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Le don en droit public

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Nathalie Jacquinot

À propos du collaborateur occasionnel ou bénévole du service public

Nathalie Laval-Mader

Texte intégral

1Dans l’arrêt Groffe (note ss CE 15 juillet 1927, S, p. 21), Maurice Hauriou nous prévient : “Méfions nous des définitions trop étroites qui vident la matière de sa substance qui ne lui laisse ni souplesse d’évolution, ni puissance de développement”. Avec la notion de collaborateur occasionnel ou bénévole du service public, force est de constater que la prévention est fortement inutile, tant cette catégorie juridique recouvre une diversité de situations ouverte à l’imprévu du futur : entrent en effet, sans le savoir, dans cette catégorie juridique, par exemple, le bénévole qui tient la buvette du comité des fêtes, celui ou celle qui sert les repas à la maison de retraite, qui fait la lecture à la maternelle, celui qui tire le feu d’artifice de la St Jean, celui répare gracieusement la fuite du lavabo de la salle des fêtes à la demande du maire, qui enlève les galettes de mazout sur les plages polluées de Bretagne, celui qui aide à une opération de secours en montagne, celle qui accompagne les enfants en sorties scolaires, qui répond à une campagne de don de sang, ou le stagiaire non conventionné accueilli dans une collectivité.

  • 1 Que l’on définira comme un avantage procuré à autrui volontairement et gratuitement.
  • 2 V. Dan Ferrand-Bechman, Bénévolat et solidarité, Syros Alternatives, 1992, p. 45 et suivant.

2Mais derrière l’apparence de notre entrée en matière bien prosaïque, ces situations recouvrent toutes ces solidarités quotidiennes, plus ou moins formalisées, ces petits ou grands moments d’humanité plus ou moins invisibles qui tissent du lien social. Avec en commun le don1, don qui se déploie ici en de multiples facettes : pour certains, il s’agira de donner de son temps, ce qui manque finalement le plus dans nos sociétés modernes bousculées par le culte de la vitesse et la dictature de l’urgence ; pour d’autres, il s’agira de mettre ses compétences ou sa créativité au service de l’intérêt général, ou d’apporter son concours à la collectivité lors d’une situation d’urgence. Avec en arrière plan, solidarité, altruisme, éthique, bienveillance et convivialité, qui sont les moteurs de ces petites actions du quotidien et manifestations du lien social.2 “Le devoir aussi bien l’intérêt des hommes est de se rendre utile à ses semblables” écrivait Alexis de Tocqueville dans “De la démocratie en Amérique”. Les sphères de solidarités, les réseaux d’entraides sont divers : la famille, les amis, les associations, les lieux de culte, les collègues de travail, mais également l’Etat et les collectivités territoriales. Les acteurs dans ces réseaux sont également multiples, tels que les adhérents d’association, les usagers, les militants, les employés non salariés, les salariés, les bénévoles, permanents ou occasionnels.

  • 3 Bénédicte Alba, Bénévolat et volontariat, Notes et études documentaires no 5169, avril 2003, La Doc (...)

3Le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public, est donc celui qui, en sa seule qualité de particulier, apporte une contribution effective et bénévole à un service public dans un but d’intérêt général, soit concurremment à des agents publics, soit sous leur direction, soit spontanément. On se rapproche alors d’autres “dons de soi”, de la société civile au service de la communauté, d’avantage encadré ou structuré, tel que le bénévolat qui s’incarne généralement dans le tissu associatif, ou le volontariat (civil, associatif, humanitaire) qui s’inscrit dans un texte organisant les statuts. Le bénévole ou le volontaire est également celui qui s’engage (notion d’engagement), de son plein gré (notion de liberté), de manière désintéressée (notion d’acte sans but lucratif), mais dans une action organisée (notion d’appartenance à un groupe, à une structure), au service de la communauté3.

  • 4 Terry Olson, Collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, Répertoire de la responsab (...)

4Il est vrai que le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public partage avec ces notions des éléments de définitions. Mais pas toujours. En effet, la notion de collaboration occasionnelle ou bénévole du service public4 est plus éclatée, et donc plus volatile. Sa cohérence logique est aléatoire et fuyante. Elle fait partie de ces catégories juridiques, telle la voie de fait, dont l’unité est moins conceptuelle que fonctionnelle, parce qu’elles ont été créées pour atteindre un but précis. Nous n’allons pas nous appesantir sur les contours fuyants de cette notion fonctionnelle, mais justement sur ce qu’elle implique. Et nous allons également nous rendre compte d’une certaine volatilité dans les conséquences juridiques attachées à cette catégorie juridique bien au delà de la mission primitive qui lui a été assignée.

  • 5 CE, Ass., 22 nov. 1946, Commune de Saint Priest La Plaine, 279 ; D. 147, 375, note Blaevoet ; S. 19 (...)

5Parce que le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public donne de son temps à la collectivité publique, qu’il concourt à une mission de service public, il doit être protégé par la collectivité. La considération du caractère bénévole de son action l’emporte sur tout autre élément (§I). C’est le but originel qui a sous tendu la création de cette catégorie prétorienne dans le fameux arrêt CE, Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint Priest La Plaine5. Mais comme dit l’adage, “l’enfer est pavé de bonnes intentions”. Aussi compte tenu des risques juridiques et surtout financiers qui pèsent sur les collectivités, sur les communes en particulier, le territoire par excellence de la proximité et de la solidarité, et des bonnes volontés plus ou moins intempestives, il est essentiel également que la collectivité se protège (§II). Ici, la considération des exigences inhérentes au service public prime sur le caractère bénévole de l’intervention. Au point de se demander si, peu à peu, le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public ne devient pas aussi redevable vis à vis de la collectivité. Ne faut-il pas alors, pour canaliser ce “jaillissement” désordonné de bonnes volontés, un “statut light” du collaborateur occasionnel ou bénévole du service public, avec des droits mais aussi des obligations ?

I – LE COLLABORATEUR OCCASIONNEL OU BÉNÉVOLE DU SERVICE PUBLIC, UN ADMINISTRÉ PROTEGÉ PAR LA COLLECTIVITÉ

6La mission originelle attachée à cette catégorie juridique est de protéger le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public en cas de dommages subis par lui. Mais, en cette qualité, le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public a-t-il d’autres droits ou dispositifs de protections dont il pourrait se prévaloir ?

A – Un droit à indemnisation en cas de dommages subis lors de la collaboration bénévole

  • 6 CE, 21 juin 1895, Cames, Leb. 509
  • 7 Précité, op. cit. p. 3.

7La catégorie juridique de collaborateur occasionnel ou bénévole du service public trouve son origine dans la jurisprudence “Cames6 de 1895, qui fut une véritable avancée pour les collaborateurs permanents du service public, à l’époque où il n’y avait aucune couverture sociale du risque professionnel en cas d’accidents du travail. Au nom de l’équité, ceux-ci devaient être en effet indemnisés en cas de dommages à l’occasion du service public qui ne provenait pas d’une faute de leur employeur public. Mais le Conseil d’Etat introduisit alors une “rupture d’égalité” dans le traitement de la collaboration au service public, entre celle qui est pérenne et accomplie par des professionnels, et celle qui n’est qu’occasionnelle et bénévole. Et c’est quelque soixante ans plus tard, dans son arrêt d’assemblée du 22 nov 1946, Commune St- Priest - la Plaine, que le Conseil d’Etat en finit avec la discrimination opérée au sein des collaborateurs du service public, entre ceux qui étaient permanents et donc protégés, et ceux qui n’intervenaient qu’occasionnellement et qui devaient prouver l’existence d’une faute imputable à l’administration pour prétendre être indemnisés en cas de dommages. Le juge administratif a ainsi, en 1946 consacré un régime spécifique de responsabilité administrative, fondé sur la responsabilité sans faute : parce que le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public agit pour l’intérêt général, comme le ferait tout agent public, l’équité commande que la collectivité répare le préjudice subi par lui au cours de la collaboration. Selon Terry Olson, “A un moment où l’on relève la perte de certains repères, le repli sur soi et le manque de sens civique, il importe d’éviter qu’un régime d’indemnisation trop frileux dissuade les citoyens de s’entraider, en particulier dans des circonstances dans lesquelles les services publics au sens institutionnel du terme n’ont pas la possibilité d’intervenir utilement, compte tenu des conditions d’urgence imposées par l’évènement”7.

8N’insistons pas sur cet aspect connu, le droit à indemnisation des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public opérant une forme de socialisation du risque au nom de l’équité, de la solidarité nationale ou locale. Mais avant d’être un citoyen protégé, envisageons les “modalités d’entrée”, si l’on peut dire, dans cette catégorie juridique abstraite, désincarnée, sachant que la plupart du temps, le bénévole découvre son statut, lorsqu’il est victime de dommages, et se retrouve dans les filets de la justice administrative (judiciaire en cas de collaboration au service public de la justice), et devant le refus de la collectivité publique de couvrir financièrement les dommages subis.

9Pour le gros du bataillon des collaborateurs, c’est la jurisprudence, au coup par coup, qui identifie la collaboration occasionnelle ou bénévole au service public pour lui assigner ensuite un régime de responsabilité sans faute. Avec des terrains de prédilection tels que les opérations de sauvetage et secours, les manifestations festives, le secteur social, médico-social ou scolaire. Il est d’ailleurs fortement recommandé aux amateurs de subtilités contentieuses l’étude du champ d’application, tant la jurisprudence est marquée par un grand empirisme ! Sans entrer dans le champ d’application, le juge déploie en effet une conception libérale et couvrante de la notion de service public, mais au contraire met en oeuvre une conception plus exigeante du lien de collaboration (collaboration effective, justifiée, en qualité de particulier et réalisée au profit d’une compétence relevant de la collectivité)

  • 8 Décret no 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opératio (...)

10Dans quelques cas, peut-on avoir toutefois quelque certitude prétorienne sur l’identification de certains collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public. Selon une jurisprudence bien stable, par exemple, le commissaire enquêteur entre dans la catégorie des collaborateurs occasionnels. On peut certes considérer qu’il n’est pas à proprement parler bénévole, car il perçoit une indemnité récemment, revalorisée8 d’ailleurs, ou du moins s’interroger sur la caractère “gratuit” de la collaboration bénévole : si l’on retient en effet une conception littérale de la collaboration occasionnelle et bénévole du service public, on y exclut de facto de nombreux collaborateurs, tels que les commissaires enquêteurs, les experts, et autres réservistes qui perçoivent une indemnité, tout comme d’ailleurs, devraient être exclut les collaborateurs qui ne sont pas occasionnels, mais réguliers du service public, (par exemple les liseurs dans les hôpitaux…). Alors, pour rebondir sur les développements de Sophie Théron dans cet ouvrage, la gratuité ne doit-elle pas être appréhendée plus largement pour signifier plutôt une contrepartie patrimoniale déséquilibrée, non équivalente à la “prestation” fournie ? C’est bien la conception libérale qu’a adoptée le juge afin d’étendre les garanties liées au régime d’indemnisation favorables aux victimes, au détriment assurément de sa cohérence.

11Dans certains cas, c’est le Ministre lui-même qui fait entrer dans cette catégorie certains administrés afin de les couvrir des conséquences de dommages. Cela apparaît très anecdotique, mais notons que le Ministre de l’Intérieur dans une circulaire du 13 novembre 2002, a considéré que les conjoints des Préfets étaient des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public au regard de leurs fonctions de représentation.

  • 9 La réserve civile de la police nationale, instituée par la loi pour la sécurité intérieure du 18 ma (...)
  • 10 S’agissant de la réserve militaire qui a fait sa mue avec la professionnalisation des armées, elle (...)
  • 11 La réserve communale de sécurité civile, créée par la loi no 2004-811 du 13 août 2004 de modernisat (...)
  • 12 La loi no 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à (...)

12Et puis la loi enfin peut attribuer expressément la qualité de collaborateur occasionnel ou bénévole du service public dans certaines situations, et par la même organiser une sécurité juridique renforcée : citons les cas de la réserve civile de la police nationale9 et des armées10, mais également la réserve communale de sécurité civile11 (RCSC). La loi d’ailleurs peut tout aussi bien refuser cette qualification12.

13Ce régime particulier de responsabilité administrative est ainsi sous-tendu par une logique d’assimilation des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public aux agents publics, collaborateurs professionnels permanents et rémunérés du service public. En effet, le régime de la collaboration occasionnelle et bénévole du service public est construit autour de l’idée que lorsqu’un particulier intervient, il agit, non pas pour lui-même, pour répondre à ses propres besoins ou envies, mais pour et au nom de la collectivité, comme aurait vocation à le faire tout professionnel de la chose publique. Il existe par conséquent un grand parallélisme entre dans les deux régimes de responsabilité administrative, que le collaborateur bénévole ait causé à autrui un dommage (la faute est alors assimilable à une faute de service, sauf si elle revêt les caractères d’une faute “détachable des fonctions de collaboration occasionnelle et bénévole du service public”, ou qu’il ait subi un dommage. Mais, au delà de ce régime de responsabilité jusqu’où va l’assimilation avec le régime applicable aux agents publics, en terme de protection de ces bénévoles ?

B – L’étendue de l’assimilation du régime applicable aux collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public au régime applicable aux agents publics

  • 13 Art. 11 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, mo (...)

14Le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public a-t-il d’autres droits dont il pourrait se prévaloir ? En particulier peut-il bénéficier du droit dont peut se prétendre tout agent public au titre de la protection fonctionnelle que la collectivité doit accorder à ses agents titulaires et non titulaires, et que l’on retrouve dans le statut général de la fonction publique13 ? Imaginons par exemple un lecteur dans un collège sensible se faisant molester ? Celui qui donne de son temps est-il seul face aux injures, menaces, violences, diffamations, outrages qu’il peut rencontrer lors de la mission de service public, ou est-il protégé par la collectivité ? En cas de poursuites et condamnations au civil ou au pénal, la collectivité couvre-t-elle en particulier les frais d’avocats ou les condamnations prononcées par le juge civil ou pénal contre le collaborateur bénévole ?

  • 14 CE, sect. 8 juin 2011, Georges A, note D. Jean-Pierre, JCP Adm. et Coll. Territ., no 43, 24 oct. 20 (...)
  • 15 Par exemple, la protection fonctionnelle est prévue dans la charte de déontologie de l’INV (Institu (...)

15L’interrogation est d’autant plus légitime que le Conseil d’Etat, dans un arrêt de section du 8 juin 201114 a considéré que la protection civile et pénale des agents publics était un principe général du droit applicable à tous les agents publics, quelque soit le mode d’accès à la fonctions. Sur ce point, le Conseil d’Etat a fait œuvre créatrice en étendant considérablement la portée de cette obligation en particulier aux agents publics contractuels et aux agents publics élus. Mais la question demeure : le principe général du droit est-il suffisamment couvrant pour contenir le cas du collaborateur occasionnel ou bénévole du service public. Tout au plus peut-on considérer que cette protection fonctionnelle est souhaitable ? Assurément. D’ailleurs, cette protection fonctionnelle est prévue par différents textes s’agissant de certaines catégories de collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public15.

16On vient de développer les dispositifs de protection de ces intervenants bénévoles dans la sphère publique. Mais bonne volonté, esprit civique, ardeur enthousiaste, peuvent se conjuguer malheureusement avec incompétence, inopportunité, maladresse ou imprudence. Comment alors pour les collectivités circonscrire ce “jaillissement de bonnes volontés”, qui, posé en ces termes de responsabilités peut constituer un risque juridique, sans parler d’un risque financier non négligeable pour les budgets publics.

II – LE COLLABORATEUR OCCASIONNEL OU BÉNÉVOLE DU SERVICE PUBLIC, UN ADMINISTRÉ DONT DOIT SE PROTÉGER LA COLLECTIVITÉ

17Les collectivités publiques se protègent de ces ardeurs intempestives par la régulation de la collaboration bénévole dans une perspective de prévention du risque juridique et financier, en déployant tout un ensemble de moyens, qu’ils soient juridiques, techniques, ou managériaux. Par les obligations que les collectivités imposent, cet encadrement, dans certaines situations, peut aller jusqu’à transformer le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public en redevable vis à vis de la collectivité.

A – La régulation de la collaboration occasionnelle ou bénévole du service public

18La régulation de la collaboration occasionnelle ou bénévole du service public peut être exogène ou endogène.

191. Exogène, l’encadrement est avant tout jurisprudentiel : les collectivités publiques sont en effet protégées par l’appréciation rigoureuse du critère du lien de collaboration déployée par le juge administratif. Un particulier est présumé agir dans son intérêt, et non pas pour l’intérêt général quelque fut son sens civique. Cette présomption d’intérêt privé restant toutefois réfragable, il lui revient d’apporter la preuve qu’il a collaboré pour le compte du service public. Pour entrer dans la catégorie juridique des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public et être protégé par “l’employeur public” en cas de dommages, il sera donc nécessaire de caractériser deux éléments, deux conditions qui doivent être simultanément remplies : il est nécessaire que l’action du bénévole s’insère dans le cadre du service public et qu’elle soit effective ; il faut ensuite que la collaboration ait été justifiée afin d’établir un lien direct entre le collaborateur et le service public. Il est donc impératif de démontrer l’existence d’un lien de collaboration. Quelque soit l’origine de la collaboration occasionnelle et bénévole, il y a toujours en effet une relation nouée entre d’un côté le citoyen impliqué dans la vie sociale et la collectivité, et de l’autre, le bénéficiaire de la collaboration bénévole. Il doit exister une volonté unilatérale de départ (dont le degré de liberté dans l’expression est variable) qui rencontre celle de la collectivité, laquelle pourra requérir la collaboration, la solliciter ou simplement l’accepter. Ce lien avec la collectivité se matérialise donc différemment selon les cas par le jurislateur.

20Comment la collectivité va-t-elle alors se protéger lorsque les particuliers interviennent, animés par leur courage, spontanément, pour ne pas dire intempestivement ? Imaginons que la collectivité n’ait pas été informée de ce déploiement de bonne volonté, mais au contraire ai eu connaissance après coup de l’intervention plus ou moins réussie du bénévole qui a été blessé. La collectivité n’a donc pas pu accepter, encore moins solliciter le particulier dans ce cas de figure qui est loin d’être théorique. La jurisprudence, dans ce cas, est suffisamment fixée pour considérer que seule “l’urgente nécessité” appréciée très rigoureusement par le juge caractérise le lien de collaboration et protège par conséquent l’administration de tout zèle.

212. La régulation peut être également endogène, organisée alors par la collectivité. Plusieurs voies s’ouvrent afin d’encadrer la collaboration bénévole, que se soit par la mise en œuvre ou le contrôle de l’activité.

22La première modalités est l’acceptation, a fortiori la sollicitation ou la réquisition de la collaboration, manifestation de la volonté de la collectivité, plus ou moins formalisée. Le juge ne se montre pas très sourcilleux quant aux modalités d’acceptation (expresse ou tacite dans certains cas), mais également de sollicitation par la collectivité, pouvant être individuelle ou collective, orale, par voie de presse, radio ou autre média.

23Mais ce lien peut également prendre la forme d’un agrément : c’est le cas pour les bénévoles au service de la défense, en particulier la réserve citoyenne. Ces volontaires issus de la société civile doivent être agréés, en raison de leurs compétences, expériences ou intérêts auprès des autorités militaires ; attachés à une autorité militaire, ils signeront avec elle un protocole définissant les contours de leurs actions. L’agrément est donné pour une durée de trois ans, renouvelable sans considération de limite d’âge, si le projet d’aide correspond à un besoin et est de nature à aider ou promouvoir l’institution. Toutefois, l’agrément donné à la demande d’accès à la réserve citoyenne peut à tout moment être retiré, à titre temporaire ou définitif, par décision motivée de l’autorité C’est également un agrément qui sera requis pour les intervenants bénévoles dans le cadre d’un projet pédagogique pour l ‘ éducation physique et sportive (natation, activités nautiques, activités cyclistes), agrément délivré par l’Inspecteur d’Académie, directeur des services départementaux. Toute personne susceptible d’apporter sa contribution aux activités d’enseignement peut être autorisée à intervenir, de façon ponctuelle et bénévole, sous la responsabilité de l’enseignant concerné, dans le cadre d’une activité prévue par le projet d’école ou par le projet d’établissement. Mais, dans le cas des activités d’EPS, la contrainte de procédure est plus exigeante.

24La collaboration pourra également se fonder sur un contrat d’engagement, par exemple, au delà de la réserve citoyenne, dans les autres réserves de police, militaires ou communales de sécurité civile. Prenons l’exemple de la réserve civile de la police nationale, instituée par la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003. Elle concerne exclusivement les retraités des corps actifs de la police nationale pour lesquels deux dispositifs ont été mis en place : une réserve statutaire et une réserve contractuelle. La première concerne les anciens fonctionnaires de police, dans la limite de cinq ans, à compter de la fin de leur lien avec le service tenus à une obligation de disponibilité qui ne peut excéder l’âge de soixante ans, afin de répondre aux rappels individuels ou collectifs du ministre chargé de la sécurité intérieure, dans la limite de quatre-vingt dix jours par an, en cas de menaces ou de troubles graves à l’ordre public. Quant à la seconde, elles concerne ces mêmes anciens fonctionnaires, qui peuvent demander à servir en qualité de volontaire et à souscrire un contrat d’engagement valable un an minimum à partir de la date de signature, dans la limite de cinq ans à compter de la fin du lien avec un service de police, pour une durée d’emploi de quatre-vingt dix vacations pouvant être portée à cent cinquante vacations par année civile, sous certaines conditions. Le contrat d’engagement peut être renouvelé pour une nouvelle période d’un an minimum, dans la limite de cinq ans, sans que l’âge du réserviste n’excède soixante cinq ans.

25D’ailleurs afin d’encadrer ce “don de soi”, est requis pour les réservistes tout un ensemble de garanties venant encadrer l’acceptation du bénévoles. Et lorsque l’on envisage les conditions d’accès à ces différentes réserves, les garanties de compétences et de moralité requises (par exemple être de nationalité française, avoir la plénitude de ses droits civiques, le bulletin no 2 du casier judiciaire vierge de toute condamnations pénales, une absence de comportement contraire à l’honneur, à probité et aux bonnes mœurs) nous ne sommes pas loin d’une assimilation totale du collaborateur occasionnel ou bénévole du service public au fonctionnaire. Mais cet arsenal de précautions est évidemment justifié par le contenu des missions de service public à forte contraintes (soutien aux forces intérieures ou extérieures). Celui qui tiendra le stand de crêpes lors de la fête locale n’aura pas droit à tous ces égards…

26Le risque juridique peut également être circonscrit lorsque la collectivité organise le service public, du moins donne un cadre à la collaboration bénévole. C’est le cas en matière d’accompagnement scolaire, nous l’avons vu. L’intervention de personnes extérieures à l’école est un phénomène qui s’accentue d’année en année. Il s’agit notamment de parents d’élèves, membres ou non d’associations de parents d’élèves, qui interviennent à titre bénévole. Elle permet une ouverture de l’école sur son environnement économique, culturel ou patrimonial, un éclairage technique. Elle permet aussi de mieux encadrer les élèves à l’occasion des sorties scolaires en contribuant à améliorer la sécurité. Les extérieurs peuvent intervenir ponctuellement dans le cadre du projet pédagogique de l’enseignant en apportant leur contribution aux activités d’enseignement ou dans le cadre de sorties scolaires. Les intervenants bénévoles, notamment les parents d’élèves, doivent ainsi recevoir une autorisation du directeur d’école ou du chef d’établissement pour intervenir pendant le temps scolaire.

27En matière de sécurité civile, en cas de catastrophe ou de crise, au delà des membres du Conseil municipal et des personnels communaux, les bonnes volontés sont toujours les bienvenues pour venir en aide à la population. Cette solidarité a pu être prévue en amont, via la RCSS. Le cas échéant, les communes peuvent bénéficier du concours occasionnels de nombreuses structures associatives (la Croix Rouge par exemple). Mais organiser le service public, c’est surtout encadrer, en cas de catastrophe notamment, la spontanéité des bonnes volontés qui se présente, par exemple pour nettoyer les plages souillées par des galettes d’hydrocarbures (Erika, Le Prestige), faisant courir le risque aussi bien pour l’environnement que pour leur propre santé. La régulation de la collaboration bénévole dans le cadre de ses sinistres, passe alors par de l’information sur la dangerosité des produits, par l’organisation d’un protocole de dépollution, par des tenues adaptées à ces opération de dépollution, sous le contrôle des agents de la communes

28Et bien sûr, la réponse à ce risque juridique et financier, non pas en terme de prévention, mais de gestion est également assurantiel pour les collectivités. Aujourd’hui les compagnies d’assurances proposent des contrat multi-risque aux collectivités couvrant les dommages causés ou subis par le bénévole qui intervient à l’occasion d’une mission de service public. De la même manière la Fondation du Bénévolat (association d’Utilité Publique reconnue en 1995) s’attache également à améliorer le quotidien de ces bénévoles “franc- tireurs” en proposant aux mairies d’assurer gratuitement les bénévoles.

B – Le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public, un administré redevable vis à vis de la collectivité ?

29On peut se demander si le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public, protégé par l’administration, ne devient pas finalement redevable vis à vis de la collectivité dans certaines circonstances. Ici le caractère bénévole impliquant la solidarité et l’équité s’efface devant les exigences liées à collaboration au service public, lesquelles peuvent entraîner l’application du régime du service public et du statut de la fonction publique.

30La soumission, par exemple, au devoir de réserve et à l’obligation de discrétion, sont expressément prévues dans les textes législatifs organisant le régime juridique de la mission des réservistes de la police et de l’armée. Mais au delà de ces cas bien particuliers, les collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public sont-ils soumis aux obligations générales des fonctionnaires ? Un bénévole lecteur dans une maison de retraite sera t-il soumis à un devoir de réserve et se conformer au principe de neutralité ? Pourra-t-il lire aux pensionnaires les confessions et le programme politiques d’un élu national politique ou des extraits de la Bible ?

  • 16 Le Monde, 4 mars 2011.
  • 17 Recommandations relatives à l’expression religieuse dans les espaces publics de la République (Haut (...)

31Sur cette question le débat a rebondi au printemps 2011 dans le cadre d’un litige opposant la directrice d’une école et une mère d’élève voilée qui s’était vu refuser d’accompagner la classe en sortie scolaire16. Le Ministre de l’Education Nationale, Luc Chatel avait tranché, considérant que les accompagnateurs des sorties scolaires participaient au service public de l’Education Nationale. A ce titre, ils avaient donc les mêmes devoirs que les personnels enseignants. Le Ministre s’est appuyé pour fonder sa décision sur la position du Haut Conseil de l’Intégration de mars 201017. A l’issue d’une réflexion sur le respect de la laïcité dans les service public, le HCI a ainsi estimé que tout collaborateur occasionnel des services publics, dont les mères de famille devaient respecter le principe de neutralité de la fonction publique. Et dans ce cas précis, le Ministre a promis une circulaire qui tarde toutefois à voir le jour.

  • 18 Délibération no 2007-117 du 14 mai 2007 ; Emmanuel Tawil, Pour la Halde, les établissements scolair (...)

32Le débat a rebondit donc, car la HALDE, qui n’a pas l’autorité de la chose jugée rappelons le, était intervenue en 200718 sur ce problème récurrent dans les écoles et avait considéré que la qualité de collaborateur bénévole auquel sont assimilés ces adultes ne pouvait “emporter reconnaissance du statut d’agent public, avec l’ensemble des droits et des devoirs qui y sont rattachés”, contrairement à ce que soutiennent certaines inspections d’académie. Elle a rejeté le raisonnement qui s’appuierait sur la notion de collaborateur bénévole du service public, considérant que la notion a été construite afin de permettre la réparation des dommages subis par un collaborateur occasionnel du service public. Elle a donc vocation à être appliquée non pas au détriment, mais au bénéfice de parents d’élèves qui subiraient des dommages en accompagnant une sortie. Pour la Halde, “la notion de collaborateur bénévole est de nature fonctionnelle : sa seule vocation consiste à couvrir les dommages subis par une personne qui, sans être un agent public, participe à une mission de service public. Il ne peut donc être soutenu que la qualité de collaborateur bénévole emporterait reconnaissance du statut d’agent public, avec l’ensemble des droits et des devoirs qui y sont attachés”. La HALDE en a donc déduit que “ni le principe de laïcité, ni celui de neutralité du service public ne font obstacle à ce que des mères d’élèves portant le foulard collaborent au service public de l’enseignement”.

33Le jugement du Tribunal administratif de Montreuil, dans la décision “Mme Osman ” no 1012015 du 23 novembre 2011, va-t-il donner peut être de la vigueur au gouvernement, embarrassé dans son projet de circulaire ? Mme Osman demandait au tribunal d’annuler la disposition du règlement intérieur de l’école élémentaire selon laquelle “les parents volontaires pour accompagner les sorties scolaires doivent respecter dans leur tenue et leur propos le principe de neutralité de l’école laïque”. Sa requête sera rejetée par le juge, “Considérant qu’il résulte des textes constitutionnels législatifs que le principe de liberté de conscience ainsi que celui de laïcité de l’Etat et de neutralité du service public s’appliquent à l’ensemble de ceux-ci ; que les parents d’élèves volontaires pour accompagner les sorties scolaires participent dans ce cadre au service public de l’Education nationale (…) que si les parents d’élèves participant au service public de l’Education Nationale bénéficient de la liberté de conscience qui interdit toute discrimination fondée sur leur religion ou opinion, le principe de neutralité de l’école laïque fait obstacle à ce qu’ils manifestent dans le cadre de l’accompagnement d’une sortie scolaire, par leur tenue ou leur propos, leur convictions religieuses politiques ou philosophiques”. Cette position s’inscrit pleinement dans une contexte général marqué par une évolution manifeste qui privilégie une lecture stricte du principe de laïcité, notamment face aux questions soulevées par les pratiques religieuses musulmanes. Dans un autre domaine, le Sénat a adopté le 17 janvier 2012 la proposition de loi no 56 visant à étendre l’obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité. Cette obligation s’étend aux crèches, aux centres de loisirs, mais également, c’est la disposition la plus controversée, aux assistant(e)s maternel(le)s.

34Faut-il donc, pour canaliser ce “jaillissement désordonné de bonne volonté” un mini statut, comme ce fut la cas pour les agents non titulaires de la fonction publique, pour ces collaborateurs bénévoles avec des droits, des garanties, des protections attachés à leur intervention bénévole au nom de l’intérêt général, mais également des obligations, considérant les exigences du service public. En guise de réponse, reprenons, en la modifiant, la citation de Maurice Hauriou : “Méfions nous des régimes juridiques étroits qui vident la matière de sa substance qui ne lui laisse ni souplesse d’évolution, ni puissance de développement.”

Notes

1 Que l’on définira comme un avantage procuré à autrui volontairement et gratuitement.

2 V. Dan Ferrand-Bechman, Bénévolat et solidarité, Syros Alternatives, 1992, p. 45 et suivant.

3 Bénédicte Alba, Bénévolat et volontariat, Notes et études documentaires no 5169, avril 2003, La Documentation Française.

4 Terry Olson, Collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, Répertoire de la responsabilité de la puissance publique, Dalloz 2008 ; Yves Broussolles, Les collaborateurs occasionnels de service public, Territorial Editions, 2006.

5 CE, Ass., 22 nov. 1946, Commune de Saint Priest La Plaine, 279 ; D. 147, 375, note Blaevoet ; S. 1947.3. 105, note F.- P. B.

6 CE, 21 juin 1895, Cames, Leb. 509

7 Précité, op. cit. p. 3.

8 Décret no 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement.

9 La réserve civile de la police nationale, instituée par la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003, concerne essentiellement les retraités des corps actifs de la police nationale. Réformée par la loi no 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, elle distingue la réserve statutaire, obligatoire, et la réserve contractuelle, reposant sur le volontariat. Selon l’article 4-4. “Les réservistes volontaires souscrivent un contrat d’engagement d’une durée d’un an, renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans, qui définit leurs obligations de disponibilité et de formation et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public”.

10 S’agissant de la réserve militaire qui a fait sa mue avec la professionnalisation des armées, elle est constituée d’une réserve opérationnelle pour renforcer les capacités militaires et d’une réserve citoyenne ; cette dernière d’avantage tournée vers la société civile, la communication, le rayonnement de l’armée, est composée de bénévoles qui détiennent, selon le code de la Défense (Art. 4211-6 CD) le statut de collaborateurs bénévoles du service public.

11 La réserve communale de sécurité civile, créée par la loi no 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a créé, avec les nouveaux articles L. 1424-8-1 à L. 1424-8-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT), un nouvel outil de mobilisation civique, ayant vocation à apporter un soutien et une assistance aux populations.

12 La loi no 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique, constitue selon certains une véritable révolution législative qui permet de consacrer dans le marbre de la loi la spécificité de l’activité des sapeurs-pompiers volontaires, mais aussi de promouvoir l’engagement volontaire, véritable pilier de notre système de sécurité et secours, en particulier dans les communes rurales. La grande avancée juridique de cette loi est la définition du sapeur-pompier volontaire, qui n’entre ni dans le champ du travail salarié, de manière à exclure du champ de directive européenne instituant un repos de sécurité obligatoire après chaque journée de travail, ni dans celui du collaborateur de service public.

13 Art. 11 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, modifiée par la loi no 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit.

14 CE, sect. 8 juin 2011, Georges A, note D. Jean-Pierre, JCP Adm. et Coll. Territ., no 43, 24 oct. 2011, 2337.

15 Par exemple, la protection fonctionnelle est prévue dans la charte de déontologie de l’INV (Institut national de veille sanitaire) pour les experts externes, qualifiés de “collaborateurs occasionnels” (certes, non bénévoles). Cette protection s’étend également aux réservistes des service de la défense ou de la police (Art. 4-5-V loi du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour le performance de la sécurité intérieure).

16 Le Monde, 4 mars 2011.

17 Recommandations relatives à l’expression religieuse dans les espaces publics de la République (Haut Conseil à l’intégration. La Documentation française. Collection des rapports officiels – 2011).

18 Délibération no 2007-117 du 14 mai 2007 ; Emmanuel Tawil, Pour la Halde, les établissements scolaires ne peuvent pas interdire aux mères d’élèves le port du foulard islamique, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales no 26, 25 Juin 2007, 2171.

Auteur

Maître de Conférences de droit public, HDR, Université Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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