“Ce texte est celui de la contribution orale du colloque des 7 & 8 mars 2011”

1Dans un pays qui, depuis la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, se réfère à un universel neutre de la citoyenneté, la réforme dite de la parité est à l’origine perçue comme une véritable révolution “copernicienne”, susceptible d’opérer un changement fondamental de la vie politique.

2En effet, la révision constitutionnelle de 1999, bientôt suivie par la loi “fondatrice” du 6 juin 2000, est lue comme une remise en cause de la conception classique de la représentation. L’action positive ainsi instituée passe par une rupture avec l’égalité formelle des droits. On peut ainsi penser qu’il y a passage d’un paradigme à un autre ; que s’ouvre une ère nouvelle, celle de l’incarnation du souverain par les deux sexes1. Comme l’exprimait Elisabeth Guigou, alors garde des Sceaux, lors de l’ouverture, à l’Assemblée nationale, des débats relatifs à la loi constitutionnelle sur l’égalité de 1999 : “Nous allons prendre une décision d’une portée considérable : la nation souveraine ne sera plus une entité abstraite mais elle sera incarnée par des femmes et des hommes vivant dans le siècle”.

3Au sein de l’opinion publique, l’invention de la “parité” avait soulevé de grandes espérances, dont celle de renouveler une société politique qui passait pour passablement sclérosée, fermée aux forces vives, dont les femmes et les jeunes. Les Français et plus encore les Françaises voyaient la parité comme un moyen de rendre la démocratie plus effective : et de régénérer la politique2. Une fois votée, la réforme avait provoqué les commentaires les plus divers, voire les plus contradictoires, de la part des féministes comme des observateurs de la vie politique. Dénoncée par les uns comme trop timide, elle est jugée comme novatrice et radicale par les autres, car, pour la première fois, la loi exerce une action coercitive sur les partis politiques.

4Quelque 10 années après le vote de la première loi paritaire - bientôt suivie par d’autres dispositifs législatifs - l’objectif de la réforme de tendre vers “l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives” est-il atteint ? Je rappellerai d’abord en quoi et pourquoi la parité est un concept neuf dans le ciel des idées républicaines. Puis, je pointerai les impasses et lacunes de l’“ingénierie paritaire” telle qu’elle a été progressivement mise en place entre 1999 et 2007, avant de souligner les résistances auxquelles elle s’est heurtée, concrètement, de la part des partis politiques, acteurs à qui incombait pourtant la responsabilité première de sa mise en œuvre.

I – LA PARITÉ COMME RÉVOLUTION “COPERNICIENNE”

5La France a longtemps été hostile, de par sa culture universaliste, à l’application, dans la sphère politique, du principe de “discrimination positive”, terme d’ailleurs contestable et contesté, auquel je préfère substituer celui, plus neutre, d’“action positive”3. Elle a pourtant été le premier pays au monde à adopter une loi imposant aux partis politiques la parité des candidatures entre les sexes à certaines élections.

6On peut donc s’interroger sur le sens de ce paradoxe. La France républicaine, reposant sur l’Un, sur l’indivisibilité de la Nation, devient la première démocratie organisée sur une base paritaire. On sait que le recours à la loi et à l’Etat pour susciter le changement social fait partie de la culture française. Mieux encore, la mise en œuvre de lois d’action positive est couramment admise en matière sociale et fiscale. Le Conseil d’Etat rappelle ainsi que la progressivité de l’impôt est une forme de discrimination positive. En revanche, le recours à des actions volontaristes au plan de la représentation politique suscitait les plus vives réticences, dans la mesure où elles impliquaient une prise de distance avec l’individualisme juridique qui est à la base de la pensée libérale. Dans la mesure aussi et surtout où, en France, l’action positive passait pour contrevenir à l’universalisme révolutionnaire et au principe d’égalité qui est “en tant que principe de non-discrimination un élément essentiel de l’héritage républicain” (Conseil d’Etat, 1997, p. 19).

7Le consensus a ainsi longtemps prévalu, chez la plupart des acteurs, à gauche comme à droite, selon lequel l’Etat n’a pas à intervenir pour réguler les candidatures aux élections politiques ; et que les partis politiques, et eux seuls, sont maîtres d’œuvre pour organiser à leur gré la sélection des investitures, faire en sorte que cette sélection soit représentative ou non de la société. A eux par conséquent revient d’appliquer ou de ne pas appliquer des quotas internes de femmes, de jeunes, de membres des catégories défavorisés… pour qu’à l’arrivée le “coût” d’entrée dans la vie politique ne favorise pas déjà les plus favorisés. Les normes républicaines les plus généralement partagées faisaient donc qu’on préférait le “laisser-faire” partisan - même générateur de pratiques discriminatoires - au recours à des lois d’action positive.

8Si une première tentative de loi de quota en matière de représentation politique avait été initiée en 1982, sa légitimité en avait été immédiatement contestée par le Conseil constitutionnel, sur la base de son inconstitutionnalité. L’argumentation juridique, bien que connue, mérite d’être rappelée, puisque l’invalidation de l’article de la loi municipale de 1982 (qui proposait de limiter à 75 % le nombre de candidats du même sexe sur les listes de candidats aux municipales) a été rendue au nom de l’égalité des citoyens devant la loi, garantie par l’article 3 de la Constitution de 1958 et l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (Loschak, 1983). Ainsi, la morale juridique de cette décision - qui faisait jurisprudence - voulait qu’un projet de loi ayant pour objet d’assurer l’égalité réelle entre les sexes était déclaré caduc au nom même de l’égalité abstraite entre les citoyens. “Ne découpez pas la démocratie en tranches, l’une pour les hommes, l’autre pour les femmes”, avait pu déclarer abruptement François Mitterrand en 1994 à propos de la revendication paritaire (Jenson & Sineau, 1995, p. 311). Une position qui résumait bien la position des républicains orthodoxes face à cette demande de droit différentié, dénoncé comme “catégoriel”, accusé de porter atteinte à l’unicité républicaine. Ce discours juridique de l’égalité formelle, “indifférent aux différences”, a permis que rien ne bouge, laissant perdurer l’ordre politique masculin traditionnel.

9Au début des années 1990, le blocage à l’entrée des femmes dans les assemblées élues est si visible qu’il finit par susciter un mouvement de prise de conscience de la part des militantes féministes, tant au sein des associations que des formations politiques. Celles-ci prennent acte de ce que l’égalitarisme républicain a débouché sur une véritable impasse, qu’il a fait la preuve manifeste de son incapacité à assurer l’égalité “réelle” entre femmes et hommes dans la vie politique. Dès lors et à leurs yeux, seule une réforme par le haut est susceptible de faire bouger les pratiques immuables et discriminatoires des partis. Car, en démocratie, ce sont bien les partis politiques qui fixent souverainement les droits d’entrée dans les assemblées élues, faisant office de gate-keepers, ou de “gardiens de but”, pour reprendre la terminologie de Pierre Bourdieu (2000, p. 38). Ce sont eux qui élaborent en toute liberté les “normes de recrutement”. Or, accorder de façon quasi systématique la prime aux sortants et aux notables bien implantés sur un territoire donné ne revient-il pas à privilégier la candidature des hommes, notamment pour les élections législatives, qui se déroulent au scrutin uninominal ? Il en va de même, d’ailleurs, pour les élections cantonales, qui se déroulent aussi au scrutin uninominal, et qui, pour cette raison, sont appelées “législatives en miniature”.

10Souvenons-nous, par exemple, qu’à l’issue des législatives de 1993, perdues par la gauche, le RPR ne peut revendiquer que 16 femmes élues sur un groupe de 257 députés, et le PS 4 femmes sur un groupe réduit à 57 députés. Au total, les femmes ne se retrouvent que 34 à siéger parmi les 577 députés de l’hémicycle, soit moins de 6 % de la représentation nationale. Soixante ans après la conquête du droit d’éligibilité, force est de constater que celui-ci reste en grande partie formel. La conclusion qui tend à s’imposer à un nombre croissant de militantes associatives comme de femmes et d’hommes politiques est donc que seule la contrainte législative permettra d’en finir avec l’ostracisme dont souffrent les Françaises dans la vie électorale.

11La revendication paritaire, née au début des années 1990, dans un cercle assez étroit d’intellectuelles et de militantes féministes, va bientôt se répandre dans des cercles politiques plus larges. Il est vrai que les nouvelles normes internationales mises en avant par l’ONU, le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ont, peu à peu, opéré en France un travail de légitimation en profondeur des actions positives (Lépinard, 2007). De sorte qu’en 1995 le partage du pouvoir politique entre femmes et hommes et l’enjeu paritaire font partie intégrante des enjeux de la campagne présidentielle. Dès lors, la question de la parité va trouver un débouché politique en un délai court (moins de 10 ans), montrant que la présidentielle au suffrage direct - qui n’est pas une élection comme les autres - a été une fois de plus l’occasion d’orchestrer la demande d’un droit nouveau pour les femmes (Sineau, 2010). Alors qu’en mars 1997, les députés - y compris ceux de gauche - s’étaient montrés majoritairement hostiles à toute idée de réforme paritaire (sondage Le Monde)4, deux ans plus tard, les représentants de la Nation acceptent de faire leur “nuit du 4 août”. Il est vrai que l’arrivée de la gauche au pouvoir, à l’issue des législatives de mai-juin 1997, a été un élément moteur du changement à l’œuvre. Devenu Premier ministre, Lionel Jospin propose de “moderniser la démocratie” en formulant les deux réformes phares que sont la limitation du cumul des mandats et la parité.

II – L’INGÉNIERIE PARITAIRE : UNE OCCASION MANQUÉE ?

12Avant de dresser le bilan de dix années de scrutins effectués sous régime paritaire, rappelons brièvement quelles sont les principales règles du dispositif mis en place5. La loi originelle du 6 juin 2000 - qui fait suite à la réforme constitutionnelle de 1999 - a mis en place les deux mécanismes sur lesquels repose aujourd’hui encore la promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats politiques. Lors des scrutins de liste, elle oblige les partis politiques à présenter, en alternance, 50 % de candidats de chaque sexe (à une unité près) ; tandis que, pour le scrutin uninominal des législatives, elle établit une retenue sur les dotations financières des partis qui n’auraient pas investi autant de femmes que d’hommes (à 2 % près). Dans le premier cas, la loi procède par obligation, dans le second elle n’est qu’incitative. Enfin, pour les autres élections se déroulant au scrutin uninominal (ou plurinominal) majoritaire, à savoir l’élection des conseillers généraux et celle de la moitié des sénateurs6, la loi initiale est totalement muette.

13Cette loi “fondatrice” est bientôt complétée par d’autres réformes, qui se donnent pour objectif d’amplifier les contraintes imposées aux partis afin de parvenir à l’égalité politique entre les sexes. D’une part, la loi du 11 avril 2003 étend aux listes régionales le principe de l’alternance stricte entre candidats de chaque sexe (qui prévalait déjà pour les élections à un tour)7. D’autre part et surtout, la loi du 31 janvier 2007, présentée comme devant donner un second souffle à la dynamique paritaire, introduit quatre nouveautés. Elle augmente les moins values sur les dotations financières accordées aux partis, pour peu que ceux-ci ne respectent pas la parité des investitures aux législatives8 ; elle impose l’égalité numérique des femmes et des hommes dans les bureaux exécutifs des régions et ceux des villes (de 3 500 habitants et plus) ; elle oblige à une l’alternance stricte des candidats de chaque sexe (et non plus par tranche de six) pour les listes municipales, dans les villes de 3 500 habitants et plus ; enfin, elle crée un poste de “remplaçant” pour les conseillers généraux, imposant un “ticket paritaire” titulaire-remplaçant.

14Si l’on tente de caractériser en peu de mots les changements induits par les lois dites de parité, on peut dire qu’elles ont généré une féminisation à deux vitesses, rapide pour les assemblées élues au scrutin de liste à la proportionnelle, lente pour celles élues au scrutin uninominal. Ce processus dual renvoie évidemment au contenu d’un dispositif qui est beaucoup plus contraignant pour les scrutins de liste - les plus favorables à l’élection des femmes - qu’il ne l’est pour les scrutins uninominaux - les plus durs aux outsiders, car assurant une prime politique aux “notables” et aux sortants-. Dès ce constat, on est amené à souligner l’illogisme d’un dispositif qui aboutit à féminiser les assemblées qui, avant lui, étaient déjà les plus féminisées (celles élues à la proportionnelle de liste), alors qu’il est de peu d’effet sur les assemblées élues au scrutin uninominal, qui demeurent, aujourd’hui comme hier, des “bastions” masculins.

15Reconnaissons tout d’abord que, grâce aux lois paritaires, l’objectif d’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux est en passe d’être atteint dans les assemblées élues à la proportionnelle de liste. Aujourd’hui, la part des femmes s’élève à 44,4 % au Parlement européen, à 48 % dans les conseils régionaux, à 48,5 % dans les conseils municipaux des villes de 3 500 habitants et plus (tableau). Mieux encore, les élues ont réussi à se faire une place importante dans les exécutifs de ces deux dernières assemblées. Tandis qu’on compte quelque 48 % de femmes parmi les vice-présidents de conseils régionaux, elles sont près de 37 % à exercer les fonctions de premier adjoint au sein des conseils municipaux des villes de plus de 3 500 habitants. Celles que l’histoire avait réduit à n’exercer qu’un rôle politique second ont ainsi entamé un processus de “notabilisation”, étape indispensable au déroulement d’une carrière nationale. Les vice-présidents de conseils régionaux et les adjoints au maire seront, peut-on penser, les parlementaires de demain.

16Mais la progression accélérée des femmes dans les assemblées élues à la proportionnelle ne rend que plus visible leur stagnation à l’entrée des assemblées élues (en totalité ou en partie) au scrutin majoritaire. C’est d’abord au Parlement que le blocage se noue, bien lisible à travers les statistiques : plus de 80 % des députés sont des hommes comme plus de 75 % des sénateurs. C’est à ce niveau que les obstacles à l’égalité réelle sont les plus importants et que l’inefficacité de la loi est le plus tangible. S’agissant de la proportion de femmes députées, la France, loin de progresser dans le palmarès mondial, a bel et bien régressé, passant du 42^e rang en 1997 (avant la loi) au 61^e rang en avril 2011 (chiffres de l’Union interparlementaire). Le processus de rattrapage, qui est l’objectif premier d’une loi d’action positive, n’a donc pas eu lieu, signant l’échec du dispositif mis en place. L’“utopie paritaire” s’est arrêtée pareillement aux portes des conseils généraux. De la base au sommet, les assemblées départementales - qui font office d’antichambre à la carrière parlementaire - restent dominées par les hommes. Les résultats du scrutin de mars 2011 sont une bonne illustration de l’instrumentalisation à laquelle a donné lieu le ticket paritaire : les femmes ne comptent que pour 13,8 % parmi les quelque 2 000 conseillers généraux titulaires élus, alors qu’elles sont 86,2 % parmi les remplaçants.

17Last but not least, la réforme paritaire a buté sur l’obstacle de la hiérarchie des fonctions, qui reste très sexuée. Là encore, les chiffres sont parlants, qui rendent vains de plus amples développements : plus de 86 % des maires sont de sexe masculin, 93 % des présidents d’intercommunalité, 92 % des présidents de région tout comme 95 % des présidents de conseils généraux, et, enfin, 86 % des membres de la puissante conférence des présidents de l’Assemblée nationale9. S’il est vrai que les lois paritaires ont eu pour effet de rendre moins inégalitaires les rapports sociaux de sexe dans le champ politique, constatons qu’elles n’ont pas transformé les rapports hiérarchiques de pouvoir entre femmes et hommes. C’est toujours aux hommes qu’il revient d’occuper le sommet de la pyramide des pouvoirs locaux et nationaux. Ici comme dans la sphère économique, tout se passe comme si les femmes butaient sur l’écueil de l’indépassable “plafond de verre”, comme si la présomption d’incompétence ou d’illégitimité qui pèse sur elles les empêchaient d’accéder à des postes de pouvoir.

18L’ingénierie paritaire n’a pas donc pas bouleversé les logiques du recrutement politique. Le dispositif juridique mis en place n’a guère permis aux partis de s’affranchir de diverses pratiques confiscatoires, dont celle du cumul des mandats et fonctions dans l’espace et le temps. Les partis de gouvernement – à l’exception des Verts - n’ont pas joué le jeu : c’est a minima qu’ils ont appliqué les règles de la “démocratie paritaire”, alors même, pourtant, que la Constitution révisée leur attribue la responsabilité de les mettre en œuvre10. L’arsenal juridique imaginé pour atteindre à l’égalité entre les sexes a d’abord été vu par les grandes formations politiques - et plus encore à droite qu’à gauche - comme une entrave à leur liberté d’action, non comme une occasion unique de démocratiser leur recrutement et leurs pratiques. De fait, pour atténuer la rigueur des lois paritaires, ils se sont efforcés d’en contourner l’esprit, réduisant la parité à une “nouvelle recette de cuisine électorale”, pour reprendre l’expression employée par Lucile Schmid dans son ouvrage Parité Circus (2008, p. 49). Ainsi, lors des législatives, les partis de gouvernement ont-ils préféré voir fondre leurs dotations publiques de plusieurs millions d’euros plutôt que d’investir 50 % de femmes à la députation. Rappelons que l’UMP se voit retirer plus de 4 millions d’euros par an sur son financement public, et le PS quelque 500 000 euros (Sineau, 2008). Ainsi encore, lors des sénatoriales, de nombreux sortants, notamment à droite de l’échiquier, ont eu pour stratégie de figurer en tête d’une liste dissidente plutôt que de prendre le risque d’être battu en troisième ou cinquième position sur la liste officielle. Enfin lors des cantonales, on vient de voir de quelle façon les partis ont exercé leur talent à dévoyer l’usage du ticket paritaire, nouvellement créé.

19L’échec de la parité à faire bouger le système politique renvoie à des causes diverses. La réforme a buté sur la pesanteur des moeurs partisanes, elle-même confortée par la logique du système uninominal, qui tend à la reconduction des mêmes et donc, in fine, à la clôture des élites sur elles-mêmes. Mais au-delà, son insuccès est à relier à l’inaboutissement de la réforme du cumul votée en 2000, lorsque Lionel Jospin était Premier ministre11. Si la mise en application de la réforme paritaire avait été couplée avec l’imposition de la règle suivant laquelle un individu n’exerce qu’un seul mandat ou fonction, alors la rotation des élites aurait pu véritablement advenir. Entraînant avec elle l’ouverture de la “carrière” politique aux femmes, mais aussi aux jeunes comme aux catégories populaires. La parité ne pouvait réussir en dehors d’un mouvement de démocratisation d’ensemble de la vie politique. Le PS vient d’en prendre tardivement conscience, qui, sous l’impulsion de sa première secrétaire, Martine Aubry, a fait voter par ses militants, en octobre 2009, le principe d’une suppression radicale du cumul. Dans cette logique, il sera demandé aux futurs candidats socialistes aux législatives de 2012 de renoncer par écrit à tout mandat exécutif. Si tel était effectivement le cas, cela signerait la disparition de ces figures centrales - et masculines - de la politique que sont les députés-maires et sénateurs-maires.

20Ainsi, le chemin à parcourir est encore long pour que les femmes siègent à parité numérique avec les hommes au Parlement et accèdent à égalité avec eux aux sommets de l’Etat. Mais, objecteront certains, il faut du temps pour réaliser l’“égalité réelle”. Ce n’est qu’au fil des années et des combats électoraux que les femmes pourront accumuler les ressources politiques nécessaires à l’entrée dans l’arène parlementaire. Épouser un tel raisonnement, c’est postuler que la progression des femmes dans la “course” aux mandats se poursuivra à l’avenir de façon linéaire. Or, telle n’est pas, aujourd’hui, l’hypothèse la plus probable, puisque la réforme des collectivités territoriales votée en 2010 a fait le choix du scrutin uninominal majoritaire (à deux tours) pour élire les nouveaux “conseillers territoriaux”. Chargés de remplacer les actuels conseillers régionaux et conseillers généraux, les 3493 conseillers territoriaux siégeront à la fois dans ces deux assemblées12. Le Conseil constitutionnel a avalisé ce mode de scrutin, jugeant qu’il ne portait pas atteinte au principe constitutionnel selon lequel “la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives”, cette disposition n’ayant pas “une portée contraignante”13.

21La parité sera à l’évidence “la première victime” du système uninominal, même assorti de sanctions financières pour les partis qui ne présenteraient pas 50 % de candidates14. En fait, la logique de la réforme revient à recréer, en amont, des inégalités entre les femmes et les hommes pour ensuite tenter de (mal) les corriger, en aval, par le prélèvement de moins-values sur les dotations des partis. Il est à craindre que le pouvoir régional récemment acquis par les femmes ne soit réduit à néant par le choix d’un système électoral qui vient restreindre le périmètre d’action de la parité obligatoire. Jusqu’à présent le processus de féminisation de la vie politique s’était produit par le bas, par le local, or, c’est ce socle qui va s’effriter avec la mise en oeuvre de la réforme territoriale.

Conclusion

22Inachevée et inaboutie, la réforme paritaire n’a pas répondu aux promesses d’égalité femmes/hommes qui étaient à son fondement. Face à la révolution copernicienne qu’elle pouvait générer, les hommes de parti y ont vu une menace contre leur propre pouvoir ; ils sont alors entrés en résistance, tentant d’en limiter la portée. Plus grave encore, les progrès réalisés par les femmes grâce à l’ingénierie paritaire sont aujourd’hui hypothéqués par le vote d’une réforme territoriale qui, en généralisant l’usage du scrutin uninominal – le plus discriminant pour les femmes – est porteuse de régression pour les années à venir.

23A la veille de la présidentielle de 2012, on se trouve face au paradoxe suivant. Les femmes sont proportionnellement plus nombreuses au gouvernement (33 %) qu’à l’Assemblée nationale (19,4 %). Tout se passe comme si la réforme paritaire avait diffusé bien plus largement au niveau du pouvoir exécutif qu’à celui du pouvoir législatif, alors que seul pourtant ce dernier était directement visé par elle. La montée en puissance des femmes dans l’exécutif se mesure aussi à leur présence croissante dans la compétition qui structure toute la vie politique française depuis la réforme de 1962, l’élection présidentielle. La défaite de Ségolène Royal en 2007, face au candidat de l’UMP, Nicolas Sarkozy, loin d’entraîner le désengagement des femmes de la compétition suprême, va de pair avec la centralité croissante des candidates dans ce scrutin phare de la Cinquième République. Hier encore considérée comme une utopie, l’accession d’une femme à l’Elysée rentre aujourd’hui dans le champ des possibles.