des États-Unis dans le cadre de la présente Constitution qu’ils l’étaient dans le cadre de la Confédération”. Ainsi l’État successeur des treize colonies confédérées reprenait l’ensemble du passif. De même, le Nord pris en compte les dettes du Sud après la fin de la Guerre de Sécession à partir de 1865.

  • 11 Cet événement fut appelé la banqueroute des 2/3.

19En France, l’État s’est illustré par une très grande continuité dans le remboursement de ses dettes à partir de 1789, même si, par exemple, le directoire fit partiellement défaut sur le remboursement de la dette publique en 1797. Ce défaut concernait les 2/3 de cette dette11. Le responsable des finances de l’époque, Dominique Ramel eut cette célèbre formule : “J’efface les conséquences des erreurs du passé pour donner à l’État les moyens de son futur”. En revanche, à la Restauration les dettes de l’Empire napoléonien furent honorées. Quels que soient les évènements politiques et historiques qui ont marqué la France, cette dernière a honoré ses dettes.

  • 12 Définition donnée par S. Rials et D. Alland. Dictionnaire de la culture juridique. 2003, p. 1441. V (...)
  • 13 P.M Dupuy et Y. Kerbrat, Droit international public, Dalloz, 2012, p. 79-80.
  • 14 Ibid. p. 80.

20La question de la succession d’État intéresse tout particulièrement le droit international public. Cette notion désigne la situation d’un “territoire placé sous l’autorité d’un État donné qui passe définitivement sous l’autorité d’un autre État”12. La question de la continuité des dettes se pose alors. Les professeurs Dupuy et Kerbrat rappellent13 qu’en application d’une règle générale, les États successeurs prennent en charge les dettes publiques “dans une proportion équitable compte tenu notamment des biens, droits et intérêts qui en relation avec cette d’État”. En revanche, dans les cas de succession pour cause de décolonisation, les États nouveaux n’ont pas hérité des dettes engagées par l’État colonial. Pour les successions ordinaires, les auteurs précités rappellent que la négociation est primordiale en ce domaine14. La question principale reste dans tous les cas d’assumer la continuité du paiement des dettes étatiques qui influencera le crédit accordé au nouvel État par d’éventuels futurs préteurs.

III – DES RÉPONSES JURIDIQUES FACE À LA contiNUITÉ DE L’ENDETTEMENT

21Du point de vue juridique, toujours, la question de l’augmentation de la dette a pris une ampleur toute particulière pour les pays membres de l’Union européenne. Désormais, ces États sont soumis à des obligations juridiques particulières. Ces dernières se traduisent en matière budgétaire par la recherche d’une réduction des déficits et de la dette publique. Ces contraintes ont été traduites notamment par des critères dits de convergence inscrits actuellement dans l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui interdit les déficits excessifs, fixe le taux du déficit à 3 % et celui de la dette à 60 % du PIB. Il s’agit de briser la continuité de la progression de la dette publique dans le cadre de la zone euro en particulier.

22Récemment, un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a été signé le 2 mars 2012 par les chefs d’État et de gouvernement de 25 États membres. Les seuls pays qui n’ont pas signé ce traité sont le Royaume-Uni et la République tchèque. Il prévoit l’application de règles spécialement renforcées pour limiter l’endettement public en renforçant les sanctions possibles contre les États qui ne limitent pas assez leurs dettes et leurs déficits. Ce traité introduit une “règle d’or” qui oblige les États signataires (ayant ratifié le TSCG) à adopter des dispositions contraignantes destinées à respecter les obligations résultant du pacte budgétaire européen en ce qui concerne la convergence vers leur objectif de solde structurel à moyen terme. De plus, un “mécanisme de correction automatique” oblige l’État à décrire les mesures correctrices prévues en cas de non respect de la “règle d’or”. Enfin des sanctions quasi-automatiques peuvent intervenir en en cas de déficit budgétaire supérieur à 3 % du PIB. Il s’agit notamment d’amendes qui seront infligées par la Cour de justice de l’Union européenne. Il s’agit de lutter ainsi contre la continuelle augmentation de l’endettement public.

  • 15 Loi organique no 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des (...)
  • 16 Décision no 2012-653 DC du 09 août 2012. Voir M. Lombard, Le futur rôle de régulateur financier du (...)

23La France a traduit cette obligation dans une loi organique du 17 décembre 201215. En effet, le Conseil constitutionnel avait estimé qu’il n’y avait pas besoin de révision de la constitution pour mettre en œuvre le pacte de stabilité budgétaire16. La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques comprend donc plusieurs dispositions visant à briser la continuelle augmentation de la dette française. Un objectif de moyen terme pour l’ensemble des administrations publiques est désormais fixé. A cela s’ajoute la définition d’une trajectoire pluriannuelle d’une durée minimale de trois années budgétaires. Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale devront respecter cette trajectoire. Un Haut conseil des finances publiques indépendant a également été mis en place pour fiabiliser les prévisions macroéconomiques gouvernementales. En cas d’écart avec la trajectoire fixée dans la loi organique, un mécanisme de correction est mis en place. Le Haut conseil doit alerter publiquement le Parlement et le Gouvernement sur la nécessité de mettre en œuvre ce mécanisme de correction. Il sera tenu compte malgré tout de circonstances exceptionnelles.

24Si l’endettement public continue sa progression, le système financier des États européens pourrait se trouver gravement altéré. La continuité de la progression de ce dernier reste un horizon d’apparence infranchissable pour de nombreux États. C’est donc bien la question de la continuité qui est posée aux États et pour longtemps encore.

Notes

1 Conseil économique, social et environnemental. Avis de Michel Lamy. Juin 2012.

2 Définition utilisée par l’Agence France Trésor. http://www.aft.gouv.fr/rubriques/definition-et-perimetre_95.html.

3 Pour de plus amples précisions voir notamment le site de l’INSEE. http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/odac.htm

4 In La dette publique dans l’histoire. Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEEF). 2006, p. 2 à 7.

5 Voir J.-P. Biasutti et L. Braquet, Comprendre la dette publique. Bréal. P. 33 et s.

6 M. Aymars. In La dette publique dans l’histoire. Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEEF). 2006, p. 475.

7 In La dette publique dans l’histoire. Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEEF). 2006, p. 23 et s.

8 F. Saint-Bonnet et Y. Sassier. Histoire des institutions avant 1789. 2ème édition, 2006, p. 404.

9 Conseil économique, social et environnemental. Avis de Michel Lamy. Juin 2012. p. 6.

10 Voir par exemple, parmi bien d’autres, la réflexion de M. Bousseyrol, membre du Parti de gauche : “Contrairement à ce qu’assènent inlassablement les médias dominants, un État ne peut pas tomber en faillite, ne peut pas être déclaré en cessation des paiements, car il a toujours le loisir de ne pas rembourser tout ou partie de sa dette, de déclarer le défaut de paiement, ou de fabriquer les moyens de financer sa dette en battant monnaie. Par ailleurs, la dette n’est pas “par essence illégitime”. Il n’y a pas de dette publique qu’il faille rembourser par principe, il n’y a que des dettes publiques qu’il faut ne pas rembourser par principe, parce qu’elles sont odieuses ou illégitimes, et des morceaux de dette publique que l’on peut rembourser si la conjoncture de croissance le permet”. http://www.lepartidegauche.fr/arguments/argument/4547-la-dette-publique-nest-pas-coupable

11 Cet événement fut appelé la banqueroute des 2/3.

12 Définition donnée par S. Rials et D. Alland. Dictionnaire de la culture juridique. 2003, p. 1441. Voir aussi B. Stern, La succession d’États, RCADI 1996, vol. 262, 435 p.

13 P.M Dupuy et Y. Kerbrat, Droit international public, Dalloz, 2012, p. 79-80.

14 Ibid. p. 80.

15 Loi organique no 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

16 Décision no 2012-653 DC du 09 août 2012. Voir M. Lombard, Le futur rôle de régulateur financier du Conseil constitutionnel, AJDA, 2012, no 31/2012, p. 1717-1718 ; F. Chaltiel, Le Traité budgétaire conforme à la Constitution... Oui mais ?, Les petites affiches, 2012, no 187-188, p. 3-13 ; D. Simon, Déminage par le Conseil constitutionnel de la ratification du TSCG, ou comment échapper à la constitutionnalisation de la prétendue “règle d’or”, Europe, 2012, no 8-9, p. 3 ; X. Magnon, La ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire (TSCG) peut ne pas exiger de révision constitutionnelle préalable, Revue française de droit constitutionnel, 2012, no 92, p. 854-862 ; E. Oliva, La décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2012, Revue française de droit administratif, 2012, no 6, p. 1043-1057 ; J. Roux, le Conseil constitutionnel et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire : Busiris, rue de Montpensier, Revue trimestrielle de droit européen, 2012, no 4, p. 855-876.

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