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Tolérance & Droit

 | 
Xavier Bioy
, 
Benjamin Lavergne
, 
Marc Sztulman

La tolérance1 en matière de police administrative exercée par le Maire

Laurent Friouret

Texte intégral

  • 1 Sur l’étude juridique de la tolérance, v. J. M Roy, “La tolérance”, Revue de la Recherche Juridique(...)
  • 2 La doctrine a pu distinguer la tolérance de l’indulgence, la première étant analyser comme une “pas (...)
  • 3 V. en ce sens l’article précité de L. Tallineau pour qui “tolérer, en effet, c’est ne pas interdire (...)

1Le Dictionnaire Larousse définit le verbe tolérer de la manière suivante : “laisser subsister, ne pas empêcher, permettre”. Cette définition révèle les deux facettes de l’action de tolérer, ce peut être une action de faire (autoriser) au profit d’autrui ou de ne pas faire (s’abstenir). Pour le Littré, la définition de la tolérance2 est aussi intéressante puisqu’il s’agit d’une indulgence pour ce qu’on ne peut pas ou veut pas empêcher. Etre indulgent c’est l’action d’excuser, cela sous tend une faute commise par une personne (l’administré mais ce peut être l’administration). Celui qui tolère détient ce pouvoir asymétrique dans la mesure où la non interdiction peut laisser place à tout moment par une intervention3.

2La thématique de la tolérance et du droit est d’emblée sujet à discussion car elle constitue une atteinte à l’effectivité à la règle de droit. La tolérance constitue la contradiction même de la règle de droit tant elle met à mal son caractère obligatoire et effectif. Elle est dans ces conditions perçue avec méfiance par les juristes. Par ailleurs, si l’administration n’applique pas la règle de droit à certains cas d’espèce, c’est qu’elle est potentiellement de nature à porter atteinte au principe d’égalité des administrés.

  • 4 J. Adda, J-P Demouveaux, P. L’église, Les pouvoirs de police du Maire, Les indispensables, 4ème édi (...)
  • 5 J. Carbonnier, Flexible de droit, 9ème édition, LGDJ, page n. 146.

3Faut-il pour autant écarter toute notion de tolérance en matière de droit de police administrative4 ? En réalité, les relations administrés/administrations sont irriguées par un principe sous jacent de tolérance. Comment concevoir une application du droit à la lettre alors que le particularisme de certaines situations justifie une atténuation de la rigueur de la règle de droit ? Jean Carbonnier a pu justement affirmer qu’il “existe bien une notion autonome de la tolérance administrative”5 comme “acte de volonté du pouvoir à des fins d’intérêt public”.

  • 6 Selon l’expression d’Étienne Ricard, la notion de police administrative, L.G.D.J 1984, page n. 544.
  • 7 V. Faure-Tronche, Le Maire et la salubrité publique, territorial éditions, octobre 2011.
  • 8 G. Dupuis, M-J. Guedon, P. Chrétien, Droit administratif, Sirey, 11e édition, 2009, page no 532.
  • 9 Cependant ces pouvoirs très importants du Maire ne peuvent pas reposer sur des considérations très (...)

4Etudier la notion de tolérance dans cette matière que constitue la police administrative (municipale et/ou rurale) exercée en l’occurrence par le Maire d’une Commune peut a priori surprendre tant ses prérogatives ont pour finalité de prévenir tout risque d’atteinte à l’ordre public, cette “norme de nécessité6” comme l’évoque la doctrine (qui comprend le bon ordre, la sureté, la sécurité et la salubrité7 publiques selon les dispositions de art. 2212-1 et 2 du CGCT). Pour cette dernière, la “primauté de l’ordre public” a pour corollaire “l’obligation d’agir des autorités en cas de nécessité. Le droit d’action unilatérale est en réalité un devoir8 (…)”. En vertu des prérogatives de pouvoir de police générale, le Maire, semble astreint à une obligation d’action. Parfois, ce sont des dispositions de police spéciale qui tendent à cette obligation pour le Maire de ne faire aucune preuve d’indulgence comme en matière de police d’aliéné. En application des dispositions de l’article L. 3213-2 du code de la santé publique, dans l’hypothèse de danger imminent pour la sureté des personnes, le Maire “arrête” “à l’égard des personnes dont le comportement révèle des troubles mentaux manifestes, toutes les mesures provisoires nécessaires”. La formulation textuelle ne laisse aucune marge d’appréciation pour le Maire, il est en quelque sorte en situation de compétence liée lorsque les conditions légales d’une hospitalisation sous contrainte sont réunies. On perçoit aisément que c’est le caractère exceptionnel de la situation et le danger imminent pour la population qui justifie cette mesure exorbitante du droit commun qu’impose cette hospitalisation provisoire de la personne. En principe, la tolérance quant à la faculté d’initiative des pouvoirs de police du Maire n’a pas de place lorsque le danger aux personnes est imminent9.

  • 10 V. l’étude ci-infra en son titre II.

5La nature même des mesures de police administrative impose une restriction, une limitation des libertés des administrés où la tolérance a semble t-il peu de place. Comment un Maire peut-il tout à la fois respecter sa mission de garant de l’ordre public local et faire preuve de tolérance ? En réalité, la conciliation des deux préceptes, a priori antinomiques permet au Maire d’ajuster son action aux circonstances de lieu et de temps. En d’autres termes, la tolérance en matière de police administrative du Maire peut être considérée comme une force dans ce droit appliqué car elle permettra d’assouplir la rigueur de l’application de la règle de droit à une situation donnée mais celle-ci peut très rapidement devenir sa principale faiblesse, à savoir une tolérance fautive10.

  • 11 Aux termes des dispositions de l’article L. 211-11 du code rural : “I. - Si un animal est susceptib (...)

6La tolérance, a parfois pour fondement une disposition législative. Ainsi, certaines prérogatives de polices administratives spéciales prévoient la possibilité, la faculté pour le Maire d’intervenir, nulle prescription n’est prévue (ex. : en matière de police d’animaux en divagation11). Mais, la tolérance est dans la plupart des cas purement factuelle. Il est des matières concernant les prérogatives du Maire (qui ne concernent pas stricto sensu les pouvoirs de police) qui intègrent la notion de tolérance.

7Ainsi, le Maire d’une Commune ne pouvait légitimement licencier sans préavis ni indemnité un agent non titulaire chargé des activités physiques sportives pour avoir utilisé à plusieurs reprises l’utilisation de locaux communaux à des fins privées (en l’espèce, utilisation à des fins festives par le Président d’une association sportive) alors que le Maire avait “toléré” la mise à disposition du local et que l’agent avait déjà fait l’objet d’un avertissement. La juridiction administrative sanctionnera cette erreur manifeste d’appréciation (CAA Bordeaux, 3e chambre, 28.11.2006, Légifrance no 04BX01065).

8La tolérance permet d’assouplir la rigueur du droit mais en aucun cas elle ne créé de droit acquis au profit de l’administré, du moins dans cette matière des pouvoirs dévolus au Maire (et pas seulement en matière de police administrative). Le droit créance de l’administré ne peut naître d’un comportement tolérant de l’administration, quand bien même cette tolérance a perduré pendant plusieurs années.

9A ce propos, des administrés ayant bénéficié d’une tolérance certaine de l’administration pendant une longue période, ne peuvent revendiquer un “droit au maintien des étalages installés par les requérants sur le trottoir” dans une rue. Quand bien même un arrêté d’un Maire leur interdisant d’y installer des étalages- dans une rue causerait un préjudice aux intéressés, ces derniers ne bénéficient d’aucun droit. A ce titre, la tolérance est une notion factuelle pouvant infléchir la rigueur de la règle de droit mais elle n’est jamais une source de droit (CE, 8ème et 9ème sous-sections réunies, 24.05.1995, Légifrance no 146013, mentionné dans les tables du recueil Lebon). La raison de cette impuissance de la tolérance à être concurrent de la Norme elle-même s’explique certainement par le fait que la tolérance exprime une indulgence de l’administration, excuser un comportement initialement fautif. La tolérance ne pourra jamais être mise sur un même plan qu’une mesure de police administrative car elle reflète le manquement fautif de l’administré excusé…

10La tolérance du Maire dans le cadre de la gestion de sa Commune peut être aussi bien explicite qu’implicite. Dans les deux cas, la tolérance est naturellement inférieure et subordonnée à la règle de droit.

  • 12 La doctrine rappelle que “ l’administration ne peut se dessaisir, par voie de contrat, de ses respo (...)

11Le premier exemple exposé ci-infra illustre parfaitement l’infériorité de la tolérance vis-à-vis de la règle de droit. Dans le cadre d’un contrat d’occupation du domaine public, il était stipulé que le Maire tolérait le stationnement des véhicules de la clientèle dans le périmètre spécifié. Sauf, que plusieurs années avant la conclusion de ce contrat, le Maire avait par arrêté explicitement interdit “la circulation et le stationnement dans l’enceinte du Vieux Château”. Le refus du Maire d’appliquer la clause et donc la tolérance promise contractuellement était-elle donc fautive et susceptible d’engager la responsabilité de la Commune ? Pour la juridiction du premier degré, en mettant fin unilatéralement “à une tolérance qu’il avait librement consentie”, le Maire engageait la responsabilité de la Commune en raison de la perte de valeur du fonds de commerce. La Cour d’appel a infirmé le jugement en estimant que les administrés/commerçants ne pouvaient se prévaloir d’un droit à indemnité sur le fondement d’une tolérance illégale (CAA Nancy, 1ère chambre, 03.11.1994, Légifrance no 94NC00167). Un engagement contractuel du Maire ne pouvait déroger à un texte d’une portée règlementaire12. La tolérance, née de la proposition (contractuelle) du Maire était illégale en ce sens qu’elle ne pouvait déroger à l’arrêté. La tolérance administrative peut donc être empreinte d’une faute, sans que l’administré ne puisse sanctionner l’administration…

12De la même manière, le gérant d’un bar qui s’était vu annuler par un Tribunal une autorisation municipale d’occupation d’une partie de la voie publique ne peut revendiquer un droit automatique au renouvellement quand bien même le Maire de la Commune en question avait fait preuve de tolérance, par son abstention, à délivrer une autorisation d’occupation. La tolérance administrative étant donc implicite et le refus de renouveler ladite autorisation était donc non seulement légale mais aussi obligatoire pour le Maire qui ne faisait qu’appliquer la décision du Tribunal. Cette obligation est très nette selon les termes de l’arrêt : “pour l’exécution du jugement précité, le maire ne pouvait tolérer cette occupation et était tenu d’y mettre fin” (CE, 24.05.1995, 8ème et 9ème sous-sections réunies, Légifrance no 139227). L’administré, en l’absence de titre juridique d’occupation publique délivré par le Maire ne pouvait revendiquer aucun droit (la tolérance n’en est pas un).

13La présente étude se propose d’analyser les limites de la tolérance du Maire dans ses pouvoirs de police. Il s’agit de délimiter la frontière de la légalité et de son contraire, l’illégalité dans le comportement du Maire au travers de la casuistique prétorienne.

14Comment apprécier la latitude et le comportement du Maire à tolérer si ce n’est au travers de cas précis où telle circonstance factuelle justifiait le principe de non intervention.

15Nous envisagerons la tolérance considérée comme légale par la jurisprudence, celle qui permet de relativiser, voir d’occulter la mise en œuvre de pouvoirs de police administrative (I), nous l’opposerons à son contraire, la tolérance illégale, celle où le Maire n’a pas su apprécier l’adéquation entre son inaction et le dommage subi par les administrés (II).

I – LA TOLÉRANCE DU MAIRE DANS L’EXERCICE DE SES POUVOIRS DE POLICE CONSIDÉRÉE COMME LÉGALE PAR LA JURISPRUDENCE

16La tolérance administrative implique nécessairement que le Maire ait les moyens d’agir dans un sens donné pour empêcher que ne se produise tel évènement pouvant être préjudiciable aux administrés. Encore faut-il démontrer que l’inertie, la carence de l’administration soit fautive. L’analyse de la jurisprudence met en exergue que pour rejeter les demandes d’indemnisation des administrés, les magistrats se fondent soit sur un comportement non fautif du Maire quant à la réalisation du dommage (A), soit eu égard au comportement de la victime exclusif de toute responsabilité communale (B).

A – L’absence de faute du Maire dans ses pouvoirs de police administrative eu égard à son action préventive et suffisante

17Comme il a été souligné en introduction de cette étude, la tolérance (de pur fait ou bien fondée par un texte juridique) implique la faculté pour le Maire d’intervenir, de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la protection de ses administrés. Pour engager la responsabilité d’une Commune en raison de l’abstention du Maire dans ses pouvoirs de police, il convient en premier lieu de rapporter de manière certaine la preuve d’une faute, d’un dommage et d’un lien de causalité.

  • 13 G. Le Chatelier, Droit administratif, 2004, no 36 ; J. Moreau, La Semaine juridique, JCP A, 2004 ; (...)

18Sur le terrain de la faute, l’administré voit parfois rejeter ses demandes au motif qu’il ne caractérise pas la faute dans l’abstention du Maire. Dans un cas d’espèce, le juge administratif en matière de police du bruit estime que les nuisances sonores (tolérées par le Maire) causées par des bovins n’étaient pas rapportées par l’administré (CE, 23.12.1987, 5ème sous-section, Légifrance no 65970). Sur le plan du régime juridique de la faute, si auparavant la jurisprudence administrative exigeait une faute lourde quant à la carence du Maire (v. pour exemple, CAA Lyon, 4ème chambre, 26 octobre 1994, Légifrance no 93LY00312), le Conseil d’Etat décidait d’opérer un revirement de jurisprudence dans sa décision du 28 novembre 200313 (CE, 7ème et 5ème sous-sections réunies, Légifrance no 238349, publié au Receuil Lebon).

  • 14 On notera que l’article 27 de la loi de 1905 confère au Maire la compétence de réglementer les sonn (...)

19Parfois, la tolérance du Maire pouvant être objectivement fautive n’est pas sanctionnée par des magistrats qui font preuve de beaucoup d’indulgence. Ainsi, concernant des nuisances provoquées par des sonneries de cloches14, quand bien même celles-ci excèdent les limites définies par les dispositions de l’article “R. 1336-7, R. 1336-8 et R. 1336-9 du code de la santé publique, dans leur rédaction en vigueur à la date de la décision en litige”, le Maire n’engage pas la responsabilité de la Commune par son refus de modifier le “régime et l’intensité” des sonneries diurnes (CAA Nancy, 4ème chambre, 05.12.2011, Légifrance no 10NC01532). Des sonneries se produisant à raison de “deux fois l’heure et tous les quarts d’heure” pendant la journée ne portent pas atteinte à la tranquillité publique eu égard à leur fréquence et leur intensité. La tolérance administrative constitue donc le meilleur moyen d’adapter l’exigence de l’ordre public aux circonstances factuelles. L’un des critères permettant de savoir si le Maire, par sa carence à prendre l’initiative d’agir est illégale est donc de savoir si le préjudice est conséquent (en l’espèce, le dommage résultant des sonneries ne revêtait pas une ampleur telle justifiant la responsabilité de la Commune). Mais parfois, la notion de tolérance est écartée dès lors que l’évènement dommageable à un administré ne peut être rattaché causalement à au comportement du Maire.

B – L’absence de responsabilité de la Commune résultant de l’inaction du Maire en raison de circonstances extérieures ou propres à l’administré

20Lorsque le Maire a pris toutes les précautions convenables dans la prévention d’accidents d’un dommage comme sur une aire de jeux, on ne peut lui reprocher une tolérance, une carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de Maire. Ainsi, la signalisation “spécifique” et l’activité du VTT induit nécessairement des risques qui aurait du conduire l’administré à plus de prudence, la responsabilité de la Commune ne pouvait être recherchée (v. en ce sens, CAA Lyon, 4ème chambre, 12.07.2012, Légifrance no 11LY01924, inédit au recueil Lebon).

21La jurisprudence retient un critère non seulement objectif (les mesures préventives du Maire devant être effectives) et subjectif (l’administré a t-il commis une faute ?) pour apprécier le caractère fautif du Maire dans ses pouvoirs de police.

22Il est une hypothèse particulièrement intéressante, celle de la tolérance a priori fautive du Maire qui peut voir ses effets neutralisés du fait de deux circonstances extérieures au Maire, à savoir l’hypothèse où l’administré a lui-même commis une faute et le cas de force majeure. Dans les deux cas, la tolérance du Maire ne peut engager la responsabilité de sa commune en raison des circonstances extérieures.

23En premier lieu, un Maire qui se serait abstenu de mettre en œuvre une signalisation d’un trottoir indiquant le danger pour un usager de tomber dans un précipice au-delà d’un mur, ne peut cependant voir la responsabilité de la Commune engagée (CAA Bordeaux, 3ème chambre, 15.03.2011, Légifrance no 09BX01566) aux motifs qu’en escaladant le parapet, l’administré/victime avait fait un usage anormal du mur (et de surcroît était en état d’ébriété et sous l’empire de stupéfiant). Par voie de conséquence, “la faute commise par la victime est de nature à exonérer totalement la commune de Bayonne de la responsabilité qu’elle pourrait encourir à raison d’une signalisation insuffisante”. Quand bien même le Maire n’aurait pas exercé ses prérogatives en matière de police de voirie, le comportement fautif d’un administré peut totalement exclure, éluder les conséquences de la faute du Maire. La tolérance du Maire est légale eu égard au comportant inacceptable de l’administré (v. par ailleurs le cas d’une chute d’un enfant à vélo dans une rue qui avait été interdite par arrêté du Maire, CAA Bordeaux, 1ère chambre, 12.07.2012, Légifrance no 11BX01991, inédit au recueil Lebon).

  • 15 Sur le constat d’un rétrécissement du champ de la compétence du juge administratif en la matière, v (...)

24Parfois, le comportement de l’administré est pris en compte de manière plus subtile où les magistrats estiment qu’eu égard aux circonstances environnementales (visibilité, ensoleillement, pas de dangerosité particulière), la chute d’un skieur15 ne révélait pas la carence du Maire dans ses pouvoirs de police quant à la prévention des accidents en vertu des dispositions de l’article L. 2212-2 5 ° du CGCT (CAA Marseille, 2ème chambre, 28.06.2012, Légifrance no 10MA00527, inédit au recueil Lebon).

  • 16 Ainsi, si cet exemple de cas de force majeure illustre bien l’un des aspects de la définition de la (...)

25En deuxième lieu, il est une hypothèse où la notion de tolérance est introduite par le juge administratif lui-même, et ce, afin d’écarter la responsabilité de la Commune, en consacrant l’adage suivant qu’à l’impossible nul n’est tenu (v. CAA Nantes, 2ème chambre, 20.02.2007, Légifrance no 06NT00560). En l’occurrence, il était impossible pour le Maire d’empêcher un éboulement de rochers eu égard au laps de temps très court entre le premier éboulement et le second (qui a détruit un cabinet dentaire). La motivation de droit est la suivante : “qu’en raison des circonstances de ce dernier éboulement, il appartenait au maire, en vue de pallier les conséquences graves susceptibles de résulter, pour les personnes demeurant et les biens situés à proximité, du renouvellement d’un tel accident naturel caractérisé, de prendre immédiatement les mesures de précaution nécessaires pour y pallier ; qu’il était, cependant, matériellement impossible à l’autorité de police, dans le bref délai qui s’est écoulé entre la première chute de rocher, le 6 février 1997, et l’effondrement incriminé survenu dans la nuit du 10 au 11 février suivant, de faire exécuter les travaux de protection indispensables qui auraient permis de parer aux conséquences du nouvel effondrement (…)”. Les magistrats, après avoir rappelé l’obligation de faire qui pesait sur le Maire pour éviter la réitération de l’éboulement ont cependant admis (toléré) qu’eu égard au peu de temps dont disposait le Maire pour intervenir, celui-ci ne pouvait pas matériellement être diligent. L’abstention du Maire illustre en réalité son incapacité à intervenir, le cas de force majeure introduit l’indulgence (du juge) dont on peut faire preuve à l’égard du Maire16.

26Mais au-delà de ces hypothèses, la tolérance du Maire peut se transformer en laxisme fautif susceptible d’engager la responsabilité de la Commune.

II – LA TOLÉRANCE CONSIDÉRÉE COMME ILLÉGALE PAR LA JURISPRUDENCE OU L’EXPRESSION DU LAXISME DU MAIRE DANS SES POUVOIRS DE POLICE ADMINISTRATIVE

  • 17 V. en ce sens, Maire et Action communale, Mémento pratique, F. Lefèbre, p. 850.

27Le refus du Maire d’exercer une mesure de police (administrative ou rurale) ne devient illégal que si elle atteint un certain seuil de gravité17. Ce seuil de l’intolérable peut être apprécié crescendo, d’une part, au travers de l’incapacité du Maire à prévenir le dommage ayant des conséquences graves à l’ordre public (A), d’autre part, l’inaction totale du Maire dans ses pouvoirs de police anéantit la protection de l’ordre public (B).

A – L’atteinte à l’ordre public au travers de la tolérance du Maire s’abstenant d’édicter des mesures adaptées et proportionnées.

28Dans ce contrôle prétorien de la consistance de la tolérance et de ses limites, les magistrats effectuent un contrôle de proportionnalité, il s’agit d’apprécier le seuil au-delà duquel l’abstention doit être sanctionnée. La tolérance administrative du Maire doit donc être proportionnelle au but poursuivi, et ce, dans le respect de l’intérêt général des administrés.

29Le Maire, à travers sa tolérance excessive, a violé une obligation de faire (CAA Marseille, 11.07.2011, 7ème chambre, Legifrance no 01MA01106), celle de prévenir le dommage en matière de police administrative de voirie. La tolérance illégale manifeste une carence, une insuffisance, dans la prévention (donc prévisible) du dommage causé à l’administré. Autrement dit, si la tolérance excessive du Maire est fautive, c’est alors le juge qui fait preuve de peu de tolérance eu égard notamment au fait que l’administration pouvait prévenir les dommages aux administrés. Dans un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Marseille on perçoit aisément la notion de dommage prévisible par le Maire. En l’espèce, un administré avait eu un accident de la circulation en raison de la divagation d’un taureau sur la chaussée. Alors que la divagation d’animaux était fréquente, le Maire s’était contenté d’organiser une concertation avec des organisations agricoles et en avertissant le Préfet mais n’avait pas pris d’autres mesures plus efficaces, caractérisant ainsi une carence (CAA Marseille, 3ème chambre, 27.12.2001, Legifrance no 98MA00224).

30C’est pourrait-on dire le principe de l’action du Maire qui prime en matière de police administrative et lorsque l’ordre public est mis en cause, l’exception devant toujours être la tolérance.

  • 18 C’est sur la base des dispositions des articles L. 2212-2 et L. 2213-4 du CGCT que le Maire est ast (...)

31Il existe un contentieux abondant en matière de police administrative des nuisances sonores18 où la jurisprudence sanctionne l’inaction du Maire. La carence engage d’autant plus la responsabilité de la Commune que le Maire est souvent alerté par les plaintes et protestations des administrés (v. l’arrêt de la Cour administrative de Nantes qui fait état dans sa décision des “nombreuses plaintes” alertant le Maire, CAA de Nantes du 25 mai 2004, 2ème chambre, Légifrance no 00NT01606).

  • 19 Sur cette question de la connaissance de l’administration du fait dommageable, on se reportera aux (...)

32Parfois la notion intentionnelle de la faute est ténue, comme dans l’exemple jurisprudentiel résultant de l’arrêt de la Cour Administrative d’Appel de Lyon du 2 février 2012 (4ème chambre, Légifrance no 11LY01003) où les magistrats ont estimé que même si les administrés n’avaient pas informé le Maire des nuisances sonores, celui-ci ne pouvait pas ignorer19 l’ampleur desdites nuisances. En effet, le Maire avait autorisé plusieurs gérants de débits de boissons à organiser pendant la période estivale des “évènements musicaux (…) impliquant l’usage d’une sonorisation amplifiée”. L’autorisation, et par la suite, la tolérance du Maire devait donc être assortie de garanties au profit des administrés en matière de protection contre le bruit, peu important que ces derniers se plaignent. Une tolérance inconditionnelle est donc fautive selon les magistrats, peu important que le Maire ait été alerté par ses administrés.

  • 20 Conseil d’Etat, 4ème et 5ème sous-sections réunies, Légifrance no 257394, mentionné dans les tables (...)

33Le Maire, lorsqu’il souhaite assurer la tranquillité de ses administrés, doit prendre des mesures efficaces pour lutter contre les nuisances sonores (v. en sens contraire pour des niveaux de bruit ne créant pas une telle gêne qu’elle appelât une réglementation spécifique du Maire, CAA Nancy, 27.05.2010, 3ème chambre, Légifrance no 09NC01238). Il ne suffit pas d’agir, encore faut-il prendre des mesures effectives et efficaces. Le Conseil d’Etat dans son arrêt du 27 juillet 200520 a ainsi rappelé que le Maire se contentant de dresser des procès verbaux “sans prendre aucune autre mesure à faire cesser les troubles” engageait la responsabilité de la Commune.

34Le Maire d’une commune a commis une faute “en ne prenant pas les mesures appropriées pour assurer le respect de la tranquillité publique”. En l’espèce, des administrés d’une commune se plaignaient après avoir acheté leur maison des nuisances sonores causées par la salle des fêtes. Le Maire avait commencé à prendre des mesures mais pas assez satisfaisantes et n’a pas fait preuve de célérité. Même le début d’action ne suffit pas (CAA Douai, 1ère chambre, 11.03.2010, Légifrance no 09DA00329). En effet, une Commune a pu voir sa responsabilité engagée quand bien même le Maire avait d’une part, fait signer aux locataires de la salle des fêtes une charte de bonne conduite, d’autre part, limité le nombre d’autorisation d’occupation de la salle et enfin avait demandé au Président de la Communauté de Communes l’accélération de la construction d’une nouvelle salle des fêtes. Malgré le nombre important de mesures édictées, le préjudice avait été causé aux administrés et, à ce titre, ils obtenaient une somme de 8.000 euros en réparation. Par ailleurs, la jurisprudence prend en compte d’autres éléments en sus des nuisances sonores à proprement parler, tels que les horaires d’ouverture de bar mais aussi les nuisances olfactives (CAA Nantes, 4ème chambre, 18.02.2011, Légifrance no 10NT01379) pour apprécier la faute. Au-delà de l’affaiblissement, du fléchissement de l’ordre public par l’inaction du Maire lui-même, la tolérance n’a plus lieu d’être lorsque le Maire occulte totalement l’une de ses premières missions, à savoir préserver a minima cet ordre public.

B – L’absence totale d’exercice des pouvoirs de police du Maire lors d’atteintes à l’ordre public de la Commune.

35Parfois, le Maire a fait preuve de laxisme total en ne prenant aucune mesure (salle communale provoquant des nuisances sonores), sa faute engage la responsabilité de la Commune condamnée, à payer 7.000 euros. Le Maire n’a pas pu se dégager de sa responsabilité en indiquant que l’administré avait connaissance des nuisances où que sa maison n’était pas assez isolée (CAA Douai, 1ère chambre, 08.06.2006, Légifrance no 05DA01034). Comme il a été vu précédemment, la faute de la victime doit être exclusive ce qui suppose inévitablement son caractère majeur.

  • 21que si le Maire de la Commune (…) a accompli des démarches (…) il n’a pris aucune mesure en vue de (...)

36Le seuil au-delà duquel les magistrats censurent l’action du Maire peut être caractérisé par le critère non seulement de l’affaiblissement de l’ordre public mais de son anéantissement. Ainsi, la tolérance fautive ce peut être le fait pour le Maire de ne prendre aucune précaution en vue de faire respecter son arrêté portant horaire d’ouverture des débits de boisson. Le Maire doit rendre effective sa propre règle de droit qu’il édicte - bruit se prolongeant dans la nuit… (CAA Nantes, 4ème chambre, 18.02.2011, Légifrance no 10NT0137921).

37En d’autres termes, le fait pour le Maire de tolérer dans une certaine mesure des nuisances sonores c’est assouplir l’exigence de la norme de la tranquillité publique mais n’assortir cette indulgence d’aucune limite c’est nier principe même de cette tranquillité. Lorsque la tolérance passe de l’exception à la règle, celle-ci devient illégale.

38Enfin, les magistrats retiennent aussi le critère de la réitération des dommages provoqués par son abstention pour estimer que celle-ci engage la responsabilité de la Commune. Ce fut le cas ainsi, d’un administré qui lors de lâchers de taureaux (à l’occasion des fêtes votives) voyait sa maison régulièrement endommagée. La Cour administrative d’appel de Marseille condamnait la Commune de Langlade en notant que la “carence de l’autorité de police, qui perdure d’ailleurs depuis plusieurs années, a un caractère fautif” (CAA Marseille, 2ème chambre, 24.03.1998, Légifrance no 96MA11440), le dommage lui n’étant nullement contesté.

***

  • 22 J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrétien, 5ème édition, p. 536.

39Le Maire doit être le garant du respect de l’ordre public qui demeure une activité de service public22 de sa Commune, et à ce titre, son action prévaut lorsque les fondements même de cet ordre vacillent. Cependant, la tolérance du Maire quant à la mise en œuvre des pouvoirs de police permet d’assouplir la règle de droit, l’intelligence commande alors l’indulgence envers le comportement de certains administrés.

40Si la tolérance n’est pas un concept juridique et qu’il ne peut être une source de droit autonome (v. les développements ci-supra, page no 2) il n’en demeure pas moins qu’il est un curseur déterminant dans l’appréciation de la légalité du comportement du Maire par le Juge. C’est au travers de cette dialectique de la conciliation d’impératifs contradictoires (entre administrés) que l’on peut dire que la tolérance du Maire est légale (et non susceptible d’engager la responsabilité de la Commune), si elle demeure adaptée, et proportionnée aux circonstances de temps et de lieu et qu’elle ne remet pas en cause la substance même de l’ordre public. C’est de cette analyse très subtile que la jurisprudence administrative définit les contours de la tolérance du Maire dans l’exercice (ou pas) de ses pouvoirs de police administrative.

Notes

1 Sur l’étude juridique de la tolérance, v. J. M Roy, “La tolérance”, Revue de la Recherche Juridique, 1995-2, pp 497-510. L ; Tallineau, “Les tolérances administratives”, Actualités Juridiques de Droit Administratif, janvier 1978, page no 3.

2 La doctrine a pu distinguer la tolérance de l’indulgence, la première étant analyser comme une “passivité face à quelque chose que l’on a le pouvoir d’interdire”, F. Colin, “De l’indulgence en droit administratif”, Actualités Juridiques de Droit Administratif, 23 avril 2012, page n. 794.

3 V. en ce sens l’article précité de L. Tallineau pour qui “tolérer, en effet, c’est ne pas interdire ou ne pas exiger alors qu’on le pourrait”, Actualités Juridiques de Droit Administratif, janvier 1978, p. 3.

4 J. Adda, J-P Demouveaux, P. L’église, Les pouvoirs de police du Maire, Les indispensables, 4ème édition, 2008 ; G-D Marillia, Les pouvoirs du Maire, G-D Marillia, 5ème édition, 208 ; Maire et Action communale, Mémento pratique, F. Lefèbre, 2011-2012, Dalloz.

5 J. Carbonnier, Flexible de droit, 9ème édition, LGDJ, page n. 146.

6 Selon l’expression d’Étienne Ricard, la notion de police administrative, L.G.D.J 1984, page n. 544.

7 V. Faure-Tronche, Le Maire et la salubrité publique, territorial éditions, octobre 2011.

8 G. Dupuis, M-J. Guedon, P. Chrétien, Droit administratif, Sirey, 11e édition, 2009, page no 532.

9 Cependant ces pouvoirs très importants du Maire ne peuvent pas reposer sur des considérations très – trop – générales. En effet, la Cour de cassation (juge de l’indemnisation) a estimé que la motivation était trop générale le Maire se contentait d’indiquer que la personne “ présente des signes évidents de troubles du comportement, que son état est de nature à compromettre l’ordre public et que de notoriété publique, cette personne présente un danger imminent pour elle-même (…)” (Civ1, 03.04.2007, Légifrance no 06-12235).

10 V. l’étude ci-infra en son titre II.

11 Aux termes des dispositions de l’article L. 211-11 du code rural : “I. - Si un animal est susceptible, compte tenu des modalités de sa garde, de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire... peut prescrire au propriétaire ou au gardien de cet animal de prendre des mesures de nature à prévenir le danger. /En cas d’inexécution... des mesures prescrites, le maire peut, par arrêté, placer l’animal dans un lieu de dépôt adapté à l’accueil et à la garde de celui-ci. /Si, à l’issue d’un délai franc de garde de huit jours ouvrés, le propriétaire ou le gardien ne présente pas toutes les garanties quant à l’application des mesures prescrites, le maire autorise le gestionnaire du lieu de dépôt, après avis d’un vétérinaire désigné par la direction des services vétérinaires, soit à faire procéder à l’euthanasie de l’animal, soit à en disposer dans les conditions prévues au II de l’article L. 211-25. /Le propriétaire ou le gardien de l’animal est invité à présenter ses observations avant la mise en œuvre des dispositions du deuxième alinéa du présent I. /II. - En cas de danger grave et immédiat pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire ou à défaut le préfet peut ordonner par arrêté que l’animal soit placé dans un lieu de dépôt adapté à la garde de celui-ci et... faire procéder à son euthanasie. /... L’euthanasie peut intervenir sans délai, après avis d’un vétérinaire désigné par la direction des services vétérinaires. Cet avis doit être donné au plus tard quarante-huit heures après le placement de l’animal. A défaut, l’avis est réputé favorable à l’euthanasie”.

12 La doctrine rappelle que “ l’administration ne peut se dessaisir, par voie de contrat, de ses responsabilités en matière de police, de même est-elle dans l’obligation de les exercer lorsqu’une situation de fait l’exige”, v. l’ouvrage précité de G. Dupuis, page no 532.

13 G. Le Chatelier, Droit administratif, 2004, no 36 ; J. Moreau, La Semaine juridique, JCP A, 2004 ; C. Deffigier, Actualités Juridiques de Droit Administratif, 2004, p. 988.

14 On notera que l’article 27 de la loi de 1905 confère au Maire la compétence de réglementer les sonneries de cloches.

15 Sur le constat d’un rétrécissement du champ de la compétence du juge administratif en la matière, v. l’étude de G. Rabu, “Accident de ski et responsabilité d’une commune : entre obligation de sécurité et opportunité”, Revue Lamy Droit civil, juillet-août 2012, pp. 17-20.

16 Ainsi, si cet exemple de cas de force majeure illustre bien l’un des aspects de la définition de la tolérance donnée par le Littré : indulgence pour ce que l’on ne peut empêcher.

17 V. en ce sens, Maire et Action communale, Mémento pratique, F. Lefèbre, p. 850.

18 C’est sur la base des dispositions des articles L. 2212-2 et L. 2213-4 du CGCT que le Maire est astreint à une obligation de faire respecter la tranquillité de ses administrés.

19 Sur cette question de la connaissance de l’administration du fait dommageable, on se reportera aux développements de L. Tallineau indiquant que “pour se déterminer en connaissance de cause, l’administration doit être informée (…)”, op. citée p. 6.

20 Conseil d’Etat, 4ème et 5ème sous-sections réunies, Légifrance no 257394, mentionné dans les tables du recueil Lebon, v. le comm. de L. Erstein, Coll. Territoriales-Intercommunalités, 2005, 207.

21que si le Maire de la Commune (…) a accompli des démarches (…) il n’a pris aucune mesure en vue de faire respecter son arrêté du 12 juillet 1995 (…)”.

22 J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrétien, 5ème édition, p. 536.

Auteur

Avocat au Barreau de Castres, Doctorant à l’Université Paris X - Nanterre (CREDOF - Centre de recherches et d’études sur les droits fondamentaux), Chargé d’enseignement au Centre Universitaire Jean-François Champollion

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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