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Les professions (dé)réglementées

 | 
Hélène Simonian-Gineste
, 
Sarah Torricelli-Chrifi

Partie 1 : Approche transversale

Les aspects européens des professions réglementées

Oana Andreea Macovei

Texte intégral

  • 1 Document de la Direction générale « Croissance » de la Commission du 16 juin 2016 « Roadmap-Guidan (...)

1Selon une évaluation organisée par la Commission européenne, en 2015, environ 50 millions de personnes sont directement concernés par les professions réglementées en Europe. En vertu des informations communiquées par les États membres dans la base européenne de données, il existerait à présent à peu près 5000 professions réglementées dans l’Union européenne, correspondant à une moyenne par pays de 196 professions et comptant de nombreuses disparités, allant de 76 professions en Lituanie jusqu’au 543 en Hongrie1.

  • 2 Cf. article 3§1 de la Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 (...)

2Ce secteur apparait, par définition, cloisonné du fait que « l’accès, l’exercice ou une des modalités d’exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées2 ». Il ne saurait toutefois évoluer, à la lumière de sa diversité extrême, de son importance économique certaine et de son excessive réglementation nationale, en complète étanchéité du droit de l’Union européenne.

  • 3 CJCE, 28 avril 1977, Thieffry, aff. 71‑76, Rec., p. 765.

3La rencontre de ce dernier avec les professions réglementées s’est d’ailleurs produite assez tôt dans la construction européenne. En jugeant, dans la fameuse affaire Thieffry3, la clause de nationalité discriminatoire pour l’exercice d’une profession libérale, la Cour de Justice a rendu ainsi praticable l’activité professionnelle transfrontière, occasionnelle ou permanente, d’un ressortissant européen, dans un autre État membre que celui où il a obtenu ses qualifications professionnelles. Cette rencontre a, en outre, été inévitable, le droit de l’Union ne pouvant pas ignorer des pans professionnels entiers ayant une incidence directe sur la réalisation d’un marché intérieur caractérisé par une concurrence libre et non faussée. D’une part, le professionnel est aussi un travailleur qui doit dès lors bénéficier de la garantie des libertés économiques de circulation, de prestation de services et d’établissement dans les autres États membres. D’autre part, le droit européen de la concurrence cadre difficilement avec un secteur professionnel fonctionnant souvent sur une logique de monopoles des titres, des certifications ou des activités, établis par les législations nationales.

4Le droit de l’Union a donc appréhendé les professions réglementées dans cette double dimension, de type à la fois marché intérieur et droit de la concurrence, tout en ajustant les mécanismes employés aux spécificités de chaque dimension. Des approches sectorielles ont laissé la place à d’autres plus globales, un véritable travail en tandem s’est développé entre le juge et le législateur européens pour assurer toujours plus l’ouverture des professions réglementées. Cette ouverture est poursuivie dans l’Union européenne à la fois par des mesures facilitant l’accès, de l’extérieur, des professionnels à exercer une activité dans un autre État membre que celui d’origine et des mesures encourageant l’élimination des frontières, de l’intérieur des États membres, à l’accès aux professions réglementées pour d’autres citoyens européens que les nationaux. Une réelle complémentarité existe alors entre ces types de mesures, car une action européenne orientée vers le professionnel ne peut pas être détachée de celle visant la profession en tant que telle, l’évolution de la première entraînant nécessairement la réforme de la seconde.

  • 4 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (...)
  • 5 Les professions réglementées font déjà l’objet de réformes importantes dans plusieurs États membre (...)
  • 6 Proposition de Directive au Parlement et au Conseil relative à un contrôle de proportionnalité ava (...)
  • 7 V. infra II‑B.
  • 8 Par deux résolutions, la première le 10 mars (Résolution n° 932 consultable à l’adresse http://www (...)

5C’est en tout cas le constat qui se dégage ces dernières années dans la sphère européenne des professions réglementées. Des avancées notables ont été remarquées dans la législation européenne qui harmonise à grande échelle la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles pour faciliter la mobilité des professionnels. La jurisprudence de la Cour complète ce dispositif normatif afin d’établir un ensemble de règles communes applicables pour l’exercice des activités professionnelles en l’absence de toute discrimination et dans le respect du principe de proportionnalité. Sous l’impulsion de la Commission européenne, une évaluation des professions réglementées est appelée avec force depuis 2013 et qui doit porter essentiellement sur la réglementation en tant que telle dans les États membres. S’il est vrai qu’une surveillance de l’autoréglementation par les ordres professionnels était déjà entamée de longue date, par la Cour de justice, la démarche proactive de la Commission constitue un réel changement de paradigme de l’Union à l’égard des professions réglementées. Au nom de la better regulation, les États membres sont appelés à une évaluation mutuelle de leur corpus normatif des professions, en termes de nécessité et de proportionnalité. Des mouvements de réformes des professions réglementées se manifestent un peu partout en Europe, dont la loi MACRON4 n’est alors qu’une illustration parmi d’autres de l’influence européenne exercée en la matière5. La proposition de Directive « Proportionnalité », faite par la Commission en janvier 2017, annonce peut-être l’atteinte d’un point de non-retour6. Ce projet a alimenté de nombreux débats dans le monde des professionnels7, accentués au regard de la prise de position des Assemblées parlementaires des États membres sur le non-respect du principe de subsidiarité8. Il s’agit ainsi de la confrontation entre le pragmatisme téléologique de la construction européenne et les aspects ontologiques de ces professions, la nécessaire réglementation. En d’autres termes, la concurrence des prix rencontre celle des mérites, mais avec quelles retombées ? Jusqu’à quel point faut-il réglementer pour ne pas trop réglementer ? A quel degré faut-il desserrer les verrous systémiques des professions réglementées sans toutefois vider de sa substance un domaine défini par l’encadrement de son accès et de son exercice, comme gage de la qualité des services fournis ?

6S’il ne faut donc pas douter de l’intérêt certain des professions réglementées en Europe, il convient de savoir comment se manifeste à présent cet intérêt et plus précisément quelle finalité poursuit dès lors le droit de l’Union au regard des professions réglementées. Un espace européen des professions réglementées semble ainsi s’esquisser par une progression adaptée à la spécificité de ces professions.

7Cet effet est visible au titre des dynamiques entamées de longue date à l’égard des professions réglementées dans l’Union européenne. Ces dynamiques ressortent, tout d’abord, d’une analyse panoramique des professions réglementées, sans toutefois ignorer la spécificité de certains secteurs, comme celui des professions juridiques et judiciaires. Il convient aussi de prendre en compte la complémentarité des approches développées en droit de l’Union, la logique marché intérieur et celle droit de la concurrence permettant ainsi d’identifier un point d’ancrage commun. L’intégration européenne des professions réglementées fonctionne par cycles à partir d’un élément originel, le principe de reconnaissance mutuelle. Celui-ci est l’instrument opérationnel pour intégrer le professionnel sur le marché du travail européen. Par effet d’harmonisation, le professionnel bénéficie d’un véritable régime juridique des conditions d’accès et d’exercice de son activité dans l’Union européenne. Or, l’effectivité de ce régime juridique ne saurait se réaliser sans une prise en compte du statut de la profession en tant que telle dans les États membres. Face à la grande diversité des réglementations nationales, l’évaluation mutuelle envisagée par la Directive « Proportionnalité » apparaît comme une alternative à l’harmonisation et permet une coordination des efforts pour réformer la profession à partir du niveau national. L’approche européenne n’est toutefois pas à l’abri de la critique.

8La création d’un réseau européen des professions réglementées suppose par conséquent l’équilibrage de deux dynamiques complémentaires tenant d’une part, à la consolidation d’un régime juridique du professionnel dans l’Union européenne (I) et d’autre part, à l’incitation de la réforme du statut de la profession dans les États membres (II).

I. La consolidation d’un régime juridique européen du professionnel

  • 9 B. Delaunay, « Professions réglementées : ce que dit le droit de l’Union européenne », AJDA, 2014, (...)

9Le décloisonnement des professions réglementées au niveau européen n’est pas un processus uniforme9, mais a conduit à la mise en place d’un régime juridique effectif applicable au professionnel. Celui-ci est ainsi vu, dans le droit de l’Union, comme tout travailleur, au sens du marché intérieur, qui doit bénéficier des libertés économiques essentielles pour assurer des services, de manière temporaire ou permanente, dans un autre État membre de l’Union que celui dans lequel il a obtenu ses qualifications professionnelles. Un ensemble composite de règles a alors été établi, avec ou sans harmonisation, par l’intervention du juge ou du législateur européen et suivant une approche sectorielle et globale. Si la dynamique européenne en la matière a donc été d’envergure, tendant à couvrir un nombre important de professions réglementées, elle n’a pas pour autant permis de niveler toutes les aspérités. En dépit des exceptions et des professions exclues, le régime juridique européen des professionnels est désormais une réalité et présente une certaine unité par les règles de reconnaissance des qualifications professionnelles (A) et les règles sur l’exercice de l’activité professionnelle (B).

A. Les règles concernant la reconnaissance des qualifications professionnelles

  • 10 Pour une vue d’ensemble sur le sujet v. J. Pertek, « La reconnaissance mutuelle des diplômes d’ens (...)

10Une des pierres angulaires de la mobilité des professionnels en Europe est la reconnaissance de leurs qualifications, titres ou diplômes assurant l’accès à et l’exercice de l’activité réglementée, dans un autre État membre de l’Union. Sous l’impulsion de la Cour de justice et suivant, dans un premier temps, une approche sectorielle, par profession10, le législateur européen a bâti progressivement un socle de règles communes inspirées par le principe fondateur du marché intérieur, la reconnaissance mutuelle. Dans un second temps, ce socle s’est consolidé avec la Directive 2005/36 qui consacre explicitement une définition de la profession réglementée et tente d’articuler le principe de reconnaissance mutuelle avec une dynamique d’harmonisation plus globale.

  • 11 Les professions visées sont celle de médecin, d’infirmier, de pharmacien, de praticien de l’art de (...)
  • 12 Il s’agit de la Directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1989 sur la reconnaissance des diplô (...)

11Cette approche unificatrice répondait à une véritable nécessité d’élaborer un régime plus uniforme et plus souple, en la matière car la Directive a remplacé un paquet réglementaire conséquent, comportant tant les douze directives sectorielles visant des professions spécifiques11, que les directives sur la reconnaissance des qualifications professionnelles en fonction de la durée des formations12. Malgré cette démarche ambitieuse, le corpus réglementaire sur la reconnaissance des qualifications professionnelles demeure assez hétérogène. Il inclut un noyau dur de dispositions applicables pour une gamme diversifiée de professions, qui s’accompagne néanmoins d’un régime dérogatoire, car certaines professions réglementées ne relèvent pas du système général de reconnaissance.

12Concernant le noyau dur de ce dispositif, il vise l’utilisation des qualifications, des titres ou des diplômes par des professionnels d’un État membre de l’Union (État d’origine) qui souhaitent accéder à une profession réglementée dans un autre État membre (État d’accueil) aux fins de mobilité temporaire ou permanente.

13Un professionnel souhaitant assurer temporairement une prestation de services dans un autre État membre peut le faire sur la base de son titre d’origine. S’il ne saura donc être soumis aux procédures de reconnaissance, l’État d’accueil peut lui demander une déclaration préalable sur ses qualifications. La procédure de reconnaissance préalable continue cependant à s’appliquer pour les professions ayant des implications dans la santé ou la sécurité publique. Un professionnel souhaitant s’établir de manière permanente dans un autre État membre peut être soumis à une des trois formes de reconnaissance mutuelle de ses qualifications. Il bénéficie de la reconnaissance automatique dans l’État d’accueil, s’il relève des professions dont les conditions minimales de formations ont été harmonisées, telles les professions de médecin, d’infirmier responsable de soins généraux, de praticien de l’art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, de pharmacien ou d’architecte. Il peut également demander une reconnaissance automatique de ses qualifications sur la base de son expérience professionnelle, en tant que professionnel de l’artisanat, du commerce et de l’industrie. En dehors des deux régimes de reconnaissance automatique, c’est le système général de reconnaissance mutuelle des qualifications qui trouve à s’appliquer pour tout professionnel capable de démontrer, dans l’État d’accueil, qu’il est qualifié dans son État d’origine.

  • 13 L’article 14 de la Directive 2005/36/CE indique que l’État membre d’accueil peut faire usage d’une (...)
  • 14 Article 14§3 de la Directive 2005/36/CE précitée.
  • 15 Cf. https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-dk-fr.do?member=1
  • 16 J. Pertek, « Les professions juridiques et judiciaires dans l’Union européenne : libre circulation (...)
  • 17 CJUE, 19 septembre 2006, Commission c. Luxembourg, aff. C‑193/05, Rec., p. I‑4521. En vertu de la (...)
  • 18 La transposition de la Directive 2005/36/CE en Italie a conduit à l’accroissement de l’influence d (...)

14Le système européen de reconnaissance mutuelle fonctionne donc sur une présomption de comparabilité des formations assurées ou admises par les États membres, qui n’est en revanche pas absolue. Des mesures de compensation13 ont en effet été envisagées lorsque des différences importantes, de durée ou de contenu, entre la formation suivie dans l’État d’accueil et celui d’origine, apparaissent pour une même activité « dont l’exercice exige une connaissance précise du droit national et dont un élément essentiel et constant de l’activité est la fourniture de conseils et/ou d’assistance concernant le droit national14 ». L’État d’accueil garde alors une marge de manœuvre à imposer au professionnel une période de stage ou un test d’aptitude avant de lui permettre l’exercice de son activité. Les données statistiques15 montrent une certaine préférence parmi les États membres pour l’épreuve d’aptitude, à l’exception du Danemark qui exige le stage, sans toutefois que ce large usage des mesures compensatoires soit à l’abri de toute critique. Le principal risque dérive du renversement du principe, par son exception « en faisant de l’utilisation d’instruments n’ayant qu’une vocation corrective, la situation normale ou générale16 ». La généralisation de l’épreuve d’aptitude dans les États membres, pour imposer un contenu particulièrement exigent17 ou qui est soumis au monopole d’un ordre professionnel18, conduit à la fois à un renforcement des limites nationales à la reconnaissance mutuelle et à un cloisonnement de la profession réglementée dans l’État d’accueil.

  • 19 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la Directiv (...)
  • 20 Pour plus de détails, v. le site officiel de la Commission européenne sur les professions réglemen (...)
  • 21 P‑F. TALLET, « L’Union européenne et l’unification des certifications professionnelles européennes (...)
  • 22 CJUE, 7 décembre 2015, X‑Steurberatungsgesellschafs, aff. C‑342/14, publié au Recueil numérique.
  • 23 V. à ce titre I. DEMOULIN, « Chronique marché intérieur-qualifications professionnelles : l’obliga (...)

15C’est dès lors pour faciliter le processus de reconnaissance, que la Directive a été modifiée en 201619, introduisant désormais la Carte Professionnelle Européenne (CPE), délivrée sous la forme d’un certificat électronique et qui donne la possibilité aux citoyens européens intéressés de faire reconnaitre leurs qualifications professionnelles par une procédure électronique standardisée. Avant d’être élargie à d’autres professions réglementées, la CPE bénéficie pour l’instant à celles qui ont fait l’objet dans l’Union d’une harmonisation renforcée des conditions de reconnaissance, à savoir les infirmiers de soins généraux, les physiothérapeutes, les pharmaciens, les guides de montagnes et les agents immobiliers20. En outre, des guichets uniques sont mis en place pour simplifier les démarches de reconnaissance des qualifications professionnelles pour les citoyens européens. La logique d’unification21 inscrite dans le système européen de reconnaissance des qualifications repose ainsi sur une base de données européenne des professions réglementées qui se développe progressivement par la volonté des États membres et pour lesquelles des standards communs sont applicables, afin de combler les différences substantielles et faciliter la mobilité des professionnels. Et en l’absence d’harmonisation des conditions d’accès à une profession réglementée, la Cour de justice est présente pour opérer les ajustements nécessaires. Elle impose en effet l’obligation de reconnaitre les qualifications « à leur juste valeur » pour des professions qui sont réglementées dans certains États membres et pas dans d’autres, comme c’est le cas des conseillers fiscaux22. Si l’expression doit encore être précisée23, elle souligne néanmoins une volonté claire au niveau européen de rendre effectif le système de reconnaissance même dans les situations où la présomption de comparabilité mise en place par la Directive ne peut pas jouer.

  • 24 Directive 2005/36/CE précitée.
  • 25 Cf. Directive 77/249/CEE du Conseil, du 22 mars 1977, tendant à faciliter l’exercice effectif de l (...)
  • 26 A travers un riche contentieux en manquement en 2011, contre l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, (...)

16Le processus ne saurait pour autant être uniforme, certaines professions, pourtant réglementées dans les États d’origine, ne relevant pas des règles communes sur l’utilisation des qualifications, des titres et des diplômes dans l’État d’accueil. Il a d’ailleurs été indiqué explicitement dans la Directive 2005/36, en ce qui concerne les commissaires aux comptes, les huissiers de justice et les avocats24. Si ces derniers tombent sous le régime commun de reconnaissance des qualifications, des dispositions spécifiques leur sont encore applicables pour l’utilisation du titre professionnel aux fins de prestation de service ou d’établissement dans un autre État membre de l’Union25. Avant la confirmation dans la Directive modifiée en 2016, le juge de l’Union a également souligné l’absence d’une obligation claire de transposer ce dispositif réglementaire à la profession de notaire26.

17En dépit de la persistance de frontières nationales, l’ouverture des professions réglementées à l’accès et à l’exercice, par des ressortissants d’autres États membres, demeure l’objectif phare du système de reconnaissance des qualifications développé au niveau européen. Ce système n’est toutefois qu’une des composantes du régime juridique des professionnels qui se dessine au niveau européen, car celui-ci est également complété par des règles applicables à l’exercice de l’activité professionnelle.

B. Les règles applicables à l’exercice de l’activité professionnelle

  • 27 Considérant 11 Directive 2005/36/CE.
  • 28 Notamment celles « d’organisation, de qualification, de déontologie, de contrôle et de responsabil (...)

18Toute personne exerçant une profession réglementée dans un État membre de l’Union peut se voir imposée « des exigences spécifiques motivées par l’application des règles professionnelles justifiées par l’intérêt général » et qui porteraient, entre autres, sur « l’organisation de la profession, les normes professionnelles, y compris déontologiques, le contrôle et la responsabilité27 ». Ce principe, d’application générale à présent, n’est que l’expression d’une approche, certes sectorielle, de la Cour à l’égard des avocats, mais qui annonçait en germe la prise en compte de la spécificité des professions réglementées. Leur exercice est en effet soumis à la nécessaire articulation entre la logique du marché intérieur, garantissant la libre prestation des services et la liberté d’établissement, et les règles professionnelles nationales, justifiées par l’intérêt général28. Et cet exercice suit dans le cadre de l’Union la logique du professionnalisme, un vecteur commun des règles concernant d’une part, les conditions d’exercice pour le professionnel qui assure la prestation et d’autre part, le contrôle de l’exercice pour protéger le destinataire de la prestation.

  • 29 L’article 6§1 de la Directive 98/5/CEE indique qu’ « indépendamment des règles professionnelles et (...)
  • 30 CJCE, 19 janvier 1988, Gullung, aff. 292/86, Rec., p. 111.
  • 31 CJUE, 2 décembre 2010, Jakubowska, aff. C‑225/09, Rec., p. I‑12329.
  • 32 CJCE, 18 mai 1982, AM&S c. Commission, aff. 155/79, Rec., p. 1575, p. 31.
  • 33 CJCE, 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophones, aff. C‑305/05, Rec., p. I‑53 (...)
  • 34 CJCE, 5 décembre 2011, Cipolla et Meloni, aff. C‑94/04 et C‑202/04, Rec., p. I‑11421.
  • 35 CJUE, 24 mai 2011, Commission c. France, aff. C‑50/08, Rec. p. I‑04195.
  • 36 CJCE, 3 décembre 1974, Van Bisbergen, aff. 33/74, Rec., p. 1299.
  • 37 CJUE, 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficials de Contas, aff. C‑1/12, publié au Recueil numér (...)
  • 38 Liées, notamment, au fonctionnement de la justice, aux exigences déontologiques et de responsabili (...)
  • 39 La Cour assure un contrôle strict des conditions d’exercice dans le respect de non-discrimination (...)
  • 40 CJUE, 18 juillet 2013, Consiglio nazionale dei geologi, aff. C‑136/12, publié au Recueil numérique (...)

19Au titre des conditions d’exercice, le droit de l’Union semble poursuivre, par voie jurisprudentielle, la création d’un socle commun de valeurs pour les professionnels européens. Cela a conduit, tout d’abord, à la consécration d’une règle de la double déontologie qui suppose le respect tant des règles de l’État d’origine, que de celles de l’État d’accueil29 et la possibilité d’un contrôle par l’autorité nationale compétente du respect des exigences de moralité d’un professionnel souhaitant s’établir dans un autre État membre30. Par la suite, la logique du professionnalisme a été appliquée également aux régimes nationaux d’incompatibilités, au secret professionnel ou à la question des honoraires. Peuvent ainsi être acceptées les réglementations nationales soumettant l’inscription d’un avocat, qui exerce sous son titre d’origine, aux règles déontologiques de l’État d’accueil31. De même, si des garanties de protection du secret professionnel ont été établies dans le cadre des enquêtes opérées par la Commission en droit de la concurrence32, des limitations au secret sont acceptées, telle la lutte contre le blanchiment d’argent33. Tout comme l’imposition par un État membre des honoraires minimaux, bien que limitant l’accès au marché des services de nature juridique, pourrait être justifiée en raison de la protection de la qualité du service offert à son destinataire34. Ainsi, « garantir la légalité et la sécurité juridique des actes conclus entre particuliers dans l’activité notariale35 » ou « la nécessaire garantie d’intégrité et d’expérience dans l’activité d’avocat36 » ou de comptable37 justifie l’obligation imposée par l’État d’accueil de respecter des règles professionnelles strictes38 applicables aussi aux professionnels d’autres États, mais exerçant sur leur territoire39. En revanche, des règles de déontologie qui prévoient comme critères de fixation des honoraires, outre la qualité et l’importance de la prestation de service, la dignité de la profession, peuvent restreindre le jeu de la concurrence dans le marché intérieur et doivent être évaluées en vertu du principe de proportionnalité40.

  • 41 Directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspect (...)
  • 42 V. point 113 et 166 de la Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre (...)
  • 43 Pour plus de détails v. le document de travail de la Communication « Un nouveau régime de qualific (...)
  • 44 Ibid.
  • 45 CJUE, 27 juin 2013, Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos, aff. C‑575/11, publié au Recueil numériq (...)

20S’il est donc clair qu’un niveau uniforme de règles de déontologie est difficile à atteindre, les efforts dans le cadre européen sont visibles, étant déployés non seulement pour réguler l’exercice de l’activité par le professionnel, mais aussi pour protéger le destinataire de la prestation. Cette finalité annoncée systématiquement par voie jurisprudentielle a été renforcée par le législateur au titre du contrôle de l’activité professionnelle. Dans un premier temps, a été remarquée une incitation à élaborer des codes de conduites européens afin d’établir des règles minimales, en complément des exigences juridiques établies dans les États membres. Cette dynamique, qui ne vise toutefois pas exclusivement les professions réglementées, a été initiée dans la Directive sur le commerce électronique41 et poursuivie dans la Directive services42. Dans un second temps, et de manière plus explicite, a été créé un mécanisme d’alerte pour toutes les professions mettant en jeu la sécurité des patients ou intervenant dans l’éducation des enfants, lors de la révision, en 2016, de la Directive 2005/3643. Lorsque le professionnel est interdit d’exercice, même à titre provisoire, tous les autres États membres en sont alertés. Lorsque la sécurité des patients est en jeu, des vérifications systématiques des connaissances linguistiques du professionnel peuvent être effectuées dans l’État d’accueil. L’évaluation ne peut toutefois être menée qu’une fois les qualifications reconnues, ne portant que sur la connaissance d’une seule langue utilisée dans l’État en question44. Il est clair que les domaines de la santé appellent une vigilance particulière pour la protection de la santé des consommateurs, sans pour autant conduire à des abus. C’est le cas, à titre d’exemple, de l’exclusion d’un accès même partiel à l’exercice, si les activités de la profession sont dissociables, comme c’est le cas des activités de kinésithérapies menées par un masseur balnéo-thérapeute médical45.

21À la lumière du dispositif réglementaire concernant l’accès et l’exercice des professions réglementées en Europe, c’est le professionnel qui est placé au cœur du régime juridique ainsi développé par une approche propre du marché intérieur. Or, dans ce secteur d’activité particulier, le professionnel ne saurait être dissocié de la profession. Et dans ce cas de figure, c’est dans sa composante concurrence que le droit de l’Union suit une toute autre dynamique marquée par la tendance à la réforme du statut de la profession réglementée.

II. Une tendance à la réforme du statut de la profession réglementée

  • 46 M. Del Sol, « La dimension communautaire des professions réglementées : un paradigme en mutation » (...)

22Cela fait plusieurs années qu’au niveau européen s’annonce un changement de paradigme dans le domaine des professions réglementées, par un passage nécessaire d’une logique marché intérieur, visant l’individu, à celle exclusive du droit de la concurrence visant la profession en tant que telle46. Sans dissocier complètement les deux composantes, aborder directement la profession, sans passer par le truchement du professionnel, implique une confrontation délicate à des verrous systémiques et historiques dans les États membres. Ce sont ces derniers qui établissent le cadre de fonctionnement des professions réglementées, qui fixent donc les spécificités nationales de leur statut juridique. Encourager l’ouverture de ces professions aux exigences de la concurrence libre et non faussée à l’intérieur de l’Union n’est donc pas un objectif facilement atteignable avec des mesures radicales. Face à un secteur professionnel fortement réglementé, l’hypothèse de la réglementation supplémentaire, au niveau européen, par effet d’harmonisation, ou celle de la déréglementation totale, au niveau national, est inapplicable. C’est une solution médiane qui semble d’ailleurs être suivie qui est axée sur la coordination dans le cadre de l’Union des efforts qui doivent être déployés au plan national pour une meilleure réglementation de la profession. Puisque celle-ci peut être opérée par les ordres professionnels ou par l’État, les instruments européens de coordination se sont à terme adaptés. Si, dans un premier temps, la Cour a exercé une surveillance de l’autoréglementation, par les ordres professionnels (A), dans un second temps, c’est la Commission qui a commencé à inciter les États membres à une évaluation mutuelle de leurs réglementations nationales en la matière (B).

A. Une surveillance européenne de l’autoréglementation des professions réglementées

  • 47 Communication de la Commission du 9 février 2004, « Rapport sur la concurrence dans le secteur des (...)
  • 48 CJCE, 19 février 2002, Wouters, aff.C‑309/99, Rec., p. I‑01577.
  • 49 Ibid.
  • 50 CJCE, 12 décembre 2000, Pavlov, aff. C‑180/98, Rec., p. I‑06451.
  • 51 La Cour qualifie de manière large l’entreprise comme étant « tout entité exerçant une activité éco (...)

23La Commission européenne a déjà souligné l’impact potentiellement négatif des règles nationales organisant les professions réglementées, car ces dispositions peuvent « supprimer ou restreindre la concurrence entre les prestataires de services et décourager [ces professions] de travailler de manière efficace par rapport aux coûts, de réduire les prix, d’améliorer la qualité ou d’innover47 ». La rencontre du droit européen de la concurrence avec cette sphère professionnelle a d’ailleurs été appelée par l’objectif d’achèvement du marché intérieur qui se poursuit entre autres par l’élimination des barrières à l’accès d’un secteur réglementé. L’applicabilité de ce droit aux professions réglementées est essentiellement l’œuvre de la Cour de justice qui a permis le développement d’un contrôle européen des règles établies par les ordres professionnels. C’est en qualifiant les professions libérales d’entreprises48, que leurs activités, ainsi que les décisions des organisations professionnelles peuvent être sanctionnées, en vertu de l’article 101 TFUE, dès lors que celles-ci « sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et ont pour objet ou pour effet d’empêcher ou de fausser le jeu de la concurrence dans le marché intérieur ». Plus précisément, en tant qu’elles régulent de l’intérieur l’exercice de la profession d’avocat49 ou qu’elles sont chargées de défendre les intérêts des médecins spécialistes dans les négociations avec les pouvoirs publics50, les organismes et ordres professionnels sont vus comme des associations d’entreprises au sens du droit de la concurrence51.

  • 52 Cf. CJCE, 19 février 2002, Arduino, aff. C‑35/99, Rec., p. I‑1529.
  • 53 Wouters op.cit. Il en va ainsi lorsque l’association professionnelle exerce un pouvoir réglementai (...)
  • 54 Ce cadre de raisonnement a été posé par la Cour à partir de l’affaire Wouters précitée.
  • 55 Décision 2005/8 de la Commission du 24 juin 2004 sur la décision d’application de l’article 81, as (...)
  • 56 CJUE, 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas c. Autoridade da Concorrência e. a., (...)
  • 57 Wouters op.cit. visant la collaboration entre les professions d’avocat et d’expert-comptable. En r (...)

24Cependant, la Cour opère une distinction essentielle entre l’autoréglementation, par les ordres professionnels, et la réglementation d’origine étatique, cette dernière échappant aux règles européennes applicables aux entreprises52. Seules les normes d’une association professionnelle qui « sont imputables à elle seule »53 sauraient être soumises au contrôle de la conformité avec le droit de la concurrence. Le contrôle porte sur trois piliers de raisonnement tenant au contexte national de la réglementation, afin de déterminer son origine endogène à l’ordre professionnel ou exogène, aux objectifs poursuivis par la réglementation, ainsi qu’à la proportionnalité des moyens mis en œuvre pour atteindre ces objectifs54. Suivant ce raisonnement, l’établissement d’un barème (recommandé) d’honoraires minimaux par l’Ordre des architectes belges55, les exigences de formation obligatoire imposées par l’Ordre portugais des experts comptables56 ou l’interdiction par l’Ordre des avocats néerlandais de certaines collaborations professionnelles57 constituent autant d’exemples de comportements sanctionnés comme anticoncurrentiels en droit de l’Union.

25L’autoréglementation par les ordres professionnels est certes un vecteur du fonctionnement des professions, mais leur cadre juridique demeure l’apanage de l’État. Ce sont en effet, les législations nationales régulant l’accès et l’exercice de ces professions qui, en l’absence d’une sanction de la Cour ou d’une harmonisation européenne soulèvent plus de questions sur le terrain de la conformité aux exigences du droit de l’Union. Une nouvelle étape a ainsi été entamée sous l’impulsion de la Commission qui incite à une évaluation mutuelle des réglementations nationales en la matière.

B. Une incitation à l’évaluation mutuelle des réglementations nationales

  • 58 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social (...)
  • 59 Règlement (UE) n° 1024/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 concernant la c (...)
  • 60 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux service (...)
  • 61 Ibid.
  • 62 Ibid.

26Si les États membres gardent la compétence sur les conditions d’accès et d’exercice des professions réglementées, cet environnement réglementaire est à présent de plus en plus sous la loupe de l’Union européenne. Davantage de souplesse et de transparence sont ainsi souhaitées dans les États membres « pour encourager la mobilité des professionnels qualifiés dans le marché unique et la prestation transfrontière de services professionnels, améliorer la situation de l’emploi et renforcer la croissance économique58 ». L’approche européenne en la matière a été dans un premier temps assez modérée. Elle visait une coopération administrative entre les États membres, pour faciliter l’échange d’information sur les professionnels, par la mise en place du service d’information du marché intérieur (I.M.I)59 ou pour éliminer les barrières aux communications commerciales sur les professions réglementées dans le cadre de la Directive Services60. Dans un second temps, une volonté plus affirmée d’établir un paquet services, dédié exclusivement aux professions réglementés, a été remarquée dans le cadre européen. En effet, les services des professions réglementées constituent à eux seuls 9% du PIB de l’Union européenne, un argument économique que la Commission européenne a déjà soulevé, dans une Communication de 201361, pour justifier le nécessaire changement de paradigme en la matière. Il s’agit d’une dynamique d’ouverture des professions réglementées dans les États membres qui ne saura se réaliser sans la mise en place de plans nationaux de réforme établis après une « analyse au cas par cas des obstacles entravant l’accès à une profession et des possibles mécanismes de régulation alternatifs62 ».

  • 63 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la Directiv (...)
  • 64 Ces exigences doivent en effet être justifiées pour des raisons impérieuses d’intérêt général et p (...)
  • 65 Le rapport devait par la suite être transmis aux autres États membres qui pouvaient, dans un délai (...)

27Ce qui a été engagé lors de la modernisation de la Directive 2005/36/CE sur la reconnaissance des qualifications professionnelles. Cette approche systémique s’appuie sur un véritable mécanisme d’évaluation mutuelle des réglementations nationales dans le domaine des professions réglementées et qui est explicitement consacré dans le nouvel article 59 de la Directive modifiée63. Suivant un calendrier précis, avec une date butoir le 18 janvier 2016, les États ont dû communiquer à la Commission une liste des professions existantes réglementées, indiquant les activités couvertes par chaque profession, ainsi qu’une liste des professions pour lesquelles une vérification préalable des qualifications est nécessaire. En outre, ils étaient chargés d’examiner si, dans leur système juridique, les exigences limitant l’accès ou l’exercice d’une profession réglementée sont compatibles avec les principes de non-discrimination, en raison de la nationalité ou du lieu de résidence, et de proportionnalité64. Il leur a également été demandé de justifier, devant la Commission, le maintien ou le rajout de nouvelles exigences et de l’informer via un rapport officiel de la suppression ou de l’assouplissement éventuel65.

  • 66 Cf. Liste des professions réglementées publiée par la Commission le 8 mai 2014 accessible http://e (...)
  • 67 Document de la Direction générale “Croissance” de la Commission du 16 juin 2016 « Roadmap-Guidance (...)
  • 68 Ibid.

28À l’issue de ce calendrier, les résultats transmis à la Commission montraient des différences significatives dans l’appréciation faite par les États membres sur le caractère proportionnel et nécessaire des réglementations sur les professions en question. Par ailleurs, au-delà du nombre très variable des professions réglementées66, en fonction des États, le volume réglementaire demeure élevé, avoisinant 6000 réglementations dans l’ensemble de l’Union, dont certaines sont parfois anachroniques67. Si la Commission considère comme étant justifiées les réglementations dans des domaines tels l’éducation ou la santé, elle souligne toutefois le niveau disparate, entre les différents États, des restrictions sur des professions similaires, protégées en vertu du même objectif d’intérêt national68.

  • 69 Document de la Direction générale « Croissance » de la Commission du 16 juin 2016 « Regulation of (...)

29Estimant que la communication faite par les États n’était pas suffisante, la Commission a par conséquent relancé son initiative, en juin 2016, afin de combler les lacunes de l’article 59, à savoir, établir des critères pour une meilleure évaluation de la proportionnalité des réglementations nationales. Les contours d’une Directive « Proportionnalité » ont dès lors été annoncés par l’intermédiaire d’une méthodologie d’analyse de la réglementation nationale, existante ou à venir, qui pourrait être utilisée par les États, afin de réduire les obstacles à la mobilité des professionnels69.

  • 70 Proposition de Directive relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvell (...)

30Et la Commission n’a pas tardé à présenter le projet de Directive au Parlement et au Conseil, le 10 janvier 201770. Concrètement, est suivie la création d’un cadre commun pour l’évaluation du caractère proportionné des dispositions nationales (législatives, réglementaires ou administratives) limitant l’accès et l’exercice des professions réglementées. Tout d’abord, cette évaluation, appuyée par des données qualitatives et quantitatives, se ferait par les États membres ex ante l’introduction ou la modification de toute disposition nationale restreignant l’accès ou l’exercice d’une profession réglementée (article 4). Sont en revanche acceptées les justifications motivées par des objectifs d’intérêt général, telles qu’énoncées dans le TFUE ou reconnues par voie jurisprudentielle (article 5). A l’article 6 de la Directive, est ensuite indiquée une grille de lecture pour les autorités nationales en charge de l’évaluation, afin de déterminer le caractère nécessaire (dans le sens de la garantie même d’une réalisation de l’objectif poursuivi) et proportionné de toute mesure limitant l’accès ou l’exercice des professions réglementées. Enfin, par souci de transparence, les évaluations de proportionnalité doivent être rendues publiques et toute modification des mesures en la matière doit être connue par les parties intéressées qui auront la possibilité d’exprimer leur point de vue. Le réexamen périodique de la Directive est par ailleurs envisagé par la Commission au plus tard le 18 janvier 2024 et tous les cinq ans par la suite.

  • 71 Telles qu’exprimées par les ordres professionnels v.
    http://www.ordre.pharmacien.fr/Communications/ (...)
  • 72 Au titre de la profession de pharmacien, la Cour a pu en effet indiquer « qu’il appartient aux Éta (...)
  • 73 A l’égard de l’activité du pharmacien, la Cour a rappelé à plusieurs reprises qu’« il ne saurait ê (...)
  • 74 Sans être retenue, cette approche avait été proposée par la Commission en charge de la santé publi (...)
  • 75 Cf. considérant 30 de la directive et article 7§5 qui semblent suivre la logique du Parlement euro (...)
  • 76 L. Arbelet « La Commission européenne envisage une directive sur les professions réglementées », A (...)
  • 77 V. J. Tarrade, « Bruxelles : nouvelle pression sur les professions réglementées-le projet de Direc (...)
  • 78 D’ailleurs, si la directive n'avait pas abouti, la Commission aurait envisagé, en tant qu’alternat (...)
  • 79 Les orientations de la Commission sont consultables à l’adresse http://ec.europa.eu/DocsRoom/docum (...)

31Avant même sa concrétisation, le projet n’a pas laissé indifférent le monde des professions réglementées. En cohérence avec la réglementation européenne existante, la Directive « Proportionnalité » de juin 2018 n'est en principe applicable qu'aux professions réglementées recensées dans la Directive sur les qualifications professionnelles. Ce qui n’a pas empêché les vives critiques desdites professions71. Ainsi, les pharmaciens souhaitent en être exclus et font valoir les acquis jurisprudentiels en ce qui concerne tant la marge de manœuvre des États, dans les modalités de protection de la santé publique72, que les tempéraments nécessaires du critère économique, qui ne saurait dès lors être exclusif de l’activité professionnelle73. Sans suivre la logique d'une exclusion totale du champ d'application de la Directive74, la spécificité du secteur des professionnels de la santé75 a néanmoins été prise en compte. Des craintes ont également été exprimées quant à une assimilation d’autres professions, telle celle d’expert-comptable76 ou de notaire77, qui, bien qu’exclues du champ d’application de la Directive, sont visées dans les documents de travail de la Commission. Les secteurs comptable et juridique sont cités souvent au niveau européen comme étant prioritaires pour une surveillance de leur réglementation78. Ces inquiétudes ont été confirmées le 10 janvier 2017 car, bien qu’exclues de la proposition de Directive, les professions d’architectes, d’ingénieurs, d’avocats, de comptables, d’agents en brevets, d’agents immobiliers et de guides touristiques ont fait l’objet d’orientations de la Commission. Cette dernière vise les métiers retenus de par « leur fort potentiel de croissance et d’emploi » dans la dynamique de réforme de leur réglementation et invite les États membres à un examen de la concordance des leurs exigences professionnelles aux objectifs nationaux déclarés en matière d’ordre public79.

  • 80 Communication op. cit., p. 4.
  • 81 C. Nourissat, « Accès aux professions réglementées dans l’Union européenne : objectif 2015 », La s (...)
  • 82 Conclusions présentées par L. GRARD au Rapport GIP 2014 sur les Professions juridiques et judiciai (...)
  • 83 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17‑23_fr.htm.

32À n’en pas douter, l’incitation de la Commission pour une évaluation mutuelle des réglementations nationales témoigne du pragmatisme originel de la construction européenne qui est celui de poursuivre une meilleure réglementation des professions, pour une concurrence effective par les prix et qui permettra d’élargir le choix des consommateurs sur « des services innovants de haute qualité [incitant] sans cesse à réexaminer les frais de fonctionnement80 ». Face aux vertus de la better regulation, certains déplorent l’absence d’une analyse de la concurrence par les mérites, soulignant a contrario les vertus de la réglementation comme « la plus puissante des écoles de l’innovation81 ». D’autres avait salué la tendance du droit de l’Union à « juguler l’excès de réglementation » pour s’orienter vers « un schéma déréglementaire qui peut être envisagé, mais dans la mesure où émergeraient des régulateurs indépendants82 ». Quoiqu’il en soit, la Directive Proportionnalité s’inscrit dans un processus d’envergure communiqué d’ailleurs par la Commission le même jour de sa proposition83. S’y rajoutent donc des initiatives visant une procédure de notification par les États des projets de loi sur les services, la mise en place d’une carte européenne des services, ainsi que des orientations sur les besoins de réforme de la réglementation des services professionnels. Les professions réglementées deviennent ainsi le pivot d’un paquet services sur mesure, dans lequel l’impact économique semble malheureusement le critère exclusif dans l’équilibre fragile entre la garantie des libertés économiques européennes et l’objectif d’intérêt public poursuivi.

Notes

1 Document de la Direction générale « Croissance » de la Commission du 16 juin 2016 « Roadmap-Guidance on reforms needs for Member States in regulation of professions » disponible à l’adresse suivante : http://www.actuel-direction juridique.fr/sites/default/files/2016_grow_059_guidance_reform_needs_en.pdf.

2 Cf. article 3§1 de la Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, JO C 191 du 29.6.2012, p. 103.

3 CJCE, 28 avril 1977, Thieffry, aff. 71‑76, Rec., p. 765.

4 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, JORF, n° 0181 du 7 août 2015, p. 13537.

5 Les professions réglementées font déjà l’objet de réformes importantes dans plusieurs États membres de l’Union, comme par exemple, en Espagne, en Pologne, en Portugal ou en Slovénie, cf. Communication de la Commission du 2 octobre 2013 « Evaluer les réglementations nationales en matière d’accès aux professions », COM (2013) 767 final.

6 Proposition de Directive au Parlement et au Conseil relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation sur les professions du 10 janvier 2018, COM(2016) 821 final consultable à l’adresse : http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/FR/COM-2016-822-F1-FR-MAIN-PART-1.PDF La proposition fait suite aux travaux entamés de longue date par la Commission cf. Document de la Direction générale “Croissance de la Commission du 16 juin 2016 « Regulation of professions-proportionality test. Proposal for a Directive » disponible à l’adresse http://www.actuel-direction-juridique.fr/sites/default/files/2016_grow_048_regulation_of_professions_en.pdf-Regulation
Après plusieurs mois de débats au niveau européen, l'initiative de la Commission a été concrétisée le 28 juin 2018 v. Directive (EU) 2018/958 du Parlement européen et du Conseil, relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation de professions, JOUE, L173/25.

7 V. infra II‑B.

8 Par deux résolutions, la première le 10 mars (Résolution n° 932 consultable à l’adresse http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0932.asp) et la seconde le 17 mars 2017 (Résolution n° 107 consultable à l’adresse https://www.senat.fr/leg/tas16-105.html) les élus français ont explicitement rappelé la compétence étatique dans les domaines visés par la proposition de directive, en indiquant donc que le principe de subsidiarité n’est pas respecté. D’autres assemblées parlementaires des États membres de l’Union ont également pris position dans ce cadre. Les avis exprimés peuvent être consultés à l’adresse officielle du Parlement européen v. 
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2016/0404(COD)&l=FR#tab-0
Ces critiques n'ont pour autant pas conduit à une remise en question du Projet. Le considérant 35 de la Directive « Proportionnalité » souligne d'ailleurs le respect du principe de subsidiarité. En effet, l'objectif européen de « garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et éviter les restrictions disproportionnées à l’accès aux professions réglementées ou à leur exercice, ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres mais peuvent, en raison des dimensions de l’action, l’être mieux au niveau de l’Union ».

9 B. Delaunay, « Professions réglementées : ce que dit le droit de l’Union européenne », AJDA, 2014, p. 2329.

10 Pour une vue d’ensemble sur le sujet v. J. Pertek, « La reconnaissance mutuelle des diplômes d’enseignement supérieur », RTDE, n° 9, 1989, p. 613.

11 Les professions visées sont celle de médecin, d’infirmier, de pharmacien, de praticien de l’art dentaire, de sage-femme, de vétérinaire, de sage-femme et d’architecte.

12 Il s’agit de la Directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1989 sur la reconnaissance des diplômes, des certificats et des titres de l’enseignement supérieur long (JO L 19, 24.1.1989, p. 16‑23), de la Directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 sur la reconnaissance des diplômes, certificats et titres autres que ceux de l’enseignement supérieur long (JO L 209, 24.7.1992, p. 25‑45) et de la Directive 1999/42/CEE du Conseil du 7 juin 1999 instituant le mécanisme de reconnaissance des diplômes pour l’artisanat, le commerce et certains services (JO L 201, 31.7.1999, p. 77‑93).

13 L’article 14 de la Directive 2005/36/CE indique que l’État membre d’accueil peut faire usage d’une mesure de compensation dans trois hypothèses distinctes. La reconnaissance des titres de formation d’un ressortissant européen peut être subordonnée à l’accomplissement par l’intéressé d’une épreuve d’aptitude ou d’un stage d’adaptation d’une durée maximale de trois ans, lorsque la formation est inférieure d’au moins un an à celle requise dans l’État membre d’accueil ; lorsque la formation porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le titre de formation requis dans l’État membre d’accueil, ou, enfin, lorsque la profession réglementée n’existe pas dans l’État membre d’origine du demandeur ou comprend une ou plusieurs activités professionnelles qui n’existent pas dans la profession exercée par le demandeur dans l’État membre d’origine et que cette différence est caractérisée par une formation spécifique dans l’État membre d’accueil qui exige une formation spécifique dans des matières substantiellement différentes de celles couvertes par la formation reçue par le ressortissant européen intéressé.

14 Article 14§3 de la Directive 2005/36/CE précitée.

15 Cf. https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-dk-fr.do?member=1

16 J. Pertek, « Les professions juridiques et judiciaires dans l’Union européenne : libre circulation dans l’espace européen, reconnaissance mutuelle des qualifications, équivalence des autorisations nationales d’exercice », RFDA, 1999, p. 14.

17 CJUE, 19 septembre 2006, Commission c. Luxembourg, aff. C‑193/05, Rec., p. I‑4521. En vertu de la loi luxembourgeoise du 10 août 1991, tous les avocats qui ont acquis leur qualification dans un autre État membre de l’Union et qui veulent exercer sous leur titre professionnel d’origine au Luxembourg sont obligés de passer un contrôle préalable de connaissances linguistiques lors de l’inscription auprès de l’autorité nationale compétente et de produire chaque année une attestation d’inscription auprès de l’autorité compétente de leur État membre d’origine. Lors du recours en manquement formulé contre le Luxembourg, la Cour de justice a eu l’occasion de souligner que dans la transposition des règles européennes, les États membres « ne sont pas autorisés à prévoir dans leur droit national d’autres exceptions » que celles qui sont déjà admises dans le dispositif européen visant la libre circulation des avocats.

18 La transposition de la Directive 2005/36/CE en Italie a conduit à l’accroissement de l’influence de différents ordres professionnels à subordonner la reconnaissance des qualifications pour l’accès aux professions d’avocats, de mandataires judiciaires et de commissaires-priseurs à une épreuve d’aptitude cf. article 22 de la loi de transposition n° 206/2007 du 12 avril 2007.

19 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la Directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur (règlement IMI), JOUE, L 354/132 du 28 décembre 2013, p. 12.

20 Pour plus de détails, v. le site officiel de la Commission européenne sur les professions réglementées http://europa.eu/youreurope/citizens/work/professional-qualifications/regulated-professions/index_fr.htm

21 P‑F. TALLET, « L’Union européenne et l’unification des certifications professionnelles européennes : vers une plus grande mobilité intra-communautaire », RUE, 2015, p. 484.

22 CJUE, 7 décembre 2015, X‑Steurberatungsgesellschafs, aff. C‑342/14, publié au Recueil numérique.

23 V. à ce titre I. DEMOULIN, « Chronique marché intérieur-qualifications professionnelles : l’obligation de reconnaitre les qualifications à leur juste valeur dans les professions réglementées différemment d’un État membre à l’autre », RTD Eur., 2016, p. 200.

24 Directive 2005/36/CE précitée.

25 Cf. Directive 77/249/CEE du Conseil, du 22 mars 1977, tendant à faciliter l’exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats (JO L 78, 26.3.1977, p. 17‑18) et la Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise, (JO L 77, 14.3.1998, p. 36‑43).

26 A travers un riche contentieux en manquement en 2011, contre l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la France, la Grèce, le Luxembourg, les Pays‑Bas, le Portugal, a été établie l’absence d’une obligation claire de transposer la directive à la profession de notaire. CJUE, 24 mai 2011, Commission c. Allemagne, aff. C‑54/08, Rec., p. I‑04355, CJUE, 24 mai 2011, Commission c. Autriche, aff. C‑53/08, Rec., p. I‑04309, CJUE, 24 mai 2011, Commission c. Belgique, aff. C‑47/08, Rec., p. I‑04105, CJUE, 24 mai 2011, Commission c. France, aff. 50/08, Rec., p. I‑04195, CJUE, 24 mai 2011, Commission c. Grèce, aff. C‑61/08, Rec., p. I‑04399, CJUE, 24 mai 2011, Commission c. Luxembourg, aff. C‑51/08, Rec., p. I‑04231, CJUE, 1er décembre 2011, Commission c. Pays‑Bas, aff. C‑157/09, Rec., p. I‑00187, CJUE, 24 mai 2011, Commission c. Portugal, aff. C‑52/08, Rec., p. I‑04275. Les autres professions juridiques et judiciaires relèvent toutefois de la directive 2005/36/CEE citée, au titre des dispositions concernant le système général de reconnaissance des formations universitaires de régime long.

27 Considérant 11 Directive 2005/36/CE.

28 Notamment celles « d’organisation, de qualification, de déontologie, de contrôle et de responsabilité, à condition que cette application soit faite de manière non‑discriminatoire », cf. CJCE, 28 avril 1977, Thieffry, aff. 71‑76, Rec., p. 765, point 12.

29 L’article 6§1 de la Directive 98/5/CEE indique qu’ « indépendamment des règles professionnelles et déontologiques auxquelles il est soumis dans son État membre d’origine, l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine est soumis aux mêmes règles professionnelles et déontologiques que les avocats exerçant sous le titre professionnel approprié de l’État membre d’accueil pour toutes les activités qu’il exerce sur le territoire de celui‑ci », cf. Directive98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise, (JO L 77, 14.3.1998, p. 36‑43).

30 CJCE, 19 janvier 1988, Gullung, aff. 292/86, Rec., p. 111.

31 CJUE, 2 décembre 2010, Jakubowska, aff. C‑225/09, Rec., p. I‑12329.

32 CJCE, 18 mai 1982, AM&S c. Commission, aff. 155/79, Rec., p. 1575, p. 31.

33 CJCE, 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophones, aff. C‑305/05, Rec., p. I‑5305.

34 CJCE, 5 décembre 2011, Cipolla et Meloni, aff. C‑94/04 et C‑202/04, Rec., p. I‑11421.

35 CJUE, 24 mai 2011, Commission c. France, aff. C‑50/08, Rec. p. I‑04195.

36 CJCE, 3 décembre 1974, Van Bisbergen, aff. 33/74, Rec., p. 1299.

37 CJUE, 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficials de Contas, aff. C‑1/12, publié au Recueil numérique.

38 Liées, notamment, au fonctionnement de la justice, aux exigences déontologiques et de responsabilité.

39 La Cour assure un contrôle strict des conditions d’exercice dans le respect de non-discrimination du professionnel dans l’État d’accueil car les États peuvent entraver la libre circulation du professionnel par des mesures qui doivent toutefois être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général qui sont légitimes et proportionnelles cf. CJCE, 30 novembre 1996, Gebhard, aff. C‑55/94, Rec., p. I‑4165.

40 CJUE, 18 juillet 2013, Consiglio nazionale dei geologi, aff. C‑136/12, publié au Recueil numérique.

41 Directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur (directive sur le commerce électronique), JO L 178 du 17.7.2000, p. 1. Les États membres doivent dès lors s’assurer que les membres des professions réglementées peuvent utiliser les communications commerciales dans le respect des règles professionnelles et en particulier de celles relatives à l’indépendance, la dignité et l’honneur de la profession.

42 V. point 113 et 166 de la Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, JO L 376 du 27.12.2006, p. 36‑68.

43 Pour plus de détails v. le document de travail de la Communication « Un nouveau régime de qualifications pour l’Europe. L’UE pour la croissance et l’emploi » du 1 janvier 2016, disponible à l’adresse suivante https://www.google.ro/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwjinsGOzofRAhXCfhoKHbQrDPwQFggaMAA&url=http%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Finternal_market%2Fpublications%2Fdocs%2Fprofessional-qualifications-regime_fr.pdf&usg=AFQjCNEbLxEgsfAJJGnjKztMn31AC

44 Ibid.

45 CJUE, 27 juin 2013, Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos, aff. C‑575/11, publié au Recueil numérique.

46 M. Del Sol, « La dimension communautaire des professions réglementées : un paradigme en mutation », Droit social, 2016, p. 121.

47 Communication de la Commission du 9 février 2004, « Rapport sur la concurrence dans le secteur des professions libérales », COM (2004) 83 final. La Commission identifie, en outre, clairement cinq types de règles potentiellement restrictives dans le domaine des professions libérales tels les prix imposés, les prix recommandés, les règles en matière de publicité, les conditions d’accès et les droits réservés et les règles régissant la structure des entreprises et les pratiques multidisciplinaires.

48 CJCE, 19 février 2002, Wouters, aff.C‑309/99, Rec., p. I‑01577.

49 Ibid.

50 CJCE, 12 décembre 2000, Pavlov, aff. C‑180/98, Rec., p. I‑06451.

51 La Cour qualifie de manière large l’entreprise comme étant « tout entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut ou du mode de financement », cf. CJCE, 23 avril 1991, Höfner et Elser, aff. C‑41/91, Rec., p. I‑1979.

52 Cf. CJCE, 19 février 2002, Arduino, aff. C‑35/99, Rec., p. I‑1529.

53 Wouters op.cit. Il en va ainsi lorsque l’association professionnelle exerce un pouvoir réglementaire sur délégation de l’État ou qu’elle agit de sa propre initiative.

54 Ce cadre de raisonnement a été posé par la Cour à partir de l’affaire Wouters précitée.

55 Décision 2005/8 de la Commission du 24 juin 2004 sur la décision d’application de l’article 81, assortie d’amendes concernant l’affaire COMP/A.38549‑Ordre des architectes belges.

56 CJUE, 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas c. Autoridade da Concorrência e. a., aff. C‑1/12, Rec., p. I‑3245.

57 Wouters op.cit. visant la collaboration entre les professions d’avocat et d’expert-comptable. En revanche, la possibilité d’association au sein des professions juridiques et judiciaires ne constitue pas une atteinte au droit de la concurrence car, à titre d’exemple, les cabinets d’avocats doivent être considérés comme une seule et unique entreprise cf. TPI, 12 janvier 1995, Viho Europe BV c. Commission, aff. T‑102/92, Rec., p. II‑17.

58 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen « Evaluer les réglementations nationales en matière d’accès aux professions », 2 octobre 2013, COM (2013) 676 final, p. 1.

59 Règlement (UE) n° 1024/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur et abrogeant la décision 2008/49/CE de la Commission (règlement IMI). Sur le fonctionnement du système IMI v.
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/about/index_en.htm

60 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, JO L 376 du 27.12.2006, p. 36–68.

61 Ibid.

62 Ibid.

63 Directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la Directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement (UE) no 1024/2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur (règlement IMI), 12 décembre 2013, JOUE, L 354/123.

64 Ces exigences doivent en effet être justifiées pour des raisons impérieuses d’intérêt général et propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi sans aller au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre cf. article 59 (4) de la Directive 2013/55/UE précitée.

65 Le rapport devait par la suite être transmis aux autres États membres qui pouvaient, dans un délai de 6 mois, apporter leurs observations avant le 18 janvier 2016. L’évaluation mutuelle supposait en outre une consultation des parties intéressées, à savoir les professions concernées cf. article 59 (6) de la directive.

66 Cf. Liste des professions réglementées publiée par la Commission le 8 mai 2014 accessible http://europa.eu/rapid/press-release_IP‑14‑537_fr.htm?locale=FR V. également D. Simon, « Professions réglementées : une cartographie intéressante », Europe, n° 6, 2014, repère 6.

67 Document de la Direction générale “Croissance” de la Commission du 16 juin 2016 « Roadmap-Guidance on reforms needs for Member States in regulation of professions » disponible à l’adresse suivante
http://www.actuel-direction-juridique.fr/sites/default/files/2016_grow_059_guidance_reform_needs_en.pdf

68 Ibid.

69 Document de la Direction générale « Croissance » de la Commission du 16 juin 2016 « Regulation of professions-proportionality test. Proposal for a Directive » disponible à l’adresse suivante http://www.actuel-direction-juridique.fr/sites/default/files/2016_grow_048_regulation_of_professions_en.pdf-Regulation La méthodologie reposerait sur un ensemble de critères tels, les raisons d’intérêt général qui justifient la réglementation, l’évaluation de la nature des risques encourus par les parties prenantes, l’évaluation de la nécessité d’exiger des compétences et de la formation spécialisées, l’analyse des activités réservées.

70 Proposition de Directive relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation de professions, COM/2016/0822 final - 2016/0404 (COD).

71 Telles qu’exprimées par les ordres professionnels v.
http://www.ordre.pharmacien.fr/Communications/Les-actualites/Reglementations-professionnelles-l-Europe-veut-des-preuves-de-proportionnalite-y-compris-pour-les-professions-de-sante
https://www.lequotidiendupharmacien.fr/actualite/article/2017/01/26/les-professions-reglementees-nouveau-dans-le-viseur-de-la-commission-europeenne_264051

72 Au titre de la profession de pharmacien, la Cour a pu en effet indiquer « qu’il appartient aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et la manière dont ce niveau doit être atteint. Ce niveau pouvant varier d’un État membre à l’autre, il convient de reconnaître aux États membres une marge d’appréciation » cf. CJCE, 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Rec. p. I‑14887, point 103.

73 A l’égard de l’activité du pharmacien, la Cour a rappelé à plusieurs reprises qu’« il ne saurait être nié qu’il poursuit, à l’instar d’autres personnes, l’objectif de la recherche de bénéfices. Cependant, en tant que pharmacien de profession, il est censé exploiter la pharmacie non pas dans un objectif purement économique, mais également dans une optique professionnelle. Son intérêt privé lié à la réalisation de bénéfices se trouve ainsi tempéré par sa formation, par son expérience professionnelle et par la responsabilité qui lui incombe » cf. CJUE, 19 mai 2009, Affaire C‑531/06, Commission c/Italie, Rec., p. I‑04103 ; CJUE, 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes et autres (C‑171/07) et Helga Neumann-Seiwert (C‑172/07), Rec., p. I‑04171.

74 Sans être retenue, cette approche avait été proposée par la Commission en charge de la santé publique au sein du Parlement européen. Dans son avis du 12 octobre 2017, était demandée l’exclusion du champ d’application de la Directive des professionnels de la santé et notamment des pharmaciens en charge des services de prescription, de délivrance et de fourniture des médicaments cf. http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2016/0404%28COD%29&l=FR

75 Cf. considérant 30 de la directive et article 7§5 qui semblent suivre la logique du Parlement européen d'établir « un statut distinct pour les professions de la santé afin de garantir leur protection dans le respect du principe de proportionnalité » et de laisser aux Etats membres « une marge d'appréciation suffisante pour garantir un haut degré de la santé humaine ». V. Rapport de la Commission en charge du Marché intérieur du Parlement européen rendu le 4 décembre 2018.

76 L. Arbelet « La Commission européenne envisage une directive sur les professions réglementées », Actualité de l’expert-comptable du 15 septembre 2016, disponible à l’adresse http://www.editions-legislatives.fr/content/la-commission-européenne-envisage-une-directive-sur-les-professions-réglementées L’auteur souligne l’influence d’une éventuelle directive européenne sur des parties importantes de la réglementation française de l’expertise comptable en dépit du fait que « l’audit légal [soit] en principe exclu puisque cette profession est réglementée à l’échelle de l’Union européenne. […]. D’une façon générale, on ne peut s’empêcher de se poser la question de l’issue de ce dossier si souvent abordé. Et pour le secteur comptable, cela renvoie à la souveraineté fiscalo-comptable des États membres ».

77 V. J. Tarrade, « Bruxelles : nouvelle pression sur les professions réglementées-le projet de Directive proportionnalité », La Semaine juridique Notariale et Immobilière, n° 48, 2 décembre 2016, act. 1279. L’auteur appelle à une mobilisation des notaires pour exclure cette profession juridique du champ d’application de la directive.

78 D’ailleurs, si la directive n'avait pas abouti, la Commission aurait envisagé, en tant qu’alternative, un système périodique de surveillance, deux fois par an, par la mise en place de guidelines applicable surtout pour « specific professions to those Member States where, based on a Commission analysis, requirements imposed on the access to and/or the conduct of a regulated profession would be considered unnecessarily high when compared to other Member States or similar professions ». Les guidelines viseraient un nombre limité de professions dans des secteurs considérés comme étant prioritaires de par leur importance économique certaine. A titre d’exemple, la Commission énumère le secteur comptable, les avocats ou les ingénieurs civils cf. Document de la Direction générale « Croissance » de la Commission du 16 juin 2016 « Regulation of professions-proportionality test. Proposal for a Directive » disponible à l’adresse http://www.actuel-direction-juridique.fr/sites/default/files/2016_grow_048_regulation_of_professions_en.pdf-Regulation

79 Les orientations de la Commission sont consultables à l’adresse http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20505

80 Communication op. cit., p. 4.

81 C. Nourissat, « Accès aux professions réglementées dans l’Union européenne : objectif 2015 », La semaine juridique édition générale, n° 47, 18 novembre 2013, act. 1193.

82 Conclusions présentées par L. GRARD au Rapport GIP 2014 sur les Professions juridiques et judiciaires en Europe, p. 265, disponible à l’adresse http://www.gip-recherche-justice.fr/publication/les-professions-juridiques-et-judiciaires-en-europe/

83 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17‑23_fr.htm.

Auteur

Maître de conférences, Université Toulouse 1 Capitole,

Institut de Recherche en Droit Européen International et Comparé (IRDEIC)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2019

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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