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Le don en droit public

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Nathalie Jacquinot

Don et politique

Wanda Mastor

Texte intégral

1L’optimisation fiscale ne doit pas faire oublier que le don est avant tout un acte de générosité, de charité. Il est bien évidemment difficile de regrouper dans un même ensemble les dons versés à des associations caritatives et ceux versés à des partis politiques. Pourtant, l’objet est le même : c’est celui de soutenir financièrement une action à laquelle on croit. Et il serait trop moralisateur d’affirmer qu’il existe des causes plus impérieuses que d’autres. Pour certains, verser des dons à la Croix-Rouge ou aux Restaurants du Cœur peut paraître plus noble qu’en verser à l’UMP ou au Parti socialiste, mais tout dépend des points de vue et nul ne devrait s’autoriser à considérer ses causes comme “supérieures”. Si la fiscalité distingue bien les deux, c’est notamment parce qu’historiquement, et inévitablement, la question des dons versés aux partis politiques est parfois entourée d’une nébuleuse de suspicions. Et ceci ne date pas de l’affaire, très médiatisée, des enveloppes qui auraient circulé au domicile privée d’une certaine milliardaire.

2Le droit de faire campagne, et de manière générale, l’un des objectifs des partis politiques, est celui d’être soutenu et d’être entendu. Or tant en ce qui concerne la question du financement des partis politiques que celle de la propagande, les règles sont particulièrement strictes et entravent, sans aucun doute, la dynamique des campagnes. Toutes les grandes démocraties se sont dotées d’un arsenal, souvent législatif, pour encadrer ces deux questions. La plupart du temps, elles font prévaloir l’objectif de transparence, de lutte contre la corruption, de l’égalité de traitement sur la liberté d’expression. Il s’agit là d’une sorte de dénominateur commun à toutes les démocraties électives, même si les Etats-Unis font figure d’exception depuis peu de temps. La comparaison s’avère délicate tant les disparités entre notre système et celui prédominant outre-atlantique sont importantes. Aux Etats-Unis, l’argent est le nerf des guerres électorales et un bon candidat doit avoir le talent de pouvoir lever les fonds nécessaires. Le financement des partis politiques (I) et celui des campagnes électorales (II) obéissent à des règles différentes, comme en témoigne le découpage établi par la Commission nationale des comptes de campagne.

I – LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES PAR LE DON

3Les dons privés étaient à l'origine sévèrement réglementés pour limiter l'influence de certaines grandes entreprises sur les partis politiques. Une Nation ne pourrait souffrir de choisir des représentants dépendants d’une manne financière. Comme dans tant de domaines, une réglementation trop rigide conduit bien souvent à la prolifération de moyens imaginés pour la détourner. Limiter trop strictement les sources légales de financement privé conduit nécessairement –logiquement ?- à la création de sources de financement illégales, tels que les emplois fictifs ou la surfacturation de marchés publics. Pour remédier à cette situation, le législateur a mis en place un financement public dont le montant varie en fonction des derniers résultats électoraux, ce qui n’exclut pas la possibilité d’un financement privé.

4La loi no 90-55 du 15 janvier 1990 modifie la loi no 88-227 du 11 mars 1988. La Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) et la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sont chargées du contrôle des finances politiques, contrôle facilité dans la mesure où chaque parti doit confier l'encaisse des fonds à une association de financement ou à un mandataire financier, qui peut être une personne physique. L'aide publique comprend deux tranches. La première - d'un montant de 34 749 312,29 euros en 2010 - est proportionnelle aux résultats obtenus par le parti aux législatives précédentes. Chaque formation politique ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions et ayant obtenu au moins 1 % des suffrages, touche 1,63 euro par voix obtenue, chaque année pendant cinq ans. La seconde tranche - d'un montant de 40 132 204 euros en 2010-est proportionnelle aux nombre de parlementaires se déclarant inscrits au parti concerné.

5Le financement privé est soumis à certaines conditions. Les dons sont limités et les partis politiques n’ont pas le droit d’en recevoir de la part d’un Etat étranger. Les dons étaient à l'origine limités à 4 500 euros par personne physique et par an, avec une partie déductible des impôts. En vertu de l’article 26 de la loi no 2011-412 du 14 avril 2011, “Les dons consentis par des personnes physiques dûment identifiées à une ou plusieurs associations agréées en qualité d’association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d’un même parti politique ne peuvent annuellement excéder 7 500 Euros. Les personnes morales à l’exception des partis ou groupements politiques ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués”.

6Lorsque la loi avait été déposée le 1er septembre 2010 par un député aujourd’hui devenu premier ministre, son exposé des motifs soulignait que “bien loin d’être “irréprochable”, notre démocratie souffre encore d’un manque de transparence en matière de financement des partis politiques. Les lois de 1988, 1990 et 1995 adoptées successivement par le Parlement représentent des avancées significatives en faveur de la moralisation du financement de la vie politique. La loi de 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a joué un rôle important mais apparait incomplète à l’usage. Les récents développements de ce qu’il est convenu d’appeler l’affaire “Woerth-Bettencourt” ont révélé certaines limites à cette législation qui offre des possibilités bien trop simples pour la contourner. Il apparait aujourd’hui indispensable d’aller plus loin sur le chemin tracé à la fin des années 1980”. L’ancien article 11-4 de la loi de 1988 limitait à 7 500 euros les dons consentis à un seul et même parti politique, ce qui permettait à une même personne physique de verser plusieurs fois 7 500 euros à autant de partis politiques qu’elle le souhaitait. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politique avait également alerté les autorités sur les dérives engendrées par ce dispositif, telle que la multiplication des partis satellites.

  • 1 “Ouvrent également droit à la réduction d'impôt les dons, prévus à l’article L. 52-8 du code élect (...)

7En vertu de l’article 200-3 du Code général des impôts, les dons versés aux partis politiques ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant -les sommes étant prises dans la limite de 20 % du revenu imposable-1. Sont concernés, plus précisément, les dons versés à une association agréée de financement électoral ou un mandataire financier pour le financement d'une campagne électorale, et inscrits au compte de campagne d'un candidat ou d'une liste, les dons versés à une association agréée de financement d'un parti politique, et les cotisations versées aux partis et groupements politiques. Les versements doivent être effectués définitivement et sans contrepartie, soit par chèque, soit par virement, prélèvement automatique ou carte bancaire.

8Les dons sont particulièrement nécessaires en période de campagne électorale, marquée par des dépenses logiquement élevées. En cet été crucial pour les prochaines élections présidentielles américaines, le don est au cœur de la bataille qui oppose Barack Obama à Mitt Romney. A la fin du mois de juillet, le premier avait indiqué à la commission fédérale des élections la somme de 124 millions de dollars de financement de campagne contre 186 millions pour le second. Ce sont les donateurs privés qui font la différence, les dépenses pour les déplacements à travers un territoire gigantesque, les salaires des collaborateurs et les frais publicitaires ne parvenant à être couverts que grâce à eux. Dans une mesure tout à fait différente, les dons participent également de la dynamique des campagnes électorales françaises.

II – LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES PAR LE DON

  • 2 Les candidats aux élections législatives de 2012 avaient quant à eux jusqu’au 17 août pour déposer (...)
  • 3 Montant des dons des personnes physiques perçus par les autres candidats : François Bayrou 683 651 (...)

9Un bon candidat peut-il convaincre sans financement ? La comparaison des comptes de campagne des candidats à l’élection présidentielle peut, de prime abord, paraître édifiante. Les comptes des élections de 2012 ont été publiés au Journal Officiel du 31 juillet dernier2. Lors des trois dernières élections présidentielles, les vainqueurs étaient ceux dont les dépenses étaient les plus élevées : 14 327 022 euros pour Jacques Chirac en 2002, 18 278 829 euros pour Nicolas Sarkozy en 2007, 21 769 895 euros pour François Hollande en 2012. L’analyse ne saurait évidemment être sommaire, mais le pragmatisme pousse à l’évidence du lien entre qualité de la campagne et substance du financement. En ce qui concerne les dons, la disparité est immense entre les candidats de la dernière élection présidentielle. Dans le tableau des recettes du candidat Philippe Poutou, la ligne “dons des personnes physiques” est ainsi vierge pendant que celle du candidat Nicolas Sarkozy affiche la somme de 5 817 956 euros (contre 1 235 369 euros seulement pour François Hollande). A première vue, aucun rapport ne peut être fait entre le score des candidats et le montant des dons des personnes physiques. Aussi la candidate Marine Lepen, accréditée de 18,3 % des suffrages, n’a-t-elle perçu que 41 328 euros de dons, pendant qu’Eva Joly, dépassant à peine les 2 %, en avait perçu 449 313…3.

  • 4 494 US 652 (1990).
  • 5 540 US 93 (2003).
  • 6 494 US 652 (1990).

10L’argent, et notamment le don, est un acteur des campagnes culturellement beaucoup plus important aux Etats-Unis. Les juges de la Cour suprême n’ont eu aucune gêne à affirmer, dans l’arrêt Citizens United v. Federal Election Commission rendu le 21 janvier 2010, que sans argent, le premier amendement était dépourvu d’effectivité. La majorité de la Cour a décidé, en revenant sur les arrêts Austin Michigan Chamber of Commerce4 (totalement) et McConnell v. FEC5 (partiellement), que les entreprises privées pouvaient désormais librement financer les campagnes électorales. La liberté d’expression prime ainsi sur l’objectif de la lutte contre la corruption : “le premier amendement garantit la liberté d’expérimenter et de créer dans l’espace de la pensée et de la parole. Les citoyens doivent être libres d’utiliser de nouvelles formes, de nouveaux forums, pour l’expression de leurs idées. Le discours civique appartient au peuple, et le gouvernement ne saurait prescrire les moyens devant être utilisés pour le mener à bien”. Pour mesurer l’importance de l’arrêt du 21 janvier 2010, il faut remonter à Austin Michigan Chamber of Commerce6, qui avait posé en 1990 la règle de l’interdiction pour une association de financer directement des spots publicitaires en faveur ou en défaveur d’un candidat. Dans l’arrêt McConnell rendu en 2003, la Cour suprême des Etats-Unis y avait validé presque entièrement le Bipartisan Campaign Reform Act adopté en mars 2002. La loi s’attaquait alors principalement à l’influence de la soft money (dite encore non-federal funds) sur le financement des campagnes électorales fédérales et à l’utilisation de ces fonds dans des communications génériques de campagne (issues ads). Le recours à ces fonds d’origine privée avait pris un tel essor au fil des campagnes que le Congrès avait décidé de le limiter au nom de la lutte contre la corruption. La loi, adoptée peu de temps après le scandale de l’affaire Enron, a été validée par la Cour suprême à une voix près, les juges dissidents dénonçant “un triste jour pour la liberté d’expression”. C’est cette dernière, particulièrement sacralisée aux Etats-Unis, qui va en 2010 l’emporter sur l’objectif de lutte contre la corruption.

11L’origine de l’affaire se situe dans un documentaire intitulé “Hillary : The Movie ”, dont la publicité a été financée par l’association conservatrice Citizens United. Le Federal Election Commission, portant plainte contre l’association, a souligné qu’elle ne pouvait puiser directement dans sa trésorerie les moyens de financement d’une publicité à l’encontre d’un candidat, et ce peu avant le déroulement des primaires démocrates. La majorité de la Cour a décidé, au nom du premier amendement, et en revenant sur les arrêts Austin (totalement) et McConnell (partiellement) précités, que les entreprises privées pouvaient désormais librement financer les campagnes électorales. Reprenant le contenu de son opinion dissidente sous l’arrêt McConnell, le juge Kennedy, écrivant cette fois pour la majorité, énonce que “le premier amendement garantit la liberté d’expérimenter et de créer dans l’espace de la pensée et de la parole. Les citoyens doivent être libres d’utiliser de nouvelles formes, de nouveaux forums, pour l’expression de leurs idées. Le discours civique appartient au peuple, et le gouvernement ne saurait prescrire les moyens devant être utilisés pour le mener à bien”. Le bloc conservateur se montre ici plus libertaire –ou plus pragmatique ?-que le bloc libéral : le spectre de la corruption n’est peut-être pas loin, mais une liberté suprême ne peut s’épanouir sans les moyens matériels nécessaires à cet épanouissement. En d’autres termes, l’argent permet au premier amendement d’être effectif, qu’il provienne de personnes privées ou d’entreprises d’envergure internationale. Ainsi en a jugé la courte majorité des Supremes, malgré l’avis farouchement contraire du Président des Etats-Unis lui-même.

  • 7 Pierre Mazeaud, Propositions de réforme de la législation sur le financement des campagnes élector (...)

12Cette nouvelle vision qui prédomine outre-Atlantique est diamétralement opposée à celle qui irrigue notre réglementation relative au financement de la vie politique, qui a clairement “pour fonction de séparer la politique de l’argent dans la conquête et l’exercice du pouvoir”7. La question du financement des campagnes électorales repose sur quatre piliers que sont l’aide de l’Etat, la limitation des dépenses, le plafonnement des dons et le contrôle des comptes. Depuis la loi no 88-227 du 11 mars 1988, les lois qui se sont succédé ont aménagé lesdits piliers sans les modifier en profondeur.

  • 8 Conseil constitutionnel, décision du 26 septembre 2002 relative au compte de campagne de M. Bruno (...)

13L’aide de l’Etat se manifeste essentiellement au travers de la question du remboursement. En vertu de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962, les candidats ont droit à une avance de 153 000 euros versées dès la publication de la liste des candidats, puis à un remboursement qui ne pouvait excéder 5 % du plafond des dépenses autorisé. Taux de remboursement autrefois porté à 50 % pour les candidats qui avaient obtenu plus de 5 % de suffrages exprimés lors du premier tour. Le Conseil constitutionnel a jugé qu’un candidat dont le compte de campagne aurait été rejeté ne bénéficiait pas du droit au remboursement forfaitaire et devait donc restituer l’avance faite par l’Etat8. La loi organique no 2012-272 du 28 février 2012 relative au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle a eu pour effet de limiter ces dernières, en s’alignant sur les modifications que l’article 112 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 avait apportées aux autres élections (députés, parlementaires européens, conseillers régionaux, conseillers généraux, conseillers municipaux). Modifications qui ont gelé l'actualisation annuelle des plafonds de dépenses électorales et fait passer de 50 à 47,5 % du plafond de dépenses le taux de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne électorale prises en charge. En dessous de 5 % des suffrages exprimés, un candidat à l'élection présidentielle sera remboursé, non plus d'un vingtième (5 %), mais de 4,75 % du plafond des dépenses. Le plafond de dépenses autorisées (actuellement 16,851 millions d’euros pour le premier tour et 22,509 millions d’euros pour les candidats participant au second tour) ne sera plus actualisé jusqu’au retour à l’équilibre des finances publiques.

14Les recettes, qui, à l’inverse des dépenses, ne sont pas globalement plafonnées, sont d’origine diverse : elles peuvent être constituées d’apports personnels, de dons, de prêts, de lettres de change. Même s’il s’agit la plupart du temps de la forme de recette la plus importante, le Conseil constitutionnel a fait part de ses préoccupations quant à l’apport personnel dans ses observations sur l’élection présidentielle de 2002 : “On peut s’interroger sur la pertinence de la notion d’apport personnel du candidat à propos de l’élection présidentielle. En tout état de cause, la réalité de cet apport au compte de campagne peut susciter quelques doutes lorsqu’il est financé par un emprunt contracté auprès du ou des partis politiques qui soutiennent le candidat”. Préoccupation manifestée également à l’égard des prêts ou avances remboursables lors de ses observations sur l’élection présidentielle de 1995, qui a poussé le législateur à interdire ceux accordés par des personnes physiques (loi organique no 2001-100 du 5 février 2001).

15Les dons doivent être versés au compte du mandataire. Pour les dernières élections présidentielles, Ils pouvaient concrètement être perçus à partir du 1er avril 2011 et jusqu’à la date de dépôt du compte de campagne. Le principe d’interdiction des dons des personnes morales (privées ou publiques, à l’exception des partis politiques), des Etats étrangers et celui de la limitation de ceux des personnes physiques perdurent malgré leur particulière sévérité. L'article L. 52-8 du Code électoral prohibe ainsi les aides et avantages effectuées par les personnes morales au profit des candidats et des élus. Il encadre par ailleurs les conditions dans lesquelles des dons peuvent être effectués au profit des candidats. Ils sont strictement réglementés, quelle que soit l’importance démographique de la collectivité, et limités quant à leur origine. Sont donc uniquement autorisés les dons consentis par des personnes physiques ; les dons effectués par les partis politiques (à titre d’exemple et de comparaison, les formations politiques ont payé directement 7 173 075 euros de dépenses du candidat François Hollande contre 4 879 736 euros pour le candidat Nicolas Sarkozy) ; les dépenses engagées personnellement par le candidat (les deux candidats présents au second tour ayant tous les deux versé personnellement 153 000 euros sur leurs propres deniers –somme identique car correspondant à l’avance forfaitaire de l’Etat-). Les dons consentis par une personne physique pour le financement de la campagne d'un ou plusieurs candidats, lors des mêmes élections, ne peuvent excéder la somme de 4600 euros. En outre, tout don de plus de 150 euros consenti à un candidat en vue de sa campagne doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire. Le montant global des dons en espèces faits au candidat ne peut excéder 20 % du montant des dépenses autorisées lorsque ce montant est égal ou supérieur à 15 000 euros. En vertu de l’article L. 52-10 du Code électoral, les reçus délivrés pour des dons d’un montant égal ou inférieur à 3 000 euros, consentis par des personnes physiques, ne mentionnent pas le nom du mandataire bénéficiaire, ni a fortiori le nom du candidat. À l’inverse, tout don supérieur à 3 000 euros, doit comporter, au dos du reçu, les nom et adresse du mandataire (article 12, alinéa 3 du décret no 2001-213 du 8 mars 2001). Toute infraction aux règles édictées par le Code électoral est passible de sanctions pénales (amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement d'un an), le bénéficiaire étant autant visé que le donateur.

16Le candidat doit donc respecter toute une série d’obligations strictement encadrées et scrupuleusement observées. Son mandataire financier doit notamment déposer à la CNCCFP (compétente depuis la loi organique no 2006-404 du 5 avril 2006) “un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celles de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte (…)” (article L 52-2 du Code électoral). Les candidats peuvent exercer un recours contre les décisions de l’autorité administrative indépendante devant le Conseil constitutionnel, juge ici de plein contentieux.

17L’exemple des Etats-Unis nous montre des candidats marchandeurs, constamment à la recherche des fonds nécessaires pour affronter le gigantisme des campagnes électorales. Des fonds qui seront d’autant plus appréciés si les donateurs profitent de leur notoriété pour peser sur la campagne. Les images très médiatisées de la soirée organisée par l’acteur George Clooney dans sa propriété de North Hollywood au profit du candidat Obama ont permis à l’observateur étranger de mesurer l’importance des dons au sein d’une campagne américaine. Le ticket d’entrée s’élevait à 40 000 dollars, 15 millions de dollars ayant été récoltés au cours de cette soirée. Depuis le mois d’avril, le président sortant a participé physiquement à une centaine de manifestations de ce genre pour percevoir les millions sans lesquels il n’aurait aucune chance de remporter de nouveau la bataille.

18La comparaison avec le système français s’avère vaine tant les proportions sont étrangères. En une soirée, Barack Obama a perçu 15 millions de dollars, pendant que le candidat sorti victorieux des dernières élections présidentielles françaises totalisait 21 927 966 euros pour l’ensemble de sa campagne. Les disparités sont mathématiques mais également culturelles, notre système étant particulièrement soucieux de séparer la politique de l’argent, et peu friand du spectacle en cette matière. Si certaines sévérités législatives et réglementaires sont régulièrement rappelées par les élus et candidats, l’électeur devrait se réjouir de la sobriété qui continue d’entourer les campagnes électorales de notre démocratie.

Notes

1 “Ouvrent également droit à la réduction d'impôt les dons, prévus à l’article L. 52-8 du code électoral versés à une association de financement électorale ou à un mandataire financier visé à l'article L. 52-4 du même code qui sont consentis à titre définitif et sans contrepartie, soit par chèque, soit par virement, prélèvement automatique ou carte bancaire, et dont il est justifié à l'appui du compte de campagne présenté par un candidat ou une liste. Il en va de même des dons mentionnés à l'article 11-4 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique ainsi que des cotisations versées aux partis et groupements politiques par l'intermédiaire de leur mandataire. Les dons et cotisations mentionnés à la seconde phrase du premier alinéa du présent 3 sont retenus dans la limite de 15 000 €”.

2 Les candidats aux élections législatives de 2012 avaient quant à eux jusqu’au 17 août pour déposer leurs comptes de campagne à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

3 Montant des dons des personnes physiques perçus par les autres candidats : François Bayrou 683 651 euros ; Jean-Luc Mélenchon 499 801 euros ; Nathalie Arthaud 168 057 euros ; Nicolas Dupont-Aignan 76 779 euros ; Jacques Cheminade 34 203 euros.

4 494 US 652 (1990).

5 540 US 93 (2003).

6 494 US 652 (1990).

7 Pierre Mazeaud, Propositions de réforme de la législation sur le financement des campagnes électorales pour les élections législatives, La documentation française, collection des rapports officiels, 2009, p. 5.

8 Conseil constitutionnel, décision du 26 septembre 2002 relative au compte de campagne de M. Bruno Megret.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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