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Le don en droit public

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Nathalie Jacquinot

Le contrôle des dons par la Cour des comptes

Stéphanie Damarey

Texte intégral

1Contrôler le don est devenu une nécessité. Alors même qu’il relève de la sphère privée et s’entend de cet acte de générosité par lequel un particulier ou une entreprise donne à un organisme sans but lucratif (OSBL) en vue de la réalisation de l’objet de ce dernier, le don et plus particulièrement l’emploi qui en est fait, doivent désormais être soumis au contrôle de l’autorité publique.

2C’est un scandale, celui de l’Association pour la Recherche sur le Cancer qui a conduit à étendre le champ des contrôles exercés par la Cour des comptes. Le constat alors opéré par la Direction des affaires sanitaires et sociales était celui d’un emploi irrégulier des dons consentis à cette association. Sur 100 francs de dons, moins de 30 étaient investis dans la recherche, le reste finançant le fonctionnement de l’association (voire des dépenses personnelles du président de l’association). L’action pénale, alors engagée, devait conduire son président à la case prison et eu, bien évidemment, des conséquences redoutables sur le fonctionnement même de l’association avec la perte significative et pour plusieurs années de la confiance de ses donateurs. L’émoi suscité par cette affaire devait également conduire à reconnaître compétence à la Cour des comptes pour contrôler l’emploi fait des dons consentis aux associations. Un champ inédit. En effet et jusqu’alors, la Cour des comptes exerçait son contrôle sur la gestion publique avec, par truchement, la possibilité d’exercer un contrôle sur des organismes de droit privé, notamment à raison des subventions publiques dont ils pouvaient bénéficier. Le scandale de l’ARC devait significativement étendre ce champ d’intervention en permettant à la Cour des comptes d’investir la sphère privée : des fonds privés émanant de particuliers ou d’entreprises, remis à des associations et plus largement à des OSBL, personnes morales de droit privé en vue de la réalisation de leur objet associatif.

3L’objet que s’est fixé l’OSBL et auquel adhère le donateur en pratiquant son don, justifie l’intervention de l’autorité publique et en l’occurrence de la Cour des comptes pour que soit appréciée l’adéquation entre la dépense et le don. Un contrôle porté sur l’OSBL mais dont il retire un bénéfice essentiel : celui d’instaurer un climat de confiance propice au don.

4Car en effet, et indéniablement, les suites à donner au contrôle exercé par la Cour des comptes peuvent s’envisager différemment. Conséquences à tirer pour le donateur qui pourra décider en fonction de réaliser son don mais également conséquences à tirer pour l’association. La lecture des rapports réalisés par la Cour des comptes fournit en effet des indications précieuses permettant une amélioration significative de la gouvernance de l’association pour peu que cette dernière y accorde un intérêt. Et désormais, il est aussi possible pour les pouvoirs publics de tirer eux-mêmes des conséquences en termes fiscaux/financiers avec la suppression possible des avantages fiscaux liés aux dons et donc le risque pour l’association d’une perte de ressources. Des sanctions nouvellement attachées aux observations formulées par la Cour des comptes pour contrer le laxisme constaté dans le fonctionnement de certaines associations qui, alors même qu’elles ont été informées des problèmes de gouvernance qui sont les leurs, n’avaient pas réagi.

I – PARCE QUE LE DON DOIT ÊTRE UTILISÉ CONFORMÉMENT À LA VOLONTÉ DU DONATEUR

  • 1 Débats parlementaires - M. Viviani - 15 janvier 1901.

5L’association peut se percevoir, à raison de son objet, comme un relais de l’administration. Déjà dans les débats préalables à l’adoption de la loi de 1901, l’association était présentée comme destinée à jouer un rôle social, créée pour se substituer dans certains offices de l’Etat et pour remplir à sa place certaines tâches dont la diversité même défie l’initiative de l’Etat1.

6Mais soumettre l’OSBL au contrôle de l’autorité publique alors qu’il intervient sur fonds privés ne relevait pas de l’évidence. Ce sont deux scandales : celui de l’ARC, déjà évoqué et celui de la SPA de Paris qui ont suscité l’intervention des pouvoirs publics. Un contrôle pourvu de conséquences importantes puisque désormais, il est possible de supprimer l’avantage fiscal lié au don.

A – L’expertise de la Cour des comptes au service de la gouvernance associative

7Que la Cour des comptes exerce un contrôle sur des fonds privés, issus de personnes morales ou physiques de droit privé et à destination d’organismes sans but lucratif tout autant privés, n’était pas un champ de compétences évident dans l’appréciation des domaines d’intervention de la Cour. C’est un événement, ce scandale de l’ARC, qui a conduit à étoffer le champ des interventions de la haute juridiction financière. Et à ce jour, ce sont deux étapes clefs dans l’extension du champ de ces compétences qui ont permis à la Cour des comptes d’exercer un contrôle sur l’emploi fait par les OSBL des dons qui leur sont accordés.

  • 2 Loi no 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des (...)

8Tout d’abord, la loi du 7 août 19912 par laquelle la Cour des comptes s’est vu reconnaître compétence à l’égard des organismes faisant appel à la générosité du public. Depuis cette date, la Cour des comptes est chargée de vérifier la conformité des dépenses engagées aux objectifs poursuivis par l’appel à la générosité publique. Sont concernés les organismes ayant pour objet de soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou de concourir à la défense de l’environnement à raison des ressources collectées auprès du public dans le cadre de campagnes menées à l’échelon national.

  • 3 Loi no 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 (art. 20), JO 31 déc. p.  (...)

9Ce champ de compétences a été complété avec la loi de finances rectificative pour 2009 du 30 décembre 20093 aux organismes bénéficiant de dons ouvrant droit à un avantage fiscal mais surtout, il s’accompagne désormais de la possibilité de sanctionner l’OSBL au moyen d’une suppression des avantages fiscaux accompagnant le don. C’est également un scandale qui est à l’origine de ce nouveau dispositif législatif, celui concernant la Société de Protection des Animaux de Paris. Etaient reprochés à cette association une gouvernance défaillante, un appel à la générosité publique coûteux et peu rigoureux, une gestion hasardeuse des legs, une situation patrimoniale dégradée, une gestion approximative et peu professionnelle. Des critiques que la Cour des comptes avait initialement formulées en décembre 2002 à l’occasion d’un premier rapport et qu’elles devaient réitérer en septembre 2009. Indéniablement, la première intervention de la Cour des comptes n’avait pas suffisamment alerté les dirigeants de l’association car non seulement la Cour des comptes renouvela ses critiques en 2009, mais y ajouta un équilibre financier fragile, une augmentation des frais de fonctionnement et de traitement des dons ainsi qu’une thésaurisation anormale.

  • 4 Cour des comptes, Rapport Fondation pour l’enfance, avril 2010, p. 44.

10Pourtant, c’est là l’intérêt premier du contrôle pratiqué par la Cour des comptes au travers de cette expertise ainsi mise à disposition de l’association contrôlée. Avec la possibilité pour cette dernière de progresser dans sa gouvernance. L’identification des problèmes/difficultés/erreurs de gestion conduit très fréquemment l’association à agir en conséquence. Ainsi, dans son rapport d’avril 2010 concernant la Fondation pour l’enfance, la Cour des comptes pouvait constater que l’enquête qu’elle avait menée, notamment sur l’emploi fait des ressources et sur l’organisation annuelle de la manifestation de prestige se déroulant au Château de Versailles, la “Nuit internationale de l’Enfance”, lui avait permis de détecter le contrat très désavantageux qui liait l’association à un prestataire de services – et à la suite, avait conduit l’association à résilier ce contrat4.

  • 5 A ce chiffre, doivent s’ajouter les associations contrôlées dans le cadre de la gestion des fonds (...)
  • 6 AFM (1996 – 2004) ; ARC (1996 – 2005) ; La ligue nationale contre le cancer (1999 – 2007) ; Comité (...)

11Et très logiquement, la Cour des comptes est très attentive aux suites données aux recommandations qu’elle a pu formuler. Sur ces vingt années de contrôles, la Cour des comptes a déjà doublé certains d’entre eux. Ainsi, l’ARC a fait l’objet d’un rapport en 1996 puis en 2005. De même, l’AMF en 1996 puis 2004, les Restaurants du Cœur, le Sidaction ou encore la Ligne nationale contre le cancer… Au total et au 1er décembre 2011, sur les 19 associations contrôlées5, 8 d’entre elles l’ont déjà été deux fois6.

12Ces contrôles ont permis à la Cour des comptes de constater parfois les améliorations significatives apportées à la gestion du don par l’association contrôlée. L’occasion pour la Cour des comptes de saluer ainsi le rapport inversé dans l’emploi du don fait par l’ARC : alors que sur 100 francs de dons en 1995, moins de 30 étaient dédiés à la recherche, c’est désormais plus de 70 sur 100 euros de dons qui sont destinés à la recherche.

  • 7 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur “Les Restaurants du Cœur – Les relai (...)

13De même et s’agissant des Restaurants du Cœur, la Cour a pu saluer un travail de grande qualité visant à mettre en œuvre les recommandations contenues dans le premier rapport et tenant : - à la professionnalisation des fonctions clés de l’association, notamment en matière de passation de contrats et de gestion des legs ; - au renforcement des procédures de contrôle interne ; - à la fiabilité des comptes consolidés ; - à la maîtrise des frais de fonctionnement7.

14Preuve s’il en est de toute l’attention accordée à l’expertise de la Cour des comptes.

15A l’inverse et au constat d’une passivité condamnable de dirigeants d’associations qui affichent une indifférence certaine à l’égard des observations de la Cour des comptes, le législateur a immédiatement répliqué en permettant que la sanction prenne le relais de l’inaction. Désormais, en fonction de la gravité des faits constatés dans la gestion du don ou de leur réitération, la Cour des comptes a la possibilité de solliciter le ministre chargé du budget, seul habilité à sanctionner (fiscalement) l’OSBL.

B – La pertinence de l’intervention de la Cour des comptes relayée par la sanction

16La loi de 1991 ne permettait à la Cour des comptes que de dénoncer, au travers de ses rapports, la gouvernance d’une association. Désormais avec la loi du 30 décembre 2009, la Cour des comptes peut, en cas de non-conformité, assortir son rapport d’une déclaration explicite, transmise aux présidents des commissions des finances de chacune de deux assemblées ainsi qu’au ministre du budget. A la suite, le ministre a la possibilité de décider de la suspension des avantages fiscaux dont l’association fait bénéficier ses donateurs.

17Les textes fiscaux permettent en effet au donateur de bénéficier d’une réduction d’impôt de 66 à 75 % des dons réalisés et ce, dans la limite de 20 % du revenu imposable (art. 200 CGI). Ouvrent également droit à une réduction d’impôt égale à 60 % de leur montant, les versements pris dans la limite de 5/1000 du chiffre d’affaires, effectués par les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés au profit d’organismes d’intérêt général ou reconnus d’utilité publique (art. 238 bis CGI). Les dons et legs sont également exonérés des droits de mutation à titre gratuit (art. 795 CGI). Enfin, le redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune peut imputer sur cet impôt, dans la limite de 50 000 euros, 75 % des dons effectués au profit des fondations reconnues d’utilité publique (art. 885-0 V bis A CGI).

18Des possibilités de réduire l’impôt dû significatives qui ont représenté en 2008, 925 millions d’euros au titre du 200 CGI, 285 millions d’euros au titre du 238 bis CGI et 40 millions d’euros au titre de l’ISF. Ce sont ces avantages fiscaux qui sont remis en cause par ce nouveau dispositif. En effet, lorsque la Cour des comptes aura détecté une non-conformité des dépenses engagées aux objectifs poursuivis par l’organisme, le ministre chargé du budget pourra, par arrêté publié au Journal officiel, suspendre de tout avantage fiscal les dons, legs et versements effectués au profit de l’organisme. Dans le cas contraire, il devra adresser au Premier président de la Cour des comptes ainsi qu’aux présidents des commissions des finances de chacune des assemblées parlementaires, un rapport motivé.

19La suspension prononcée peut l’être pour un ou trois ans. Un an lorsqu’elle est prononcée à la suite des observations formulées par la Cour des comptes, trois ans lorsqu’elle fait suite à une condamnation pénale pour escroquerie (art. 313-2 c. pén.) ou détournements (art. 314-1 c. pén.). A l’expiration de ce délai, l’organisme peut saisir le ministre chargé du budget d’une demande tendant au rétablissement du bénéfice des avantages fiscaux pour les dons, legs et versements effectués à son profit.

20Ainsi que l’expose les motifs de la proposition de loi d’octobre 2009 : “lorsque des situations de mauvaise gestion sont avérées (…) il peut paraître paradoxal de continuer à encourager fiscalement les dons aux organismes fautifs”.

21Désormais, les pouvoirs publics ont donc la possibilité de tirer des conséquences des contrôles portés par la Cour des comptes. Cette dernière l’avait d’ailleurs souhaité et suscité lorsqu’à l’occasion de son contrôle de la SPA de Paris en 2009, elle constatait la passivité des gestionnaires de cette association qui par là-même avaient trahi la confiance des donateurs. La Cour des comptes avait alors envisagé des sanctions possibles : - la sanction fiscale reprise par la loi du 30 décembre 2009 ; - mais également la possibilité de supprimer la reconnaissance d’utilité publique de l’OSBL. Il est dommage que cette dernière sanction n’ait pas été clairement identifiée comme telle. Certes, il est possible d’envisager un retrait de la reconnaissance d’utilité publique lorsque les conditions en fonction desquelles la reconnaissance a été accordée, ne sont plus réunies. Ce retrait est destiné à sanctionner une situation grave. Indéniablement, le non respect par l’association des engagements pris à l’égard des donateurs peut justifier un tel retrait.

  • 8 Actualisation chiffrée de l’article au 1er février 2012 - Chiffre fourni par le ministère de l’int (...)

22Une sanction ciblée néanmoins, au contraire de la sanction fiscale. En effet, si la dernière a vocation à s’appliquer à toutes associations (qu’elle soit ou non reconnue d’utilité publique), la première est d’application nécessairement limitée aux seuls organismes RUP, au nombre de 1967 à ce jour8.

II – PARCE QUE LE DON NE PEUT S’EXPRIMER QUE DANS UN CLIMAT DE CONFIANCE

23Au-delà du contrôle porté sur une association et sur sa manière de gérer le don, il faut bien évidemment en percevoir l’intérêt premier pour le monde associatif : établir un climat de confiance propice au don. Parce que ce dernier devient un moyen de financement essentiel des OSBL (tandis que par ailleurs la manne publique se raréfie…), il ne peut se développer et se pérenniser que si la confiance des donateurs est au rendez-vous. En s’assurant de la bonne gestion du don par l’association, la Cour des comptes permet d’asseoir la confiance des donateurs.

A – La nécessité d’une appréciation de la bonne gestion du don par l’association

  • 9 Sur ces 45 associations : 19 ont fait l’objet d’un contrôle portant sur leur compte d’emploi des r (...)
  • 10 Actualisation chiffrée au 1er février 2012.
  • 11 Seuls 30 % des ressources de l’association étaient alors consacrées aux missions sociales de l’ARC
  • 12 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur l’association France Alzheimer, juin (...)
  • 13 Observations de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi pour 2000 à 2005 des ressources colle (...)
  • 14 Rapports d’observations définitives de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi 1999 à 2003 de (...)

24Depuis 1991, la Cour des comptes a exercé un contrôle sur 45 associations9 et émis 34 rapports10. Dans ce cadre, la Cour des comptes porte une appréciation sur la bonne gestion du don par l’association. Le reproche essentiel porte sur l’appréciation de la part du don consacré à l’objet social de l’OSBL. L’ARC qui s’était vu reprocher un ratio 30/7011 en 1996 n’est pas la seule concernée. Pour ses deux contrôles, France Alzheimer se voit également reprocher la faiblesse de la part de ses missions sociales avec un taux constaté de 49,8 % pour la période 20002003 et de 51,3 % pour la période 2004-200712. L’analyse des rapports de la Cour des comptes permet d’identifier à 70 % un seuil indicatif au-delà duquel l’OSBL offre des garanties suffisantes de gestion du don. La Cour des comptes a ainsi pu regretter que la part des ressources consacrées aux missions sociales de la Ligue nationale contre le cancer soit retombée en 2005 à moins de 69 % du total des sommes employées13. Néanmoins, la Cour des comptes relativise également son analyse lorsqu’elle détecte une rigueur certaine dans la gestion du don. Ainsi, à propos de la Fondation Abbé Pierre, elle relève la qualité et le professionnalisme des équipes comptables et financières ainsi que les difficultés qui sont celles de cet organisme qui fonctionne pour l’essentiel grâce à la générosité publique. Au constat d’un seuil de 60 % de ressources consacrées aux missions sociales de l’association, la Cour des comptes tempère l’analyse en relevant qu’un pourcentage important de ses ressources est capté par les campagnes d’appel à la générosité du public (25 %) tandis que le fonctionnement représente un peu plus de 12 % (le solde de 3 % étant mis en réserve). La Cour des comptes résume ainsi son contrôle : “le contrôle de la Cour a permis de constater le souci des dirigeants et des personnels de la Fondation Abbé Pierre de se comporter de façon exemplaire vis-à-vis des donateurs comme des exclus, avec une conscience manifeste des responsabilités que leur confèrent l’image et la place dans la société française de l’Abbé Pierre en termes de transparence, de respect des règles, d’éthique du comportement ou d’accomplissement de la mission”. Bien plus que des chiffres, on comprend qu’une telle appréciation ne peut qu’emporter l’adhésion du donateur et peut même susciter le don14.

  • 15 Cour des comptes, Rapport public sur l’aide française aux victimes du tsunami du 26 décembre 2004, (...)

25Les circonstances ont également conduit la Cour des comptes à réaliser un contrôle globalisé sur les dons consentis suite au tsunami de l’Asie du sud-est de décembre 2004. A cette occasion, la Cour des comptes a pu examiner les comptes d’emplois de 32 organismes et relever que l’affluence des dons suscitée par cette catastrophe avait nécessité la mise en place de dispositifs de contrôle (parfois complémentaires et supplémentaires) de l’emploi des dons, notamment en raison des risques liés à la corruption, au trafic de drogue ou encore au financement de mouvements armés. La Cour des comptes a alors pu regretté que certaines associations, par excès de confiance ou manque de moyens, n’avaient pas mis en place de procédures de contrôle interne adéquates. En réponse à ces observations, les associations concernées ont répliqué qu’il était renvoyé au contrôle exercé par le donateur lui-même par le biais du reçu fiscal15… On en conviendra, dans de telles conditions, le contrôle ne peut être que relatif et il faut rejoindre la Cour des comptes qui préconise, au-delà d’un certain niveau de don, de recourir à un commissaire aux comptes et ce alors même que les textes ne l’imposeraient pas.

  • 16 Ibid p. 180.
  • 17 Ibid p. 181.

26Soulignons également les particularités entourant l’exercice de cette générosité : un afflux massif de dons et une difficulté pour les associations à les utiliser conformément à l’objet en vue duquel ils avaient été versés. La Cour des comptes s’était alors exprimée ainsi, à propos des produits financiers des fonds dédiés : “Les donateurs ont versé avec un sentiment d’urgence extrême. Ils peuvent sans doute comprendre qu’il faille des délais pour bien employer leurs fonds mais il serait contraire à leur intention que les intérêts, importants au total, du placement des sommes inemployées, ne soient pas au moins affectées à la cause choisie et deviennent une libre ressource des associations16”. Et elle avait indiqué aux associations que si des réaffectations des fonds dédiés pouvaient être envisagées, ceci ne pouvait se faire que dans la transparence17.

  • 18 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur la qualité de l’information financiè (...)

27Bien évidemment, le contrôle de ces associations a pu conduire la Cour des comptes à détecter des erreurs fréquemment commises, répétitives et notamment des déficiences au niveau de la qualité de l’information financière communiquée aux donateurs. C’est d’ailleurs ce qui a conduit la Cour des comptes à synthétiser ses observations dans un rapport en octobre 2007 consacré à la qualité de cette information financière. L’un des points saillants de son étude porte sur la part du don consacré à la réalisation de l’objet social, part différemment appréciée en fonction des associations, ces dernières ayant d’ailleurs tendance à retenir la présentation qui leur est la plus favorable dès lors qu’elles communiquent auprès de leurs donateurs sur la base de ce critère. Il s’agit, en effet, pour l’appréciation de l’effectivité du don, de distinguer outre la part consacrée à l’objet associatif (missions sociales), les frais de collecte et de fonctionnement. Or, la Cour des comptes a pu constater que les pratiques de répartition analytique des charges sont extrêmement variables d’un organisme à l’autre en fonction des méthodes retenues, ce qui peut parfois conduire à en fausser la présentation. Pour y remédier, la Cour des comptes préconise quelques principes fondamentaux que les OSBL devraient respecter sur la permanence des méthodes analytiques retenues, sur l’information des donateurs ou encore sur l’indivisibilité de certaines informations financières… La Cour des comptes estime également que tout lecteur devrait pouvoir connaître le montant des dons collectés non dépensés les années précédentes. Or, cette information est rarement communiquée. Elle relève aussi un sous emploi du mécanisme des fonds dédiés dès lors que l’objet de l’appel à la générosité publique est plus restreint que l’objet social de l’OSBL. Sur cette base, la Cour des comptes a tenu à indiquer qu’elle porterait dans ses futurs contrôles, une attention particulière à la qualité de l’information financière communiquée aux donateurs et qu’elle en tiendrait compte dans le cadre de sa mission de contrôle des comptes d’emploi18.

B – L’intervention de la Cour des comptes permet d’asseoir la confiance des donateurs

28Si la dernière loi du 30 décembre 2009 a introduit un dispositif coercitif avec la possibilité de supprimer les avantages fiscaux liés au don, le contrôle exercé par la Cour des comptes a été pendant longtemps et demeure encore aujourd’hui, un contrôle permettant, in fine, d’asseoir la confiance des donateurs.

29Savoir que son don est utilisé aux fins pour lesquelles il avait été versé. Inexistant jusqu’en 1991, ce contrôle offre désormais une garantie et, par certains aspects, une reconnaissance permettant de conforter les ressources de l’OSBL.

  • 19 1967 ORUP au 1er septembre 2011 – cf. note no 8.

30Signe préexistant de cette confiance : la reconnaissance d’utilité publique. Cette reconnaissance accordée à certains organismes (1983 organismes RUP au 1er juillet 201119) se mesure significativement au montant des dons perçus. Il a en effet été constaté que 80 % des dons étaient captés par les OSBL reconnus d’utilité publique.

31La reconnaissance de leur utilité publique joue, on l’aura compris, un rôle majeur dans la perception par les donateurs de la nécessité du rôle joué par cette association et facilite ainsi le don.

  • 20 Conseil d’Etat, Rapport public 2000, Les associations et la loi de 1901, cent ans après, p. 303.

32Indéniablement, l’appât financier que représente la RUP explique l’intérêt porté par le monde associatif à l’obtention de cette reconnaissance. Si le Conseil d’Etat a pu regretter dans son rapport public 2000 que la RUP ne soit pas suffisamment accordée20, il apparaît évident que cela contribue dans le même temps à rassurer les donateurs qui, à tort ou à raison, vont privilégier ces OSBL dans l’exercice de leur philanthropie.

33C’est cette confiance que les associations doivent conserver si elles veulent pérenniser leurs ressources en dons. Sur ce point, le contrôle opéré par la Cour des comptes peut soit la conforter soit lui être fatal. En effet, les conséquences d’un contrôle au terme duquel la Cour des comptes viendrait à déplorer la gouvernance de l’association et contester le bon emploi du don, entachent significativement la réputation de cette dernière avec pour conséquence directe une diminution du montant des dons consentis.

  • 21 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi 1998 à 2002 des (...)

34L’exemple peut être cité de l’ARC qui a pu enregistrer une baisse de 40 % de ses dons suite au scandale dénoncé successivement par l’Inspection générale des affaires sociales puis par la Cour des comptes dans son rapport de 1996. C’est d’ailleurs le constat qu’a pu opérer la Cour des comptes en 2005 à l’occasion d’un deuxième contrôle relevant que suite à ce scandale, l’ARC avait perdu 400 000 donateurs et qu’elle n’avait, au jour de ce deuxième contrôle, pas réussi à retrouver un nombre de donateurs équivalent à celui qu’elle avait alors21.

  • 22 Cf. supra pour les principaux reproches adressés par la Cour des comptes à cette association.
  • 23 Le figaro.fr, 23 sept. 2009, “Cette affaire va rejaillir sur toutes les autres SPA”, Louarn Anne-D (...)

35C’est bien évidemment l’impact médiatique de l’affaire qui suscite une diminution significative du don. L’exemple peut être donné de la SPA de Paris contrôlée une première fois en 2002. Le rapport de la Cour des comptes avait alors fustigé la gouvernance de l’association22, pour autant la SPA enregistra par la suite et sur la période 2003-2007, une augmentation du montant des ressources issues de la générosité du public à hauteur de 20,19 %. La réitération des critiques formulées en 2002 à l’occasion d’un deuxième contrôle pratiqué en 2009 et l’énonciation de nouveaux problèmes de gouvernance pour cette association, grandement médiatisés, devrait conduire, en toute logique, à une diminution de ses ressources. C’est d’ailleurs la crainte affichée par les SPA de province, pourtant non concernées par ce rapport mais qui anticipent un amalgame malencontreux du public avec la SPA de Paris23.

  • 24 Cour des comptes, Rapport Fondation Hôpitaux de Paris – Hôpitaux de France, février 2010 et notamm (...)

36La Cour des comptes peut également devenir un allié de l’OSBL lorsqu’il revient à celui-ci de lutter contre la rumeur. Ce fut le cas pour la Fondation des hôpitaux de Paris qui avait été confrontée à une campagne de rumeurs, notamment véhiculée par le biais d’internet et qui avait conduit la présidente de la fondation à solliciter l’intervention de la Cour. Cette dernière a pu vérifier l’absence de fondement de ces rumeurs et constater que l’emploi des fonds collectés auprès du public par cette fondation était en tout point conforme à l’objet de l’appel à la générosité publique24.

  • 25 Rapport de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi 2003 à 2007 de la Société protectrice des (...)

37Quelle que soit la réalité de la conséquence financière du contrôle opéré par la Cour des comptes, le problème essentiel reste bien celui de la confiance qu’un donateur peut légitimement accorder à une association. La Cour des comptes elle-même a pu relever à l’occasion de son rapport de septembre 2009 concernant la SPA de Paris qu’“en s’abstenant de prendre les mesures nécessaires, ses responsables ont trahi par leur passivité générale la confiance des testateurs, et plus généralement celle de tous les donateurs” et en conclut que “son statut d’utilité publique et les avantages fiscaux qui lui sont attachés en matière notamment de legs pourraient (…) être remis en cause25”. La voie était ainsi amorcée pour envisager que les conséquences à tirer du contrôle opéré par la Cour des comptes puissent relever de l’autorité publique.

38La Cour des comptes a été entendue par le législateur qui très rapidement – mais ne le cachons pas, en raison également de l’impact médiatique suscité par ce second contrôle – a entendu confier aux pouvoirs publics la possibilité de tirer, à son niveau, les conséquences d’une gouvernance défaillante de l’OSBL. Si le texte de 2009 constitue une avancée significative en ce que désormais, une sanction peut être infligée à toute association ne respectant l’intention du donateur, il peut également être regretté que le législateur n’ait pas retenu, en cette même occasion, une proposition sénatoriale visant à améliorer l’information des donateurs et à garantir, par là-même, leur confiance à l’égard des organismes sollicitant leur générosité. En effet, était proposé que les principales observations définitives formulées par la Cour des comptes soient communiquées aux donateurs potentiels de l’organisme, en les faisant figurer dans les documents destinés à les solliciter. Il s’agissait, ainsi que l’indique l’exposé des motifs de la proposition de loi, d’éclairer les donateurs qui, une fois l’émotion médiatique retombée, “peuvent avoir oublié au fil du temps les articles de presse consacrés à tel ou tel rapport et ne pas avoir le réflexe de consulter les travaux de la Cour sur son site internet”. Il s’agissait également de contourner le réflexe de certains dirigeants associatifs pour qui “la tentation est grande de passer le contrôle de la Cour des comptes sous silence”. L’information du donateur n’est en définitive assurée que si les constatations de la Cour des comptes sont suivies d’une suspension des avantages fiscaux liés aux dons. En effet, dans ce cas, obligation est faite à l’OSBL d’indiquer expressément dans tous ses documents, y compris électroniques, destinés à solliciter du public des dons et legs, que ceux-ci ne peuvent plus ouvrir droit à aucun avantage fiscal.

Notes

1 Débats parlementaires - M. Viviani - 15 janvier 1901.

2 Loi no 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, JO 10 août p. 10616.

3 Loi no 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 (art. 20), JO 31 déc. p. 22940.

4 Cour des comptes, Rapport Fondation pour l’enfance, avril 2010, p. 44.

5 A ce chiffre, doivent s’ajouter les associations contrôlées dans le cadre de la gestion des fonds destinés aux victimes du tsunami de décembre 2004. Cf. note de bas de page no 9.

6 AFM (1996 – 2004) ; ARC (1996 – 2005) ; La ligue nationale contre le cancer (1999 – 2007) ; Comité Perce-neige (2003 – 2009) ; France Alzheimer (2006 – 2009) ; Les Restaurants du Cœur (2003 – 2009) ; Sidaction (2000 – 2009) ; SPA (2002 – 2009).

7 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur “Les Restaurants du Cœur – Les relais du Cœur : l’impact des recommandations de la Cour”, juin 2009.

8 Actualisation chiffrée de l’article au 1er février 2012 - Chiffre fourni par le ministère de l’intérieur, version septembre 2011.

9 Sur ces 45 associations : 19 ont fait l’objet d’un contrôle portant sur leur compte d’emploi des ressources collectées auprès du public. Parmi ces 19 associations contrôlées, 6 d’entre elles ont été, par ailleurs, contrôlées dans le cadre de l’appel à la générosité du public suite au tsunami de décembre 2004. Au total, ce sont 32 organismes dont la Cour des comptes a vérifié le compte d’emploi des fonds collectés en faveur des victimes de ce tsunami.

10 Actualisation chiffrée au 1er février 2012.

11 Seuls 30 % des ressources de l’association étaient alors consacrées aux missions sociales de l’ARC.

12 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur l’association France Alzheimer, juin 2009 p. 4.

13 Observations de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi pour 2000 à 2005 des ressources collectées auprès du public par l’association “La ligue nationale contre le cancer”, octobre 2007, p. 39.

14 Rapports d’observations définitives de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi 1999 à 2003 des ressources collectées auprès du public par la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, juin 2006, p. 7.

15 Cour des comptes, Rapport public sur l’aide française aux victimes du tsunami du 26 décembre 2004, janvier 2007, p. 163.

16 Ibid p. 180.

17 Ibid p. 181.

18 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur la qualité de l’information financière communiquée aux donateurs par les organismes faisant appel à la générosité publique, octobre 2007, voir notamment la synthèse des observations de la Cour.

19 1967 ORUP au 1er septembre 2011 – cf. note no 8.

20 Conseil d’Etat, Rapport public 2000, Les associations et la loi de 1901, cent ans après, p. 303.

21 Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi 1998 à 2002 des ressources collectées auprès du public par l’Association pour la Recherche sur le Cancer (ARC), février 2005.

22 Cf. supra pour les principaux reproches adressés par la Cour des comptes à cette association.

23 Le figaro.fr, 23 sept. 2009, “Cette affaire va rejaillir sur toutes les autres SPA”, Louarn Anne-Diandra.

24 Cour des comptes, Rapport Fondation Hôpitaux de Paris – Hôpitaux de France, février 2010 et notamment p. 53, l’évocation par la Cour des comptes de ces rumeurs.

25 Rapport de la Cour des comptes sur les comptes d’emploi 2003 à 2007 de la Société protectrice des animaux, p. 2.

Auteur

Maître de conférences HDR, Université de Lille Nord de France, Centre de recherche Droits et perspectives du Droit

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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