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Le don en droit public

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Nathalie Jacquinot

Les dons à des associations et fondations à travers l'exemple de la fondation de France

Isabelle Combes

Texte intégral

1La Fondation de France nait en 1969, à l’initiative du Général de Gaulle et d’André Malraux, alors ministre d’Etat chargé des affaires culturelles qui souhaitait rénover le mécénat privé en France, à l’aide de fonds apportés par les principaux établissements financiers de l’époque, tant dépendant du secteur public que privés. Bien que tirant son origine d’une décision de la puissance publique, la Fondation de France est un établissement à but non lucratif privé, ayant pour vocation générale d’encourager la philanthropie privée, et financée à l’aide de fonds privés à l’exclusion de toute subvention publique.

2La Fondation de France, qui agit depuis plus de quarante ans au service de la philanthropie, collecte et distribue des fonds pour soutenir des projets concrets et innovants qui répondent aux besoins des personnes face aux problèmes posés par l’évolution rapide de la société. Elle agit dans quatre domaines : l’aide aux personnes vulnérables, le développement de la connaissance, l’action pour l’environnement et le développement de la philanthropie. Elle encourage le mécénat des particuliers et des entreprises, en leur permettant notamment de créer leur propre fondation sous son égide.

3La Fondation de France est l’un des principaux collecteurs de dons et de libéralités en France, comme le montrent les chiffres issus des comptes d’emplois des ressources issues de la générosité publique publiés par quelques-uns des plus importants organismes collecteurs en France, tant associations que fondations, pour l’année 2010 :

Résultats 2010 (en millions d’euros)

Collecte

Legs et donations

Fondation de France (1969)

108,8

50,9

Secours Catholique (1946

77,5

31,4

Croix Rouge (1864)

72,7

12,7

Médecins Sans Frontières (1971)

55,6

7,1

Ligue Nationale contre le Cancer (1927)

39,0

37,2

Médecins du Monde (1980)

35,9

4,3

Fondation d’Auteuil (1866)

25,3

78,0

Association des Paralysés de France (1933)

21,2

11,9

Institut Pasteur (1888)

18,2

35,9

Fondation Recherche Médicale (1962)

15,3

23,0

Petits Frères des Pauvres (1946)

13,3

18,6

ARC (1962)

12,3

19,2

4Dans la pratique, les dons faits aux associations et fondations recouvrent deux grandes catégories de ressources issues de la générosité publique, qui sont soumises à un encadrement légal et réglementaire distinct, et font l’objet, au sein des organismes concernés, d’une gestion séparée :

  • la collecte de fonds, et

  • les libéralités.

5La “collecte de fonds”, démarche pratiquée par un certain nombre d’organismes afin de collecter des fonds destinés à financer des œuvres ou des missions d’intérêt général, est une technique de financement par la sollicitation de dons manuels auprès du grand public, qui doit être distinguée des autres formes de financement relevant de la générosité privée (donations, legs, mécénat des entreprises,…). La collecte de fonds est, dans la plupart des grands organismes sans but lucratif, gérée par les services en charge du marketing.

6Les libéralités sont pour leur part définies par l’article 893 du code civil comme “l’acte par lequel une personne dispose à titre gratuit de tout ou partie de ses biens ou de ses droits au profit d’une autre personne” et recouvrent les legs et les donations entre vifs. Les dossiers de libéralités, auxquels la pratique des associations et fondations assimile les dévolutions d’actifs et les assurances-vie, sont le plus souvent rattachés soit à la direction juridique lorsqu’il en existe une, soit à la direction financière des organismes sans but lucratif.

7Dons manuels et libéralités constituent, pour la plupart des grands organismes philanthropiques français, le mode de financement le plus important, bien avant les subventions publiques ou les ressources tirées du placement de leurs fonds propres. C’est la raison pour laquelle le législateur a souhaité les encadrer assez fortement. Aussi, bien que ces organismes relèvent du droit privé, tout comme les dons et libéralités qui leur sont consentis par des personnes physiques ou morales, le droit public a été amené à s’immiscer dans une relation entre personnes de droit privé, par le biais de l’encadrement et du contrôle auquel le législateur a voulu soumettre ces opérations.

8Cet encadrement légal et réglementaire fait apparaître des différences marquées entre ces deux modes de ressources, alors même que les contrôles mis en place quant à l’utilisation des fonds ainsi collectés, et les enjeux qui s’y attachent font à l’inverse apparaître de nombreux points communs.

I – UN ENCADREMENT LÉGAL ET RÉGLEMENTAIRE FORTEMENT DIFFÉRENCIÉ

A – L’appel à la générosité du public : les dons manuels

9Selon l’article 3 de la loi du 7 août 1991, l’appel à la générosité du public s’entend de l’action réalisée par “des organismes qui, afin de soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l’environnement” sollicitent le grand public “dans le cadre d’une campagne menée à l’échelon national soit sur la voie publique, soit par l’utilisation de moyens de communication”, en vue de collecter des fonds destinés au financement de ces causes.

10Cette définition assez large appelle quelques précisions et commentaires quant à ses diverses composantes.

• Les organismes concernés

  • 1 L. 23 juill. 1987 modifiée par L. 4 juill. 1990, art. 19-8.

11La loi du 7 août 1991 n’introduit aucune limitation quant à la forme des organismes susceptibles de faire appel à la générosité du public. Tous les organismes ayant la capacité de recevoir des dons peuvent donc faire appel à la générosité du public. Cette démarche peut ainsi être menée aussi bien par des fondations (à l’exception des fondations d’entreprise qui n’ont pas la capacité de faire appel à la générosité du public, sous peine de retrait de l’autorisation administrative1) que par des associations, dès lors qu’elles sont déclarées et publiées, des mutuelles ou des congrégations, voire même par des organismes relevant du secteur public ou semi-public comme des musées, des établissements publics ou des collectivités locales.

12Le cas des organismes ayant leur siège social à l’étranger reste une question en suspens. En effet, la loi ne semble pas interdire à de tels organismes de réaliser des campagnes de collecte en France. Pour autant, il semble difficile de leur appliquer le formalisme de la loi du 7 août 1991 qui impose de déclarer la campagne auprès de la préfecture du siège social de l'organisme. Aussi, dès lors qu’un organisme étranger n’est pas établi en France et n’y dispose d’aucune adresse, il apparaît impossible, en pratique, de le soumettre au dispositif de la loi du 7 août 1991. Un éclaircissement du législateur sur ce point permettrait de combler le vide juridique existant en la matière.

  • 2 L. 4 août 2008, art. 140-III, al. 5 ; Déc. 11 févr. 2009, art. 1.

13Enfin, les fonds de dotation, s’ils ont la capacité de faire appel à la générosité du public, sont néanmoins tenus d’obtenir une autorisation spécifique2.

• Les causes de l’appel à la générosité du public

  • 3 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 45.
  • 4 En effet, la Cour des comptes expose clairement sa position à travers l’exemple des campagnes cultu (...)

14L’article 3 de la loi de 1991 énumère les causes pouvant être soutenues par appel à la générosité du public : celui-ci peut viser à financer le soutien d’une “cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l’environnement”. La Cour des comptes a précisé dans son rapport public annuel de 1998 que cette énumération était limitative, d’autres causes non énumérées pouvant être soutenues par voie d’appel à la générosité publique, sans que celui-ci soit alors soumis au formalisme de la loi de 19913. Sont par exemple exclues du formalisme de la loi de 1991, les campagnes pour la protection des animaux, pour le soutien des partis politiques ou encore au profit de communautés religieuses4. Cette position parait toutefois contraire à l’esprit de la loi, qui entend établir une confiance et une transparence nécessaires envers les organismes collecteurs, quelle que soit la cause objet des campagnes d’appel à la générosité du public. Ce souci de confiance devrait donc conduire à considérer que s’agissant d’une liste limitative, toute cause non énumérée par l’article 3 de la loi de 1991 ne devrait tout simplement pas pouvoir donner lieu à appel à la générosité du public.

  • 5 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 43.

15Pour autant, la cause de l’appel à la générosité du public doit impérativement être distinguée de l’objet de l’organisme. En effet, ce n’est pas parce que l'article 3 de la loi du 7 août 1991 énumère les causes visées, qu’il est nécessaire d'exclure a priori les organismes dont l'objet social se situe en dehors de ces champs. Un tel raisonnement est réducteur selon la Cour des comptes. Ainsi, une organisation dont l’objet se situe hors du champ de la loi de 1991 peut y entrer dès lors qu'elle fait appel à la générosité du public sur des causes visées par ce texte5. Là encore, on ne peut que s’interroger sur la position prise par la Cour des comptes dans la mesure où on voit mal comment un organisme, dont l’objet social n’est pas visé par l’énumération de la loi de 1991, pourrait faire appel à la générosité publique sur une cause mentionnée dans ce texte dès lors que, par principe, une telle cause devrait être en dehors de son objet statutaire et ne pourrait donc, en toute légitimité, être soutenue ou poursuivie par celui-ci.

16Il semble enfin qu’une même limitation devrait s’appliquer à l’égard des fondations abritées : dès lors que leur objet doit nécessairement être en conformité avec l’objet général de la fondation qui les abrite, on imagine mal comment elles pourraient faire appel à la générosité du public au titre d’une cause qui, non seulement, n’entrerait pas dans leur objet mais a fortiori serait en dehors du champ de l’objet statutaire de la fondation qui les abrite. La question se pose rarement pour les fonds abrités par la Fondation de France en raison du caractère très généraliste de son objet, mais pourrait se présenter à l’égard de fonds abrités par des fondations très spécialisées comme la Fondation pour la Recherche Médicale ou la Fondation d’Auteuil par exemple.

• Les destinataires de l’appel à la générosité du public

  • 6 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 44.
  • 7 Circ. NOR/INTA9900225C, 16 nov. 1999, p. 3.

17Le public destinataire de l’appel à la générosité englobe les personnes privées, aussi bien les particuliers que les entreprises, ne présentant aucun lien préétabli avec la structure qui collecte6. Néanmoins, un organisme ne peut se soustraire au formalisme de la loi de 1991 en invoquant le fait que les destinataires de l’appel à la générosité sont seulement ses adhérents, donateurs habituels. Ainsi, le simple fait pour une personne d’avoir déjà réalisé un don au profit de l’organisme faisant appel à la générosité publique ne suffit pas à mettre en évidence un lien préétabli entre eux7.

18Par ailleurs, un organisme est réputé faire appel à la générosité du public uniquement si sa campagne est menée à un échelon national. Une campagne locale n’entre pas dans les critères de définition de l’appel à la générosité publique. Le législateur a entendu exclure les opérations strictement limitées sur le plan géographique ou destinées à des publics restreints liés par une communauté d'intérêts. C’est ainsi par exemple qu’une fondation sous égide de la Fondation de France dont l’objet est de soutenir des actions d’intérêt général sur le territoire alsacien a pu mener une campagne d’appels à dons en partenariat avec des fleuristes et horticulteurs implantés en Alsace sans qu’il ait été nécessaire de déposer une déclaration préalable en préfecture.

  • 8 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 43.

19Pour autant, on ne peut considérer que seraient seules visées par les dispositions de la loi de 1991 les campagnes menées sur l'ensemble des chaînes de télévision nationales, comme le Téléthon annuel, le Sidaction ou les campagnes massives d'affichage dans les lieux publics8. La Fondation de France procède ainsi au dépôt d’une déclaration d’appel à la générosité du public lorsqu’elle mène des campagnes dans des journaux (quotidiens ou périodiques spécialisés) dont la diffusion est faite sur l’ensemble du territoire national.

• La forme de l’appel à la générosité du public

  • 9 L. 7 août 1991, art. 3.

20Selon la loi de 1991, le public peut être sollicité “soit sur la voie publique, soit par l’utilisation de moyens de communication9. Il peut s’agir de sollicitations par courrier (le publipostage ou “mailing”), par la mise en place d’un site Internet, par l’envoi de messages électroniques, par la publicité (journaux, radio, tv, Internet, affichage publicitaire sur la voie publique), par le téléphone, par le biais d’une quête ou d’une manifestation sur la voie publique ou encore par le biais de tiers, chaque organisme choisissant le mode de sollicitation qui lui semble le mieux adapté à la campagne qu’il entend mener. A cet égard, la Fondation de France a recours à la plupart de ces moyens, à l’exclusion des quêtes ou sollicitations sur la voie publique ; elle est également assez réservée à l’égard des sollicitations par téléphone, souvent mal perçues par sa cible traditionnelle de donateurs.

21La sollicitation par courrier impose à l’organisation collectrice de mettre en place un “mailing” auprès du public visé de donateurs. Ce mailing doit comprendre toutes les informations utiles permettant à un donateur potentiel d’effectuer, en toute connaissance de cause, un don pour la cause défendue par l’organisme et proposer le ou les moyens de paiement adéquats. Ce mailing est adressé à un fichier d’adresses appartenant à l’organisme ou obtenu par location ou échange avec un autre organisme philanthropique, voire même avec une entreprise du secteur commercial. Un autre moyen d’envoi possible consiste en un “asilage”, c’est-à-dire l’encartage ou le jeté du mailing dans un média écrit (quotidien, magazine, etc.) ou dans un colis.

  • 10 C. comptes, Rapport public annuel 2008, p. 271.

22S’agissant de la sollicitation via un site Internet, la Cour des comptes considère que les organismes qui mènent des campagnes par le biais d’une page dédiée aux dons sur leur site Internet entrent dans le champ d’application de la loi de 1991 car ces collectes sont, par définition, non restreintes à une aire géographique limitée et qu’à ce titre, les organismes concernés sont tenus à l’obligation de déclaration préalable10. Si d’un point de vue théorique une telle sollicitation est autorisée par la loi dans le respect des conditions de forme, elle ne représente pas, en pratique, la technique la plus efficace de sollicitation. En effet, elle implique une expertise technique poussée afin d’assurer une véritable qualité relationnelle avec le donateur, une sécurité marquée ainsi qu’une médiatisation du site lui-même afin d’inciter au don. De plus, Internet demeure encore un outil peu ou mal maîtrisé par les personnes de plus de 60 ans qui constituent la catégorie la plus nombreuse de donateurs, ce qui peut expliquer la faiblesse, encore actuelle, des dons effectués en ligne. Cette situation tend toutefois à se modifier et on peut constater, notamment depuis le séisme en Haïti de janvier 2010, une augmentation réelle des dons effectués en ligne.

23En outre, la mise en œuvre d’un dispositif de collecte sur Internet oblige l’organisme collecteur à mettre en place un système adapté de sécurité pour la protection des données, en particulier lors du versement du don, afin de respecter intégralement les normes du commerce électronique En particulier, les organismes collecteurs doivent se conformer aux normes en matière de sécurité des données de l’industrie des cartes de paiement.

  • 11 Circ. NOR/INTA9900225C, 16 nov. 1999, p. 3 ; Rép. Min. à É Blessing, no 39283, JOAN, 15 mai 2000, p (...)

24Enfin, il est possible de faire appel à des tiers pour leur demander d’effectuer la promotion de la campagne d’appel à la générosité du public de l'organisme. Les sollicitations déposées dans des lieux publics ou privés, tels que des offices de tourisme ou des salles d’attente de professionnels comme les notaires, entrent ainsi dans le champ de la loi du 7 août 199111. La Fondation de France a utilisé cette méthode, en déposant notamment des plaquettes de présentation auprès des études de notaires de la France entière.

• Le formalisme de l’appel à la générosité du public

25La loi de 1991 soumet les organismes faisant appel à la générosité du public à un certain formalisme, destiné notamment à assurer la transparence des campagnes afin d’établir un lien de confiance entre les organismes et le public visé.

  • 12 L. 7 août 1991, art. 3.

26L’organisme faisant appel à la générosité du public a ainsi l’obligation de procéder à une déclaration préalable d’appel à la générosité publique auprès de la préfecture du département de son siège social12. Outre les informations sur l’organisme lui-même (forme juridique, date de création, date de publication au J.O. etc.), cette déclaration doit impérativement préciser les objectifs, la période et les modalités mises en œuvre par l’organisation pour sa ou ses campagnes d’appel à la générosité du public. En cas de pluralité de campagnes menées au cours d’une même année par un même organisme, ce dernier peut faire une déclaration unique, en indiquant pour chaque campagne les éventuelles modifications d’information.

  • 13 L. 7 août 1991, art. 3 bis.

27Dans le cas où une campagne serait menée conjointement par plusieurs organismes ou au profit d’autres organismes, la déclaration doit préciser les critères de répartition des ressources collectées. De plus, la loi précise que le caractère conjoint de la démarche doit être porté à la connaissance du public sollicité13.

28Un autre cas particulier est celui des campagnes menées par des fondations créées sous l’égide d’une fondation abritante. Ces fondations abritées ne disposant pas de la personnalité morale, le dépôt de la déclaration préalable relève de la responsabilité de la seule fondation abritante. La Fondation de France, qui abritait 682 fonds au 1er janvier 2011, a choisi pour sa part d’interdire aux fondations créées sous son égide de recourir à des campagnes d’appel à la générosité du public au sens de la loi de 1991, à l’exception de celles dont l’objet est de réunir des fonds en vue de la réalisation d’un objet précis, limité dans le temps et dont l’envergure nationale garantit le succès d’une telle collecte. Ce fut le cas par exemple du fonds créé pour l’édification d’un monument à la mémoire des victimes de l’accident du Concorde en 2000.

  • 14 Circ. 16 nov. 1999, p. 4.

29La déclaration préalable est transmise par la préfecture à la Cour des comptes, ainsi qu’à d’autres services ministériels (tels que l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) qui sont investis d’une mission de contrôle. Le ministère de l’Intérieur exige également que la liste des sociétés commerciales participant à la mise en œuvre de campagnes d’appel à la générosité du public lui soit transmise14.

  • 15 L. 4 août 2008, art. 140-III, al. 5 ; Déc. 11 févr. 2009, art. 11.
  • 16 Décr. 11 févr. 2009, art. 12.

30Par exception au principe général, les fonds de dotation ne peuvent faire appel à la générosité du public qu’avec l’autorisation préalable du préfet, une simple déclaration étant insuffisante15. La demande d’autorisation doit être adressée à la préfecture du lieu du siège social du fonds de dotation, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, et le dossier de la demande doit indiquer les objectifs poursuivis, ainsi que les périodes et les modalités d’organisation de la campagne. Le préfet peut refuser l’octroi de l’autorisation soit pour un motif d’ordre public, soit dans les cas suivants16 :

  • lorsque l’objet de l’appel n’entre pas dans la liste des prévisions de l’article 3 de la loi de 1991 ;

  • lorsqu’un membre du conseil d’administration a fait l’objet, depuis moins de cinq ans, d’une condamnation définitive pour l’une des infractions énoncées à l’article 12 b) du décret du 11 février 2009 ; ou

  • lorsque l’autorité administrative a suspendu l’activité du fonds de dotation ou a saisi l’autorité judiciaire en vue de sa dissolution.

  • 17 Décr. 11 févr. 2009, art. 13.

31À défaut de réponse dans un délai de deux mois à compter du dépôt du dossier complet, la demande d’autorisation d’appel à la générosité du public est réputée acceptée17.

32Ainsi, la collecte de fonds, bien qu’effectuée par des personnes de droit privé – les associations, fondations et fonds de dotation - auprès d’autres personnes de droit privé (particuliers et entreprises commerciales), entre dans le champ de compétence du droit public en raison de la nécessité reconnue par le législateur de garantir au public - pris dans son sens premier de “publicus” : le peuple pris dans son ensemble, la collectivité – le sérieux de l’organisme auquel des fonds sont confiés et la bonne adéquation entre les dons reçus par celui-ci et l’emploi qu’il en fait.

B – Les libéralités

33Les libéralités sont définies par l’article 893 du code civil comme “l’acte par lequel une personne dispose à titre gratuit de tout ou partie de ses biens ou de ses droits au profit d’une autre personne”, ce même article précisant qu’“il ne peut être fait de libéralités que par donation entre vifs ou par testament”.

34Par extension, les organismes sans but lucratif assimilent généralement aux libéralités à strictement parler, les dévolutions d’actifs d’associations ou de fondations ainsi que les contrats d’assurances-vie dont ils sont bénéficiaires.

• Les organismes concernés

35Contrairement à la collecte de dons manuels, seuls certains organismes ont la capacité de recevoir des donations et des legs :

  • associations reconnues d’utilité publique,

  • associations cultuelles,

  • unions agréées d’associations familiales,

  • association ayant pour objet exclusif l’assistance la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale,

  • associations soumises au droit local d’Alsace-Moselle,

  • fondations reconnues d’utilité publique et fondations créées sous leur égide,

  • fondations de coopération scientifique,

  • fondations universitaires,

  • fondations partenariales,

  • fondations hospitalières

  • fonds de dotation,

  • mutuelles

36Sont en revanche notamment exclues de cette liste les associations simplement déclarées dont l’objet ne répond pas aux critères susvisés et les fondations d’entreprise qui ne sont pas habilitées à recevoir des libéralités autres que des dons effectués par les salariés de l’entreprise fondatrice ou des entreprises du groupe fiscal auquel appartient l’entreprise fondatrice.

37En outre, pour recevoir des libéralités, l’organisme concerné doit être doté de la personnalité juridique au jour de la donation ou de l’ouverture de la succession. Dans le cas des fondations abritées, qui ne disposent pas de la personnalité morale, la libéralité est faite à la fondation abritante, à charge pour elle d’en affecter le produit à tel ou tels fonds créé sous son égide.

  • 18 L. 4 août 2008, art. 140-IV.
  • 19 TGI Paris, 2e ch., 30 oct. 2006, 01/13874 (non publié).

38Enfin, depuis la loi du 4 juillet 1990 ayant modifié la loi du 23 juillet 1987, un legs peut être valablement fait au nom d’une fondation qui n’existe pas encore au jour de l’ouverture de la succession, à condition que la fondation soit ensuite créée et obtienne la reconnaissance d'utilité publique, la demande de reconnaissance devant être déposée dans un délai d’un an à compter de l’ouverture de la succession. La même exception a également été prévue par le législateur concernant les fonds de dotation18. Dans le cas de libéralités destinées à la création d’un fonds sous égide, cette exception n’a pas à jouer : en effet, la libéralité est consentie à la fondation abritante déjà existante, à charge pour celle-ci d’ouvrir dans ses comptes un sous-compte individualisé qui prendra la dénomination de fondation. Cette analyse a d’ailleurs été confirmée par le TGI de Paris, dans une affaire ayant opposé les héritiers de Jean-Pierre Giraudoux, fils de l’écrivain Jean Giraudoux, à la Fondation de France19.

• L’acceptation des libéralités

39Les donations comme les legs doivent faire l’objet d’une acceptation expresse de la part de l’organisme qui en est bénéficiaire, la décision d’acceptation ou de refus devant être prise par l’organe statutairement compétent à cet effet. Dans les fonds et fondations disposant de la personnalité morale, la décision d’acceptation ou de refus relève de la compétence du conseil d’administration qui peut donner délégation au bureau sous réserve que celui-ci en rende compte au conseil (ou de la compétence du conseil de surveillance qui peut donner délégation au directoire dans le cas des fondations reconnues d'utilité publique ayant choisi cette forme de gouvernance).

40Dans le cas des fondations abritées qui ne disposent pas de la personnalité morale, ces décisions relèvent de la compétence du conseil d’administration de la fondation abritante. Ainsi, dans le cas des fonds sous égide de la Fondation de France, c’est le conseil d’administration de cette dernière qui accepte ou refuse les libéralités destinés aux fondations qu’elle abrite.

41Enfin, dans le cas des fondations universitaires, cette compétence relève du conseil de gestion de la fondation, qui doit néanmoins faire approuver ses décisions par le conseil d’administration de l’établissement abritant.

42Dans tous les cas, l’acceptation d’une libéralité demeure soumise au contrôle de l’autorité administrative de tutelle qui peut s’y opposer dans des conditions exposées ci-après.

• La tutelle administrative

  • 20 Ord. no 2005-856 du 28 juill. 2005, JO du 29 juill. 2005, p. 12350.

43L’acceptation des libéralités par une fondation ou une association est soumise au contrôle des autorités administratives de tutelle sur la compatibilité de la libéralité envisagée et des charges et conditions la grevant, avec les statuts de l’organisme gratifié. Ce contrôle repose sur les dispositions de l’article 910 du code civil, qui a fait l’objet de plusieurs évolutions au cours des dernières années. Ainsi, jusqu’au 31 décembre 2005, le contrôle des libéralités prenait la forme d’une autorisation délivrée par le préfet. Une réforme intervenue en juillet 2005 et entrée en vigueur à compter du 1er janvier 200620 a simplifié ce régime en supprimant la nécessité d’une autorisation administrative pour la remplacer par une procédure de non-opposition.

44Avant la réforme de 2005, le régime de la tutelle reposait sur l’article 910 du code civil, dont les dispositions, inchangées depuis 1803, prévoyaient que : “les dispositions entre vifs ou par testament, au profit des hospices, des pauvres d'une commune, ou d'établissements d'utilité publique, n'auront leur effet qu'autant qu'elles seront autorisées par une ordonnance royale (un décret)”.

45Ainsi, sous ce régime, l’acceptation d’une libéralité par une association ou une fondation était subordonnée à la condition suspensive d’autorisation de celle-ci, délivrée par l’autorité administrative de tutelle représentée par le préfet du département dans le ressort duquel l’organisme a son siège. De ce fait, un organisme ayant accepté une libéralité à titre provisoire, ne pouvait pas être envoyé en possession tant qu’il n’avait pas été autorisé à l’accepter.

  • 21 Décr. no 2002-449, JO du 4 avr. 2002, p. 5912.

46A cette autorisation administrative, s’ajoutait l’existence d’un droit d’opposition pour les héritiers de la personne ayant gratifié l’organisme. Le préfet saisi d’une demande d’autorisation était en effet, jusqu’à une réforme intervenue par le biais d’un décret du 2 avril 200221, tenu d’“interpeller” les héritiers éventuels du testateur, jusqu’au sixième degré, afin de leur demander s’ils avaient des oppositions à formuler sur la libéralité consentie. Si le préfet jugeait les oppositions recevables en raison de l’état de nécessité des héritiers concernés, l’organisme bénéficiaire était alors contraint de proposer une indemnisation aux héritiers réputés lésés. Cette procédure a été supprimée en 2002, apportant une première amélioration dans le traitement des dossiers de libéralités par les préfectures.

  • 22 C. civ., art. 910, modifié par L. no 2009-526 du 12 mai 2009, art. 111, V.

47La réforme instituée en juillet 2005 n’a pas supprimé tout mécanisme de contrôle sur les libéralités faites à des associations et fondations, mais a transformé le régime d’autorisation préalable existant en un régime de libre acceptation des libéralités par ces organismes, l’autorité administrative conservant un droit d’opposition limité aux cas d’inaptitude de l’organisme légataire ou donataire “à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire”. Ce droit d’opposition a été récemment étendu, le préfet pouvant désormais également former opposition lorsque l’organisme bénéficiaire n’a pas la capacité juridique à recevoir des libéralités22.

  • 23 Décr. no 2007-807 du 11 mai 2007, modifié par décr. no 2010-395 du 20 avril 2010, art. 2.

48Cette réforme de juillet 2005 a également amélioré la procédure de contrôle des libéralités faites à des fondations et associations en enserrant le droit d’opposition accordé aux autorités préfectorales dans un délai strict fixé à quatre mois pour l’ensemble des libéralités, l’absence de réponse dans ces délais valant absence d’opposition23.

49La procédure de purge du droit d’opposition de l’administration de tutelle se déroule selon les modalités suivantes :

  • s’il s’agit d’un legs, le notaire en charge de la succession est tenu de déclarer la libéralité à l’autorité administrative dès qu’il est en possession des dispositions testamentaires. S’il s’agit d’une donation entre vifs ou d’une dévolution d’actifs, c’est à l’organisme bénéficiaire qu’il incombe de la déclarer au préfet du département dans lequel il a son siège social ;

  • la déclaration de la libéralité prend la forme d’un courrier recommandé avec accusé de réception, accompagné d’un dossier comprenant les statuts de l’organisme bénéficiaire et les documents attestant qu’ils ont été régulièrement déclarés ou approuvés ; la justification de l’acceptation de la libéralité par l’organe compétent de l’organisme bénéficiaire ; en cas de legs, une copie du testament et de ses codicilles relatifs à la libéralité ainsi qu’une copie de l’acte de décès ; en cas de donation, une copie de l’acte ou, à défaut, une justification de la libéralité.

50La préfecture instruit le dossier et fait connaître sa position à l’organisme concerné dans le délai réglementaire, par l’envoi soit d’un avis d’absence d’opposition, soit d’une décision d’opposition. En pratique, les préfectures instruisent les demandes dans des délais très courts et adressent aux organismes des décisions de non-opposition dans des délais inférieurs à ceux fixés par le décret (de l’ordre de deux à trois semaines suivant le dépôt de la demande dans la majorité des cas).

51A l’inverse des acceptations, le refus d’une libéralité par une association ou une fondation n’est soumis à aucune autorisation ou droit d’opposition de l’autorité administrative de tutelle, les organismes pouvant donc librement refuser une donation ou un legs, la préfecture ne faisant que prendre acte d’une telle décision.

  • 24 Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
  • 25 Loi no 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.
  • 26 Rep. Min. Idrac, JO 23/07/2001, p. 4298.

52Il convient de noter que les règles de la tutelle ne s’appliquent pas en matière de don manuel, et ce, quel que soit le montant du don concerné. Cette exception repose essentiellement sur les dispositions de l’alinéa 1er de l’article 6 de la loi du 1er juillet 190124, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 23 juillet 198725 qui dispose que “Toute association régulièrement déclarée peut, sans aucune autorisation spéciale, ester en justice, recevoir des dons manuels ainsi que des dons d'établissements d'utilité publique…”. Cette analyse a d’ailleurs été confirmée par le Ministre de l’économie et des finances en réponse à une question d’un parlementaire26 : “Les acceptations de dons manuels qui se caractérisent notamment par la remise de dons en espèces ou de chèques ou par des virements bancaires ne sont pas soumises à autorisation administrative. En revanche, l'article 910 du code civil soumet à la délivrance d'une autorisation administrative l'acceptation des donations (libéralités entre vifs par acte authentique) et des legs (libéralités testamentaires) faits notamment aux associations qui ont la capacité juridique à les recevoir et aux fondations reconnues d'utilité publique”. Elle a également été affirmée dans le cadre d’un litige ayant opposé la Fondation de France à l’un de ses donateurs qui, ayant procédé à plusieurs virements bancaires successifs d’un montant total de 1,9 millions de francs, avait tenté d’obtenir la révocation de ces dons en arguant du non-respect de la procédure d’autorisation administrative. Le TGI de Paris, dans un jugement (non publié) rendu le 8 février 2007, a débouté le demandeur, en réaffirmant que les dispositions de l’alinéa 1er de l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901, qui s’appliquent non seulement aux associations simplement déclarées, mais a fortiori aux associations et fondations reconnues d’utilité publique, visent tous les dons manuels, indépendamment de leur montant.

• Aspects pratiques de l’acceptation des libéralités

53Avant d’accepter une libéralité, l’organisme gratifié doit s’assurer que celle-ci respecte certains critères, notamment au regard de la nature des actifs transmis ou des charges qui y sont attachées. Il doit également s’assurer que les charges grevant la libéralité ne sont pas contraires à son objet.

54S’agissant des legs, l’organisme doit vérifier que ceux-ci ne sont pas déficitaires ou susceptibles de le devenir en raison soit de la nature du bien, soit des charges qui y sont attachées. Dans de telles hypothèses, l’organisme devrait alors nécessairement supporter le poids financier de ces dettes ou charges à partir de ses fonds propres, issus le plus souvent de la générosité publique risquant de fait d’utiliser ces fonds pour des objectifs non visés dans l’appel à la générosité du public ayant permis de récolter ces fonds. Peuvent notamment devenir déficitaires à terme les legs portant sur la nue-propriété d’un bien immobilier dont l’usufruitier est peu âgé. Dans ce cas, en effet, l’organisme gratifié, en sa qualité de nu-propriétaire, va devoir assurer la charge des dépenses de gros travaux alors qu’il ne pourra en percevoir les fruits qu’après le décès de l’usufruitier. Si le legs ne contient pas d’actif autre que le bien immobilier, l’organisme va devoir assurer cette charge à l’aide de ses fonds propres, sans être certain de pouvoir compenser totalement ces avances lors de la vente future du bien. La pratique de la Fondation de France, dans de tels cas, est de demander au donateur potentiel que l’acte de donation (ou le testament) mette expressément à la charge de l’usufruitier l’ensemble des dépenses relevant normalement du nu-propriétaire. A défaut, la Fondation de France refuse les libéralités portant sur des nues propriétés.

55De même, les legs portant sur des appartements situés dans des résidences-services doivent faire l’objet d’une analyse approfondie, leur prix de revente s’avérant généralement très inférieur au coût global de gestion et leur revente étant la plupart du temps difficile. La Fondation de France a été confrontée à diverses reprises à des situations de cette nature : lorsqu’il s’agit d’un projet de donation ou d’un legs particulier ne portant que sur ce seul bien, celui-ci est systématiquement refusé ; si en revanche, le bien lui est légué dans le cadre d’un legs universel, la Fondation de France accepte le legs universel, et fait tous ses efforts pour céder dans les meilleurs délais le bien, généralement à la société qui gère ce type de résidence.

56Il en va de même des legs portant sur des collections de tableaux ou d’œuvres d’art, ou sur un monument historique, grevés d’une clause d’inaliénabilité et d’une charge de mise en valeur et d’exposition ou d’ouverture au public. Si ces legs ne sont pas assortis d’un legs d’une somme d’argent destinée à faire face aux frais générés par la mise en valeur de ces collections (frais d’assurance, frais d’exposition,…) ou de ce monument (assurance, réparation, entretien,…), la libéralité risque à terme de devenir déficitaire et d’obliger la fondation ou l’association gratifiée à solliciter une levée, au moins partielle, de la clause d’inaliénabilité afin de faire face à l’ensemble de ces dépenses. Il convient donc d’être particulièrement prudent dans l’examen du dossier avant de prendre une décision d’acceptation de ce type de libéralités.

57La Fondation de France a, dans le passé, été amenée à accepter de telles libéralités, mais les refuse désormais, considérant que, sauf cas particuliers (legs d’une collection de tableaux mis en dépôt dans un musée en raison de ses caractéristiques particulières), elle n’est pas en mesure d’en assurer la gestion à long terme dans de bonnes conditions.

• Le cas particulier des libéralités avec charge

58Comme toutes les libéralités, les legs et donations effectués au profit d’un organisme philanthropique peuvent être assortis de charges de diverses natures. Toutefois, en raison de la nature particulière de l’organisme bénéficiaire, l’acceptation de ces libéralités doit faire l’objet d’un examen attentif, l’organisme gratifié devant s’assurer que les charges “privées” qui y sont attachées ne remettent pas en cause le caractère d’intérêt général de ses activités, ni sa pérennité. Les charges attachées à ces libéralités doivent alors non seulement faire l’objet d’une analyse attentive à l’origine, afin de décider de l’acceptation ou du refus de la libéralité concernée, quitte à solliciter une interprétation de la volonté du testateur, mais également être suivies pendant toute leur durée afin de déceler, si besoin est, la nécessité d’en solliciter la révision s’il apparaît que leur respect pourrait mettre en péril la poursuite de l’activité de l’organisme.

59Au plan strictement juridique, une charge s’entend de toute obligation imposée au bénéficiaire d’une libéralité par le disposant qui l’accepte, sous peine pour ce dernier, s’il ne l’exécute pas, de perdre la libéralité. Ces charges recouvrent des situations variées et peuvent être prévues :

  • dans l’intérêt du disposant lui-même (par exemple, loger et nourrir le disposant jusqu’à son décès),

  • dans l’intérêt d’un tiers (par exemple, verser une rente viagère à une personne désignée), ou

  • dans l’intérêt du bénéficiaire.

  • 27 voir notamment, f. Terré et y. Lequette, Droit civil – Les successions – les libéralités, Dalloz, 1 (...)
  • 28 CE, sect. intérieur avis, 9 nov. 1993, no 355098.

60Lorsque la charge est stipulée au profit du disposant, il est essentiel de s’assurer que son coût demeure inférieur à la valeur des actifs transmis, de telle sorte qu’il n’y ait pas de risque de requalification de la libéralité en acte à titre onéreux. En effet, l’existence de la libéralité implique que celle-ci soit réalisée à titre gratuit, c’est-à-dire sans contrepartie pour le disposant. Dès lors, si la charge stipulée au profit du disposant s’avère supérieure au montant transmis par ce dernier, l’acte ne peut plus conserver son caractère gratuit et la qualification de libéralité doit alors être écartée27. Cette position est confirmée par le Conseil d’État qui précise qu’il appartient à l’autorité administrative compétente pour autoriser l’acceptation de la libéralité de veiller à ce que l’organisme gratifié retire un avantage certain de tout legs ou donation qui lui est consenti et de porter dans cet examen une appréciation sur la nature et l’importance des conditions et des charges dont la libéralité pourrait être assortie28.

61En principe, une charge ou une condition imposée au bénéficiaire d’une libéralité qui est impossible, illicite ou immorale, est réputée non écrite Les organismes philanthropiques recevant des libéralités grevées de charges doivent donc s’assurer, avant toute acceptation de celles-ci, que les charges qui y sont rattachées ne sont ni impossibles, ni illicites ou immorales. L’organisme doit en outre vérifier que ces charges ne sont pas contraires à son objet social. Dans un tel cas, l’autorité de tutelle est en droit de faire opposition à l’acceptation de la libéralité par l’organisme gratifié.

62Lorsque les charges attachées à une libéralité faite à une association ou une fondation n’ont pas un caractère philanthropique, mais qu’elles ont une nature “privée” (comme par exemple, l’entretien d’une sépulture familiale ou le service d’une rente viagère à des proches du donateur ou du testateur) qui n’entre pas, à proprement parler, dans son objet social, l’organisme bénéficiaire peut accepter la libéralité sous réserve de s’assurer que les actifs affectés à des causes d’intérêt général demeurent prépondérants en volume financier et en temps passé par rapport au traitement des charges privées. A titre d’exemple, la Fondation de France peut accepter que les libéralités destinées à elle-même ou aux fonds sous son égide soient grevées de charges particulières non philanthropiques, pourvu que ces charges soient marginales par rapport à l’intention philanthropique. Cet équilibre est généralement apprécié au regard de la répartition des valeurs demandée par le donateur/testateur, mais il peut également s’analyser dans le temps, s’il s’agit de verser un usufruit ou une rente. Dans ce cas, la charge privée peut, dans un premier temps, mobiliser tout ou partie des revenus de la libéralité à condition de ne pas préjudicier, à terme, au caractère philanthropique de l’opération.

  • 29 LPF, art. L64.

63Une autre charge fréquemment rencontrée consiste en la demande faite à l’organisme désigné comme légataire universel de délivrer un certain nombre de legs particuliers, nets de frais et charges. Dans ce cas, c’est donc l’organisme gratifié qui va supporter le coût financier des droits et frais attachés aux legs particuliers, souvent délivrés à des personnes physiques sans lien de parenté avec le testateur. Dans de tels cas et avant de décider d’accepter ou non le legs, la Fondation de France s’assure non seulement que ces legs particuliers et les droits et taxes y afférents ne vident pas intégralement de sa substance le legs universel qui lui est fait, mais également que l’actif net qui lui reste est d’un montant suffisamment substantiel pour que le legs universel conserve son caractère d’intérêt général. L’administration fiscale pourrait en effet, si ce montant lui apparaissait insuffisant, remettre en cause l’ensemble de la libéralité sur le fondement de l’abus de droit, considérant que la désignation d’un organisme d’intérêt général comme légataire universel assorti de la charge de délivrer des legs particuliers nets de frais et droits n’a pas de motif autre que d’éluder ou d’atténuer les charges fiscales que ces légataires particuliers auraient dû supporter29.

64La question de l’interprétation des charges se pose également à l’égard des organismes philanthropiques, le plus souvent dans le cas où celles-ci sont prévues dans un testament, le testateur n’étant plus en mesure de préciser ses intentions réelles. Il arrive en effet fréquemment que les testaments, notamment olographes, contiennent des dispositions imprécises ou ambigües quant à la détermination du bénéficiaire des legs ou la nature exacte de la charge imposée au bénéficiaire. Les incertitudes dans la désignation des organismes bénéficiaires de legs sont fréquentes. Certains testaments mentionnent ainsi des legs au profit de “la lutte contre le cancer”, sans autre indication. On peut également citer un testament rédigé ainsi : “Je désigne comme légataire universel la Fondation de France à charge pour elle d’affecter ce legs à la recherche contre le cancer et tout spécialement à l’Institut Curie de Villejuif”. Or l’Institut Curie n’étant pas établi à Villejuif, il a été nécessaire de faire interpréter la volonté de la défunte en vue de préciser l’identité des organismes de recherche contre le cancer, établis à Villejuif (en l’occurrence l’Institut Gustave Roussy et l’arc), qui pouvaient prétendre à recevoir une partie du legs en plus de l’Institut Curie nominativement désigné.

  • 30 CA Nancy, 1e ch. 15 janv. 1997, Dr. fam. 1998, no 2251/96, comm. 91, note BB.
  • 31 CA Rouen, 1e ch., Cab. 1, 5 sept. 2001, no 99-02792.

65Autre exemple : lorsqu’un testament est libellé en faveur de “la recherche contre le cancer”, les tribunaux considèrent que l’usage du mot “recherche” laisse à penser que le testateur a voulu avantager un ou plusieurs organismes spécifiquement voués à la recherche plutôt que des organismes ayant un objet plus général de lutte contre la maladie. Cependant, les résultats pratiques de cette interprétation sont variables selon les juges : ainsi, des legs au profit de “la recherche contre le cancer” ont tantôt pu être attribués à la Fondation de France, qui n’est pas un organisme de recherche mais finance des institutions actives dans ce domaine30, alors que dans d’autres espèces, seuls les instituts Curie et Gustave Roussy ont bénéficié du legs31.

  • 32 C. civ., art. 900-1.
  • 33 TGI Paris, 14 déc. 1984, JCP 1985. II. 20462, concl. Boittiaux.
  • 34 Civ. 1re, 1er juill. 2003, no 00-13.474, précitée.

66Les clauses d’inaliénabilité, qui imposent au bénéficiaire d’une libéralité de conserver le bien qui lui a été donné ou légué, ne sont valables que lorsqu’elles sont temporaires et justifiées par un intérêt sérieux et légitime32. Même lorsque ces clauses sont valables, le donataire ou le légataire peut néanmoins être autorisé par les juges à disposer du bien lorsque l’intérêt ayant justifié la clause a disparu ou si un intérêt plus important l’exige. Toutefois, l’article 900-1 exclut expressément de son champ d’application les personnes morales, qui se trouvent donc dans l’impossibilité de solliciter la levée d’une clause d’inaliénabilité sur le fondement de ce même article. En revanche, une association ou une fondation ayant reçu un bien grevé d’une clause d’inaliénabilité peut demander une révision de celle-ci, en se fondant sur les dispositions de l’article 900-2 du code civil, les juges considérant en effet que dans une telle hypothèse, l’organisme demandeur cherche essentiellement à “sauvegarder la volonté du disposant en dépit des modifications économiques33 alors que dans l’autre cas, il y a contestation de l’existence même de la charge. La Cour de cassation a ainsi confirmé, sur le fondement des dispositions de l’article 900-2 du code civil, une décision de la Cour d’appel de Paris ayant autorisé la Fondation de France à vendre un appartement grevé d’une clause d’inaliénabilité. Dans cette espèce, la veuve d’un artiste avait institué la Fondation de France légataire universelle de ses biens à charge pour elle de les remettre à l’association des amis de l’artiste, chargée de la défense de l’œuvre de ce dernier. La testatrice souhaitait en outre que l’ancien atelier de son époux soit conservé en l’état avec les reproductions de ses œuvres et la documentation correspondante pour être mises à disposition des personnes intéressées, les frais d’entretien de l’atelier devant être assurés par la location de l’autre partie de ce local qui constituait son habitation. Les juges ont reconnu que l’association, destinataire finale du bien, avait besoin pour l’accomplissement de ses actions (et notamment pour assurer la défense des intérêts de l’artiste auprès du musée Beaubourg) d’une dotation annuelle supérieure à celle dont elle disposait. Or, les charges d’entretien de l’appartement représentaient le quart de sa dotation annuelle. La Cour de cassation a constaté que l’association avait justifié du changement de circonstances rendant l’exécution de la charge sérieusement dommageable pour son action et confirmé la décision de la cour d’appel ayant validé la vente de l’appartement en décidant que celle-ci, en retenant que cette action était conforme au vœu de la testatrice exprimé dans son testament d’honorer la mémoire de son mari, n’avait pas dénaturé cet acte, mais souverainement apprécié la volonté de la défunte34.

II – DES APPROCHES SIMILAIRES EN MATIÈRE DE CONTRÔLE ET D’ENJEUX

A – Les contrôles portant sur l’utilisation des ressources issues de la générosité du public

67L’existence et le maintien d’un contrôle administratif sur les associations et fondations est justifié par plusieurs raisons : permettre aux pouvoirs publics de s’assurer que ces organismes exercent une mission pérenne d’intérêt général conforme à leur objet ; leur permettre de vérifier que les fonds versés par les donateurs sont utilisés conformément aux engagements pris par l’organisme qui les a collectés ; et par là-même, rassurer les donateurs quant à la confiance qu’ils peuvent avoir envers l’organisme qu’ils ont soutenu. Le contrôle administratif est également indispensable afin de valider qu’une association ou une fondation peut continuer à bénéficier du régime fiscal spécifique accordé aux organismes d’intérêt général à but non lucratif.

68Depuis quelques années cependant, les contrôles sur le secteur philanthropique connaissent une évolution particulière et quelque peu contrastée. En effet, alors que les contrôles administratifs semblent s’assouplir et se réduire lorsqu’ils portent sur la création des fonds et fondations (le cas des fonds de dotation en est une parfaite illustration), le poids des contrôles a posteriori pesant sur le fonctionnement même des organismes philanthropiques a, au contraire, tendance à s’accentuer et s’alourdir, notamment au regard de l’utilisation faite par ceux-ci des fonds collectés auprès du public, et ce, notamment, à la suite de l’affaire de l’ARC qui a marqué les années 1990. Les divers contrôles dont ont fait l’objet les aides humanitaires distribuées à la suite de la catastrophe du tsunami de décembre 2004 en sont une parfaite illustration.

69En parallèle, le législateur a souhaité mettre en place une plus grande transparence financière des comptes de ces entités, notamment dans un contexte d’immobilisation de ressources importantes collectées auprès du public. Il a ainsi étendu le champ d’intervention des commissaires aux comptes dans le secteur associatif par différentes mesures juridiques et plus particulièrement depuis la loi du 1er mars 1984. Ces modifications sont intervenues, dans un premier temps, avec l’instauration de la notion de “personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique” pour les associations puis, dans le secteur des fondations, par la loi sur le mécénat du 23 juillet 1987 qui a prévu l’obligation de nommer un commissaire aux comptes dans son article 5.

70Enfin, avant même que n’éclate le scandale de l’ARC, le secteur philanthropique avait cherché à s’organiser afin d’encourager la générosité des personnes privées, en mettant en place au sein du Comité de la charte du don en confiance, une charte déontologique offrant aux donateurs des garanties quant à l’usage de leur générosité. Parallèlement à cette initiative du secteur philanthropique lui-même, des organismes commerciaux se sont intéressés également au secteur de la générosité et, profitant de leur expérience spécifique dans le domaine de la certification, ont proposé la mise en place de labels ou de normes de certification, comparables à celles existant dans d’autres secteurs.

• Les contrôles par les pouvoirs publics

71Le contrôle des dons faits aux organismes faisant appel à la générosité du public par la Cour des Comptes ayant fait l’objet d’une présentation détaillée lors de ce colloque par Stéphanie Damarey, je ne développerai pas plus avant cette question, sauf à rappeler que la compétence de la Cour des Comptes n’est pas limitée aux seuls dons manuels issus de la collecte auprès du public, mais s’attache également aux donations et legs, et à l’usage qui en est fait par les organismes philanthropiques. La Cour des Comptes avait d’ailleurs, en ce domaine particulier, diligenté en 2003 et 2004 une enquête spécifique sur les legs et autres libéralités collectés auprès du public par six grandes associations et fondations, dont la Fondation de France.

72Depuis sa création en 1969, la Fondation de France a fait l’objet de plusieurs contrôles par la Cour des Comptes : un premier portant sur les exercices 1994-1997 aboutissant à la publication d’un rapport final en 2002 ; un second portant sur les legs et autres libéralités portant sur les exercices 1999 à 2002 avec la publication du rapport final en janvier 2006 ; un contrôle portant sur le compte d’emploi des ressources “tsunami” pour les exercices 2006 à 2008 ayant abouti à la publication d’un rapport définitif en mai 2011. Enfin, un contrôle a été initié en mai 2011 portant sur les opérations liées à la collecte lancée à la suite du séisme en Haïti.

  • 35 Déc. no 2010-1121 du 23 sept. 2010, JO 26 sept 2010.

73On peut noter que, depuis la publication d’un décret en septembre 201035, la Cour des Comptes peut également contrôler la conformité des dépenses financées par des dons ouvrant droit à un avantage fiscal avec les objectifs des organismes bénéficiant de tels dons. Ce décret devrait désormais permettre à la Cour des Comptes de contrôler non seulement les comptes de la Fondation de France, mais également ceux des fonds créés sous son égide qui reçoivent des dons ouvrant droit à des avantages fiscaux, notamment au titre de la réduction d’ISF.

74Outre la Cour des Comptes, d’autres organismes publics sont investis d’une mission les autorisant à contrôler les dons faits à des associations ou fondations œuvrant dans leur secteur de compétence. C’est ainsi que dans le cadre du contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique, l’IGAS (Inspection générales des affaires sociales) et l’IGAENR (Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche) exercent un contrôle du compte d’emploi des ressources collectées auprès du public (CER) afin de vérifier la conformité des dépenses engagées avec les objectifs poursuivis par l’appel à la générosité. Le contrôle de l’IGAS porte sur le CER des organismes œuvrant dans le domaine sanitaire et social (sécurité sociale, prévoyance sociale, protection sanitaire et sociale, du travail, de l’emploi…), alors que l’IGAENR se limite au contrôle du CER des organismes qui participent à l’application des législations relatives à l’éducation, l’enseignement supérieur et la recherche.

75Ces contrôles sont déclenchés, après avis du chef de l’inspection générale concernée, par le ou les ministres compétents. La procédure est identique à celle applicable au contrôle de la Cour des comptes :

  • procédure contradictoire ;

  • libre accès des inspecteurs aux documents nécessaires au contrôle. Il convient de noter que les commissaires aux comptes sont déliés du secret professionnel à l’égard des membres de l’IGAS et de ceux de l’IGAENR. Toutefois, contrairement à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, aucun texte ne permet à ces inspections de se faire communiquer les dossiers des commissaires aux comptes ;

  • rapport définitif, accompagné des éventuelles observations du président de l’organisme contrôlé, pouvant faire l’objet d’une publication, sur décision du ministre compétent, au Journal officiel ainsi que dans les rapports de L’IGAS ou de l’IGAENR ;

  • pas de pouvoir de sanction mais la mise à jour de faits délictueux peut être de nature à enclencher des poursuites pénales.

  • 36 M. Charasse et A. Gouteyron, Rapport du Sénat, 16 févr. 2005, no 202, p. 6.
  • 37 L. 1er août 2001, art. 57, al. 2 et 3.

76Enfin, dans un cas particulier, le Parlement français a lui-même diligenté une enquête sur l’usage fait par des associations et fondations des dons qui leur avaient été accordés. En effet, ayant constaté le volume élevé des crédits budgétaires engagés par la France dans l’action d’urgence suite au Tsunami de 2004, ainsi que l’importance des moyens civils et militaires mis en œuvre, la commission des finances du Sénat a jugé “utile et nécessaire de réaliser une mission d’évaluation et de contrôle de l’organisation de l’aide humanitaire en Indonésie36. La commission des finances tire son pouvoir de contrôle de l’article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finance qui prévoit que “les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux”. Ce contrôle s’est effectué sur pièces et sur place. Ainsi, tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif demandés par les rapporteurs, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration ont dû leur être fournis. Les rapporteurs ont également pu auditionner un certain nombre de personnes, qui, dans ce cadre, ont été déliées du secret professionnel37. À l’issue de ce contrôle, un rapport a été établi et publié.

• Le contrôle des commissaires aux comptes sur le CER

77Afin d’assurer la transparence de leurs campagnes d’appel à la générosité du public, les organismes philanthropiques sont tenus de publier un compte d’emploi des ressources collectées auprès du public (CER) en annexe de leur comptes annuels.

78Le CER est un compte recensant les ressources collectées auprès du public par le biais de l’appel à la générosité, qui doit permettre une lecture claire des ressources issues des appels à la générosité publique (dons manuels et libéralités) en les isolant des autres ressources de l’organisme. De plus, il permet d’apprécier si l’organisme utilise les fonds conformément aux objectifs de la collecte.

  • 38 Arr., 11 déc. 2008, portant homologation du règlement no 2008-12 du CRC, NOR/ECET0819237A, JO, 21 d (...)

79Le 3 avril 2008, le Conseil national de la comptabilité (CNC) a rendu un avis proposant un nouveau modèle de CER, qui a depuis été rendu obligatoire par arrêté38. Selon ce modèle, si le CNC reconnaît le principe de liberté dans la définition des missions sociales et la répartition des sommes perçues par l’organisme, ces éléments doivent cependant être expressément précisés en annexe. De plus, les règles d’affectation des coûts aux missions sociales doivent être clairement explicitées et garder un caractère permanent. Le CER prend la forme d’un tableau globalisé, dans lequel la totalité des ressources et des emplois de l’organisme sont intégrés. Il présente l’affectation des dons et libéralités par type d’emplois et toutes les ressources collectées mais non utilisées des campagnes antérieures doivent faire l’objet d’un suivi. Le CER fait partie de l’annexe aux comptes annuels ce qui signifie d’une part, qu’il est soumis au contrôle du commissaire aux comptes et d’autre part, qu’il doit être mis à la disposition des donateurs. Le CER devant en effet être consultable par tout donateur en faisant la demande, les organismes concernés doivent en particulier en permettre un accès aisé sur leur site internet.

80Le commissaire aux comptes est chargé de contrôler la sincérité des comptes annuels et donc, par la même occasion, du CER. Dans ce cadre, il effectue son audit selon les normes d’exercice professionnel applicables en France. Comme indiqué dans le texte standard de rapport sur les comptes annuels, “… ces normes requièrent la mise en œuvre de diligences permettant d’obtenir l’assurance raisonnable que les comptes annuels ne comportent pas d’anomalies significatives… L’ensemble de ces diligences conduit le commissaire aux comptes à émettre son opinion en certifiant que “les comptes annuels sont, au regard des règles et principes comptables français, réguliers et sincères et donnent une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé ainsi que de la situation financière et du patrimoine de la fondation à la fin de l’exercice”. A défaut de dispositions spécifiques, les mêmes normes s’appliquent à l’égard de la certification du CER.

• Les contrôles volontaires externes

81Au-delà de ces contrôles légaux, certaines structures ont choisi de se soumettre à un régime de contrôle volontaire afin de renforcer la confiance de leurs donateurs.

82Ainsi par exemple, le Comité de la charte du don en confiance a été créé en 1989 sous forme d’association de droit privé, par dix-huit grandes associations et fondations (dont la Fondation de France) conscientes du fait que la générosité du public ne pouvait se développer que dans une relation de confiance avec l’opinion et particulièrement avec les donateurs.

83Le Comité de la charte est un organisme indépendant qui contrôle les organismes faisant appel à la générosité publique et adhérant volontairement au Comité, quel que soit leur statut (associations, fondations reconnues d'utilité publique, fondations universitaires, fondations partenariales, fondations de coopération scientifique, fonds de dotation). Il a pour vocation de promouvoir, à travers l’agrément accordé à ses membres, la plus grande rigueur et la transparence pour permettre “le don en confiance”. L’idée soutenue est que chaque donateur a le droit de savoir comment est dépensé son argent et d’être assuré que chaque fondation et association recueillant des dons fonctionne en toute transparence. En septembre 2011, le Comité de la charte regroupait soixante-douze organismes membres, adhérents volontaires, qui se sont engagés à respecter la charte de déontologie élaborée par le Comité.

84Pour que tous les donateurs puissent donner en confiance, le Comité de la charte s’assure que les organismes agréés qui en sont membres respectent des règles de bonnes pratiques dans quatre domaines :

  • le fonctionnement statutaire et la gestion désintéressée : les instances collectives des organismes membres (assemblée générale, conseil d’administration…) doivent notamment jouer pleinement leur rôle d’orientation et de contrôle des dirigeants. Elles doivent porter une attention particulière aux risques de conflits d’intérêt entre les dirigeants et l’organisation ou entre l’organisation et les organismes bénéficiaires de ses fonds (notamment dans le domaine de la recherche) ;

  • la rigueur de gestion : les organisations agréées doivent s’engager à gérer les fonds qu’elles reçoivent dans un souci d’optimisation et à mettre en place des procédures et des contrôles. Elles doivent également s’engager à choisir leurs fournisseurs sur des critères professionnels et après mise en concurrence ;

  • la qualité de la communication et des actions de collectes de fonds : les organismes agréés doivent s’engager à énoncer leurs objectifs et leurs actions de manière claire et tenir leurs engagements. Ils doivent notamment affecter les fonds reçus conformément aux souhaits des donateurs, et doivent respecter les dispositions législatives et réglementaires, notamment en matière d’obligations déclaratives de leurs fichiers à la CNIL ;

  • la transparence financière : les organisations agréées doivent établir des documents comptables annuels certifiés par un commissaire aux comptes et adresser, chaque année, à leurs donateurs leur bilan et leur compte d’emploi des ressources.

85Pour ce faire, le Comité a élaboré une déontologie consignée dans une charte de bonnes pratiques et contrôle en continu le respect de ces principes par les organismes agréés. L’agrément n’est en effet accordé que pour une période de 3 ans, et des contrôleurs indépendants, désignés par le Comité auprès de chaque organisme membre, sont chargés de veiller de manière permanente au respect des engagements pris par celui-ci après l’obtention de son agrément, notamment au regard de l’utilisation des fonds collectés auprès du public. Un rapport triennal vient conclure la mission des contrôleurs et propose le renouvellement ou le retrait de l’agrément.

86En septembre 2005, une initiative commune à diverses personnes physiques en partenariat avec la Compagnie Nationale des Commissaires aux Comptes et l’Ordre des Experts Comptables, a créé l’Institut de Développement de l’Ethique et de l’Action pour la Solidarité (IDEAS). Cette association a pour objectif de favoriser le développement des actions de solidarité en proposant des règles de gestion efficace et de bonne gouvernance, propres à optimiser leur impact et à augmenter la confiance des donateurs. Elle a mis en place depuis septembre 2008 un guide des bonnes pratiques et une démarche d’accompagnement des organismes collecteurs de dons pour les aider à optimiser leurs pratiques et leur transparence envers les donateurs. Ce guide comprend trois livres recouvrant trois champs de pratiques : la gouvernance, le financier, et l’efficacité de l’action ; pour chacun de ces champs, sont déclinées des objectifs stratégiques.

87Parallèlement au guide de bonnes pratiques, IDEAS a mis en place une démarche d’accompagnement des organismes.

88Concrètement, des conseillers bénévoles qualifiés réalisent un diagnostic des organisations et de leurs actions, à travers les 120 indicateurs clés listés dans le guide des bonnes pratiques, en analysant l’ensemble de leur fonctionnement : stratégie, organisation, gouvernance, transparence et efficacité. A l’issue de cette phase, les conseillers rédigent pour l’organisation une synthèse du diagnostic ainsi qu’une proposition d’améliorations à mettre en place sous forme d’objectifs et d’échéances. Si elle le souhaite, l’organisation peut ensuite bénéficier de l’accompagnement de ces bénévoles pour mettre en place ces recommandations et améliorer ses pratiques.

89Enfin, depuis décembre 2009, IDEAS propose de décerner aux organisations qui se portent candidats, un label attestant des bonnes pratiques de l’organisation, au regard du guide des bonnes pratiques. Ce label a pour vocation de développer la confiance des donateurs et ainsi, de favoriser le développement de l’organisation et est délivré par un comité dont les membres officient en toute indépendance et bénéficient d’une grande expérience, soit dans le domaine du mécénat, soit dans celui du secteur non lucratif soit encore dans celui du contrôle, à l’issue de contrôles externes réalisés par des professionnels indépendants, distincts des conseillers bénévoles. Au 21 novembre 2011, 16 organismes avaient obtenu le label IDEAS dont 4 fondations : la Fondation Prem Up, la Fondation Apprentis d’Auteuil, la Fondation de la 2ème chance, et la Fondation Maison des Champs de St François d’Assise.

• Le contrôle par la CNIL des données collectées dans le cadre des appels à la générosité du public

90La CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés), autorité administrative indépendante chargée d’appliquer la loi du 6 janvier 1978 dite “informatique et libertés”, a pour mission de veiller à ce que l’informatique soit au service du citoyen et qu’elle ne porte atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles et publiques. Il est alors évident que, lors d’une stratégie de collecte de dons qui passe nécessairement par la constitution d’un fichier de donateurs, l’intervention de la CNIL est fondamentale afin de garantir encore une fois une transparence maximale dans la collecte vis-à-vis du public. Ainsi, les fichiers tenus par les associations et les fondations dans le cadre de leurs campagnes d’appel à la générosité publique sont souvent informatisés et donc soumis au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 modifiée.

  • 39 L. du 6 janv. 1978, art. 6, 2o.

91La CNIL s’assure que les données à caractère personnel collectées et traitées ne le sont que pour un usage déterminé et légitime, correspondant aux missions de l’organisme. Ce dernier doit donc fixer un objectif à la création de ce fichier. Il peut par exemple décider d’utiliser les données collectées à des fins de sollicitations des donateurs, dans le cadre de campagnes de collecte de dons39.

92Un organisme ne peut pas collecter n’importe quel type de données. Celles-ci doivent être en adéquation avec la finalité du fichier et respecter trois principes fondamentaux :

    • 40 Délib. no 2006-130 du 9 mai 2006 décidant de la dispense de déclaration des traitements relatifs à (...)

    les données doivent être conservées pendant une durée limitée. Concernant le fichier des donateurs, la CNIL recommande de ne pas conserver les données relatives à un donateur au-delà de deux sollicitations restées infructueuses40 ;

    • 41 L. no 78-17 du 6 janvier 1978, art. 29.

    l’organisme est tenu à une obligation de moyen d’assurer la sécurité des données. Ainsi, seules les personnes autorisées doivent avoir accès au fichier. Les mesures de sécurité doivent être adaptées à la nature des données et aux risques présentés par le traitement41 ;

    • 42 L. no 78-17 du 6 janvier 1978, art. 34 et s.

    l’organisme doit enfin s’assurer du respect des droits des personnes. Ainsi, toute personne fichée a le droit d’avoir connaissance de son enregistrement et de pouvoir accéder au fichier, d’y faire des modifications ou de s’opposer à cet enregistrement42.

  • 43 CNIL, dispense no 8, Délib. no 2010-229 du 10 juin 2010 dispensant de déclaration les traitements a (...)
  • 44 Décr. no 2005-1309 du 20 oct. 2005, JO du 22 octobre 2005, p. 16769.

93La CNIL a prévu des dispenses de déclaration, venant s’ajouter aux dispenses légales, qui concernent entre autres les fichiers des membres et des donateurs des organismes à but non lucratif43 ainsi que les traitements de fichiers des organismes ayant désigné un correspondant CNIL44.

B – Les enjeux de la collecte de dons et de libéralités auprès du public : sécurité et développement

94L’association ou la fondation qui souhaite accroître ses ressources financières en vue de développer ou de pérenniser ses missions d’intérêt général, ne peut mettre en œuvre des actions de sollicitation sans s’être interrogée sur la meilleure stratégie à adopter afin de se donner les meilleures chances de trouver ces ressources. Cette réflexion implique une connaissance et une analyse du “marché de la générosité”, ainsi qu’une étude de l’attractivité de l’organisme et de ses causes sur ce marché. Le résultat de ce travail permet à l’organisme de faire un choix éclairé entre les différents types de recherche de fonds identifiés, la démarche sélectionnée étant en principe la mieux à même de satisfaire à ses exigences. Pour la mise en œuvre, l’association ou la fondation doit notamment s’assurer, en amont, que son organisation lui donne la possibilité de répondre aux attentes à venir des donateurs qu’elle sollicitera, et s’interroger sur l’internalisation ou l’externalisation des activités opérationnelles de recherche de ressources. En effet, faire appel à la générosité du public représente une démarche lourde d’implications que l’organisme doit avoir évaluées avant de s’engager sur cette voie. Des fondations ayant un réseau important de connaissances (professionnelles, amicales ou familiales), avec un potentiel de dons conséquent, peuvent ainsi avoir intérêt à se limiter aux ressources en provenance de ce réseau et ne pas faire appel à la générosité du public.

• Le “marché” de la générosité

  • 45 J. Lendrevie, J. Lévy et D. Lindon, Mercator. Théorie et nouvelles pratiques du marketing, Dunod, 9(...)

95Dans le secteur marchand, le terme de marché caractérise “l’importance, la structure et les tendances d’évolution des ventes d’un produit ou d’un service45. Bien que les associations et fondations agissent au sein d’un secteur non marchand, elles ne peuvent pas pour autant échapper à la notion de marché dès lors qu'elles souhaitent attirer et fidéliser des donateurs. Ces organismes ne vendent pas de service, les dons étant par nature sans contrepartie ; les donateurs vont toutefois choisir d'affecter leurs dons à l'organisme qui correspond le mieux à leurs attentes ou qui a su le mieux s'adresser à eux.

96Le marché de la générosité peut utilement être segmenté afin d’analyser les comportements et les attentes de donateurs et de s’interroger sur la spécificité de l’organisme collecteur sur tel ou tel secteur Ainsi, le marché de la générosité auquel les associations et les fondations s’intéressent peut être classé :

  • en fonction du type de donateur : la distinction la plus importante concernant le fait de savoir s’il s’agit d’un don d’une personne physique ou d’une personne morale. Outre la fiscalité et les règles juridiques distinctes, les types de comportements sont radicalement différents avec notamment, de la part des personnes morales, une attente très forte de valorisation de leur don ;

  • en fonction du type de don : si le don peut s’apparenter pour les personnes morales à du mécénat ou à du parrainage, il existe de nombreux types de dons pour les personnes physiques (don manuel ou donation par acte authentique) legs ou assurance-vie ;

  • en fonction du potentiel financier du donateur ;

  • en fonction de l’affectation du don : les donateurs peuvent se segmenter selon les grandes causes d’intérêt général. Outre une première distinction très marquée entre causes nationales et causes internationales, on peut différencier notamment les principales causes suivantes : aide aux personnes en difficulté, santé, recherche (notamment médicale), catastrophes et urgences…

• L’organisation nécessaire

97Une fois que l’association ou la fondation a défini le segment de marché sur lequel elle souhaite collecter, il lui est nécessaire d'organiser son activité et de vérifier sa capacité à apporter les services correspondants.

98Afin de mener à bien une campagne de collecte, l’organisme doit ainsi mettre en place une base de données des donateurs, qui lui permet de les segmenter.

99Même si un don n’induit aucune contrepartie de la part de l’association ou de la fondation, toute stratégie de collecte de fonds implique un travail en matière de communication afin de faciliter cette collecte et d’assurer sa pérennité. L’organisme doit donc travailler sa notoriété et son image de marque auprès de son public-cible, en particulier dans le secteur très concurrentiel des organismes sans but lucratif (OSBL). À titre d’exemple, une fondation généraliste comme la Fondation de France qui souhaiterait collecter des fonds au bénéfice d’actions dans le domaine de l’environnement devra clairement positionner son action face à des OSBL concurrents agissant dans ce domaine depuis de très nombreuses années et ayant de ce fait acquis une notoriété et une image extrêmement puissantes.

100Par ailleurs, le donateur attend de l’organisme qu’il soutient qu’il le tienne informé des actions mises en œuvre grâce à son don. Outre ses actions de collecte, l’organisme doit donc mettre en place des opérations de marketing relationnel (envoi d’informations périodiques, par courrier ou par courriel par exemple) pour développer l’attachement et la confiance du donateur pour voir son geste se renouveler. La Fondation de France envoie ainsi à ses donateurs (sauf demande expresse contraire de leur part) tous les trimestres le Journal des Actions Généreuses les informant sur les actions menées par la Fondation de France au titre de ses propres programmes d’intervention. Elle leur adresse également trimestriellement un supplément à ce journal appelé “Patrimoine et Succession”, dans lequel sont présentés des problématiques juridiques ou fiscales liées à la transmission de patrimoine.

  • 46 CGI, art. 1740 A.

101Enfin, le reçu fiscal est un élément essentiel à mettre en place pour les organismes faisant appel à la générosité du public car il permet aux donateurs d’attester de la réalité de leurs dons auprès de l’administration fiscale. L’organisme bénéficiaire doit donc délivrer ce document à ses donateurs Au-delà de cette obligation légale, l’association ou la fondation gratifiée doit s’assurer de la qualité de ce service : remise du reçu fiscal dans un délai raisonnable, mise en place de contrôles minimum afin de s’assurer de la réalité des dons pour lesquels des reçus fiscaux sont émis, notamment en ce qui concerne leur encaissement. Il est ainsi conseillé de n’adresser des reçus fiscaux qu’après encaissement des dons quand ceux-ci sont réalisés par chèque ou par virement ; si les reçus sont envoyés aux donateurs avant encaissement des dons, l’organisme doit alors mettre en place un suivi précis de façon à pouvoir informer les donateurs concernés en cas de rejet de leur versement. Il doit également informer l’administration fiscale si des reçus ont été émis en contrepartie de dons devenus “fictifs” pour cause de rejet des chèques ou des ordres de virement correspondants. L’organisme est en effet financièrement responsable vis-à-vis des autorités fiscales en cas d’émission de reçus abusifs46.

• La déontologie

102La plupart des organismes sans but lucratif, soit par eux-mêmes, soit dans le cadre de démarches menées au sein d’organisations professionnelles comme France Générosités ou d’organismes de contrôle tel le Comité de la Charte, se sont dotés de règles déontologiques ou de codes de bonnes pratiques en matière de collecte ou de prospection de libéralités.

103S’agissant des appels à la générosité du public, le Comité de la Charte et l’Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) ont établi un certain nombre de préconisations parmi lesquelles notamment :

  • le respect de la dignité des personnes représentées dans les illustrations des messages d’appel au don, qui ne doivent pas exploiter abusivement l’image de la détresse humaine, et ce, quel que soit le lieu géographique de diffusion de la publicité ;

  • la prohibition de la reproduction ou de la citation d’attestations périmées, inapplicables, fausses ou non rattachables à l’expérience personnelle de la personne qui la donne ;

  • l’obligation pour l’organisme d’informer le public de son appartenance à un réseau susceptible d’avoir une influence notable sur ses orientations, ses actions ou sa gestion interdiction de l’utilisation ;

  • l’obligation, en cas d’utilisation de résultats d’études d’opinion ou de statistiques, de mentionner la date de l’étude, la taille de l’échantillon, les questions posées et les pourcentages de réponses dans le message adressé au public.

104S’agissant des legs et des autres libéralités, l’un des principes fondamentaux est celui du respect de la volonté des donateurs et des testateurs, tant au regard de l’affectation des sommes données à telle ou telle action, qu’à celui de la réalisation de certaines charges de nature privée (organisation d’obsèques ou de services religieux, entretien de sépultures,…). Des règles de bonnes pratiques sont également définies en matière de prospection ou de traitement des libéralités : ainsi, certains organismes gérant des établissements d’accueil (maisons de retraite, EHPAD,..) s’interdisent d’accepter des legs en provenance de personnes qu’ils ont hébergées – c’est le cas par exemple de l’association Petits Frères des Pauvres. La Fondation de France s’interdit pour sa part de faire de la prospection dans les hôpitaux ou les maisons de retraite, ou de conclure des partenariats avec des entreprises de pompes funèbres. Elle s’interdit également, dans le cadre de la gestion des dossiers de libéralités dont elle est bénéficiaire, de vendre de gré à gré les biens dont elle a hérité à ses salariés et ses bénévoles.

  • 47 Joan, - Débats, séance du 1er avril 2003, p. 2712.

105Lors des débats parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 1er août 2003 sur le mécénat, Jean-Jacques Aillagon, alors ministre de la Culture avait exposé ainsi sa vision du mécénat aux députés : “… Il n’appartient pas à la collectivité nationale d’orienter la générosité ou les bienfaits consentis. Il faut laisser à chaque citoyen, chaque entreprise, décider librement de l’affectation de sa générosité. C’est à chacun de faire les choix qui correspondent le mieux à ses convictions, à ses intérêts, à ses engagements…. L’Etat est en effet en charge de l’intérêt général, mais les collectivités locales également, comme les corps sociaux et tous les acteurs de la vie publique. Chaque citoyen a une part de responsabilité. Le mécénat ne vise pas à l’extinction de l’action publique dans la culture, la santé, l’enseignement, la recherche, il signifie que chacun peut y prendre part. Nous devons substituer à une vision agonistique de la vie publique une vision plus synergique, dans laquelle tous les partenaires – l’Etat, les collectivités locales, les entreprises, les particuliers et les associations – sont en état de contribuer au développement du bien général47.

106Si la liberté de don aux associations et aux fondations voulue par M. Aillagon existe réellement aujourd’hui, elle n’a pas encore reçu pour corollaire la liberté totale pour les associations et les fondations de solliciter ou d’accepter les dons qui leur sont consentis. Dans cet échange entre personnes privées, l’Etat continue à jouer le triple rôle d’arbitre, de gendarme et parfois même de juge, garantissant au citoyen que son argent, même versé à des organismes privés, sera bien dépensé pour des causes d’intérêt général dont il demeure le garant.

Notes

1 L. 23 juill. 1987 modifiée par L. 4 juill. 1990, art. 19-8.

2 L. 4 août 2008, art. 140-III, al. 5 ; Déc. 11 févr. 2009, art. 1.

3 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 45.

4 En effet, la Cour des comptes expose clairement sa position à travers l’exemple des campagnes cultuelles : “Certaines associations souscrivent une déclaration alors qu'elles n'entrent pas dans le champ de la loi de 1991, telles des œuvres missionnaires que leur objet cultuel paraît soustraire à l'obligation de déclaration ” [C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 45].

5 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 43.

6 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 44.

7 Circ. NOR/INTA9900225C, 16 nov. 1999, p. 3.

8 C. comptes, Rapport public annuel 1998, p. 43.

9 L. 7 août 1991, art. 3.

10 C. comptes, Rapport public annuel 2008, p. 271.

11 Circ. NOR/INTA9900225C, 16 nov. 1999, p. 3 ; Rép. Min. à É Blessing, no 39283, JOAN, 15 mai 2000, p. 3016.

12 L. 7 août 1991, art. 3.

13 L. 7 août 1991, art. 3 bis.

14 Circ. 16 nov. 1999, p. 4.

15 L. 4 août 2008, art. 140-III, al. 5 ; Déc. 11 févr. 2009, art. 11.

16 Décr. 11 févr. 2009, art. 12.

17 Décr. 11 févr. 2009, art. 13.

18 L. 4 août 2008, art. 140-IV.

19 TGI Paris, 2e ch., 30 oct. 2006, 01/13874 (non publié).

20 Ord. no 2005-856 du 28 juill. 2005, JO du 29 juill. 2005, p. 12350.

21 Décr. no 2002-449, JO du 4 avr. 2002, p. 5912.

22 C. civ., art. 910, modifié par L. no 2009-526 du 12 mai 2009, art. 111, V.

23 Décr. no 2007-807 du 11 mai 2007, modifié par décr. no 2010-395 du 20 avril 2010, art. 2.

24 Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.

25 Loi no 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

26 Rep. Min. Idrac, JO 23/07/2001, p. 4298.

27 voir notamment, f. Terré et y. Lequette, Droit civil – Les successions – les libéralités, Dalloz, 1996, 3e ed., no 321, p. 257.

28 CE, sect. intérieur avis, 9 nov. 1993, no 355098.

29 LPF, art. L64.

30 CA Nancy, 1e ch. 15 janv. 1997, Dr. fam. 1998, no 2251/96, comm. 91, note BB.

31 CA Rouen, 1e ch., Cab. 1, 5 sept. 2001, no 99-02792.

32 C. civ., art. 900-1.

33 TGI Paris, 14 déc. 1984, JCP 1985. II. 20462, concl. Boittiaux.

34 Civ. 1re, 1er juill. 2003, no 00-13.474, précitée.

35 Déc. no 2010-1121 du 23 sept. 2010, JO 26 sept 2010.

36 M. Charasse et A. Gouteyron, Rapport du Sénat, 16 févr. 2005, no 202, p. 6.

37 L. 1er août 2001, art. 57, al. 2 et 3.

38 Arr., 11 déc. 2008, portant homologation du règlement no 2008-12 du CRC, NOR/ECET0819237A, JO, 21 déc. 2008, p. 19651.

39 L. du 6 janv. 1978, art. 6, 2o.

40 Délib. no 2006-130 du 9 mai 2006 décidant de la dispense de déclaration des traitements relatifs à la gestion des membres et donateurs des associations à but non lucratif régies par la loi du 1er juill. 1901, art. 5, JO du 3 juin 2006.

41 L. no 78-17 du 6 janvier 1978, art. 29.

42 L. no 78-17 du 6 janvier 1978, art. 34 et s.

43 CNIL, dispense no 8, Délib. no 2010-229 du 10 juin 2010 dispensant de déclaration les traitements automatisés de données à caractère personnel mis en œuvre par des organismes à but non lucratif abrogeant et remplaçant la Délib. no 2006-130 du 9 mai 2006.

44 Décr. no 2005-1309 du 20 oct. 2005, JO du 22 octobre 2005, p. 16769.

45 J. Lendrevie, J. Lévy et D. Lindon, Mercator. Théorie et nouvelles pratiques du marketing, Dunod, 9e éd., 2009.

46 CGI, art. 1740 A.

47 Joan, - Débats, séance du 1er avril 2003, p. 2712.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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