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Les chemins de Saint-Jacques à l’épreuve des temps

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Philippe Delvit
, 
Florent Garnier

Gouvernance et plan de gestion du bien des chemins de Saint‑Jacques‑de‑Compostelle : l’exemple du Gers

Jean-Charles Jobart

Texte intégral

« Le bonheur du chemin est fait de ces instants qu’ignoreront toujours ceux qui roulent à grande vitesse, là-haut, sur la chaussée sans obstacle du présent »
J.-C. Ruffin,
Immortelle randonnée. Compostelle malgré moi, éd. Guérin, 2013.

1Les chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France ont été inscrits à l’UNESCO le 2 décembre 1998 par le Comité du patrimoine mondial réuni à Kyoto, classant ainsi une série de 71 monuments et 7 tronçons du GR 65 qui représentent un peu moins de 160 kilomètres le long de la Via Podiensis. Ce classement constitue un honneur pour la France et une chance pour les territoires concernés. Mais il implique également des devoirs de préservation et de mise en valeur qui, pour un aussi vaste bien dit « en série », n’est pas sans pour poser de nombreux défis, voire des difficultés.

2La Convention UNESCO de protection du patrimoine mondial culturel et naturel, adoptée le 16 novembre 1972, a été ratifiée par la France le 27 juin 1975. Ce traité définit le patrimoine mondial comme l’ensemble des éléments du patrimoine culturel et naturel présentant « un intérêt exceptionnel qui nécessite leur préservation » et dont la dégradation ou la disparition constituerait « un appauvrissement néfaste du patrimoine de tous les peuples du monde ». La notion de patrimoine mondial implique ainsi l’idée d’une valeur universelle exceptionnelle, qui confère au bien inscrit sur la liste du patrimoine mondial une importance culturelle ou naturelle qui transcende les frontières et les nations et présente un caractère inestimable pour l’ensemble de l’humanité.

  • 1 CE Ass., avis du 2 juillet 2015 n° 390.121.
  • 2 Voir par exemple CE, 20 avril 2005, n° 278186 et 278187, Ville Lille. La convention, qui ne défini (...)
  • 3 Orientations pour la mise en œuvre de la Convention pour la protection du patrimoine mondial, cult (...)
  • 4 Pascal Planchet, « La rénovation du cadre de la protection patrimoniale : une réforme sous le sign (...)

3À cette fin, les biens inscrits font l’objet d’une évaluation régulière par des organismes indépendants et peuvent être retirés de la liste du patrimoine mondial s’ils subissent des dégradations qui leur font perdre leur caractère universel exceptionnel. Dans la logique souverainiste du droit public international, ce sont les États qui sont responsables du respect de la convention. À ce titre, il leur appartient d’adopter des mesures nationales, législatives ou réglementaires, pour assurer la conservation des biens inscrits et en améliorer la protection. La France a longtemps estimé que les normes figurant au code de l’urbanisme et au code du patrimoine permettaient une protection effective et suffisante. Mais devant la montée des exigences du Comité du patrimoine mondial à l’égard des nouvelles candidatures et le renforcement de sa surveillance des sites déjà inscrits, il devenait nécessaire de faire figurer dans le droit national les obligations issues de la convention de 1972. Dans son avis sur le projet de la loi no 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine1, le Conseil d’État avait attiré l’attention sur le fait qu’en l’absence, dans la convention de 1972, de dispositions ayant un effet direct en droit interne2, « le projet de loi ne pouvait se limiter à un simple renvoi aux instruments de protection de ces biens adoptés par le Comité du patrimoine mondial ». Il était donc nécessaire que la loi définisse les notions de « plan de gestion » et de « zone tampon » qui ne figuraient que dans les « orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial »3 et qu’un décret en Conseil d’État en précise les modalités d’application4, ce qui est désormais le cas avec les articles L. 612-1, R. 612-1 et R. 612-2 du code du patrimoine.

  • 5 Le Gers comporte quatre composantes des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France : la cat (...)

4Les gestionnaires des chemins de Saint-Jacques de Compostelle en France se trouvent en conséquence soumis à de nouvelles obligations qui impliquent l’État au niveau international et les collectivités territoriales au niveau local. La gestion des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle nécessite alors de mettre en place des instances partenariales de gouvernance du bien (I) afin que tous les acteurs définissent un projet commun devant conduire à des actions concrètes de préservation et de mise en valeur (II). Afin d’illustrer ces questions, nous regarderons notamment comment ces défis de gouvernance et d’action ont pu être concrètement relevés dans le Gers5.

I. Une gouvernance partenariale des chemins de Saint‑Jacques‑de‑Compostelle

5L’inscription d’un bien au patrimoine mondial de l’UNESCO est traversée par une ambiguïté inhérente au droit international public lui-même : ce dernier ne connaît que les États qui sont donc seuls responsables au niveau international du respect de la convention. Mais d’un point de vue interne, la préservation du bien relève le plus souvent de la responsabilité de collectivités territoriales (A). Cette dualité a donc conduit à mettre en place des instances de gouvernance associant tous les acteurs concernés par la gestion du bien (B).

A. Les ambiguïtés d’un projet collectif

« Ami, ne t’en vas plus si loin,
D’un peu d’aide j’ai grand besoin,
Quoi qu’il m’advienne.
Je ne sais où va mon chemin,
Mais je marche mieux quand ma main
serre la tienne. »
A. de Musset,
À mon frère revenant d’Italie.

6Un classement UNESCO d’un bien comporte une ambiguïté dès son origine : la candidature à un classement est officiellement portée par l’État partie à la convention, mais le comité du patrimoine mondial exige désormais un soutien fort et une implication profonde des acteurs locaux qui, en conséquence, sont de plus en plus souvent à l’initiative d’une candidature (1). La gestion du bien classé impliquera par la suite une multiplicité d’acteurs (2), faisant de la gouvernance de ce bien un système complexe.

1) La dualité de la candidature auprès de l’UNESCO

  • 6 Le refus opposé par l’État à la demande d’une collectivité territoriale d’inscription d’un bien su (...)

7Le classement d’un bien au patrimoine mondial se fait selon une procédure en deux temps. À la suite des propositions des États, le bien est inscrit sur la liste indicative6 puis, après examen de la candidature de l’État par le Comité du patrimoine mondial composé de représentants de 21 États, est inscrit à la majorité des deux tiers sur la liste du patrimoine mondial. En France, la procédure de candidature et d’inscription d’un bien sur la liste du patrimoine mondial relève du département des affaires européennes et internationales (DAEI) de la direction générale des Patrimoines. Ce département est l’interlocuteur de la délégation permanente de la France auprès de l’UNESCO, du ministère des Affaires étrangères et du Développement international et du Centre du patrimoine mondial.

8Durant les trente premières années de mise en œuvre de la convention, l’État procédait donc seul à l’inscription de biens au patrimoine mondial avec assez peu de concertation auprès des acteurs locaux. L’inscription était « imposée » d’en haut directement par le ministère. Mais depuis une dizaine d’années, ce sont les acteurs locaux, devenus les véritables gestionnaires des biens, qui sont moteurs dans les candidatures à l’inscription, avec toujours le soutien de l’État qui portera officiellement la candidature. Certes, c’est toujours l’État français, partie à la convention, qui garantit sa mise en œuvre. C’est lui qui propose des biens à l’inscription, dialogue avec le comité du patrimoine mondial et s’engage à préserver les biens inscrits. Néanmoins, suivant les préconisations de ce comité, il appartient à tous les acteurs, en particulier aux acteurs publics, de soutenir la démarche.

  • 7 Michel Prieur, « Les conséquences juridiques de l’inscription d’un site sur la liste du patrimoine (...)
  • 8 Article 5, d. de la convention.

9L’inscription sur la liste entraîne des obligations pour les États7. En premier lieu, la législation nationale doit permettre la mise en œuvre effective de la convention. Les États doivent donc adopter, si ce n’est déjà fait, des mesures juridiques de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine8, ce que la France n’a finalement fait qu’avec l’article 74 de la loi no 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine.

  • 9 Article 29 de la convention complétée par la résolution de la 11e session de l’Assemblée générale (...)
  • 10 Il est distingué deux situations : celle de « péril prouvé » si le bien est menacé par un danger p (...)

10En second lieu, la convention impose aux États de rendre compte devant le comité du patrimoine mondial de l’état de conservation de leurs biens inscrits par la présentation tous les six ans de rapports périodiques9. Des associations peuvent en outre intervenir pour prévenir l’UNESCO qu’un bien inscrit est en danger. Le Comité peut en conséquence décider d’inscrire le bien sur la liste du patrimoine mondial en péril (54 sites en 2018) sans recueillir l’accord de l’État concerné selon une lecture discuté de l’article 11-4 de la convention10. Les États doivent alors solidairement prêter leur concours pour éviter toute détérioration. L’UNESCO est de plus en plus vigilante quant à la gestion des sites. En cas de dégradations ou de négligences, le comité peut menacer de désinscription. La menace provient le plus souvent de travaux de rénovation, mais aussi d’aménagements aux alentours du site protégé. Toutefois, le retrait de la liste, seule véritable sanction du non-respect de la convention, est précédé de négociations avec l’État concerné qui suffisent en principe à neutraliser le projet.

  • 11 Un bien étant inscrit sur la liste à la majorité des deux tiers des membres présents et votants du (...)

11La menace de désinscription de la liste du patrimoine mondial a été mise deux fois à exécution11. La première, le 28 juin 2007, concernait une réserve animalière à Oman qui constituait un sanctuaire de l’oryx arabe, à la suite de la décision d’Oman de réduire la taille de la zone protégée de 90% pour des motifs d’exploitation pétrolière. La seconde, le 25 juin 2009, concernait la vallée de l’Elbe à Dresde en Allemagne, à la suite de la construction d’un pont à quatre voies au cœur de ce paysage culturel, lui faisant ainsi perdre la valeur universelle exceptionnelle qui lui avait valu son inscription.

  • 12 Sur les exigences et la surveillance du comité du patrimoine mondial, cf. la contribution d’André (...)

12La France a elle-même fait plusieurs fois l’objet d’une surveillance renforcée de la part du comité du patrimoine mondial. En 2008, la Ville de Bordeaux est selon l’expression « mise sous monitoring renforcé » par le comité alerté par des associations. Le site du Port de Lune, inscrit sur la liste en 2007, a en effet connu des transformations avec la destruction du pont du Perthuis et la construction de nouveaux ponts. Ces projets ont inquiété le comité qui a donc demandé un rapport sur l’impact visuel des nouveaux franchissements de la Gironde envisagés. La modification des ZPPAUP de la ville de Provins rendant constructibles certaines parcelles avait conduit le comité du patrimoine mondial à adresser à la France, en 2010, une mise en demeure pour revenir sur cette mesure. En 2012, c’est le Mont Saint-Michel qui est mis en cause en raison de projets éoliens autorisés par le préfet de la Manche. Le Comité du Patrimoine mondial a encore mis en garde plusieurs fois l’État français, garant de la valeur universelle exceptionnelle, pour absence de gestion et défaut de protection. Il a pu ainsi être reproché à la France, lors du rapport périodique de 2013, que le réseau des composantes du bien en série des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France était peu structuré, que les sentiers des chemins eux-mêmes n’avaient pas fait l’objet d’une définition claire de leur tracé, ni de la délimitation de zones tampons et que le bien n’avait pas de plan de gestion12.

13Si l’État est responsable du respect de la convention de l’UNESCO, les mesures pouvant menacer ou protéger les biens inscrits sont le plus souvent de la responsabilité des acteurs locaux. La convention a ainsi imposé d’organiser une méthodologie de travail concerté entre l’État, garant de la valeur universelle exceptionnelle auprès de l’UNESCO et les gestionnaires locaux des biens, conduisant à l’intervention d’une multiplicité d’acteurs.

2) La diversité des acteurs impliqués

  • 13 D. Audrerie, R. Souchier et L. Vilar, Le patrimoine mondial, PUF, coll. Que sais-je ?, 1998, n° 34 (...)

14La convention de l’UNESCO désigne un acteur central dans la préservation des biens inscrits : l’État. Mais il est loin d’être tout seul dans la réalité du terrain. « À ce titre, la protection permanente de ce patrimoine n’incombe pas seulement à l’État partie ou au gestionnaire du bien, mais aussi à l’humanité tout entière. C’est pourquoi l’UNESCO a prévu un ensemble de procédures de suivi du bien inscrit, qui sont détaillées dans les “Orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial” »13. Toute l’humanité semble être bien vaste et imprécis pour assurer une protection effective des biens.

15Le droit français peut nous aider à préciser la liste des acteurs concernés. L’article L. 612-1 du code du patrimoine, issu de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 cite à son premier alinéa les acteurs concernés par « la protection, la conservation et la mise en valeur » des biens inscrits, à savoir « l’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements ». Mais un tel listage des seules personnes morales de droit public nous paraît encore très insuffisant.

16Prenons l’exemple du Haut lieu tectonique Chaîne des Puys inscrit sur la liste du patrimoine mondial le 2 juillet 2018, lors de sa 42e session à Bahreïn du comité du patrimoine mondial. Appuyée par l’État et ses services, cette inscription est l’aboutissement d’une longue démarche de onze années initiées par le département du Puy-de-Dôme. Véritable projet de territoire, la candidature a mobilisé les collectivités locales, les entreprises, les associations et les habitants autour de la reconnaissance et de la préservation de ce patrimoine naturel exceptionnel. Le dossier a été élaboré par le Conseil départemental du Puy-de-Dôme à travers un partenariat étroit avec les universitaires locaux pour le volet scientifique et le Parc naturel régional des Volcans d’Auvergne pour la gestion. Le comité a notamment retenu, pour justifier l’inscription, que le Parc naturel régional des volcans d’Auvergne fournit un cadre de gestion soumis légalement à révision et renouvellement tous les 12 ans, que le bien fait l’objet d’une législation nationale de protection forte et que la candidature s’appuyait sur la mobilisation de très nombreux acteurs locaux et de la population. On constate ainsi l’implication d’une diversité d’acteurs qui vont bien au-delà des seules personnes publiques.

  • 14 Le département doit élaborer un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (a (...)
  • 15 La continuité du chemin suppose alors une convention de passage signée par le propriétaire et la f (...)
  • 16 Cf. la contribution de Christian Lavialle, « Le régime juridique des chemins de Saint-Jacques ».

17Pour ce qui est des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle, il faut bien sûr mentionner l’État qui est responsable du respect de la convention de l’UNESCO, mais également les communes compétentes en matière d’urbanisme sur lesquelles passe le chemin, les communautés de communes parfois compétentes en matière d’urbanisme et toujours compétentes en matière de tourisme et le Conseil départemental responsable de l’entretien des chemins de randonnée14 et compétent en matière de tourisme. Mais cette liste, strictement publique, doit encore être élargie. Il faut ajouter les propriétaires privés chez qui le chemin passe souvent15 et les associations culturelles de défense du patrimoine nombreuses et très investies localement. Ajoutons encore, pour les chemins, la fédération française de randonnée pédestre, naturellement très impliquée sur les tracés, l’usage et le bon état des chemins puisqu’elle homologue et labellise les chemins de grande randonnée16.

18Enfin, parmi les trois critères choisis pour justifier le classement, l’UNESCO a retenu que « Le Chemin de Saint-Jacques-de-Compostelle conserve le registre matériel le plus complet des voies de pèlerinage chrétiennes, notamment des édifices ecclésiastiques et séculiers » et que « Le Chemin de Saint-Jacques témoigne parfaitement du pouvoir et de l’influence de la foi chez tous les êtres humains, indépendamment de leur classe sociale et de leur origine, dès le Moyen Âge. »17. Il est donc impossible d’aborder ces chemins sans prendre en compte leur dimension religieuse ou spirituelle et, donc, sans associer les autorités ecclésiastiques à leur gestion.

  • 18 Protocole d’accord relatif à l’animation culturelle et à la gestion du bien culturel en série n° 8 (...)

19Ajoutons un dernier acteur, mais non des moindres : l’Agence de coopération interrégionale et réseau « Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France », dite « ACIR Compostelle » qui doit organiser et animer le réseau des propriétaires et gestionnaires du bien, mettre au point des outils de communication et de promotion communs à toutes les composantes du bien, permettre de mutualiser les bonnes pratiques, favoriser les projets communs, accompagner la mise en place d’un plan de gestion et organiser le comité scientifique du bien18.

20Cette grande variété d’acteurs impose une coordination d’action et donc la mise en place d’un mode de gouvernance partenariale permettant d’impliquer chaque acteur et de faire émerger des projets et des décisions coordonnées.

B. L’organisation de la gouvernance des chemins de Saint‑Jacques

« Je ne poursuis pas mon chemin,
c’est mon chemin qui me poursuit. »
Jules Verne,
Cinq semaines en ballon.

21Cette gouvernance concerne d’abord l’organisation toujours complexe des services de l’État (1), puis la coordination de l’État et des multiples acteurs locaux (2). Le bien des chemins de Saint-Jacques de Compostelle comprenant 78 composantes, les difficultés de la gouvernance du bien en raison de la multiplicité des acteurs impliqués se démultiplient, puisqu’il s’agit de trouver une gouvernance pour chaque composante tout en établissant une gouvernance de coordination et d’harmonisation pour l’ensemble du bien.

1) L’organisation des services de l’État

22Au niveau local, la charte pour la gestion des biens inscrits sur la liste patrimoine mondial19 du 20 septembre 2010 entre l’État et l’Association des Biens français inscrits au patrimoine mondial prévoit un modèle de gouvernance. Au niveau régional, il est prévu un comité présidé par le préfet de région, secondé par la direction régionale des affaires culturelles et la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement. La convention prévoit toutefois que « la prise en compte des responsabilités générales de la région en matière d’aménagement du territoire peut conduire le préfet à proposer une coprésidence avec le président du conseil régional ». Enfin, une commission locale est instituée pour chaque bien concerné, sur le modèle des commissions locales de secteur sauvegardé.

  • 20 BO du Ministère de la Culture n° 209, avril 2012, p. 23.

23Conformément à la charte, l’instruction n° 2012/004 du 12 avril 2012 de la Direction générale des Patrimoines relative à la gestion des biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO20 propose un mode d’organisation entre les sites et les services déconcentrés de l’État. Des correspondants dans chaque direction régionale des Affaires culturelles (DRAC) ont été nommés en 2010. Ils assurent les missions de suivi des projets de candidature, de suivi de l’état de conservation et des actions de valorisation, de réalisation d’un bilan annuel de la gestion et de l’évolution des biens en vue du rapport périodique exigé tous les six ans par l’UNESCO. En liaison avec le réseau de ces correspondants, la sous-direction des monuments historiques et des espaces protégés s’efforce de trouver, en lien avec les gestionnaires et les collectivités territoriales concernées, les solutions permettant d’assurer le maintien de la valeur universelle exceptionnelle de chaque bien inscrit.

  • 21 Arrêté du 30 avril 2013 portant désignation du préfet coordonnateur du bien « Chemins de Saint-Jac (...)

24L’instruction prévoit également la mise en place de comités régionaux, présidés par les préfets de région. Ils ont pour rôle d’examiner et de coordonner les actions relatives à tous les biens inscrits de la région. Pour les biens dits « en série », un préfet coordinateur doit être désigné. Pour les chemins de Saint-Jacques de Compostelle, il s’agit du préfet de région Occitanie21. Le 19 janvier 2015, le préfet coordinateur a ainsi installé le premier comité inter-régional du bien qui a défini un schéma d’orientation stratégique articulé autour de quatre axes : améliorer la conservation du bien, garantir la qualité de l’accueil public, enrichir et diffuser la connaissance scientifique, favoriser la mise en réseau du bien et son développement touristique. Le correspondant patrimoine mondial pour la région Occitanie en est l’organisateur, les autres correspondants régionaux patrimoine mondial sont également membres de droit. Enfin, un observatoire régional, présidé par le préfet de région, doit chaque année évaluer les actions mises en œuvre localement. Dans le cadre d’un bien national comme les chemins de Saint-Jacques de Compostelle, on préfère parler d’observatoire général.

2) La gouvernance locale des composantes

25La charte du 20 septembre 2010 prévoyait pour chaque bien une convention établie régionalement et localement permettant de définir des plans d’action rassemblant l’ensemble des partenaires autour de la protection et de la valorisation du bien. La charte d’engagement entre l’État et les collectivités territoriales précise ainsi les engagements respectifs de l’État et des collectivités territoriales et prend soin de préciser que la convention locale doit « affirmer la responsabilité » des propriétaires de biens ainsi que « des collectivités territoriales, gestionnaires et garantes du territoire, [...] chargées de la mise en œuvre locale des politiques, de leur application réglementaire, ainsi que des actions d’aménagement dans le cadre de leurs compétences ». La charte définissait ainsi un certain nombre d’objectifs partagés par ses signataires : conserver à chaque bien ses attributs de valeur universelle et exceptionnelle, reconnaître, identifier et mobiliser pour chaque bien l’ensemble des acteurs, établir un plan de gestion, intégrer le projet dans une démarche de développement durable et prévoir un système de gestion et de contrôle. Force est de constater que cette contractualisation locale n’a pas eu lieu. Mais cela a été sans conséquence puisque cette contractualisation s’est avérée ne pas être nécessaire pour mettre en place une gouvernance locale partenariale des biens.

26L’organe clef de gestion de chaque bien, prévu par l’instruction du 12 avril 2012, est la commission locale, présidée par le préfet de département. Propre à chaque bien, elle décide du plan de gestion, détermine les grandes orientations et la stratégie à long terme du bien et assure la surveillance des bonnes pratiques de conservation et de protection. Elle examine notamment tout projet pouvant affecter la valeur universelle du bien, veille à la qualité des actions de médiation, au respect et à la promotion des valeurs de l’UNESCO. Elle est un lieu privilégié de concertation et de débats entre tous les acteurs locaux concernés.

27Concernant les chemins de Saint-Jacques de Compostelle dans le Gers, cette commission locale, présidée pour le préfet par le sous-préfet de Condom, réunit des représentants de la DRAC et de la DREAL, le conseil départemental, les élus locaux, maires et présidents d’EPCI, les offices du tourisme, les propriétaires des biens, les associations culturelles locales, les autorités ecclésiastiques, la fédération de randonnée pédestre et l’ACIR. Afin de déterminer les membres de la commission, chaque collectivité territoriale propriétaire d’édifices ou chaque communauté de communes en responsabilité sur les sentiers doit en principe désigner un référent technique issu des services de la collectivité territoriale propriétaire et un représentant du bien choisi parmi les élus et mandaté par l’organe délibérant.

28Chaque projet ou décision y est débattu jusqu’à faire l’objet d’un consensus permettant de s’assurer que des actions concrètes seront mises en œuvre par les différents acteurs. Des intérêts économiques, patrimoniaux, touristiques, religieux, de conservation ou de constructibilité peuvent s’y exprimer et se confronter. À l’État de savoir instaurer les conditions d’un débat constructif, d’incarner et de défendre ce qui est de l’intérêt de tous, de promouvoir des compromis ne lésant aucun des intérêts en présence. En plus de la commission locale, des comités de pilotage, appelés aussi comités de bien, peuvent être créés afin de mettre en œuvre concrètement le plan de gestion. Ces comités regrouperont dans une logique opérationnelle et d’exécution les acteurs concernés par les actions à mener : élus locaux, services de l’État, services techniques locaux, etc. Ils se réunissent ainsi plusieurs fois dans l’année, s’assurent du suivi et de la mise en œuvre des orientations et des actions définies par la commission locale. Ils permettent de régler les problèmes relevés dans le suivi et d’être un laboratoire d’idées en faisant émerger les projets, les idées, les solutions de financements.

29Au final, la gouvernance des biens UNESCO, et particulièrement des biens en série, empile les structures de gouvernance, d’action et d’évaluation, engendrant de la complexité là où la simplicité faisait déjà défaut. Il faut alors se résoudre à faire confiance en l’intelligence et le bon sens des acteurs pour permettre à cette tortueuse machinerie d’avancer et de produire des projets précis et des actions concrètes.

II. La gestion commune des chemins de Saint‑Jacques‑de‑Compostelle

30Les États parties à la convention de l’UNESCO ont l’obligation, en application de son article 4, « d’assurer l’identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures du patrimoine culturel et naturel ». Depuis 2007, le Centre du patrimoine mondial exige l’élaboration de plans de gestion et l’établissement de zones tampons. Pour maintenir l’inscription du bien sur la liste du patrimoine mondial, il faut donc désormais que l’État partie fournisse les informations manquantes au dossier d’inscription, notamment les délimitations de chaque composante et de leur zone tampon ainsi qu’un plan de gestion du bien.

31L’enjeu est d’autant plus important pour un bien série qu’il se compose d’une chaîne de composantes constituant autant de maillons dont la faiblesse peut retentir sur tout le bien. Un réflexe de solidarité doit donc s’instaurer entre toutes les composantes afin de garantir l’inscription du bien dans son ensemble. La moindre des obligations est alors pour chaque composante de définir précisément le bien inscrit (A) et de le doter d’un plan de gestion permettant sa préservation et sa valorisation (B).

A. La définition du bien inscrit

« Voyageur, le chemin, Ce sont les traces de tes pas. C’est tout ; voyageur, Il n’y a pas de chemin. Le chemin se construit en marchant. »
Antonio Machado y Ruiz,
Proverbes et chansons, XXIX.

32Cette définition ne pose guère de difficultés s’agissant des monuments, ceux-ci étant clairement identifiables sur leur assise et leur zone tampon pouvant se confondre avec la zone des 500 mètres de protection des monuments historiques, même si la notion de zone tampon suppose de devoir parfois excéder ce premier périmètre de protection. Il en va tout autrement quand il s’agit de déterminer le tracé précis d’un tronçon de chemin inscrit comme composante du bien (1) et de définir sa zone tampon par le panorama l’environnant (2).

1) Le tracé du chemin : entre concertation et intérêt commun

33Dans le Gers, le tronçon inscrit entre Lectoure et Condom des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle avait ce paradoxe de n’être pas clairement défini avec, pour tout document, une carte d’une échelle très imprécise et une description textuelle en contradiction partielle avec la carte. Ce défaut présentait en réalité un grand avantage : la nécessité de définir précisément le tracé du chemin et donc la liberté, çà et là, de le modifier.

  • 22 Un exemple de ces conflits est donné par l’abondant contentieux suscité par les projets d’aménagem (...)

34De telles modifications sont toujours risquées : les historiens vont protester que la voie historique ne passait pas à cet endroit, les randonneurs vont objecter que telle portion du chemin n’est pas en bon état et devrait être évitée, les commerçants vont protester que le chemin ne passe pas devant leurs boutiques, les élus vont se vexer que le chemin s’éloigne du centre de leur commune. Les sources de conflits sont multiples et il serait désastreux que les chemins, au lieu de se faire rencontrer les personnes pour les rassembler, aboutissaient à les diviser. Une telle division est un mauvais départ pouvant accumuler les rancœurs et engendrer les conflits22.

35Une méthode fut donc choisie : prendre collectivement nos bâtons de pèlerins et parcourir ensemble le chemin pour choisir collectivement son tracé. Deux objectifs ont été considérés comme prioritaires : d’une part, assurer la sécurité des marcheurs et, d’autre part, valoriser au maximum le patrimoine gersois à proximité du chemin. Ces randonnées ont réuni le sous-préfet, l’architecte des Bâtiments de France du département du Gers, des représentants de la DREALE Occitanie dont les cartes nous ont été précieuses, le président de l’association archéologique du Gers qui a enrichi de ses explications pédagogiques nos observations, la fédération française de randonnée pédestre, parfois des représentants du département du Gers et toujours les élus municipaux attachés à faire découvrir les richesses de leurs communes. Cette composition n’est que le reflet de la multiplicité des acteurs impliqués et a permis de tous les sensibiliser aux enjeux concernant les chemins de Saint-Jacques. En quatre demi-journées, ce collège aussi nonchalant qu’observateur, a parcouru dans la bonne humeur l’ensemble du tronçon.

36Les résultats de cette méthode ont été une belle unanimité sur le nouveau tracé avec de notables modifications. À Lectoure, le chemin passe désormais par le bastion du château des comtes d’Armagnac ; à Marsolan, il passe dorénavant à gauche de l’église communale pour permettre de découvrir la halle du village, son panorama sur les coteaux et son bourg typique du Gers ; à La Romieu, le chemin passe enfin par le chef d’œuvre que constitue la collégiale et par la porte fortifiée Nord par laquelle arrivaient les pèlerins pour Rome ; à Castelnau-sur-l’Auvignon, le chemin passe désormais par le centre de la commune, se confondant avec le chemin de mémoire de la résistance héroïque de ce village pendant la seconde guerre mondiale, avant de passer devant l’église, de longer les anciens remparts et de descendre vers le lavoir communal ; à Condom, le chemin quitte maintenant les promenades pour remonter la rue Gambetta jusqu’à la place de la cathédrale et aboutir, via la place du Lion d’or, sur les quais de la Baïse. Autant de modifications du tracé qui enrichissent le patrimoine du chemin et accroissent son intérêt touristique et celui des communes traversées.

37Chaque composante du bien des chemins de Saint-Jacques doit, à fin de protection, être insérée dans des zones tampons. Le concept de zone tampon a été introduit pour la première fois dans les Orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial en 1977. Sa définition demeure compliquée. Selon le paragraphe 104 des Orientations pour la mise en œuvre de la Convention : « une zone tampon est une aire entourant le bien proposé pour inscription dont l’usage et l’aménagement sont soumis à des restrictions juridiques et/ou coutumières, afin d’assurer un surcroît de protection à ce bien. Cela doit inclure l’environnement immédiat du bien proposé pour inscription, les perspectives visuelles importantes et d’autres aires ou attributs ayant un rôle fonctionnel important en tant que soutien apporté au bien et à sa protection ». Une zone tampon doit contribuer à fournir un degré supplémentaire de protection à un bien du patrimoine mondial sans que cette protection soit précisée puisqu’il peut s’agir d’une protection supplémentaire de nature réglementaire ou coutumière. Il est alors très difficile de discuter avec un élu de la détermination d’une zone tampon sans savoir quelles seront les conséquences d’un tel zonage depuis la simple vigilance jusqu’à l’interdiction de construire en passant par l’avis impératif de l’architecte des bâtiments de France.

  • 23 Article R. 612-2 du code du patrimoine.

38L’article L. 612-1 du code du patrimoine dispose à son second alinéa : « Pour assurer la protection du bien, une zone, dite “zone tampon”, incluant son environnement immédiat, les perspectives visuelles importantes et d’autres aires ou attributs ayant un rôle fonctionnel important en tant que soutien apporté au bien et à sa protection est, sauf s’il est justifié qu’elle n’est pas nécessaire, délimitée autour de celui-ci en concertation avec les collectivités territoriales concernées puis arrêtée par l’autorité administrative. » La zone tampon est donc en principe obligatoire. Elle doit favoriser la mise en valeur de l’environnement des biens par un contrôle des opérations de construction et d’aménagement, de l’extension de l’urbanisation et de l’artificialisation des sols. Si la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture et la commission régionale du patrimoine et de l’architecture peuvent être consultées, le Gers s’est contenté des fameuses randonnées avec tous les acteurs concernés pour définir, en même temps que le tracé du chemin, sa zone tampon de protection, ceux-ci devant être approuvés par le conseil municipal de chaque commune. Il a pu arriver qu’un conseil municipal soit récalcitrant, mais une nouvelle réunion sur le terrain uniquement avec les élus a réussi à faire tomber les préjugés et les craintes. Au final, le périmètre de la zone tampon est arrêté par le préfet de région23. Reste alors à faire le plus compliqué : protéger le chemin ainsi défini.

2) La protection du chemin : les complexités du droit patrimonial

  • 24 La loi n° 92 du 25 février 1943 soumet à autorisation préalable délivrée par « l’administration de (...)

39Les chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle bénéficient, dans leur majeure partie, d’une protection au titre du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. Ils bénéficient également de la protection au titre des abords des monuments qui les jalonnent. À ce titre, il a été recherché dans le Gers de faire coïncider la zone tampon avec les périmètres des 500 mètres autour des nombreux monuments historiques qui le jalonnent24. Cependant le panorama des chemins à protéger peut aller souvent au-delà des 500 mètres et toute la zone tampon n’est pas recouverte par des zones des périmètres de monuments historiques. La question est alors de savoir quelle protection mettre en œuvre.

  • 25 Paul Iogna-Prat, « Les périmètres de protection patrimoniale et la décentralisation », AJDA 2011 p (...)

40À cette fin, l’article R. 621-1 du code du patrimoine précise : « Pour assurer la préservation de la valeur universelle exceptionnelle des biens reconnus en tant que biens du patrimoine mondial, l’État et les collectivités territoriales ou leurs groupements protègent ces biens et, le cas échéant, tout ou partie de leur zone tampon par l’application des dispositions du présent livre, du livre III du code de l’environnement ou du livre Ier du code de l’urbanisme ». Le champ des possibles ainsi ouvert est très large25. Depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016, on peut distinguer :

  • Les périmètres délimités des abords26, qui sont proposés par l’architecte des Bâtiments de France, puis soumis à l’avis de l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme et à une enquête publique. Après accord de l’autorité compétente en matière de document d’urbanisme, le périmètre est créé par décision du préfet de région et sera annexé au document d’urbanisme En cas de refus de l’autorité compétente en matière d’urbanisme, le périmètre peut être créé après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture si le périmètre ne dépasse pas la distance de 500 mètres à partir du monument historique. Si le périmètre dépasse cette distance, le périmètre peut être créé par décret en Conseil d’État après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture. Une fois créé, les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble protégé au titre des abords de monuments historiques sont soumis à une autorisation préalable et à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France.
  • Les sites patrimoniaux remarquables27 ont le caractère d’une servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols. Ils sont créés par décision du ministre de la culture après avis de la commission nationale du patrimoine et de l’architecture, enquête publique et consultation des communes concernées. Le classement précise le périmètre concerné. Une commission locale du site patrimonial remarquable est mise en place. Elle est composée de représentants locaux permettant la représentation de la ou des communes concernées, de représentants de l’État, de représentants d’associations ayant pour objet la protection, la promotion ou la mise en valeur du patrimoine et de personnalités qualifiées. Les sites patrimoniaux remarquables s’accompagnent en principe d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur dont l’élaboration s’avère complexe28 : le projet est défini par les services l’État et la commune ou l’EPCI compétent en matière d’urbanisme. Ce projet est soumis pour avis à la commission locale du site patrimonial remarquable et, le cas échéant, à l’avis de la commune concernée. Après avis de l’organe délibérant de l’autorité compétente en matière d’urbanisme et de la commission nationale du patrimoine et de l’architecture, le projet de plan est soumis à enquête publique. Enfin, si l’organe délibérant de l’autorité compétente en matière d’urbanisme émet un avis favorable, le plan est approuvé par arrêté préfectoral. En cas d’avis défavorable, l’approbation du plan se fera alors par décret en Conseil d’État. Le plan précise les règles qui sont applicables à l’intérieur de chacune des zones qui auront été délimitées et surtout désigne les immeubles dont « la démolition, l’enlèvement ou l’altération sont interdits et dont la modification est soumise à des conditions spéciales » qu’il prévoit. Il établit les servitudes d’urbanisme applicables à certains espaces afin de prescrire l’utilisation de certains matériaux pour la construction ou la rénovation de bâtiments. Le plan se substitue au Règlement national d’urbanisme ou au PLU. Les autorisations d’urbanisme et les déclarations préalables dans les secteurs sauvegardés sont en principe subordonnées à l’accord de l’ABF.
  • À défaut, un plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine sera mis en place29. La commission locale du site patrimonial est consultée sur les plans et peut émettre des propositions. Le plan de valorisation a le caractère de servitude d’utilité publique et comprend un règlement contenant des prescriptions relatives à la qualité architecturale des constructions neuves ou existantes, notamment aux matériaux ainsi qu’à leur implantation, leur volumétrie et leurs abords. Il délimite les immeubles, espaces publics, monuments, sites, cours et jardins, l’identification des plantations et mobiliers urbains à protéger et à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier.
  • Les périmètres de protection modifiés 30, proposés par l’ABF et créés par arrêté préfectoral après accord de la commune, permettent de réserver l’action de l’architecte des Bâtiments de France aux zones les plus intéressantes situées autour d’un monument historique. L’ancien périmètre de 500 mètres autour du monument est ainsi remplacé par un secteur recentré sur les enjeux essentiels et sur les lieux les plus sensibles au regard de la préservation du monument concerné.
  • Les périmètres de l’article L. 111-6-2 du code de l’urbanisme qui sont bien plus aisés à mettre en place. Ils sont créés, après avis de l’architecte des Bâtiments de France, par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme. Ils sont motivés par la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines. À la différence de la plupart des dispositifs de protection patrimoniale caractérisés par leur complexité et la longueur de leur mise en œuvre, il suffit ici d’une simple consultation du public. Le périmètre n’implique pas de règles affectant le droit des sols mais autorise seulement l’autorité locale compétente en matière d’urbanisme à s’opposer, lors d’une délivrance d’une autorisation d’urbanisme, à l’utilisation de matériaux ou d’énergies renouvelables.
  • Plan de paysage, charte paysagère, règlement de la publicité31, règlement du PLU32, notamment en zone agricole33 ou zone naturelle et forestière34, etc.

41Les articles R. 141-6 et R. 151-53 du code de l’urbanisme précisent que doivent figurer en annexes au plan local d’urbanisme, les documents graphiques permettant d’identifier les périmètres des biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial et leur zone tampon. Le quatrième alinéa de l’article L. 621-1 du code du patrimoine ajoute : « Lorsque l’autorité compétente en matière de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d’urbanisme engage l’élaboration ou la révision d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un plan local d’urbanisme, le représentant de l’État dans le département porte à sa connaissance les dispositions du plan de gestion du bien afin d’assurer la protection, la conservation et la mise en valeur du bien et la préservation de sa valeur exceptionnelle. » La prise en compte des dispositions du plan de gestion du bien dans les plans locaux d’urbanisme et les schémas de cohérence territoriale visent à ce que les acteurs locaux, responsabilisés dans la protection, la conservation et la mise en valeur des biens, prennent les règlements nécessaires à ces objectifs. De nouvelles constructions à l’intérieur d’une zone tampon peuvent en effet avoir un impact sur un bien du patrimoine mondial, ou menacer sa valeur universelle exceptionnelle, tout comme un nouveau statut juridique de la zone tampon peut avoir un impact sur la conservation, la protection ou le plan de gestion d’un site.

B. Le plan de gestion du bien

« On n’exécute pas tout ce qui se propose ;
Et le chemin est long du projet à la chose. »
Molière,
Tartuffe, III 1.

42L’élaboration d’un plan de gestion, bien que fortement encouragée par les pouvoirs publics, n’était obligatoire que pour les biens inscrits au patrimoine mondial après 2007. Aussi, beaucoup de biens sont privés de plan. Tel est le cas des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle. Désormais, l’article L. 612-1 du code du patrimoine précise à son troisième alinéa : « Pour assurer la préservation de la valeur universelle exceptionnelle du bien, un plan de gestion comprenant les mesures de protection, de conservation et de mise en valeur à mettre en œuvre est élaboré conjointement par l’État et les collectivités territoriales concernées, pour le périmètre de ce bien ». Le plan de gestion devient donc obligatoire et sera arrêté par le préfet de région (art. R. 612-2).

  • 35 Réunion du mercredi 22 janvier 2014 – Gouvernance des Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle – DR (...)

43Mais le problème des biens en série est de disposer d’un plan de gestion global et d’un plan de gestion de chaque composante, tous devant être en cohérence les uns avec les autres. À cette fin, l’État a d’abord affirmé une logique descendante : « Un plan de gestion du bien reste à élaborer dans le cadre du comité interrégional du bien. Ce plan de gestion définira les orientations générales qui permettront de définir les règles de gestion au niveau local35. » Mais ce plan de gestion global reste toujours en gestation. Son élaboration s’avère d’une grande complexité au vu de l’ampleur du bien. Au niveau local, il semble délicat d’attendre plus longtemps et les plans de chaque composante doivent donc être mis en chantier.

44L’exercice est très formel : il y a des cases à remplir, un volume important de pages à écrire. Bref, tout cela semble un peu théorique (1). Si le plan est l’occasion de construire un projet de territoire, il faut remarquer que chaque EPCI a son propre projet de territoire, tout comme chaque pôle d’équilibre territorial et rural, parc naturel régional, voire département ou commune. Bref, on arrive à une saturation des projets de territoire et des études prospectives dans un pays passionné par les documents de planification. Pour cela, le plan doit, à notre sens, être moins une vision d’avenir qu’une programmation d’actions futures (2).

1) Le plan de gestion : un exercice théorique et obligatoire

45Les paragraphes 108 et 109 des Orientations pour la mise en œuvre de la Convention précisent : « Chaque bien proposé pour inscription devra avoir un plan de gestion adapté ou tout autre système de gestion documenté qui devra spécifier la manière dont la valeur universelle exceptionnelle du bien devrait être conservée, de préférence par des moyens participatifs. Le but d’un système de gestion est d’assurer la protection efficace du bien proposé ». Le plan doit donc être conçu de préférence à partir de moyens participatifs associant le plus possible la population locale. Il doit ainsi contribuer à ce que tous les acteurs (propriétaires, acteurs culturels ou touristiques...) prennent conscience de la valeur du bien et le gèrent en conséquence, à tous les niveaux de décision.

  • 36 DRAC Occitanie et ACIR Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle, Guide méthodologique pour l’élabor (...)

46Le plan de gestion doit constituer le projet scientifique et culturel du bien et le cadre stratégique proposant sur le terrain, à court, moyen et long terme, un plan d’actions pour la protection et la mise en valeur du patrimoine. Pour les chemins de Saint-Jacques, il faut d’une part élaborer un plan de gestion global prenant en compte le bien dans son ensemble et s’assurant de sa cohérence. La conservation du bien (restauration et entretien des composantes) constitue le premier objectif à atteindre pour préserver la valeur universelle exceptionnelle du bien. D’autre part, des plans de gestion locaux doivent présenter les caractéristiques de la composante et son apport au bien en série, un constat d’état ou les réalisations effectuées et les actions à entreprendre à court, moyen et long termes en précisant les enjeux de préservation propres à la composante. Pour ce faire, l’ACIR propose une trame commune en trois volets36 :

  • « Connaître, protéger et mettre en valeur » : ce volet comprend une présentation de la composante (localisation et délimitation, contexte géographique et historique, description globale et éléments remarquables), un argumentaire sur l’apport de la composante à la valeur universelle exceptionnelle du bien, les mesures de protection, conservation et restauration (état de conservation, zone tampon, protection juridique, aménagement des abords et propositions d’actions) ;
  • « Faire connaître et partager » : ce volet concerne la politique de communication, de médiation, d’implication des habitants et d’accueil du public, la politique touristique et la coopération avec d’autres composantes du bien, voire avec des sites inscrits étrangers ;
  • « Modalités de suivi et évaluation du programme d’actions ».

47Cette trame a l’avantage de cadrer le travail d’écriture et d’éviter les oublis. En général, les plans de gestion rétrospectifs comprennent un état des lieux des forces en présence du bien, puis un projet stratégique de gestion proposant une politique globale et des outils de gouvernance et de gestion, enfin une déclinaison de ce projet stratégique par grand axe de développement (préservation, valorisation et médiatisation, développement local, évaluation). Il nous semble utile, pour l’effectivité du projet, d’ajouter une budgétisation des ressources disponibles et à programmer, des moyens humains, techniques et financiers nécessaires.

  • 37 A. Watremez, « Les plans de gestion patrimoine mondial de l’UNESCO : un outil de développement ter (...)

48Le plan de gestion est l’occasion d’une synthèse et d’une diffusion de la connaissance sur les différents champs du patrimoine. Il doit permettre l’émergence d’une vision commune et, ainsi, l’action coordonnée de tous. À l’instar du classement au titre des monuments historiques, l’inscription sur la liste du patrimoine mondial peut considérablement compliquer les tentatives de modernisation et développement. La notoriété apportée par cette inscription au bien est l’occasion d’un développement touristique mais constitue aussi une menace potentielle pour la conservation du bien. Le plan de gestion doit donc prendre en compte les menaces posées par l’activité humaine et inclure un plan de prévention des risques. Le plan doit résoudre ces contradictions par des compromis et des arbitrages de principe afin de devenir un outil de développement durable au service des territoires37. Cette logique territoriale inciterait à élaborer un plan de gestion commun aux quatre composantes gersoises, plutôt que de multiplier les plans, tout en prévoyant des actions communes et des actions propres à chaque composante.

49Ce qui sera remis à l’UNESCO ne sera pas le plan de gestion de chaque composante. Inutile donc dans leur rédaction d’être long et verbeux, en abusant du « stratégique », « opérationnel », « prospectif », « efficient », « exceptionnel », « universel » ou autres termes décoratifs qu’affectionnent les bons technocrates, mais qui n’apportent aucune substance au contenu du plan. Concis et concret : telles devront être les premières qualités pour un document facilement assimilable et utilisable par tous les acteurs. Car une fois tout cela écrit, le papier ne restant du papier, les projets ne sont que des pensées. Il faut concrétiser tout ce travail d’étude en passant à l’action concrète.

2) Les actions concrètes passées et futures dans le Gers

50L’absence de plan de gestion n’a heureusement pas conduit à l’inertie dans le Gers. Il y a bien sûr, comme déjà expliqué, la définition du tracé du chemin qui a donné lieu à Condom à un nouveau balisage et à La Romieu à un nouvel aménagement sécurisé. La définition des zones tampons de toutes les composantes gersoises a été achevée.

  • 38 « Un nouveau baptême pour le pont de Lartigue », La Dépêche du 19 septembre 2017 ; http://cc-tenar (...)
  • 39 « Le parvis de la cathédrale achevé : un ouf de soulagement pour le maire », La Dépêche du 10 juil (...)

51Concernant les travaux, le pont de Lartigue a été restauré sous la maîtrise d’ouvrage de la communauté de communes de la Ténarèze et à nouveau inauguré en septembre 201738. La collégiale de La Romieu possède un nouveau cheminement aménagé pour ses visiteurs. Une exposition sur les chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle a été installée dans la salle du trésor de la tour de la collégiale, permettant enfin d’exposer au public la valeur exceptionnelle de ce lieu. La cathédrale d’Auch dispose enfin d’un nouveau parvis digne de sa façade Renaissance39.

  • 40 ACIR Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle, Patrimoine mondial. 20 ans Chemins de Saint-Jacques- (...)

52Notons également que les Gersois ont réussi à se mobiliser pour fêter les vingt ans de l’inscription des chemins au patrimoine mondial de l’UNESCO avec de nombreuses manifestations tout au long de l’année 201840. Il s’agit d’un beau succès, mais on ne sera guère surpris de la capacité des Gascons à se mobiliser pour faire la fête…

  • 41 « Auch : dix ans de restauration pour les vitraux de la cathédrale », La Dépêche du 21 novembre 20 (...)

53Mais l’avènement d’un plan de gestion doit permettre d’initier une nouvelle dynamique. Outre la rédaction de celui-ci, des actions sont déjà programmées ou entamées. La restauration des superbes vitraux Renaissance de la cathédrale d’Auch, réalisés par Arnaut de Moles de 1507 à 1513, a débuté et devrait durer dix années41. Une des chapelles de la cathédrale devrait très vite être consacrée à une présentation des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle.

54La définition du tracé du chemin et de sa zone tampon a été l’occasion de relever précisément les points forts et les faiblesses du tronçon inscrit. Une programmation de travaux de signalisation et de sécurisation doit encore être mise en œuvre qui concerne autant les communes, les communautés de communes que le département. Les financements de l’État, de l’Europe et des collectivités devront être mobilisés à cette fin.

55Des discussions sont à entreprendre avec certains propriétaires privés. Un patrimoine très riche a également été observé sur le parcours et devra faire l’objet de la mise en place de lutrins explicatifs. L’apport des spécialistes et sociétés savantes sera précieux et, pour une bonne identification par le public des chemins, l’utilisation de la charte visuelle commune pour tout le bien mise au point par l’ACIR en 2018 sera indispensable42. Car il ne s’agit pas seulement d’avoir un beau chemin dans le Gers, mais de posséder le plus beau chemin, celui qui sera exemplaire en termes de patrimoine culturel et naturel, d’aménagement, de sécurité, d’animation et qui pourra servir de modèle à toutes les autres portions des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle, même si elles ne font pas partie des composantes du bien inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO.

  • 43 Jack Kerouac, Sur la Route. Le rouleau original, Gallimard, NRF, 2010.

56En matière de stratégie touristique, beaucoup reste à faire. Le potentiel des chemins reste très important dans le Gers où le tourisme constitue une part essentielle de l’économie locale. Les trois offices de tourisme concernés doivent se mobiliser avec le département, se coordonner et ne pas hésiter à pratiquer une politique de renvoi d’une composante à l’autre en coordonnant leur communication et leurs offres. L’inscription des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle sur la liste du patrimoine mondial constitue une chance pour le territoire gersois, chance qu’il faut savoir saisir, qui doit mobiliser tous les acteurs et les mener vers l’excellence. Bien du travail reste à accomplir : « Une fois de plus, nos valises cabossées s’empilaient sur le trottoir on avait du chemin devant nous. Mais qu’importe : la route, c’est la vie. »43

Notes

1 CE Ass., avis du 2 juillet 2015 n° 390.121.

2 Voir par exemple CE, 20 avril 2005, n° 278186 et 278187, Ville Lille. La convention, qui ne définit aucune règle précise de protection, ne crée d’obligation, en vertu de son article 4, qu’entre les États signataires et est dépourvue de tout effet direct à l’égard des particuliers. En conséquence, la convention ne peut être invoquée à l’encontre d’un permis de construire (CAA Paris, 26 septembre 2006, n° 03PA01892, Comité des quartiers Mouffetard et Bords de Seine ; CAA Nantes, 17 février 2012, n° 11NT01410, SCI Chatigny ; CAA Nantes, 9 juillet 2018, n° 17NT03851, Association pour la qualité de vie dans l’agglomération tourangelle). Elle ne peut davantage être opposée par l’autorité administrative à un pétitionnaire pour fonder un refus de permis de construire (CAA Bordeaux, 27 octobre 2009, n° 08BX01064, Ministre de l’écologie). Mais pour apprécier l’atteinte à un ensemble paysager et confirmer le refus d’un permis de construire d’un parc photovoltaïque, le juge a pu, notamment, prendre en compte un classement UNESCO (CAA Bordeaux, 29 juin 2017, n° 15BX02459, SASU G1, n° 15BX02460, SASU G2, n° 15BX02461, SASU G3, 29 juin 2017, n° 15BX02462, SASU G4 et n° 15BX02463, SASU G6 ; CAA Marseille, 29 mars 2019, Société Engie Green France, n° 17MA01173 et 17MA01174 ; CAA Nantes, 8 mars 2019, Mme Mathon, n° 17NT03803 ; CAA Nantes, 11 janvier 2019, Société Parc éolien Nordex LVII SAS, n° 17NT03863 et 17NT03864).

3 Orientations pour la mise en œuvre de la Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel adoptée par la Conférence générale de l’Unesco le 16 novembre 1972. https://whc.unesco.org/fr/orientations/

4 Pascal Planchet, « La rénovation du cadre de la protection patrimoniale : une réforme sous le signe du compromis », RDI 2017, 59.

5 Le Gers comporte quatre composantes des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France : la cathédrale Sainte-Marie d’Auch, la collégiale de La Romieu, le pont de Lartigue et un tronçon du GR 65 entre Lectoure et Condom de 35 kilomètres de long.

6 Le refus opposé par l’État à la demande d’une collectivité territoriale d’inscription d’un bien sur la liste indicative est un acte faisant grief. Le juge exerce alors un contrôle normal sur l’appréciation de l’état de conservation du bâtiment et sur son authenticité (CE, 29 juillet 2002, n° 222907, CAF Paris).

7 Michel Prieur, « Les conséquences juridiques de l’inscription d’un site sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO », Rev. jur. env., n° spécial, 2007, p. 101-112.

8 Article 5, d. de la convention.

9 Article 29 de la convention complétée par la résolution de la 11e session de l’Assemblée générale des États parties (1997) et les orientations § 199 à 210.

10 Il est distingué deux situations : celle de « péril prouvé » si le bien est menacé par un danger prouvé, précis et imminent, et celle de « mise en péril » si le bien est confronté à des menaces graves qui pourraient avoir des effets nuisibles sur ses caractéristiques essentielles (orientations, § 180).

11 Un bien étant inscrit sur la liste à la majorité des deux tiers des membres présents et votants du Comité du patrimoine mondial, c’est à cette même majorité qu’il pourra être retiré de la liste (art. 13-8 de la convention).

12 Sur les exigences et la surveillance du comité du patrimoine mondial, cf. la contribution d’André Cabanis, « Les ambiguïtés du classement UNESCO : le cas des chemins de Saint- Jacques ».

13 D. Audrerie, R. Souchier et L. Vilar, Le patrimoine mondial, PUF, coll. Que sais-je ?, 1998, n° 3436.

14 Le département doit élaborer un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (art. L. 361-1 du code de l’environnement et art. L. 311-3 du code du sport). Le département du Gers a décidé en 1986 d’y inscrire les chemins de Saint-Jacques et assure en conséquence leur entretien et leur balisage. Sur ce plan, cf. la contribution de Charles-André Dubreuil, « La sécurité des biens et des personnes sur les chemins de Compostelle ».

15 La continuité du chemin suppose alors une convention de passage signée par le propriétaire et la fédération française de randonnée pédestre ainsi que de s’assurer de la sécurité de la portion privée de chemin.

16 Cf. la contribution de Christian Lavialle, « Le régime juridique des chemins de Saint-Jacques ».

17 http://whc.unesco.org/fr/list/669/

18 Protocole d’accord relatif à l’animation culturelle et à la gestion du bien culturel en série n° 868 « Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France », inscrit sur la Liste du patrimoine mondial de l’Humanité de l’UNESCO, signé pour trois ans le 5 novembre 2015
https://www.chemins-compostelle.com/sites/default/files/fichiers/images/2015_11_Protocole_Chemins_St_Jacques_Etat_Acir.pdf

19 http://www.zones-humides.org/sites/default/files/charte-1.pdf

20 BO du Ministère de la Culture n° 209, avril 2012, p. 23.

21 Arrêté du 30 avril 2013 portant désignation du préfet coordonnateur du bien « Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France » inscrit au patrimoine mondial, JORF n° 0103 du 3 mai 2013, texte n° 15 et arrêté du 23 juin 2016 portant désignation du préfet coordonnateur du bien « Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France » inscrit au patrimoine mondial, JORF n° 0147 du 25 juin 2016, texte n° 21.

22 Un exemple de ces conflits est donné par l’abondant contentieux suscité par les projets d’aménagement touristique d’une commune rurale, au cœur d’un espace transfrontalier géré avec la municipalité espagnole de Bielsa (CAA Bordeaux, 31 décembre 2009, n° 09BX00290, Commune d’Aragnouet ; CAA Bordeaux, 4 mars 2008, n° 06BX00528, Association Aragnouet-Piau-Engaly Avenir ; CE 9 novembre 2015, n° 383387, Association Aragnouet-Piau-Engaly Avenir et autres ; CAA Bordeaux, 3 juin 2014, n° 13BX02448, Commune d’Aragnouet ; CAA Bordeaux, 9 juin 2016, n° 15BX03672, Association Aragnouet-Piau-Engaly Avenir).

23 Article R. 612-2 du code du patrimoine.

24 La loi n° 92 du 25 février 1943 soumet à autorisation préalable délivrée par « l’administration des monuments historiques, toute construction nouvelle et toute transformation ou modification d’un immeuble situé dans le champ de visibilité d’un immeuble classé ou inscrit » (article L. 621-30-1 du code du patrimoine). Mais l’imprécision des critères d’appréciation, l’exercice solitaire de ce contrôle, et la place donnée à l’avis conforme de l’ABF dans le domaine des autorisations d’urbanisme est source de tensions parfois fortes avec les élus locaux.

25 Paul Iogna-Prat, « Les périmètres de protection patrimoniale et la décentralisation », AJDA 2011 p. 1545. Voir aussi Philippe Guillot, Droit du patrimoine culturel et naturel, Ellipses, 2017 et, bien qu’anciens, Pierre-Laurent Frier, Droit du patrimoine culturel, PUF, coll. Droit fondamental, 1997 ; Louis Bachoud, Philippe Jacob et Bernard Toulier, Patrimoine culturel bâti et paysager : classement, conservation, valorisation, Delmas, 2002.

26 Articles L. 621-30 à L. 621-32 et R. 621-92 à R. 621-96-17 du code du patrimoine.

27 Articles L. 631-1 à 631-5 du code du patrimoine. Ils se substituent aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

28 Articles L. 313-1 II et R. 313-7 à R. 313-16 du code de l’urbanisme.

29 Cette notion se substitue aux aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP) créées par l’article 28 de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010.

30 L’article 40 de la loi n° 2000-1208 Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 et l’ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés (articles L. 621-30-1 et R. 621-94 s. du code du patrimoine). Cf. J.-M. Pontier, « Simplification et décentralisation pour les secteurs sauvegardés et les monuments historiques », AJDA 2005, p. 2106.

31 Articles L. 581-14 et suivants du code de l’environnement.

32 Articles L. 151-19 et L. 123-1-5 III du code de l’urbanisme : « Le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturale, urbaine et écologique (…) 2° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique, architectural ou écologique. » Toute modification d’un élément sera soumis à déclaration préalable les travaux (article R. 421-23 h).

33 Articles L. 123-1-5 et R. 123-7 du code de l’urbanisme. Le règlement y précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il peut aussi prévoir des « espaces de culture » dans lesquels toute construction est interdite. Enfin, les Zones d’Agriculture Protégées constituent une servitude d’utilité publique opposable aux demandes d’autorisation d’occuper le sol. Dans ces zones, toute construction est interdite. Le classement en ZAP est décidé par arrêté préfectoral.

34 Articles L. 123-1-5 et R. 123-8 du code de l’urbanisme. On peut y inscrire des zones « Ne » visant à protéger un secteur en raison de la « qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ».

35 Réunion du mercredi 22 janvier 2014 – Gouvernance des Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle – DRAC Midi-Pyrénées.

36 DRAC Occitanie et ACIR Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle, Guide méthodologique pour l’élaboration des plans de gestion locaux du bien culturel en série « Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France », Le passe-muraille, 2018.

37 A. Watremez, « Les plans de gestion patrimoine mondial de l’UNESCO : un outil de développement territorial au service des collectivités locales ? », La Lettre de l’OCIM, 149, 2013, p. 25-30.

38 « Un nouveau baptême pour le pont de Lartigue », La Dépêche du 19 septembre 2017 ; http://cc-tenareze.fr/PontArtigues

39 « Le parvis de la cathédrale achevé : un ouf de soulagement pour le maire », La Dépêche du 10 juillet 2018.

40 ACIR Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle, Patrimoine mondial. 20 ans Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France, 2018, p. 38-41 ;
http://www.chemins-compostelle.com/sites/default/files/fichiers/images/PRESSE/Programme20ansBD.pdf

41 « Auch : dix ans de restauration pour les vitraux de la cathédrale », La Dépêche du 21 novembre 2017.

42 http://www.chemins-compostelle.com/sites/default/files/fichiers/images/PRESSE/2603 CHEMINS ST JACQUES COMPOSTELLE FRANCE_charte graphique DRAC_V5.pdf

43 Jack Kerouac, Sur la Route. Le rouleau original, Gallimard, NRF, 2010.

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