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Le don en droit public

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Nathalie Jacquinot

Les dons et legs aux personnes publiques

Nathalie Jacquinot

Texte intégral

  • 1 Voir en particulier CC, 86-207 DC, 26 juin 1986, Loi autorisant le gouvernement à prendre diverses (...)
  • 2 H. Belrhali-Bernard, “Domaine des établissements publics, J-Cl. Propriétés publiques, fasc. 35, no(...)

1Les dons et legs, peu importe leur(s) destinataire(s), constituent des libéralités définies par l’article 893 du Code civil comme “l’acte par lequel une personne dispose à titre gratuit de tout ou partie de ses biens ou de ses droits au profit d’une autre personne”. Cette transmission peut s’effectuer entre vifs sous forme de donation ou à cause de mort par testament donnant lieu à un legs. Des dons et legs peuvent être opérés entre particuliers mais aussi au profit de personnes morales. Dans ce cas ils sont le plus souvent destinés à des personnes privées telles des fondations, des associations ou encore des établissements d’utilité publique et font l’objet d’une certaine médiatisation, avec des appels réguliers à la générosité publique faits par nombre d’organismes et l’existence de mesures fiscales incitatives. Des dons et legs sont néanmoins régulièrement faits aussi à des personnes publiques même si le phénomène n’a pas du tout la même ampleur. Celles-ci ont en effet toujours eu la possibilité de recevoir des libéralités alors qu’en revanche pèse traditionnellement sur elles une interdiction de consentir des libéralités1. Il s’agit même là de l’un des modes de constitution du patrimoine des personnes publiques, au même titre notamment que des acquisitions à titre onéreux, certaines comme les hôpitaux publics pouvant disposer ainsi d’un “patrimoine considérable, notamment grâce aux dons ou legs de biens, utilisés soit pour les besoins du service public, soit pour servir de biens de rapport”2. De tels dons et legs se caractérisent également par leur diversité puisqu’ils peuvent porter sur des sommes d’argent mais aussi sur des biens mobiliers ou immobiliers et peuvent tout aussi bien être relativement modiques que d’un montant très élevé.

  • 3 Voir notamment G. Jèze, “L’opération administrative d’offre de concours”, RDP, 1925, p. 603-639 ; (...)
  • 4 M. Waline, Droit administratif, Paris, Sirey, 1959, 8ee éd, p. 538, no 912.
  • 5 CE, 18 nov 1892, Gau-Bosc, Rec., p. 786 ; CE, 24 juil 1981, Secr d’Etat aux universités contre vil (...)
  • 6 J.-J. Louis, concl. sur CAA Nice, 28 juin 2004, Ville de Nice et Trémois, RFDA, p. 393. Le commiss (...)

2Les legs ne posent aucun problème particulier d’identification mais il convient d’apporter quelques précisions s’agissant des dons. Il faut les distinguer des offres de concours malgré les ressemblances qui peuvent exister. Dans les deux cas il s’agit bien d’un contrat et l’offre de concours, notion qui n’a pas été définie par les textes mais par la jurisprudence3, “ressemble à la donation avec charges du droit privé mais s’en écarte par certains traits”4. Elle est traditionnellement définie comme une contribution volontaire en nature ou en argent par une personne physique ou morale en vue de la réalisation d’une opération de travaux publics. L’offrant possède bien sûr généralement un intérêt à la réalisation des travaux et l’offre de concours peut être assortie d’une contrepartie au profit de l’offrant, que sera tenue de respecter l’administration si elle a accepté l’offre de concours5. Une donation suppose à l’inverse, quant à elle, une intention libérale qui ne peut s’accommoder du fait que le montant des charges dépasse celui de la donation. La distinction entre les deux est cependant quelquefois susceptible d’être délicate, ainsi en présence d’une délibération ayant accepté une collection d’œuvres d’art, sous la condition notamment de construire un musée pour les y exposer, le juge a maintenu la qualification de donation alors que le commissaire du gouvernement suggérait une requalification en offre de concours6. De la même manière il importe aussi de ne pas confondre une donation et une dation en paiement, même si toutes les deux peuvent par exemple porter sur la remise à l’Etat d’une œuvre d’art car, dans le premier cas, cette transmission se fait à titre gratuit, alors que, dans le second, elle intervient à titre de paiement d’une imposition.

  • 7 Article 795 du Code général des impôts.
  • 8 En ce sens CE, 18 janv 1957, Sieur Cluzel, Rec., p. 40 ; CE Sect., 31 mai 1963, Dame Ewald, Rec., (...)
  • 9 Voir CE, sect., 31 mai 1963, Dme Ewald, précité, CE, 20 juill. 1971, Groupement des Intellectuels (...)
  • 10 Voir notamment CE, 19 février 1990, Commune d’Eguilles, Rec., p. 42 ; AJDA, 1990, p. 554, obs. J.- (...)
  • 11 Cette procédure a été supprimée par l’ordonnance no 2005-856 du 28 juillet 2005 qui prévoit doréna (...)

3Les libéralités font l’objet d’un encadrement juridique par le Code civil mais la question se pose de savoir si, lorsque le gratifié est une personne publique, il existe une spécificité de ces dons et legs faits aux personnes publiques ou si leur régime suit au contraire entièrement celui de dons et legs similaires faits aux personnes privées. Certaines différences ne sont guère significatives et doivent être écartées. Ainsi, par exemple, contrairement aux dons entre personnes privées, le Code général des impôts prévoit une exonération des droits mutation mais cela n’est pas nécessairement propre aux dons aux personnes publiques puisque de nombreux cas d’exonération sont mis en place s’agissant de certaines personnes privées tels que des établissements d’utilité publique ou des associations cultuelles7. De plus les dons et legs, quel que soit la nature du gratifié, restent des actes de droit privé et relèvent en tant que tels de la compétence du juge judiciaire qui pourra seul se prononcer concernant la validité8 ou l’interprétation des clauses d’un testament9. Il ne sera ainsi pas possible d’invoquer à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir un moyen tiré de la méconnaissance de la volonté du testateur10. Le juge administratif a, de ce fait, un rôle inévitablement limité dans le contentieux des dons et legs et, qui plus est, une grande partie de sa jurisprudence ne concerne pas les dons et legs aux personnes publiques mais l’acceptation des dons et legs par des établissements d’utilité publique, associations, fondations car il existait autrefois un système d’autorisation des legs par le préfet11.

  • 12 Décret no 2011-1612 du 22 novembre 2011 relatif aux première, deuxième, troisième et quatrième par (...)

4Ce rôle limité du droit public en matière de dons et legs aux personnes publiques constitue une nette différence par rapport aux modes les plus courants d’acquisition du patrimoine où on trouve a contrario une très large place du droit public. Dans la mesure toutefois où ces libéralités sont acceptées par des personnes publiques et où le droit vient encadrer leurs compétences, leurs possibilités d’action, d’adoption de tel ou tel acte il est inévitable de voir le droit public s’intéresser au moins à la question de savoir dans quels cas et sous quelles formes les personnes publiques peuvent accepter des libéralités. Il faut pour cela se référer à des dispositions éparses qui se trouvent principalement dans le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) et dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT), sachant par ailleurs que des textes particuliers peuvent concerner les établissements publics, ainsi des dispositions du Code de la santé publique s’agissant des établissements publics de santé. Il fallait même jusqu’à très récemment se reporter aussi à certaines dispositions réglementaires alors toujours en vigueur du Code du domaine de l’Etat, dans la mesure où la partie réglementaire du CGPPP a tardé à être adoptée et ne l’a été qu’avec un décret du 22 novembre 201112. Même si le droit public ne vient donc régir que partiellement ces dons et legs il importe de voir quelles sont les règles que celui-ci a mis en place et quel est donc le rôle exact joué par le droit public au sein du régime des dons et legs aux personne publiques (I). Il convient également de se demander si le cadre retenu est parfaitement homogène ou s’il comporte des éléments de différenciation pouvant se traduire dans certaines hypothèses par une place accrue du droit public (II).

I – LE RÔLE PRINCIPALEMENT PARTIEL DU DROIT PUBLIC DANS LE RÉGIME DES DONS ET LEGS AUX PERSONNES PUBLIQUES

5Les libéralités relèvent essentiellement du droit privé mais cela n’exclut pas pour autant une application du droit public sur certains points s’agissant notamment de l’acceptation des dons et legs. En effet la décision d’acceptation d’un don ou legs par une personne publique constitue un acte administratif justifiant alors pleinement l’application du droit public et l’intervention du juge administratif à travers le contrôle du respect des règles de forme et de compétence (A). Des règles supplémentaires de droit public sont également amenées à jouer dès lors que les dons et legs en question donnent lieu à une réclamation de la part des héritiers car, dans ce cas, l’acceptation est soumise à l’obtention d’une autorisation par décret en Conseil d’Etat qui traduit ici le maintien d’une certaine tutelle administrative (B).

A – Un encadrement portant essentiellement sur l’acceptation des dons et legs

  • 13 Cette possibilité a aussi pu être reconnue à des autorités administratives indépendantes comme le (...)
  • 14 CAA Marseille, 28 juin 2004, Ville de Nice et Trémois, RFDA, 2005, p. 393, concl. J.-J. Louis.

6Toutes les personnes publiques, qu’il s’agisse de l’Etat, des collectivités locales, des établissements publics ou encore des groupements d’intérêt public peuvent recevoir des dons13 et legs, et les conditions dans lesquelles elles peuvent les accepter sont précisées dans différents textes. Elles doivent pour cela respecter certaines règles mais aussi sans doute ne pas s’engager à la légère car le juge, même s’il s’agit d’une jurisprudence isolée, a pu aller jusqu’à admettre, à propos d’une donation destinée à la construction d’un musée portant le nom du donateur initialement acceptée par un département puis refusée ensuite par lui, la réparation d’un préjudice moral en raison des promesses non tenues par le département14.

  • 15 Cet article L. 1121-3 indique que “Dans tous les cas où les dons et legs donnent lieu à des réclam (...)
  • 16 Art. R. 24 du Code du domaine de l’Etat.
  • 17 L’article L. 6145-10-1 code santé publique prévoit ainsi que “Par dérogation aux articles L. 1121- (...)
  • 18 Articles L. 1121-4 à L. 1121-6 du CGPPP. 
  • 19 Un cas particulier est par ailleurs prévu par l’article L. 2242-2 CGCT s’agissant d’un don ou d’un (...)
  • 20 Voir les articles L. 2242-4 CGCT (pour les communes), L. 3221-10 (pour les départements), L. 4231- (...)
  • 21 Voir les articles L. 2122-22 (pour les maires), L. 3211-2 (pour les présidents de conseils générau (...)
  • 22 Article L. 2242-3 CGCT.
  • 23 Article L. 2242-4 CGCT.
  • 24 Selon cet article 931 du Code civil “Tous actes portant donation entre vifs seront passés devant n (...)
  • 25 Voir par exemples les articles R. 2242-1, R. 2242-3, R. 3213-9, R. 3213-11, R. 4221-8 du CGCT mais (...)

7S’agissant tout d’abord des dons et legs fait à l’Etat, l’article L. 1121-1 du CGPPP prévoit que “Sous réserve des dispositions de l’article L. 1121-3, les dons et legs faits à l’Etat sont acceptés, en son nom, par l’autorité compétente, dans les formes et conditions fixées par décret en Conseil d’Etat”15. Le décret du 22 novembre 2011 est venu introduire un article R. 1121-1 dans le CGPPP qui précise que “Lorsqu’une libéralité consentie à l’Etat est assortie de charges ou conditions, le ministre compétent (…) est celui qui a qualité pour exécuter les charges ou conditions ou, si l’exécution de ces charges ou conditions ne relève d’aucun autre ministre, le ministre chargé du domaine”, reprenant en réalité simplement ce qui était prévu par le Code du domaine de l’Etat16. Quant aux établissements publics de l’Etat, l’article L. 1121-2 CGPPP dispose que “Les établissements publics de l’Etat acceptent et refusent librement les dons et legs qui leur sont faits sans charges, conditions ni affectation immobilière. Lorsque ces dons ou legs sont grevés de charges, de conditions ou d’affectation immobilière, l’acceptation ou le refus est autorisé par arrêté du ou des ministres de tutelle de l’établissement public.”. Des dispositions spécifiques existent par ailleurs pour les établissements publics de santé17. S’agissant enfin des dons et legs consentis aux collectivités locales et à leurs établissements publics, le CGPPP18 se contente de renvoyer aux dispositions du CGCT. Ainsi, les dons et legs doivent être acceptés par une délibération de l’assemblée élue. Il appartient donc au conseil municipal, en vertu de l’article L. 2242-1 CGCT, de statuer sur les dons et legs faits à la commune19, au conseil général, en vertu de l’article L. 3213-6 CGCT, de statuer sur les dons et legs faits au département et au conseil régional, en vertu de l’article L. 4221-6 CGCT, de statuer sur l’acceptation des dons et legs faits à la région. Les exécutifs locaux ont toutefois la possibilité d’accepter à titre conservatoire les dons et legs mais, dans ce cas, une autorisation devra ultérieurement être donnée par l’assemblée délibérante et aura effet du jour de cette acceptation20. Ils peuvent aussi se voir déléguer par ces conseils élus l’acceptation des dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges21. Quant aux établissements publics communaux, le CGCT comporte des dispositions spécifiques selon lesquelles ils acceptent et refusent les dons et legs qui leur sont faits22 et peuvent aussi les accepter à titre conservatoire sans autorisation préalable23. Il faut également préciser que les actes d’acceptation des dons et legs des collectivités territoriales sont soumis au contrôle de légalité exercé par le préfet au même titre que les autres actes de ces dernières, ce que rappelle notamment l’article L. 2122-21 du CGCT lorsqu’il indique que “Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier” de passer dans les formes établies par les lois et règlements les actes d’acceptation des dons et legs. Par ailleurs dans tous les cas de figure une intervention du notaire est prévue en vertu de l’article 931 du Code civil24, intervention qui est rappelée également par plusieurs dispositions du CGCT et du CGPPP25.

  • 26 En ce sens voir CE, 18 déc 1925, Commune d’Arces-sur-Gironde, Rec., p. 1033. Le Conseil d’Etat y a (...)
  • 27 TA Grenoble, 26 octobre 2005, Fédération de l’Isère de la fédération nationale de la libre pensée (...)

8La question de l’acceptation des dons et legs est toutefois plus délicate lorsqu’ils sont grevés de charges, chose assez fréquente, car, dans ce cas, la possibilité de les accepter dépend alors de la licéité desdites charges. Ont ainsi tout particulièrement posé problème les charges à caractère cultuel car la loi de séparation de l’église et de l’Etat du 9 décembre 1905 interdit leur acceptation par des personnes publiques. Le Conseil d’Etat a cependant fait preuve d’une certaine souplesse en admettant la possibilité de contourner une telle interdiction dès lors qu’il est possible de faire exécuter la charge par une autre personne telle une association cultuelle (association diocésaine, bureau de bienfaisance…)26. Lorsque cela ne peut être fait le juge administratif considère qu’il est dès lors impossible d’accepter le don ou legs concerné. Ainsi en a-t-il été jugé récemment par le tribunal administratif de Grenoble27 à propos de la donation d’une église à une commune, qui impliquait pour cette dernière l’entretien de l’exercice, alors même qu’était maintenue son affectation au culte. Pour le juge une telle donation ne pouvait être légalement acceptée quand bien même une autre église construite avant 1905 était désaffectée et qu’aucun autre édifice ne permettait l’exercice du culte.

  • 28 CE, 10 août 1917, Commune de Vivonne, Rec., p. 634.
  • 29 CE 19 janvier 1990, Epx Berckelaers, Rec., p. 7.
  • 30 CE, 22 février 1984, Société SIPAV (no 33896), Rec., p. 77.

9La question de l’acceptation de dons et legs grevés de charges prend aussi une dimension particulière s’agissant des établissements publics conduisant même d’ailleurs à une tutelle sur les établissements de l’Etat car dans cette hypothèse, en vertu de l’article L. 1121-2 du CGPPP, “l’acceptation ou le refus est autorisé par arrêté du ou des ministres de tutelle de l’établissement public”. Plus généralement, le principe de spécialité qui les régit signifie qu’ils ne peuvent accepter une libéralité que dans la mesure où l’exécution des charges qui l’accompagnent rentre bien dans leur domaine de compétence. Il appartient, par conséquent, au juge administratif d’apprécier leur capacité à recevoir des dons et legs et il a été amené à rendre tout au long du 19e siècle une jurisprudence abondante sur ce point, qui a contribué à la définition même du principe de spécialité. Il est ainsi possible ici aussi, comme pour les charges à caractère cultuel, de contourner la limite tenant au principe de spécialité en attribuant la charge à une personne publique ayant une compétence plus étendue et en faisant obligation à cette dernière d’affecter à l’établissement en question le surplus du produit de la somme donnée. Une telle solution a été admise assez tôt permettant par exemple à une commune d’exécuter la charge scolaire d’une libéralité attribuée par ailleurs à un bureau de bienfaisance et de verser à ce dernier le surplus annuel de la somme donnée28. Soulignons également qu’en matière d’établissement public le Conseil d’Etat a également été jusqu’à admettre qu’une libéralité puisse être faite au profit d’une personne qui ne sera pas pour autant propriétaire du bien donné en indiquant, à propos du centre national d’art et de culture Georges Pompidou à Paris, qu’il “a la capacité de recevoir des dons consistant en œuvres d’art destinées à prendre place dans les collections du musée national d’art moderne, alors même qu’en application des dispositions législatives et réglementaires susrappelées, lesdites œuvres sont appelées à devenir la propriété de l’Etat”29. Quant aux collectivités territoriales, si elles ne sont évidemment pas confrontées à ce problème lié au principe de spécialité puisqu’elles ont une vocation générale et ont en charge l’intérêt général de la population résidant sur leur territoire, le juge vérifie malgré tout que l’acceptation d’un don rentre bien dans le cadre de leurs compétences. Ainsi, à propos d’une délibération par laquelle un conseil municipal a décidé d’accepter une somme de 100 000 F versée par une société au titre d’un acompte sur la taxe locale d’équipement susceptible d’être dû par elle à la commune en la qualifiant de “don”, le Conseil d’Etat a affirmé que l’acceptation de cette somme “a porté sur un objet étranger aux attributions du conseil municipal et était nulle de plein droit”30.

B – Un encadrement portant également sur les réclamations par les héritiers

10Les dons et legs sont toujours susceptibles de donner lieu à des réclamations de la part de la famille, plus fréquemment d’ailleurs en matière de legs car s’agissant de dons la famille n’en a pas forcément été informée. La contestation de ces libéralités est régie, là aussi, par le droit administratif qui met en place des dispositions similaires quelle que soit la personne publique gratifiée.

  • 31 L’article R. 1121-5 CGPPP prévoit que ce délai pour statuer est porté à 14 mois lorsque une réclam (...)

11Ainsi, l’article L. 1121-3 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit à propos de l’Etat et de ses établissements publics que “Dans tous les cas où les dons et legs donnent lieu à des réclamations des héritiers légaux, l’autorisation de les accepter est donnée par décret en Conseil d’Etat.”, reprenant par là même le contenu d’une disposition de la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs. Des précisions sont fournies par le nouvel article R. 1121-3 CGPPP, issu du décret du 22 novembre 2011, qui indique que “La réclamation concernant un legs en faveur de l’Etat, formulée par les héritiers légaux, est recevable auprès du ministre compétent dans un délai de six mois à compter de l’ouverture du testament. Elle comporte les nom, prénoms et adresse des réclamants, leur ordre et degré de parenté vis-à-vis du défunt ainsi que les motifs de la réclamation. Le ministre délivre au réclamant un accusé de réception. Lorsque la réclamation est formulée après l’expiration du délai mentionné au premier alinéa ou émane de personnes autres que les héritiers légaux, l’accusé de réception fait mention de son irrecevabilité. L’autorité compétente statue sur l’acceptation ou le refus du legs dans les douze mois suivant la transmission par le notaire prévue à l’article R. 1121-2. Le silence gardé par l’autorité compétente au-delà du délai défini au présent alinéa vaut refus de la libéralité”. Cet article reprend en grande partie ce qui était déjà prévu par le Code du domaine de l’Etat dans son article R. 23 et comporte des ajouts s’agissant uniquement du délai pour statuer31 et du fait que le silence vaut refus. Cet article est également applicable aux legs faits en faveur des établissements publics de l’Etat en vertu de l’article R. 1121-4 CGPPP.

  • 32 L’article R. 2242-2 CGCT dispose que “Les réclamations concernant les legs en faveur d’une commune (...)
  • 33 Article R. 4221-9 CGCT.

12La même solution est applicable aux collectivités territoriales car, s’il n’existe donc plus de tutelle administrative concernant l’acceptation d’une libéralité, celle-ci subsiste bel et bien dans l’hypothèse de dons et legs donnant lieu à réclamations car l’autorisation de les accepter est donnée, là encore, par décret en Conseil d’Etat en vertu de l’article 7, non abrogé, de la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs. De même, le décret n ° 2002-449 du 2 avril 2002, portant simplification de la procédure administrative applicable aux legs en faveur de l’Etat, des départements, des communes et de leurs établissements et des associations, fondations et congrégations et des actes de disposition des associations ou fondations reconnues d’utilité publiques, a introduit dans le Code général des collectivités territoriales des précisions similaires à celles prévues concernant l’Etat et ses établissements publics avec une possibilité d’introduire une réclamation dans un délai de six mois mais qui doit cette fois-ci être effectuée auprès du ministre de l’intérieur. Etrangement cependant ce décret n’est venu régir que les dons et legs faits aux communes, aux départements ou à leurs établissements publics32 alors que la région possédait pourtant pleinement à cette date la qualité de collectivité territoriale. Il faudra attendre le décret n ° 2011-1612 du 22 novembre 2011 pour que cet oubli soit enfin réparé et que des dispositions identiques soient ajoutées dans le Code général des collectivités territoriales concernant les régions et leurs établissements publics33.

  • 34 CE, 8 novembre 2000, Institut Pasteur, Rec., p. 502 ; concl. M.-H. Mitjavile, JCP éd. G, 2001, II- (...)

13Ces réclamations font l’objet d’une appréciation uniquement par rapport à la situation économique et sociale du requérant et prennent en compte sa précarité financière. Le Conseil d’Etat a souligné à propos d’un legs fait à un établissement d’utilité publique, mais la solution est aisément transposable à des libéralités faites à des personnes publiques, qu’en cas de réclamation des héritiers l’autorisation d’accepter le legs est prise “en fonction de l’intérêt général et des intérêts respectifs des familles et des établissements gratifiés”34. Passé le délai de réclamation il ne sera possible de contester la validité de la libéralité qu’en attaquant, le cas échéant, l’acte d’acceptation du don ou legs devant le juge administratif pour vice de forme ou de procédure ou en saisissant le juge judiciaire, si l’opposant veut mettre en cause la régularité de la libéralité. C’est donc bien un rôle limité qu’est appelé à jouer le droit public dans l’encadrement des dons et legs aux personnes publiques mais cette place n’est pas seulement réduite elle est en réalité également hétérogène.

II – LE ROLE PONCTUELLEMENT ACCRU DU DROIT PUBLIC SOURCE D’INEGALITES DANS LE REGIME DES DONS ET LEGS AUX PERSONNES PUBLIQUES

14Les règles de droit administratif relatives aux dons et aux legs aux personnes publiques laissent apparaître des éléments de différenciation, sources d’inégalités dans le régime juridique ainsi mis en place. Le droit public ne s’applique donc pas toujours de façon homogène et laisse ainsi, selon les cas, une place plus ou moins grande au droit privé. En effet, un statut privilégié est reconnu à l’Etat et à ses établissements publics conduisant à leur réserver la possibilité de recourir à certaines procédures administratives, possibilité qui est donc déniée aux collectivités territoriales et à leurs établissements lesquels devront, eux, se tourner exclusivement vers le droit privé (A). A cette première différence s’en ajoute une autre qui tient cette fois-ci non pas à la nature des personnes mais à la spécificité reconnue à certains biens et à la volonté de les faire bénéficier d’une protection renforcée (B).

A – L’application de procédures administratives spéciales réservées à certaines personnes publiques

  • 35 Se reporter à l’article L. 2222-12 CGPPP à propos des dons et legs faits à l’Etat et à ses établis (...)

15De nombreux dons et legs sont grevés d’une charge conduisant à imposer à leur bénéficiaire une affectation à une destination précise. Cette obligation peut toutefois être source de difficultés lorsque la personne publique n’arrive plus à remplir ses engagements, c’est-à dire lorsque l’exécution de la charge en question est “devenue extrêmement difficile ou sérieusement dommageable”35 mais dans ce cas, pour éviter que le donateur ou ses ayants droit ne demandent la révocation de la libéralité, il est possible de procéder à la révision de la charge. Deux types de révision sont possibles, l’une judiciaire, ouverte à toutes les personnes publiques et l’autre, administrative, réservée à certaines d’entre elles, les mêmes qui peuvent par ailleurs avoir recours à cette autre procédure spécifique qu’est la restitution administrative.

16C’est la loi du 4 juillet 1984 qui est venue reconnaître la possibilité pour toutes les personnes morales de droit public de demander la révision judiciaire des charges selon les conditions prévues par le Code civil dans ses articles 900-2 à 900-8. Outre une exécution extrêmement difficile ou sérieusement dommageable, est fixée une condition de délai selon laquelle “la demande n’est recevable que dix années après la mort du disposant”. Le juge doit, de plus, prescrire les mesures propres à maintenir autant que possible l’appellation que le disposant avait entendu donner à sa libéralité. Différentes mesures s’offrent ainsi à lui telle que la réduction en quantité ou en périodicité des prestations grevant la libéralité mais aussi, le cas échéant, l’autorisation d’aliéner tout ou partie du bien faisant l’objet de la libéralité en ordonnant que le prix en sera employé à des fins en rapport avec la volonté du disposant. Par ailleurs, cela n’exclut pas par la suite une action des héritiers qui pourront demander l’exécution intégrale des charges prévues si les circonstances la rendaient à nouveau possible.

  • 36 S’agissant des établissements de santé cette possibilité découle de l’article L. 6145-10 du code d (...)
  • 37 Cette disposition est applicable aux établissements publics de l’Etat en vertu de l’article L. 222 (...)
  • 38 En ce sens CE Ass., 19 nov 1955, Sieur Andréani, Rec., p. 551. Le CE y affirme que “l’approbation (...)
  • 39 Il faut souligner que le juge judiciaire, lorsqu’il intervient au titre d’une révision judiciaire (...)
  • 40 CE, 19 février 1990, Commune d’Eguilles, précité.
  • 41 J. Grosclaude, “La loi du 4 juillet 1984 et la révision par les personnes publiques des charges ap (...)

17Cette loi a également maintenu l’existence d’une révision administrative des charges, issue de dispositions législatives antérieures éparses, au profit de l’Etat, de ses établissements publics et des établissements hospitaliers. L’ordonnance du 21 avril 2006 est venue abroger cette loi mais a confirmé néanmoins la possibilité d’une révision administrative au profit uniquement de l’Etat, de ses établissements publics et des établissements de santé36. Sur ce plan, il n’y a donc pas d’égalité entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics, d’une part, et l’Etat et ses établissements publics d’autre part. S’agissant des seconds, l’article L. 2222-13 du CGPPP énonce que “La révision des conditions et charges grevant les dons et legs est autorisée par l’autorité administrative compétente si l’auteur de la libéralité ou ses ayants droit acceptent les mesures envisagées par cette autorité. Ces mesures sont celles fixées par l’article 900-4 du code civil. A défaut d’accord entre l’Etat et l’auteur de la libéralité ou ses ayants droit, la révision est autorisée dans les conditions fixées aux articles 900-2 à 900-8 du code civil.”37. Une jurisprudence constante du Conseil d’Etat a néanmoins eu l’occasion de préciser que l’acceptation par avance d’un projet de texte ne vaut pas renonciation à la possibilité ensuite de le contester par la voie du recours pour excès de pouvoir38. Les collectivités territoriales et les établissements publics ne peuvent donc, quant à eux, réviser lesdites charges que par voie judiciaire39. C’est d’ailleurs dans sens que s’était déjà prononcé le Conseil d’Etat dans un arrêt Commune d’Eguilles du 19 février 1990 à propos d’une délibération d’un conseil municipal ayant décidé, avec l’accord de la personne instituée comme légataire universel, de vendre un terrain qui avait été légué à la commune. Le juge avait considéré que “la modification des charges et conditions grevant un bien légué à une commune ou l’aliénation de ce bien ne peuvent avoir lieu que dans les conditions et selon la procédure définies par les articles 900-2 à 900-8 du code civil issus de la loi du 4 juillet 1984, sans que la commune bénéficiaire du legs puisse utilement se prévaloir des dispositions des articles 954, 955 et 1046 du code civil relatifs à la révocation des donations entre vifs ou testamentaires, ni faire état de l’accord éventuel du légataire universel sur la modifications des charges et conditions grevant le legs fait à la commune”40. Une telle inégalité n’a pas véritablement de raison d’être et elle a pu être jugée étonnante dans un contexte de décentralisation, les travaux préparatoires de la loi du 4 juillet 1984 n’ayant d’ailleurs fourni aucune explication sur ce point41.

  • 42 Cass civ. 1e, 6 avril 1994, Commune d’Arcon c. de l’Estoille et autres, JCP éd G., 1995, II-22387, (...)
  • 43 En ce sens Ph. Brun, commentaire précité.
  • 44 Cass. 1e civ., 12 décembre 2000, Commune de Lucq-de-Béarn, no 98-16.719.
  • 45 Cass 1e civ., 19 nov 2008, no 07-19.329, Département de la Nièvre.

18Une restitution est possible dans les mêmes hypothèses que celles prévues en matière de révision, l’article L. 2222-12 CGPPP indiquant, à propos des dons et legs faits à l’Etat et à ses établissements publics, que lorsque l’exécution des conditions et charges grevant une donation ou un legs “devient soit extrêmement difficile soit sérieusement dommageable”, le légataire ou donataire peut choisir de renoncer à un don s’il estime qu’il ne lui est plus possible d’assumer la charge qui grève le legs ou le don que soit pour des raisons financières, du fait de changement de circonstances économiques et sociales… De même, dès lors que l’affectation initiale du bien donné ou légué se trouve impossible à maintenir ou a perdu son utilité, la révocation de la libéralité peut aussi émaner du donateur ou de ses successeurs. Ainsi, s’agissant de la donation à une commune en 1885 d’une maison et d’un terrain à charge de les affecter à une école d’enseignement primaire, la Cour de cassation a fait droit à la demande de révocation de la libéralité présentée par les successeurs et rejeté la demande reconventionnelle de la commune de révision des charges, en estimant que “la commune gratifiée a laissé le local vacant depuis la fermeture de l’école en 1977 et qu’elle ne justifie d’aucune diligence pour exécuter ses obligations entre cette date et l’assignation en révocation de la donation du 8 avril 1987”. Elle a par ailleurs précisé concernant cette restitution que “par l’effet de la révocation, la donataire, indépendamment de toute faute de sa part, était tenue de restituer le bien donné dans l’état où il se trouvait au jour de la donation et, éventuellement, de rembourser au disposant ou à son successeur universel les dépenses que nécessitait la remise du bien en cet état”42, solution qui peut toutefois faire l’objet de critiques car elle ne tient pas compte des impenses qu’a pu faire le bénéficiaire de la libéralité pour permettre l’exécution de la charge, tels que précisément les travaux destinées à permettre la transformation en école du bien donné et à l’entretenir pendant toute cette affectation43. Il appartient par ailleurs au juge judiciaire d’apprécier de façon souveraine si la personne publique a justifié “des diligences entreprises pour exécuter la charge”44. Celui-ci accepte toutefois d’écarter une révocation à propos d’un legs dont les charges n’ont été exécutées que tardivement en soulignant que “si le legs n’avait été exécuté qu’à partir de 1991, il l’avait été de façon rétroactive depuis 1978, d’autre part, que le retard dans l’exécution s’expliquait par les difficultés rencontrées dans le cadre des opérations de liquidation du portefeuille, la cour d’appel a pu en déduire que la preuve n’était pas rapportée d’une inexécution fautive grave des charges et conditions du legs imputable au conseil général”45.

  • 46 Article qui prévoit par ailleurs que “En cas de restitution des dons et legs faits à l’Etat, les f (...)
  • 47 Une obligation de publicité par voie d’affichage et d’avis dans un journal est également prévue pa (...)

19On retrouve par conséquent ici aussi la même inégalité entre, d’une part, l’Etat et ses établissements publics et, d’autre part, les collectivités locales et leurs établissements publics. S’agissant des premiers, l’article L. 2222-14 du CGPPP prévoit que “La restitution des libéralités est autorisée par décision de l’autorité compétente si l’auteur de la libéralité ou ses ayants droit l’acceptent” alors que pour les seconds en l’absence de disposition similaire organisant la possibilité d’une restitution, il leur faut se tourner vers le code civil, qui organise la possibilité de révocation d’une donation ou d’un legs respectivement dans ses articles 954 et 1046 pour cause d’inexécution des conditions, et s’adresser au juge judiciaire. En matière de restitution opérée par l’Etat ou l’un de ses établissements publics, il est prévu par l’article L. 2222-15 du CGPPP qu’elle “porte sur la totalité des biens originairement compris dans la libéralité qui se retrouvent en nature à la date de la décision administrative prévue à l’article L. 2222-14. Elle s’étend en outre au produit net des aliénations effectuées avant cette même date. Le disposant ou ses ayants droit reprennent les biens restitués en l’état où ils se trouvent”46. Des dispositions réglementaires viennent apporter des précisions sur cette procédure. Ainsi l’article R. 2222-21 CGPPP, issu du décret du 22 novembre 2011 et qui reprend le contenu de l’article R. 28 du code du domaine de l’Etat, affirme que “La révision ou la restitution n’est possible qu’après que le disposant ou, s’il est décédé, ses ayants droit ont été informés du projet et ont reçu communication d’une note précisant le montant des revenus des libéralités et de celui des charges correspondantes depuis l’origine de la libéralité, si celle-ci remonte à moins de dix ans ou, dans le cas contraire, pendant les dix dernières années, ainsi que les conditions dans lesquelles sont envisagées les restitution ou révision”. En vertu de l’article R. 2222-22 CGPPP qui reproduit l’article R. 29 du code du domaine de l’Etat, il appartient au “préfet du département du dernier domicile ou de la dernière résidence connus en France du disposant ou, à défaut, celui d’un des lieux où les biens donnés ou légués sont situés ou détenus” de se charger de ces communications. Précisons également que, selon l’article R. 2222-24, “La restitution des biens compris dans une libéralité faite à l’Etat est constatée par un procès-verbal établi par le directeur départemental des finances publiques du département de situation des immeubles donnés ou légués. Toutefois, lorsque ces immeubles sont situés dans des départements différents ou lorsque la libéralité ne comporte que des biens meubles, le directeur départemental des finances publiques compétent est spécialement désigné par le ministre chargé du domaine” et que ledit “procès-verbal est signé par le préfet du département et par le disposant ou ses ayants droit qui acceptent la restitution”47. A ces inégalités entre personnes publiques liées à la possibilité d’utiliser ou non certaine procédures administratives s’ajoutent également des cas particuliers en matière de restitution, qui concernent cette fois-ci spécifiquement certains biens, contribuant en cela à accroître encore l’hétérogénéité du régime des dons et legs aux personnes publiques.

B – L’application très stricte des règles de la domanialité publique au profit de certains biens issus de dons et legs

  • 48 Ph. Yolka, “Les meubles de l’Administration”, AJDA, 2007, p. 965.
  • 49 J.-G. Sorbara, “Le domaine public mobilier au regard du Code général de la propriété des personnes (...)
  • 50 Expression utilisée par Jacques Rigaud au motif que la commission chargée de rendre un avis sur de (...)
  • 51 Colette Le Moal, Rapport du 7 avril 2010 au nom de la commission des affaires culturelles et de l’ (...)

20Les hypothèses spécifiques qui existent en matière de restitution à propos de certains biens s’analysent comme des exceptions à l’obligation de restituer la totalité de biens voire tout simplement à la possibilité même d’une restitution. Ainsi par exemple, le CGPPP prévoit dans son article L. 2222-16 que “Par dérogation au troisième alinéa de l’article L. 2222-15, la restitution peut ne pas porter sur les immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l’inventaire supplémentaire prévu à l’article L. 621-25 du code du patrimoine ou sur les meubles classés en vertu de l’article L. 622-1 du même code”. Une place à part doit tout particulièrement être réservée aux biens qui ont été intégrés dans des collections muséales publiques. La loi n ° 2002-5 du 4 janvier 2002 était venue prévoir que “les biens constituant les collections des musées de France appartenant à une personne publique font partie de leur domaine public et sont, à ce titre, inaliénables”, disposition actuellement reprise par l’article L. 451-5 du Code du patrimoine. Ce statut spécifique de certains biens mobiliers a été ensuite confirmé par l’ordonnance du 21 avril 2006. L’article L. 2112-1 CGPPP issu de ce texte indique ainsi, avant d’en donner une liste non exhaustive que “Sans préjudice des dispositions applicables en matière de protection des biens culturels, font partie du domaine public mobilier de la personne publique propriétaire, les biens présentant un intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science et de la technique, notamment”. Ce choix conduit toutefois à une protection du bien qui résulte en réalité de sa nature même, du caractère rare voir irremplaçable du bien48 et non de son affectation à l’utilité publique, ce qui semble impliquer qu’il y a “des biens pour lesquels le passage du domaine public au domaine privé s’avérera impossible. Ce sera le cas […] des collections des musées”49 interdisant ainsi tout déclassement. En effet, les dispositions de l’article L. 2141-1 CGPPP qui sont relatives à la sortie d’un bien du domaine public font référence au fait que le bien n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public alors que les biens culturels ne voient pas leur domanialité dépendre de leur affectation mais de leur nature même. Si le code du patrimoine prévoit une possibilité de déclassement pour les biens des collections muséales publiques après avis conforme de la commission scientifique nationale des commissions, quoique qualifiée de “droit virtuel”50, cette inaliénabilité est en l’occurrence encore renforcée en matière de dons et legs car l’article L. 451-7 Code du patrimoine dispose que “Les biens incorporés dans les collections publiques par dons et legs ou, pour les collections ne relevant pas de l’Etat, ceux qui ont été acquis avec l’aide de l’Etat ne peuvent être déclassés”, l’objet de cette disposition étant précisément de “rassurer les donateurs sur la pérennité de leurs dons et legs”51. Dans ces conditions un bien donné ou légué et incorporé dans une collection publique ne pourra en sortir qu’en vertu d’une loi. C’est ce qui résulte d’une célèbre affaire concernant la restitution à la Nouvelle-Zélande de têtes maories détenues par la ville de Rouen et faisant partie des réserves de son musée depuis la fin du 19e siècle suite à un don.

  • 52 TA Rouen, 27 déc. 2007, Préfet de la Seine-Maritime, no 0702737, JurisData no 2007-350713 ; JCP éd (...)
  • 53 CAA Douai, 24 juillet 2008, Commune de Rouen c. Préfet de la région Haute Normandie, AJDA, 2008, p (...)
  • 54 En ce sens voir les commentaires de C. Saujot sous CAA Douai, 24 juillet 2008, Commune de Rouen c. (...)
  • 55 Voir C. Saujot, “La loi du 18 mai 2010 rend-elle enfin possible une certaine respiration des colle (...)

21Dans cette affaire la ville avait accepté de procéder à une restitution mais le ministre de la culture s’y était opposé amenant le préfet de région à saisir le juge administratif de la délibération prise par la commune. Le tribunal administratif de Rouen estima qu’il fallait au préalable obtenir un avis de la commission compétente en vertu de l’article L. 541-5 du code du patrimoine pour autoriser ce déclassement52, position qui fut confirmée ensuite par la Cour administrative d’appel de Douai53. Toutefois, d’une part, il n’est pas certain que cette commission aurait donné un avis favorable et, d’autre part, elle aurait pu refuser en se fondant sur l’article L. 451-7 précité, même s’il tout à fait surprenant que le juge administratif n’ait pas lui-même fait référence à cet article54. Il a ainsi été nécessaire d’avoir recours à un texte législatif, en l’occurrence la loi 2010-501 du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections55. Son art. 1er dispose qu’“À compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi, les têtes maories conservées par des musées de France cessent de faire partie de leurs collections pour être remises à la Nouvelle-Zélande.”, ce qui a permis ainsi d’éviter le recours à la procédure prévue par l’article L. 451-5 qui fait intervenir une commission spécifique pour faire sortir une œuvre muséale du domaine publique. Cette affaire des têtes maories illustre ainsi parfaitement la spécificité des dons et legs aux personnes publiques, spécificité qui s’explique par l’existence de dispositions particulières de droit public, venant s’ajouter aux règles traditionnelles de droit privé dans ce domaine, et qui se traduit par la mise en place d’un cadre hétérogène pour les personnes publiques elles-mêmes.

Notes

1 Voir en particulier CC, 86-207 DC, 26 juin 1986, Loi autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social (Privatisations), Rec., p. 61 et CE Sect., 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, RFDA, 1998, p. 12, concl. L. Trouvet.

2 H. Belrhali-Bernard, “Domaine des établissements publics, J-Cl. Propriétés publiques, fasc. 35, no 2.

3 Voir notamment G. Jèze, “L’opération administrative d’offre de concours”, RDP, 1925, p. 603-639 ; B. Poujade, “L’offre de concours”, RDP, 1985, p. 1625-1652 et B. Poujade, “L’offre de concours”, BJCP, 2006, no 44 p. 2-6.

4 M. Waline, Droit administratif, Paris, Sirey, 1959, 8ee éd, p. 538, no 912.

5 CE, 18 nov 1892, Gau-Bosc, Rec., p. 786 ; CE, 24 juil 1981, Secr d’Etat aux universités contre ville St Denis, Rec., p. 324.

6 J.-J. Louis, concl. sur CAA Nice, 28 juin 2004, Ville de Nice et Trémois, RFDA, p. 393. Le commissaire du gouvernement estimait que le requérant avait donné des œuvres d’art pour favoriser la construction d’un ouvrage public.

7 Article 795 du Code général des impôts.

8 En ce sens CE, 18 janv 1957, Sieur Cluzel, Rec., p. 40 ; CE Sect., 31 mai 1963, Dame Ewald, Rec., p. 343 ; CE, 23 janvier 1970, Dame veuve Coeffier, Rec., p. 39. Voir aussi CE Sect., 20 oct 1971, Sieur d’Espinay de Saint-Luc et autres, héritiers Hollandre-Piquemal, Rec., p. 615 ; RDP, 1972, p. 955, note M. Waline.

9 Voir CE, sect., 31 mai 1963, Dme Ewald, précité, CE, 20 juill. 1971, Groupement des Intellectuels aveugles et amblyopes, Rec., p. 547 ; TA Pau, 4 avr. 1973, Académie internationale de musique Maurice Ravel, Rec., p. 777.

10 Voir notamment CE, 19 février 1990, Commune d’Eguilles, Rec., p. 42 ; AJDA, 1990, p. 554, obs. J.-B. Auby ; JCP éd. G., 1990, II-21535, comm. F. Boulanger.

11 Cette procédure a été supprimée par l’ordonnance no 2005-856 du 28 juillet 2005 qui prévoit dorénavant une libre autorisation “sauf opposition motivée par l’inaptitude de l’organisme légataire ou donataire à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire. L’opposition est formée par l’autorité administrative à laquelle la libéralité est déclarée”.

12 Décret no 2011-1612 du 22 novembre 2011 relatif aux première, deuxième, troisième et quatrième parties réglementaires du code général de la propriété des personnes publiques.

13 Cette possibilité a aussi pu être reconnue à des autorités administratives indépendantes comme le montre par exemple l’article 18 du décret 2005-215 du 4 mars 2005 relatif à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

14 CAA Marseille, 28 juin 2004, Ville de Nice et Trémois, RFDA, 2005, p. 393, concl. J.-J. Louis.

15 Cet article L. 1121-3 indique que “Dans tous les cas où les dons et legs donnent lieu à des réclamations des héritiers légaux, l'autorisation de les accepter est donnée par décret en Conseil d'Etat”. Voir infra.

16 Art. R. 24 du Code du domaine de l’Etat.

17 L’article L. 6145-10-1 code santé publique prévoit ainsi que “Par dérogation aux articles L. 1121-2 et L. 1121-3 du code général de la propriété des personnes publiques, les dons et legs faits aux établissements publics de santé sont acceptés ou refusés librement par le directeur”.

18 Articles L. 1121-4 à L. 1121-6 du CGPPP. 

19 Un cas particulier est par ailleurs prévu par l’article L. 2242-2 CGCT s’agissant d’un don ou d’un legs “fait à un hameau ou quartier qui ne constitue pas encore une section de commune” car il est prévu alors qu’il “est immédiatement constitué une commission syndicale qui est appelée à donner son avis. Si cette commission est d’accord avec le conseil municipal pour accepter ou refuser la libéralité, l’acceptation ou le refus est prononcé dans les conditions prévues par l’article L. 2242-1. S’il y a désaccord entre le conseil municipal et la commission syndicale, il est statué par arrêté motivé du représentant de l’Etat dans le département après avis du président du tribunal administratif”.

20 Voir les articles L. 2242-4 CGCT (pour les communes), L. 3221-10 (pour les départements), L. 4231-7 (pour les régions).

21 Voir les articles L. 2122-22 (pour les maires), L. 3211-2 (pour les présidents de conseils généraux), L. 4221-5 (pour les présidents de conseils généraux).

22 Article L. 2242-3 CGCT.

23 Article L. 2242-4 CGCT.

24 Selon cet article 931 du Code civil “Tous actes portant donation entre vifs seront passés devant notaires dans la forme ordinaire des contrats ; et il en restera minute, sous peine de nullité.”

25 Voir par exemples les articles R. 2242-1, R. 2242-3, R. 3213-9, R. 3213-11, R. 4221-8 du CGCT mais aussi l’article R. 1121-2 CGPPP. 

26 En ce sens voir CE, 18 déc 1925, Commune d’Arces-sur-Gironde, Rec., p. 1033. Le Conseil d’Etat y affirme qu’il n’y a pas d’obstacle “à ce qu’ils acceptent ces libéralités, sous réserve d’assurer l’exécution des charges imposées par tel organe régulièrement qualifié dont il leur appartient de rechercher le consentement”, reprenant quasiment à l’identique ce qu’il avait déjà affirmé, par exemple, avec CE, 19 janv 1917, Bénard, Rec., p. 63.

27 TA Grenoble, 26 octobre 2005, Fédération de l’Isère de la fédération nationale de la libre pensée française, AJDA, 2006, p. 199, concl. S. Morel.

28 CE, 10 août 1917, Commune de Vivonne, Rec., p. 634.

29 CE 19 janvier 1990, Epx Berckelaers, Rec., p. 7.

30 CE, 22 février 1984, Société SIPAV (no 33896), Rec., p. 77.

31 L’article R. 1121-5 CGPPP prévoit que ce délai pour statuer est porté à 14 mois lorsque une réclamation porte sur un testament qui contient des libéralités distinctes en faveur de plusieurs des personnes morales.

32 L’article R. 2242-2 CGCT dispose que “Les réclamations concernant les legs en faveur d’une commune ou d’un établissement public communal, formulées par les héritiers légaux, sont recevables auprès du ministre de l’intérieur, dans un délai de six mois à compter de l’ouverture du testament. Elles comportent les nom, prénoms et adresse des réclamants, leur ordre et degré de parenté vis-à-vis du défunt, ainsi que les motifs de la réclamation. Le ministre de l’intérieur informe le maire de la commune ou le représentant de l’établissement légataire de ces réclamations et délivre aux réclamants un accusé de réception. Lorsque les réclamations sont formulées après l’expiration du délai mentionné au premier alinéa ou émanent de personnes autres que les héritiers légaux, l’accusé de réception fait mention de leur irrecevabilité.” Les mêmes dispositions ont été reprises s’agissant des départements avec l’article R3213-10 du CGCT.

33 Article R. 4221-9 CGCT.

34 CE, 8 novembre 2000, Institut Pasteur, Rec., p. 502 ; concl. M.-H. Mitjavile, JCP éd. G, 2001, II-10624.

35 Se reporter à l’article L. 2222-12 CGPPP à propos des dons et legs faits à l’Etat et à ses établissements publics et à l’article 900-2 du Code civil auquel renvoie l’article L. 1311-17 CGCT s’agissant des dons et legs faits à des collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics.

36 S’agissant des établissements de santé cette possibilité découle de l’article L. 6145-10 du code de la santé publique selon lequel “Lorsque, par suite d'un changement de circonstances, l'exécution des conditions et charges grevant une donation ou un legs fait à un établissement public de santé devient soit extrêmement difficile, soit sérieusement dommageable, la révision de ces conditions et charges peut être autorisée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département si l'auteur de la libéralité ou ses ayants droit acceptent les mesures envisagées ; dans les autres cas, la révision est autorisée dans les conditions prévues aux articles 900-2 à 900-8 du code civil”.

37 Cette disposition est applicable aux établissements publics de l’Etat en vertu de l’article L. 2222-17 CGPPP sous réserve, en ce qui concerne les établissements publics de santé, des dispositions de l’article L. 6145-10 du code de la santé publique. Le nouvel article R. 2222-23 CGPPP est venu par ailleurs préciser, s’agissant de l’Etat que cette révision “est autorisée par arrêté conjoint du ministre de la justice, du ministre chargé du domaine et du ministre qui a qualité pour exécuter les charges ou conditions dont est assortie la libéralité”. Précisons également que l’article R. 2222-30 CGPPP ajoute que “Lorsqu’une libéralité est assortie d’une charge stipulée au profit d’un tiers personnellement désigné, celui-ci est consulté, si son adresse est connue, dans les mêmes conditions que l’auteur de la libéralité sur tout projet de révision de la charge dont il bénéficie ou de restitution de la libéralité”.

38 En ce sens CE Ass., 19 nov 1955, Sieur Andréani, Rec., p. 551. Le CE y affirme que “l’approbation donnée d’avance aux termes du projet par décret préparé par l’administration n’a pas eu pour effet de le priver du droit de faire état de l’illégalité dont ledit décret est entaché”. Voir aussi CE, 14 février 1968, Sieur Bosquier, Rec., p. 117. C. Blumann, La renonciation en droit administratif français, Paris, LGDJ, 1974, p. 142, no 355 et s.

39 Il faut souligner que le juge judiciaire, lorsqu’il intervient au titre d’une révision judiciaire des charges, prend en compte lui aussi un éventuel accord de volontés, ex : Civ 1e, 1e juillet 2003, no 00-13.474, Gérard Cormy et autres, Fondation de France et autres : “le premier désir de la testatrice de conserver l’atelier comme lieu d’exposition et de rencontre grâce aux ressources locatives de l’appartement avait été immédiatement estimé inapplicable par l’association avec l’accord des exécuteurs testamentaires”.

40 CE, 19 février 1990, Commune d’Eguilles, précité.

41 J. Grosclaude, “La loi du 4 juillet 1984 et la révision par les personnes publiques des charges apposées à certaines libéralités”, RFDA, 1986, p. 128.

42 Cass civ. 1e, 6 avril 1994, Commune d’Arcon c. de l’Estoille et autres, JCP éd G., 1995, II-22387, comm. Ph. Brun.

43 En ce sens Ph. Brun, commentaire précité.

44 Cass. 1e civ., 12 décembre 2000, Commune de Lucq-de-Béarn, no 98-16.719.

45 Cass 1e civ., 19 nov 2008, no 07-19.329, Département de la Nièvre.

46 Article qui prévoit par ailleurs que “En cas de restitution des dons et legs faits à l’Etat, les fonds et les titres sont déposés à la Caisse des dépôts et consignations. Les autres biens meubles et les immeubles peuvent, s’ils n’ont pas été repris par le donateur, le testateur ou leurs ayants droit à l’expiration d’un délai qui sera fixé par le décret en Conseil d’Etat prévu par l’article L. 2222-18, être aliénés, le produit de l’aliénation étant déposé à la Caisse des dépôts et consignations.”

47 Une obligation de publicité par voie d’affichage et d’avis dans un journal est également prévue par les articles R. 2222-31 et R. 2222-32 CGPPP, qu’il s’agisse d’ailleurs d’une restitution comme d’une révision des charges, lorsque l’adresse du disposant ou l’adresse ou l’identité de certains de ses ayants droit sont inconnues. Des dispositions spécifiques sont prévues par les articles R. 2222-25 à R. 2222-27 du CGPPP notamment si le disposant n’a pu être retrouvé, si, au cas où il est décédé, tous ses ayants droit sont restés inconnus ou inactifs, s’ils ont refusé de signer le procès-verbal de restitution. En cas la gestion des biens concernés est confiée au directeur départemental des finances publiques par ordonnance du tribunal de grande instance rendue à la requête du préfet. A l’expiration d’un délai d’un an à compter de cette ordonnance l’administration chargée des domaines pourra ensuite vendre ces biens.

48 Ph. Yolka, “Les meubles de l’Administration”, AJDA, 2007, p. 965.

49 J.-G. Sorbara, “Le domaine public mobilier au regard du Code général de la propriété des personnes publiques”, AJDA, 2007, p. 625.

50 Expression utilisée par Jacques Rigaud au motif que la commission chargée de rendre un avis sur de tels déclassements n’a jamais eu à statuer sur ce point (Réflexion sur la possibilité pour les opérateurs publics d’aliéner des œuvres de leurs collections, Rapport remis à Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, Paris, La doc. fr., p. 21).

51 Colette Le Moal, Rapport du 7 avril 2010 au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation sur la proposition de loi, adoptée par le sénat, visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections, Documents AN no 2447, p. 10.

52 TA Rouen, 27 déc. 2007, Préfet de la Seine-Maritime, no 0702737, JurisData no 2007-350713 ; JCP éd. A., 2008, no 2021, comm. O. Amiel ; JCP éd. G., 2008, II-10041, comm. C. Saujot.

53 CAA Douai, 24 juillet 2008, Commune de Rouen c. Préfet de la région Haute Normandie, AJDA, 2008, p. 1896, concl. J. Lepers ; JCP éd. G., 2008, II-10181, comm. C. Saujot ; JCP éd. A., 2008, no 2245, comm. C. Saujot.

54 En ce sens voir les commentaires de C. Saujot sous CAA Douai, 24 juillet 2008, Commune de Rouen c. Préfet de la région Haute-Normandie, précités.

55 Voir C. Saujot, “La loi du 18 mai 2010 rend-elle enfin possible une certaine respiration des collections muséales ?”, JCP éd. A., 2010, no 2222. Une loi avait par ailleurs déjà été nécessaire en 2002 pour restituer à l’Afrique du Sud les restes de la dépouille de Saartjie Baartman, dite la “Vénus Hottentote”, détenus par le Muséum national d’histoire naturelle (V. Varnerot, “Contribution de la Vénus Hottentote à l’édification du régime juridique des restes humains”, LPA, 2004, no 241, p. 6).

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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