Version classiqueVersion mobile

La territorialité de la laïcité

 | 
Hiam Mouannès

Première partie : La laïcité française dans son application "située"

L’application territorialisée du principe de laïcité :

le cas très particulier de la rémunération publique des ministres du culte catholique en Guyane française

Vincent Sempastous

Texte intégral

  • 1 Le professeur Philipe-Jean Hesse précise que le Premier ministre Dominique de Villepin a utilisé c (...)

1La loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État constitue « l’un des fondements de notre République »1. Cette loi intervenue pendant la IIIe République a permis de donner une consistance plus précise au principe de laïcité. Malgré son caractère apparemment fondamental dans l’État français, sa mise en œuvre est susceptible de connaître des applications territoriales spécifiques.

  • 2 Dès le XVIe siècle, Jean Bodin notamment a défini la souveraineté comme une puissance profane dans (...)
  • 3 La loi du 27 février 1880 réorganise les conseils académiques en supprimant les représentants du c (...)
  • 4 Ph.-J. Hesse, op. cit., p. 10.

2La notion de laïcité est antérieure à la loi du 9 décembre 1905. Elle commence à se concrétiser dès l’émancipation du pouvoir politique de l’influence de l’Église2. Ce sont les Rois de France qui, les premiers, prennent leurs distances et se détachent de cette influence pour construire progressivement ce concept d’État laïc au sein duquel le pouvoir temporel est indépendant du pouvoir spirituel. Par la suite, l’État poursuit cette dynamique de laïcisation des institutions de la République notamment en remettant en cause la loi Falloux de 18503 puis en encadrant les congrégations par les lois du 1er juillet 1901 et du 7 juillet 1904. La loi du 9 décembre 1905 rompt avec ces législations par touches successives et impose une laïcisation de la société dans son ensemble. Elle apparaît comme « le couronnement d’une législation anticléricale »4 et propose une conception de la laïcité basée sur trois principes : la liberté de conscience, la séparation des Églises et de l’État et enfin la libre manifestation des convictions. Le second pilier de cette loi se retrouve principalement en son article 2 qui dispose que « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’État, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes ».

  • 5 Dictionnaire Littré.
  • 6 Michel Troper, Francis Hamon, Droit constitutionnel, LGDJ, 38e édition, 2017, pp. 476 – 477.
  • 7 Ferdinand Melin-Soucramanien, « Les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Cons (...)
  • 8 Sur ce sujet : Anne-Sophie Gorge, Le principe d’égalité entre les collectivités territoriales, pré (...)
  • 9 Jean-Paul Pastorel, « Le principe d’égalité en Outre-mer », Les Nouveaux Cahiers du Conseil consti (...)
  • 10 Ferdinand Melin-Soucramanien, « L’adaptation du principe d’égalité à la diversité des territoires  (...)
  • 11 Michel Walzer, Sphères de justice : une défense du pluralisme et de l’égalité, Editions du Seuil, (...)
  • 12 Sur cette notion : J.-M. Pontier « Territorialisation et déterritorialisation de l’action publique (...)
  • 13 Yves Madiot, « Vers une territorialisation du droit », RFDA, 1995, n° 5, pp. 947‑960.
  • 14 Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement (...)

3Selon l’article 1er la loi du 19 mars 1946, « Les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et la Guyane française sont érigées en départements français ». Aujourd’hui, la Guyane fait partie des départements et régions d’Outre-mer régis par l’article 73 de la Constitution aux côtés de la Guadeloupe, la Martinique, la Réunion et de Mayotte depuis le 31 mars 2011. Ces collectivités sont soumises à un principe d’identité législative. L’identité est la « qualité qui fait qu’une chose est la même qu’une autre, que deux ou plusieurs choses ne sont qu’une »5. Appliquée à la matière législative, elle implique la soumission des départements d’Outre-mer au droit commun applicable en métropole sous réserve d’adaptations strictement encadrées et justifiées par des caractéristiques ou contraintes particulières. Ces collectivités, à l’exception de la Réunion, peuvent être habilitées par le législateur ou par le pouvoir réglementaire à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant de l’article 34 de la Constitution6. Paradoxalement, ces possibilités d’adaptation peuvent apparaître comme de véritables tempéraments au principe d’identité législative si bien que, comme l’a exposé le professeur Ferdinand Melin-Soucramanien, « la différenciation est pratiquement devenue la règle, l’identité l’exception »7. Le principe d’égalité entre les collectivités territoriales8 encadre cette diversité9 en permettant de déroger à une règle trop générale et uniforme. En effet, le caractère indivisible de la République n’empêche pas cette diversité10 et le principe d’égalité agit comme un ciment destiné à la contenir. Une acception complexe11 du principe d’égalité permet plus précisément d’engager un mouvement de « territorialisation » de la règle de droit12. Cette territorialisation consiste en une « prise en compte du territoire dans l’étendue et le contenu de la règle de droit »13. Ce mouvement permet donc aux territoires de générer des compétences et des droits diversifiés qui sont validés comme tels par le pouvoir normatif. On ne peut parler de « territorialisation » qu’au moment où ces règles de droit sont conformes aux spécificités locales du territoire concerné. Cette « dimension nouvelle essentielle » de notre droit a été confirmée par le Conseil constitutionnel à l’occasion de sa décision relative à la loi « Pasqua » du 4 février 199514.

  • 15 Décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l’expansion de la la (...)
  • 16 Décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017, Collectivité territoriale de Guyane.

4On observe aujourd’hui une grande différenciation non seulement entre les collectivités d’Outre-mer régies par l’article 73 et les collectivités territoriales de métropole mais aussi entre les collectivités de l’article 73 elles-mêmes. La réception de la loi de séparation des Églises et de l’État dans les nouveaux départements d’Outre-mer en 1946 illustre tout à fait la diversité au sein même des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Cette loi s’applique de plein droit en Martinique, en Guadeloupe et à la Réunion mais n’est pas applicable sur le territoire guyanais quand bien même le principe de laïcité constituerait un des traits majeurs de notre République. L’hétérogénéité de l’influence de cette loi sur le territoire de la République entraîne alors une mise en œuvre territorialisée de ce principe. Les décisions 2012-297 QPC15 et 2017-633 QPC16 relatives à l’Alsace-Moselle et à la Guyane ont donné l’occasion au Conseil constitutionnel de confirmer la constitutionnalité d’une application propre à ces territoires du principe de laïcité du fait de la non-application de la loi de séparation des Églises et de l’État. Ces décisions, si elles mettent en œuvre une conception du principe d’égalité dont l’objet est la prise en compte des spécificités locales, invitent à se questionner sur les justifications d’une application territorialisée de la loi du 9 décembre 1905.

  • 17 Décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, Loi d’orientation pour l’Outre-mer, considérant 8.

5Le Conseil constitutionnel a rejeté l’idée d’un « pacte qui unit l’Outre-mer à la République » justement parce que l’Outre-mer fait d’ores et déjà partie intégrante de la République17. Pourtant, concernant l’application de la loi du 9 décembre 1905, la Guyane fait figure d’exception. De manière originale, les ministres du culte catholique guyanais sont rémunérés par le budget de la collectivité territoriale unique de Guyane en contradiction avec l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 qui dispose que « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Cette non-application de la loi de 1905 n’est pas issue d’une volonté expresse du législateur de la IIIe République mais relève d’une initiative arbitraire du Gouvernement dont le souhait était de respecter la spécificité du territoire guyanais (I). La Guyane est aujourd’hui dotée d’un régime religieux particulier contraire au principe d’identité législative qui, paradoxalement, ne semble plus en accord avec les évolutions du territoire guyanais (II).

I. La création arbitraire d’un statut religieux spécifique à la Guyane française : une dérogation de fait au principe de séparation des Églises et de l’État

6Si la volonté initiale du législateur en 1905 est d’appliquer la loi de séparation des Églises et de l’État sur le territoire de la République sans exception, certains territoires en ont été exclus. La mise à l’écart de la Guyane française relève d’une volonté que le Gouvernement a exprimée de manière explicite (A). Cette initiative gouvernementale a fait l’objet a posteriori d’une validation jurisprudentielle contestable (B).

A. Une volonté gouvernementale d’exclure la Guyane du champ d’application de la loi du 9 décembre 1905

7L’exclusion de la Guyane française contredit le mouvement d’assimilation des anciennes colonies françaises auquel ce territoire a souhaité adhérer dès le milieu du XIXe siècle et qui a pris tout son sens avec l’adoption de la loi du 19 mars 1946 (1). De simples considérations de fait ont permis au Gouvernement de justifier cette exclusion sans aucune intervention du législateur (2). Une exclusion en inadéquation avec le mouvement d’assimilation des anciennes colonies.

1) Une exclusion en inadéquation avec le mouvement d'assimilation des anciennes colonies

  • 18 Sur ce sujet : Serge Mam Lam Fouck, Appollinaire Anakesa, Nouvelle histoire de la Guyane. Des souv (...)
  • 19 Ibidem, p. 14.

8Dès l’origine de la colonisation française, la Guyane se distingue. Contrairement aux autres colonies du Surinam ou des Antilles, l’implantation coloniale est plus difficile18. La Guyane constitue une colonie essentiellement agricole avant de devenir à partir des années 1880 une colonie minière et pénitentiaire. L’organisation coloniale basée sur l’emploi d’esclaves est bouleversée par l’abolition de l’esclavage en 1848 et l’octroi aux esclaves de la citoyenneté française. Depuis cette période, les Guyanais considèrent la France comme leur patrie et c’est sur cette base que leur lutte pour l’assimilation va débuter. Il convient de préciser que « dans leur esprit, il ne s’agit pas d’assimilation culturelle, qui est déjà un élément constitutif de la colonisation dès ses origines, mais d’un projet politique qui emporte la fin de la domination coloniale. Celle-ci serait abolie par l’intégration de la colonie au sein de la nation française »19. Cette quête de l’assimilation semble trouver son terme avec le vote de la loi du 19 mars 1946 dont l’objet est d’ériger les anciennes colonies de Guyane, de Martinique, de Guadeloupe et de la Réunion en départements français.

9Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les élections à l’Assemblée nationale constituante amènent une majorité de gauche au sein de laquelle figurent les élus de ces colonies : Gaston Monnerville pour la Guyane, Léopold Bissol et Aimé Césaire pour la Martinique, Raymond Vergès et Léon de Lépervanche pour la Réunion, Eugénie Eboué pour la Guadeloupe. Ces députés présentent deux propositions de loi déposées le 17 janvier 1946 et le 12 février 1946 relatives, d’une part, à la Guadeloupe et à la Martinique et, d’autre part, à la Guyane et à la Réunion.

  • 20 Sur ce sujet : Olivier Dupéré, Les sources juridiques de la départementalisation ultra-marine, Ins (...)

10Le contexte de la discussion de ces propositions législatives est très particulier20 puisqu’au moment même où elles sont déposées, la Commission de la Constitution discute du projet de Constitution qui sera rejeté par référendum le 5 mai 1946. Ainsi, les premiers débats relatifs à la départementalisation ont lieu au sein de la Commission de la Constitution. Ils traduisent un désintérêt voire une hostilité vis-à-vis de l’assimilation de ces anciennes colonies. Ces questions relatives à leur sort sont reléguées, dans un premier temps, au niveau législatif et confiées à la Commission des Territoires d’Outre-mer. Cette dernière est toutefois associée aux travaux de la Commission de la Constitution qui s’engage à prendre en compte ses propositions pour établir les bases du futur statut constitutionnel des anciennes colonies. La départementalisation est issue de l’élaboration de ces deux textes.

11Cette double origine explique l’ambiguïté, encore d’actualité, du statut des départements et régions d’Outre-mer. En effet, si la confection de ces deux textes est issue d’une même volonté et vise l’assimilation des anciennes colonies aux départements français de métropole, chacun de ces textes ne va pas consacrer une vision rigoureusement identique de cette assimilation. En effet, la loi du 19 mars 1946 consacre un principe de spécialité législative contraire à la volonté initiale des députés des colonies à l’origine des propositions de loi. L’article 1er de cette loi dispose que « Les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et la Guyane française sont érigées en départements français » avant de préciser en son article 3 que « les lois nouvelles applicables à la métropole le seront dans ces départements, sur mention expresse insérée aux textes ». Cette dernière précision indique l’instauration d’un principe d’identité législative « à la carte » qui n’est autre qu’un principe de spécialité implicite. Le travail de la Commission de la Constitution aboutira quant à lui à l’adoption de la Constitution du 27 octobre 1946 dont l’article 73 consacre l’assimilation pleine et entière des anciennes colonies en les désignant comme des départements d’Outre-mer. En définitive, les dispositions de la loi du 19 mars 1946 n’ont été que transitoires et n’ont constitué qu’un préalable à la départementalisation issue de la Constitution de la IVe République et confirmée par la Constitution du 4 octobre 1958.

2) Une exclusion illégitime justifiée par de simples considérations de fait

  • 21 « Des décrets en Conseil d’État détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera (...)

12A partir de la IVe République, les départements d’Outre-mer sont donc soumis à un principe d’identité législative. Si ce principe est relativement simple à mettre en œuvre concernant les lois votées postérieurement à l’entrée en vigueur de la Constitution, il mérite une attention particulière concernant les lois qui existaient antérieurement à cette date. La loi du 9 décembre 1905 aurait normalement dû s’appliquer en Guyane comme le prévoit son article 43 § 221. Toutefois, la commission coloniale, par une décision du 1er avril 1911, décide de différer cette application, sans pour autant en avoir la compétence mais avec le consentement au moins implicite du Gouvernement, alors que par un décret du 6 février 1911, la loi du 9 décembre 1905 est rendue applicable sur les territoires de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion.

  • 22 Maude Elfort, « Le régime particulier du culte reconnu en Guyane française », in Jacques Fialaire (...)
  • 23 Emile Poulat précise que cette décision a été prise après consultation du préfet de la Guyane (Scr (...)
  • 24 Le texte de cette lettre est reproduit dans l’ouvrage d’Emile Poulat (précité, p. 245).

13Selon l’article 2 de la loi du 19 mars 1946, « Les lois et décrets actuellement en vigueur dans la France métropolitaine et qui ne sont pas encore appliqués à ces colonies feront, avant le 1er janvier 1947, l’objet de décrets d’application à ces nouveaux départements ». La rédaction même de cet article est riche de significations puisque, même si la loi du 19 mars 1946 consacre un principe de spécialité législative, elle insiste sur les lois et décrets « qui ne sont pas encore appliqués ». Cette formule semble sous-entendre que la loi intervient pour pallier une défaillance et elle fixe un délai strict pour y remédier. Malgré cela, à l’expiration de ce délai, aucune mesure réglementaire d’application n’est prise pour rendre applicable la loi de 1905 sur le territoire de la Guyane. L’entrée en vigueur de la Constitution du 27 octobre 1946 semble imposer l’adoption de ces mesures d’application. En ce sens, le 12 avril 1948, au terme du délai fixé par la loi du 19 mars 1946, le ministre des Finances René Mayer fait parvenir au ministre de l’Intérieur Jules Moch une lettre dans laquelle il s’inquiète du maintien en Guyane de la rémunération publique des ministres du culte catholique. Un rapport du préfet de la Guyane faisant état de cette situation apparemment contraire à la Constitution du 27 octobre 1946 est joint à cette lettre. A la demande de l’Évêque de Cayenne22, le ministre de l’Intérieur décide pourtant de ne pas appliquer les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 en Guyane. Cette décision surprenante et surtout arbitraire23 court-circuite la volonté du constituant de 1946. Dans sa réponse datée du 27 mai 1948, Jules Moch explique sa décision en avançant des arguments factuels destinés à matérialiser la spécificité du territoire guyanais. Il insiste ainsi sur « la pauvreté des habitants de la Guyane et [sur la] nécessité de les soustraire aux influences étrangères que favoriserait le départ des missionnaires catholiques »24, soucieux d’éviter une rupture trop brutale avec la France coloniale.

  • 25 Circulaire NOR/IOC/D/11/21265C du 25 août 2011 relative à la réglementation des cultes Outre-mer, (...)

14Il convient ici, afin de percevoir l’originalité du cas guyanais, de faire un rapprochement puis une distinction avec le cas de l’Alsace-Moselle. Dans cette lettre du 27 mai 1948, Jules Moch insiste sur le fait que le régime des cultes propre à la Guyane n’est en aucun cas comparable au régime particulier que connaît l’Alsace-Moselle. En effet, à la suite de la défaite de l’Empire français contre la Prusse à Sedan, l’Empire allemand s’approprie les départements de l’Alsace et de la Moselle selon les accords qui sont scellés par le traité de Francfort du 10 mars 1870. De ce fait, alors qu’en 1905, l’État français décide la scission entre les cultes et l’État, ces départements restent soumis au Concordat instauré en 1801. Après la défaite de l’Allemagne en 1918, l’Alsace et la Moselle redeviennent françaises. Le législateur de la IIIe République, par les lois du 17 octobre 1919 et du 1er juin 1924, décide de maintenir le Concordat sur ces territoires. Au moment de la Libération, à la suite de la Seconde Guerre mondiale, l’ordonnance du 15 septembre 1944 rétablit la législation en vigueur avant le 16 juin 1940. Ainsi, contrairement au régime particulier que connait l’Alsace-Moselle, celui de la Guyane n’est pas une conséquence de l’application du Concordat validée expressément par le législateur. Il s’agit d’un régime spécifique né de la volonté du Gouvernement seul25 et, peut-être, d’une abstention du législateur. Ce qui n’empêche pas, comme nous le verrons ensuite, le Conseil constitutionnel de traiter l’un et l’autre cas de la même manière.

B. La validation contestable de cette initiative gouvernementale par les juges administratif et constitutionnel

15Cette décision du Gouvernement de ne pas comprendre la Guyane française dans le champ d’application de la loi de séparation des Églises et de l’État a pour conséquence la soumission de la Guyane aux dispositions de l’ordonnance du roi Charles X du 27 août 1828 (1). L’intervention du Conseil constitutionnel, rendue possible par l’instauration de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, s’est révélée décevante et n’a pas permis de mettre un terme à ce particularisme contestable (2).

1) La soumission surprenante de la Guyane à l’ordonnance du roi Charles X du 27 août 1828

  • 26 Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, « Nationalisations I ».
  • 27 Ferdinand Melin-soucramanien, « L’adaptation du principe d’égalité à la diversité des territoires  (...)
  • 28 Remy Schwartz, Un siècle de laïcité, Berger-Levrault, 2007, p. 135.
  • 29 CE, 16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/ Gouvernement de la Polynésie française, n° 265560, Re (...)

16La transposition du principe d’égalité aux collectivités territoriales implique l’égale application de la loi sur le territoire de chacune d’entre elles. Le Conseil constitutionnel estime que les collectivités territoriales sont des collectivités d’individus et que de ce fait une rupture d’égalité entre les premières se traduirait par une rupture de l’égalité entre les individus eux-mêmes26. Ainsi, par une jurisprudence constante, il précise que certaines normes, du fait de leur nature, ne peuvent pas faire l’objet d’applications locales spécifiques. Il s’agit des droits et libertés fondamentaux car même si la forme unitaire de notre État tolère l’existence de particularités locales, « il y a un socle de libertés fondamentales qui ne se divise pas et doit être exercé partout de la même manière »27. Il s’agit ensuite des « lois de souveraineté »28. Ces lois sont définies au cas par cas par la jurisprudence et concernent les fonctions régaliennes de l’État. Ainsi, les textes qui ont pour objet l’organisation de l’État ont une applicabilité directe sur tout le territoire y compris les territoires d’Outre-mer. C’est le cas précisément du principe de laïcité mais ce n’est pas le cas de la loi du 9 décembre 190529.

  • 30 Selon l’article 43 de la loi du 9 décembre 1905, « Un décret en Conseil d’État rendu dans les troi (...)
  • 31 Le décret du 6 février 1911 a mis en œuvre de façon pleine et entière l’application de la loi du 9 (...)
  • 32 Le décret du 27 septembre 1907 a rendu partiellement applicable la loi du 9 décembre 1905 sur le t (...)
  • 33 Le cas notamment de la Polynésie rappelé par le Conseil d’État (16 mars 2005, Ministre de l’Outre- (...)
  • 34 Remy Schwartz, op. cit., p. 140.

17Pour être applicable en Guyane, la loi du 9 décembre 1905 aurait dû prévoir son applicabilité directe. Le législateur n’a toutefois prévu qu’une applicabilité variable en fonction des territoires30. Certaines colonies ont été contraintes d’appliquer l’intégralité de ses dispositions31, d’autres n’ont subi cette contrainte que de façon partielle32 et, enfin, certaines colonies ne sont pas spécifiquement visées par la loi du 9 décembre 190533. La Guyane, quant à elle, a fait et fait toujours figure de « cas particulier »34.

18Dans sa décision « Beherec » du 9 octobre 1981, le Conseil d’État confirme cette particularité du régime religieux guyanais. A l’occasion de cet arrêt, le juge administratif rappelle qu’aux termes de l’article 43 de la loi du 9 décembre 1905 des règlements d’administration publique doivent intervenir pour déterminer dans quelles conditions cette loi entre en application en Algérie et dans les colonies. Le Conseil relève qu’aucun acte réglementaire n’a été adopté en ce sens concernant la Guyane et que, de ce fait, la loi de 1905 n’y a jamais été étendue. Le juge administratif explique ensuite que la loi du 19 mars 1946 dont l’objet est l’assimilation des anciennes colonies aux départements français de métropole dispose que les lois et décrets postérieurs au vote de cette loi doivent être transposés dans les nouveaux départements par voie réglementaire. De même, les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 n’ont fait l’objet d’aucune mise en œuvre réglementaire sur le fondement de la loi du 19 mars 1946. Le Conseil d’État conclut donc que la loi du 9 décembre 1905 n’est pas applicable à la Guyane. Partant de ce constat, et de manière pour le moins surprenante, le juge administratif précise que le statut religieux de la Guyane demeure régi par une ordonnance du roi Charles X du 27 août 1828 prise sur le fondement de la Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 dont l’article 73 dispose que « les colonies sont régies par des lois et des règlements particuliers ». L’article 36 de cette ordonnance royale prescrit que « Le gouverneur veille au libre exercice et à la police extérieure du culte, et pourvoit à ce qu’il soit entouré de la dignité convenable ». L’article 89 de cette ordonnance ajoute qu’ « Un officier de l’administration de la marine, remplissant les fonctions d’ordonnateur, est chargé, sous les ordres du gouverneur, de l’administration de la marine, de la guerre et du trésor, de la direction supérieure des travaux de toute nature (à l’exception de ceux des ponts, des routes, et des travaux à la charge des communes), et de la comptabilité générale pour tous les services » étant précisé que « Ces attributions comprennent : (...) Le paiement des ministres du culte (...) » (article 90).

  • 35 JO A.N. n° 23, séance du 12 mars 1946, p. 660.

19Cette ordonnance a été rendue applicable sous le règne de Charles X dont la volonté était de renouer avec une monarchie absolue de droit divin. A ce titre, Aimé Césaire n’avait-il pas précisé, lors de la discussion des propositions de loi des 17 janvier et 12 février 1946, que le propre des régimes autoritaires est de rejeter les colonies hors de la communauté nationale au lieu de les intégrer35 ? Dès lors, en conclusion sur ce point, on peut s’interroger sur l’antagonisme probable qui semble exister entre les dispositions de cette ordonnance royale et notre Constitution actuelle.

2) L’apport décevant de la question prioritaire de constitutionnalité

  • 36 Le Conseil constitutionnel a implicitement estimé que les dispositions contestées de cette ordonna (...)

20Jusqu’au mois de juin 2017, le Conseil constitutionnel n’avait jamais été saisi de la conformité à la Constitution du régime particulier que connaît la Guyane. La procédure de question prioritaire de constitutionnalité inscrite à l’article 61‑1 de la Constitution présente la possibilité pour les juges de la rue Montpensier de contrôler la constitutionnalité de l’article 36 de cette ordonnance royale du 27 août 182836.

  • 37 Décision n° 2017-633 QPC précitée, considérant 8.

21Par différents arrêtés du 30 avril 2014, la collectivité territoriale de Guyane a suspendu le versement de la rémunération des vingt-six prêtres catholiques du diocèse de Cayenne. Ces arrêtés ont été annulés par un jugement du tribunal administratif de Cayenne et le préfet a procédé au mandatement d’office de ces dépenses. Le Conseil général a alors saisi le tribunal administratif de Cayenne d’une demande tendant à la condamnation de l’État à lui restituer les sommes versées aux ministres du culte catholique de la Guyane au titre des rémunérations entre 2009 et 2013 ainsi que les sommes prélevées par l’État au titre des années 2014 et 2015. Par un jugement du 24 novembre 2016, le Tribunal administratif sursoit à statuer afin de transmettre au Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité que celui-ci juge suffisamment sérieuse pour qu’elle soit transmise au Conseil constitutionnel. Dans la lignée de la jurisprudence « Beherec » du Conseil d’État, le Conseil constitutionnel valide les dispositions de l’ordonnance royale et considère que ces dispositions ne sont pas contraires aux droits et libertés que la Constitution garantit. La question posée visait notamment à remettre en cause la conformité des dispositions de l’ordonnance royale au principe de laïcité consacré à l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 dans le droit fil de l’esprit de la Constitution du 27 octobre 1946. Dans cette décision n° 2017-633 QPC, le Conseil constitutionnel explique « qu’il ressort tant des travaux préparatoires du projet de la Constitution du 27 octobre 1946 relatifs à son article 1er que de ceux du projet de la Constitution du 4 octobre 1958 qui a repris la même disposition, qu’en proclamant que la France est une « République … laïque », la Constitution n’a pas pour autant entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l’entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l’organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte »37. Ainsi, selon lui, il n’y a pas de contradiction entre le principe de laïcité et l’existence d’un droit local particulier en Guyane.

  • 38 Décision n° 2012-297 QPC précitée, considérant 6.
  • 39 Michel Verpeaux, « Colonialisme et religion. À propos de la décision du Conseil constitutionnel n° (...)
  • 40 CE, 6 avril 2001, Syndicat national de l’enseignement du second degré, n° 219379, 221699, 221700, (...)

22Cette décision est une reproduction de la décision du 21 février 2013 relative aux départements d’Alsace-Moselle38. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a considéré comme conforme au principe de laïcité la rémunération par l’État des pasteurs des églises consistoriales prévue par l’article VII des articles organiques des cultes protestants de la loi du 18 germinal an VIII relative à l’organisation des cultes. Toutefois, « ce qui était compréhensible pour les trois départements d’Alsace Moselle car reposant sur l’existence d’un droit local enraciné dans une sorte de tradition législative et dans l’histoire de ces départements ayant « échappé » à la loi de 1905 pour cause d’occupation prusso-allemande, se justifie beaucoup moins pour la Guyane »39. En effet, l’« exception cultuelle » en Alsace-Moselle peut se justifier par le fait que ces régions ne faisaient pas partie du territoire français au moment de l’adoption de la loi de 1905. Ces régions sont ainsi placées dans une situation historique particulière ce qui n’est pas le cas de la Guyane qui est un territoire français depuis 1643. Il est d’ailleurs intéressant de signaler que le particularisme du droit de l’Alsace-Moselle a été consacré par le Conseil d’État comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République40 en tant qu’il s’agit d’une volonté expresse du législateur républicain (article 7 de la loi du 1er juin 1924) qui n’a pas été remise en cause jusqu’à aujourd’hui. Ce n’est pas le cas du régime spécifique guyanais qui résulte quant à lui d’une simple initiative gouvernementale. Enfin, la transposition du principe appliqué par le Conseil constitutionnel à l’Alsace-Moselle au cas guyanais ne semble pas résister à l’examen de la conformité de ces dispositions au regard du principe d’égalité des citoyens devant la loi. En effet, le principe de laïcité implique une neutralité de l’État à l’égard des cultes or, en Guyane, seuls les ministres du culte catholique sont rémunérés par la collectivité ce qui n’est pas le cas en Alsace-Moselle. Pour cette raison, il semble que le régime religieux guyanais résulte bel et bien de la survivance d’un régime colonial devenu archaïque.

II. La survivance d’un statut religieux spécifique à la Guyane française : un archaïsme contraire au principe d’identité législative

23La décision de ne pas appliquer les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 en Guyane résulte d’un souci de prise en compte de ses spécificités territoriales. Cette particularité se présente aujourd’hui comme une véritable contrainte imposée par le Gouvernement à la collectivité territoriale unique de Guyane (A) d’autant plus qu’elle ne semble plus en harmonie avec le territoire guyanais tel qu’il est aujourd’hui (B).

A. Une dérogation à l’application de la loi du 9 décembre 1905 imposée par le Gouvernement

24Ce choix effectué par le Gouvernement apparaît paradoxal (1) puisqu’au lieu de permettre une expression plus poussée de la libre administration il remet en question celle-ci (2).

1) Un régime particulier au caractère paradoxal

  • 41 Olivier Dupéré, op. cit., p. 180.
  • 42 La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit à l’article 73 de la Constitution la pos (...)

25Le régime religieux spécifique appliqué à la Guyane tel qu’il est validé par le Conseil constitutionnel apparaît paradoxal. L’intégration entière des anciennes colonies à la République est le vœu exprimé par les députés de Guyane, de Martinique, de Guadeloupe et de la Réunion lors du dépôt des propositions de loi des 17 janvier et 12 février 1946. Au moment de la discussion du projet de loi constitutionnelle qui a été proposé au référendum le 5 mai 1946 des voix se sont toutefois élevées contre l’application uniforme des lois à des territoires particuliers par nature. Le ministre de la France d’Outre-mer, Marius Moutet, s’est notamment montré hostile vis-à-vis de la reconnaissance d’un principe d’identité législative en tant qu’elle risque de fragiliser l’unité de la République. On retrouve ici l’argumentaire qui sera réutilisé par Jules Moch en 1948 pour rejeter l’application des dispositions de la loi de 1905 en Guyane. Marius Moutet préconise donc le maintien du principe de spécialité législative tel qu’il est consacré par la loi du 19 mars 1946. Si ces conceptions ne l’ont pas emporté lors des discussions au sein de la commission, cette logique n’a pas disparu et c’est peut-être même elle qui a suggéré une interprétation relative et réaliste41 du principe d’identité législative. Selon cette interprétation, le principe d’identité législative ne repose pas sur une interdiction stricte de toute différence de traitement entre les départements d’Outre-mer et les départements de métropole. Ainsi, comme le précise l’article 73 de la Constitution du 27 octobre 1946 adopté par référendum, « Le régime législatif des départements d’Outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi ». De ce fait, une compétence est préservée au bénéfice du législateur pour adopter des dispositions législatives particulières afin de prendre en compte les spécificités locales des départements d’Outre-mer42.

  • 43 Pierre-Yves Chicot, « Droit coutumier autochtone et droit républicain à l’épreuve du cas de la Guy (...)

26Ce principe d’identité législative concrétise le principe d’égalité devant la loi. Il implique que tous les citoyens soient soumis à la même loi. En effet, « le droit républicain présente la particularité de gommer les aspérités locales »43. Or, lorsqu’il s’agit d’appliquer une loi générale et uniforme à un territoire particulier, le problème est souvent que cette loi produite par le centre présente un caractère inadapté aux spécificités locales.

  • 44 Maude Elfort, op. cit., p. 197.

27Le cas étudié relève d’une observation inverse. La Guyane est régie par un régime religieux spécifique qui repose sur la volonté des gouvernements depuis 1905 de ne pas appliquer la loi de séparation des Églises et de l’État. Comme l’a souligné Maude Elfort en 2007, « il apparaît que ce régime spécifique hérité de l’histoire se révèle avantageux pour l’ensemble des parties intéressées »44. Jusqu’à la QPC soulevée en 2016, le département de Guyane ne s’est jamais élevé contre ce régime contraire à la loi de 1905. Toutefois, les choses semblent avoir évolué puisque le 29 août 2016, c’est la collectivité de Guyane elle-même qui a produit un mémoire par lequel elle soulève une question prioritaire de constitutionnalité concernant ce régime religieux spécifique. De manière originale, une collectivité territoriale bénéficiant d’un régime spécifique, qui lui a été octroyé en raison du caractère particulier de son territoire, demande à ce que le Conseil constitutionnel soit saisi afin de rétablir l’application du régime général auquel sont soumis tous les départements et régions de métropole.

2) Une remise en question sensible du principe de libre administration

  • 45 Ibidem, p. 193.

28L’existence de ce régime propre à la Guyane pose aussi problème au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Si les institutions locales guyanaises n’ont jamais contesté ce régime particulier, elles le font aujourd’hui dans un contexte de contrainte budgétaire et de rationalisation de la dépense publique. Ici encore, le régime propre à la Guyane se distingue du régime que l’on connaît en Alsace-Moselle puisque ce n’est pas l’État qui prend en charge la rémunération publique des ministres du culte. Jusqu’en 1900, cette rémunération est assurée par l’État et pèse sur le budget du ministère de la Marine mais, avec la loi du 13 avril 1900 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1900, la situation change. Cette loi a eu pour objet de donner un cadre aux dépenses obligatoires que doivent assumer les colonies d’Amérique et de la Réunion dont le maximum devait être précisé par décret en Conseil d’État. Le décret du 21 août 1900 prévoit parmi les dépenses obligatoires de la Guyane les dépenses de personnel et de matériel nécessaires au culte. On constate ainsi qu’« héritée de l’histoire, la rémunération du clergé par la collectivité ne s’explique nullement par la préoccupation de tenir compte des spécificités locales, mais relève de la volonté de l’État de se désengager financièrement »45. Ce désengagement financier, s’il semble difficilement compatible avec les futures dispositions de la loi du 9 décembre 1905, s’accommode mal du principe de libre administration. C’est le second argument invoqué par la collectivité territoriale de Guyane à l’appui de sa QPC en novembre 2016.

  • 46 Laeticia Fermaud, « Le Conseil constitutionnel face à la rémunération publique des ministres du cu (...)
  • 47 Décision n° 2017-633 QPC précitée, considérant 15.
  • 48 L’Evêque de Cayenne et les vingt-six prêtres sont rémunérés par la collectivité unique de Guyane r (...)
  • 49 Décisions nº 91-298 DC du 24 juill. 1991; nº 98-405 DC du 29 déc. 1998, nº 2000-432 DC du 12 juill (...)
  • 50 Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.
  • 51 Vincent Dussart, « Les contraintes juridiques sur la dépense locale », in Marc Leroy (dir.), L’aut (...)
  • 52 Décision nº 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, co (...)

29Comme à son habitude, dans sa décision n° 2017‑633 QPC, le Conseil constitutionnel fait une « appréciation pragmatique »46 du principe de libre administration en estimant que « compte tenu de la faible importance des dépenses mises à la charge de la collectivité de la Guyane sur le fondement des dispositions contestées, ces dernières ne restreignent pas la libre administration de cette collectivité au point de méconnaître l’article 72 de la Constitution »47. La rémunération des ministres du culte catholique ne représente en effet qu’une faible part du budget de la collectivité territoriale de Guyane. Ce budget pour l’année 2017 en section de fonctionnement s’élève à environ 570 millions d’euros et la masse des rémunérations de l’Evêque de Cayenne et des prêtres est légèrement inférieure à un million d’euros48. En effectuant une lecture combinée des articles 34 et 72 de la Constitution, le Conseil s’assure seulement que les contraintes imposées à la collectivité territoriale ne sont pas excessives au point d’entraver la libre administration49. Il résulte plus précisément de la décision du Conseil constitutionnel du 29 mai 1990 que « le législateur peut définir des catégories de dépenses qui revêtent pour une catégorie de collectivité territoriale un caractère obligatoire ; que toutefois, les obligations ainsi mises à la charge d’une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration »50. Ces dépenses obligatoires constituent une « contrainte nécessaire »51 de la mise en œuvre de la libre administration. Toutefois, ici, ce qui paraît le plus étonnant n’est pas l’existence d’une dépense obligatoire ou le montant de celle-ci. C’est surtout la nature de cette dépense. Quant à celle-ci, le Conseil constitutionnel précise que les obligations auxquelles la loi assujettit les collectivités territoriales doivent répondre à « des exigences constitutionnelles » ou concourir à « des fins d’intérêt général »52. L’obligation faite à la collectivité territoriale de Guyane de rémunérer les ministres du culte catholique ne semble pas répondre à ces conditions. Surtout, certaines dépenses des collectivités territoriales sont expressément interdites par la loi. L’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 constitue un des exemples les plus représentatifs de cette catégorie de dépenses. On se retrouve alors confronté, dans le cas de la Guyane, à une dépense obligatoire qui devrait normalement relever de la catégorie des dépenses interdites. Paradoxalement, selon le Conseil constitutionnel, la rémunération publique des ministres du culte catholique en Guyane ne porte pas atteinte au principe de libre administration mais il apparaît qu’elle ne se conforme pas aux conditions de mise en œuvre de cette libre administration telles qu’elles sont définies par le législateur sur le fondement de l’article 34 de la Constitution. Cette position du Conseil constitutionnel semble surprenante puisque de manière générale, concernant le droit des collectivités territoriales, il fait toujours primer le principe d’égalité sur le principe de libre administration afin de garantir l’unité de l’État alors qu’en l’espèce il ne fait droit ni au principe d’égalité entre les collectivités territoriales ni au principe de libre administration.

B. Une application territorialisée de la loi du 9 décembre 1905 au risque d’une forme de déterritorialisation

30Le régime cultuel spécifique qui existe en Guyane aujourd’hui puise ses sources dans l’Ancien régime. Il apparaît comme un héritage suranné d’un passé colonial qui ne correspond plus à ce qu’est devenue la Guyane (1). Une intervention du législateur pour étendre l’application de la loi du 9 décembre 1905 à la Guyane serait souhaitable afin de se conformer enfin au principe d’identité législative consacré à l’article 73 de la Constitution du 4 octobre 1958 (2).

1) L’héritage d’un régime colonial déconnecté de l’évolution de la Guyane

  • 53 J.-L. Albert, « Les bases constitutionnelles du droit financier local », Encyclopédie des collecti (...)
  • 54 Serge Mam Lam Fouck, Appollinaire Anakesa, op. cit., p. 15.
  • 55 Discours prononcé par le président de la République Charles de Gaulle à Cayenne le 28 mars 1964.

31Pour que l’emploi des fonds que détient une collectivité territoriale soit légitime il faut impérativement qu’il existe un lien étroit entre l’objectif poursuivi par celui-ci et les intérêts de la communauté d’individus qui forme la collectivité territoriale. Ce lien est constitué par l’intérêt local53. Or, l’étude des évolutions de la société guyanaise montre que cette dépense publique obligatoire que constitue la rémunération des ministres du culte catholique est de plus en plus déconnectée des attentes de la collectivité. Le vote de la loi du 19 mars 1946 constitue un « tournant majeur »54 de l’histoire de la Guyane. L’adoption de cette loi par le Parlement français a généré une force assimilationniste qui a permis un développement important de la société guyanaise d’un point de vue économique et social mais surtout démographique. Ce nouveau départ s’est produit tout d’abord avec la fermeture du bagne de Cayenne en 1953. Ce n’est qu’en mars 1964, onze ans après le retour en métropole des derniers bagnards, que le président de la République Charles de Gaulle s’y rend et y prononce un discours dans lequel il déclare que « La France, après avoir beaucoup espéré de la Guyane, s’en était non pas désintéressée, mais quelque peu détachée. Cette période est terminée »55. Un mois plus tard, le président Charles de Gaulle valide la construction du Centre spatial guyanais, qui deviendra le port spatial de l’Europe.

  • 56 La construction de la base spatiale qui a commencé dès 1965 a provoqué une vague importante d’immi (...)
  • 57 Xavier Baert, « Poursuite de la transition démographique en Guyane : Légère inflexion de la natali (...)
  • 58 Maude Elfort, op. cit., p. 196.

32En 1946, la Guyane compte environ 23 000 habitants sur son territoire ; en 2017 on y recense plus de 250 000 habitants. Cette croissance démographique inattendue est le résultat d’une immigration massive56 en provenance du Surinam, des Antilles, des Caraïbes, d’Amérique du Sud, d’Europe et même d’Asie. Ainsi, aujourd’hui, plus de 35% de la population guyanaise est d’origine étrangère57. Cette évolution que connaît la Guyane exerce une influence sur le contexte religieux local. De ce fait, « si la religion catholique reste majoritaire, elle est fortement concurrencée par de nombreux groupes religieux, au premier rang desquels on trouve les adventistes, les évangélistes, les témoins de Jéhovah ou encore les mormons »58. A titre d’illustration de cette évolution du contexte religieux guyanais, il faut mentionner la création d’un Pôle Guyane le 28 octobre 2012 par la Fédération Protestante de France.

  • 59 CE, 16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/ Gouvernement de la Polynésie française, précitée, con (...)
  • 60 CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308544, n° 308817, n° 309161, n° 313518, n° 320796. Décisions relati (...)
  • 61 Le décret du 16 janvier 1939 instituant en Outre-mer des conseils d’administration des missions re (...)
  • 62 Hervé Maurey, Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte, Rapport d’info (...)

33Au-delà de la rémunération publique des ministres du culte, l’article 2 de la loi de séparation des Églises et de l’État encadre plus largement le financement des activités cultuelles. Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser que, dans les territoires où l’application de la loi du 9 décembre 1905 n’a pas été étendue, « le principe constitutionnel de laïcité n’interdisait pas l’octroi, dans l’intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes »59. Il a de plus précisé, à l’occasion de cinq arrêts d’Assemblée, qu’une collectivité territoriale peut attribuer de telles subventions même lorsqu’elle est soumise aux dispositions de l’article 2 de la loi du 9 décembre 190560. Ce qu’il ressort de ces différents arrêts est que la décision prise par une collectivité de financer des projets en rapport avec des édifices ou avec des pratiques cultuelles, n’est légale qu’à la condition que cette décision respecte le principe de neutralité de l’État à l’égard des cultes ainsi que le principe d’égalité et qu’elle réponde à un intérêt public local. Sur la base de ces jurisprudences, les groupes religieux guyanais autres que les groupes catholiques peuvent bénéficier de subventions d’autant plus qu’ils disposent de la faculté de s’organiser, tout comme les groupes catholiques, en missions religieuses61. Cette évolution de la jurisprudence traduit une volonté d’« ouvrir des brèches dans la laïcité »62 en donnant aux collectivités territoriales une possibilité de financer les cultes conformément au principe d’égalité. Cette ouverture prise en considération, le monopole dont jouit la religion catholique en Guyane apparaît encore plus étonnant.

  • 63 Michel Verpeaux, op. cit., p. 16.

34La Guyane est aujourd’hui un territoire attractif, loin du « lieu de bagne et de relégation »63 qu’il a été. Les arguments avancés par le ministre de l’Intérieur Jules Moch en 1948 pour justifier la non-application des dispositions de l’article 2 de loi de 1905 en Guyane ne sont plus d’actualité. Le territoire guyanais est désormais animé par une société plurielle tout à fait différente de celle qui existait au moment de la départementalisation en 1946. Ces différentes observations montrent que le maintien d’un régime religieux spécifique à la Guyane n’apparaît plus en phase avec le contexte local guyanais. Il semble aujourd’hui que le mouvement de départementalisation ait avancé bien au-delà des espérances de départ et que, de ce fait, la non-application de l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 apparaisse comme une anomalie au sein de la République française.

35Cette volonté d’assimilation n’est pas démentie par l’actualité constitutionnelle récente de la Guyane. En effet, le 10 janvier 2010, les électeurs ont été appelés à se prononcer sur la transformation de la Guyane en une collectivité d’Outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution et donc dotée d’une plus large autonomie par rapport à la métropole. La victoire du « non » a apporté la démonstration de la volonté de la population guyanaise de demeurer une composante de la République française.

2) L’intervention souhaitable du législateur pour étendre l’application de la loi du 9 décembre 1905 au territoire guyanais

  • 64 Gilles Lebreton, Droit administratif général, Dalloz, 9ème édition, 2017, p. 181.
  • 65 Décision n° 86-217 dc du 18 septembre 1986, loi relative à la liberté de communication, considéran (...)
  • 66 Séances I, 29e séance - 8 février 1946, p. 353 (cité par O. Dupéré, op. cit., p. 61).

36Le principe d’égalité devant les services publics implique le respect de la neutralité politique et religieuse des services publics64. Ce respect constitue le corollaire du principe d’égalité65. L’obligation aujourd’hui faite à la Guyane de rémunérer ses ministres du culte catholique se traduit par l’existence actuelle sur le territoire de la République française d’un service public religieux et même d’un service public de la religion catholique. Cette particularité amène une rupture du principe d’égalité devant la loi entre les citoyens guyanais eux-mêmes mais aussi entre les citoyens français de métropole et les citoyens français de Guyane alors qu’en 1946 l’assimilation est réclamée notamment par Léon de Lépervanche, député de La Réunion, dans le but d’établir l’égalité des citoyens devant la loi et de parvenir à une « assimilation entière »66.

  • 67 L’article 75 de la Constitution de 1958 dispose que « Les citoyens de la République qui n’ont pas (...)
  • 68 La loi de programme n° 2003-660 du 21 juillet 2003 pour l’Outre-mer (LOPOM) interdit notamment la (...)
  • 69 CE, Assemblée générale, Avis n° 383-887 du 20 mai 2010, p. 2.
  • 70 CE, 16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/ Gouvernement de la Polynésie française, précitée, con (...)

37Cette problématique semble d’ailleurs se poser de la même manière à Mayotte qui est devenu un département d’Outre-mer le 31 mars 2011 à la suite du référendum organisé le 29 mars 2009. La religion musulmane occupe une position majeure dans l’organisation sociale de ce territoire. Il est intéressant d’observer qu’un droit coutumier issu du droit musulman y survit67. Toutefois, le législateur intervient de plus en plus régulièrement pour éteindre progressivement ce droit coutumier68 qui n’est d’ailleurs plus appliqué que par une minorité de la population. Malgré la départementalisation récente de Mayotte, le Conseil d’État estime que « les textes de droit commun entrés en vigueur avant la date d’application du régime d’identité à Mayotte dans une matière déterminée y sont applicables, lorsqu’ils le prévoient et moyennant les adaptations qu’ils prévoient »69. Cette mise au point pourrait constituer un élément de réponse concernant le cas guyanais seulement, ici encore, il semble que le cas de Mayotte ne soit pas comparable. Le culte musulman à Mayotte subsiste encore dans les traditions locales alors que le culte catholique en Guyane est institutionnalisé. Le département de Mayotte est régi seulement par les décrets-lois Mandel du 16 janvier 1939 ainsi les ministres du culte musulman sont rémunérés par leur mission religieuse tout comme les ministres du culte catholique. En Guyane, seuls les ministres du culte catholique sont rémunérés par la collectivité ce qui, alors même que la loi du 9 décembre 1905 ne s’applique pas, contrevient au principe de laïcité qui « implique neutralité de l’État et des collectivités territoriales de la République et traitement égal des différents cultes »70.

  • 71 L’article 28-2 du Règlement du Sénat dispose que les propositions de loi et de résolution « sur le (...)
  • 72 Discours du président de la République Emmanuel Macron sur les assises des Outre-mer le 28 octobre (...)

38En considérant que la mise à l’écart de la Guyane pour l’application des dispositions de la loi du 9 décembre 1905 soit justifiée (même si cela reste discutable), la position du Conseil constitutionnel selon laquelle « la rémunération des ministres du culte catholique en Guyane devant être assurée par la collectivité publique, le législateur a, en imposant à la collectivité territoriale de la Guyane la prise en charge de cette rémunération, traité différemment des collectivités placées dans une situation différente » semble contestable puisque, comme nous l’avons vu, rien aujourd’hui ne semble plus justifier cette application particulière du principe de laïcité en Guyane.  En ce sens, une proposition de loi a été déposée par le sénateur Antoine Karam le 9 mars 2015 dont l’objet est principalement l’abrogation de l’ordonnance royale du 27 août 1828. Cette proposition de loi a été transmise à la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale mais n’a pas fait l’objet de discussion en séance et est aujourd’hui caduque71. Une intervention du législateur serait la bienvenue afin de mettre un terme à cette anomalie que constitue la rémunération publique des ministres du culte catholique en Guyane même s’il semble que le Conseil constitutionnel, en distinguant les cas de la Guyane et de l’Alsace-Moselle, pourrait y remédier de lui-même. La neutralisation des effets de cette ordonnance royale du 27 août 1828 permettrait de prendre en compte l’évolution de la Guyane et d’en faire véritablement « un morceau de la République plongé au cœur de l’Amazonie »72.

Notes

1 Le professeur Philipe-Jean Hesse précise que le Premier ministre Dominique de Villepin a utilisé cette expression lors d’un discours devant la Fédération protestante de France le 21 octobre 2005 (« Les notions de liberté du culte et de laïcité », Liberté de culte, laïcité et collectivités territoriales, dir. Jacques Fialaire, LexisNexis Litec, 2007, p. 5.

2 Dès le XVIe siècle, Jean Bodin notamment a défini la souveraineté comme une puissance profane dans les Six livres de la République (1576).

3 La loi du 27 février 1880 réorganise les conseils académiques en supprimant les représentants du clergé à l’exception des représentants des facultés de théologie catholique et protestante au sein du Conseil supérieur. Les lois du 16 juin 1881 et la loi du 28 mars 1882 abrogent plusieurs dispositions de la loi Falloux. La première loi prévoit la suppression de la rétribution scolaire : l’enseignement primaire devient gratuit, les frais devant être assumés par les communes et départements, au besoin par l’État. La seconde loi engage une révision des programmes scolaires avec la suppression de l’enseignement religieux et l’augmentation des disciplines obligatoires. Enfin, la loi Goblet du 30 octobre 1886 abroge les titres Ier et II de la loi Falloux.

4 Ph.-J. Hesse, op. cit., p. 10.

5 Dictionnaire Littré.

6 Michel Troper, Francis Hamon, Droit constitutionnel, LGDJ, 38e édition, 2017, pp. 476 – 477.

7 Ferdinand Melin-Soucramanien, « Les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2012/2 (n° 35), p. 28.

8 Sur ce sujet : Anne-Sophie Gorge, Le principe d’égalité entre les collectivités territoriales, préf. de P. Gélard, Dalloz, 2010.

9 Jean-Paul Pastorel, « Le principe d’égalité en Outre-mer », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2012/2, n° 35, pp. 73-93.

10 Ferdinand Melin-Soucramanien, « L’adaptation du principe d’égalité à la diversité des territoires », RFDA, 1997, pp. 906 – 926.

11 Michel Walzer, Sphères de justice : une défense du pluralisme et de l’égalité, Editions du Seuil, 1997, pp. 23‑59.

12 Sur cette notion : J.-M. Pontier « Territorialisation et déterritorialisation de l’action publique », AJDA, 1997, n°10, pp. 723-730.

13 Yves Madiot, « Vers une territorialisation du droit », RFDA, 1995, n° 5, pp. 947‑960.

14 Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

15 Décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l’expansion de la laïcité.

16 Décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017, Collectivité territoriale de Guyane.

17 Décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, Loi d’orientation pour l’Outre-mer, considérant 8.

18 Sur ce sujet : Serge Mam Lam Fouck, Appollinaire Anakesa, Nouvelle histoire de la Guyane. Des souverainetés amérindiennes aux mutations de la société contemporaine, Ibis. Rouge Editions, 2013.

19 Ibidem, p. 14.

20 Sur ce sujet : Olivier Dupéré, Les sources juridiques de la départementalisation ultra-marine, Institut Universitaire de Varenne, Collection Kultura, 2017.

21 « Des décrets en Conseil d’État détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable en Algérie et aux colonies » (article 43 § 2 de la loi du 9 décembre 1905).

22 Maude Elfort, « Le régime particulier du culte reconnu en Guyane française », in Jacques Fialaire (dir.), Liberté de culte, laïcité et collectivités territoriales, Litec, 2007, p. 189.

23 Emile Poulat précise que cette décision a été prise après consultation du préfet de la Guyane (Scruter la loi de 1905 - La République française et la religion, Fayard, 2010, p. 238).

24 Le texte de cette lettre est reproduit dans l’ouvrage d’Emile Poulat (précité, p. 245).

25 Circulaire NOR/IOC/D/11/21265C du 25 août 2011 relative à la réglementation des cultes Outre-mer, Ministère de l’Intérieur de l’Outre-mer, de collectivités territoriales et de l’immigration, p. 10.

26 Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, « Nationalisations I ».

27 Ferdinand Melin-soucramanien, « L’adaptation du principe d’égalité à la diversité des territoires », RFDA, 1997, p. 908.

28 Remy Schwartz, Un siècle de laïcité, Berger-Levrault, 2007, p. 135.

29 CE, 16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/ Gouvernement de la Polynésie française, n° 265560, Rec. p. 108.

30 Selon l’article 43 de la loi du 9 décembre 1905, « Un décret en Conseil d’État rendu dans les trois mois qui suivront la promulgation de la présente loi déterminera les mesures propres à assurer son application. Des décrets en Conseil d’État détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable en Algérie et aux colonies ».

31 Le décret du 6 février 1911 a mis en œuvre de façon pleine et entière l’application de la loi du 9 décembre 1905 en Martinique, en Guadeloupe et à la Réunion.

32 Le décret du 27 septembre 1907 a rendu partiellement applicable la loi du 9 décembre 1905 sur le territoire algérien. Une exception était prévue concernant la possibilité pour le gouverneur de salarier des agents publics du culte.

33 Le cas notamment de la Polynésie rappelé par le Conseil d’État (16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/Gouvernement de la Polynésie française, n° 265560, Rec. p. 108) mais aussi celui de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de la Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et des terres Australes et Antarctiques.

34 Remy Schwartz, op. cit., p. 140.

35 JO A.N. n° 23, séance du 12 mars 1946, p. 660.

36 Le Conseil constitutionnel a implicitement estimé que les dispositions contestées de cette ordonnance avaient valeur législative du fait principalement qu’elles avaient vocation à abroger des dispositions législatives antérieures (Commentaire de décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017, disponible à l’adresse http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2017633QPC2017633qpc_ccc.pdf, p. 8).

37 Décision n° 2017-633 QPC précitée, considérant 8.

38 Décision n° 2012-297 QPC précitée, considérant 6.

39 Michel Verpeaux, « Colonialisme et religion. À propos de la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017 », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 11 septembre 2017, n° 36, p. 17.

40 CE, 6 avril 2001, Syndicat national de l’enseignement du second degré, n° 219379, 221699, 221700, rec. p. 521.

41 Olivier Dupéré, op. cit., p. 180.

42 La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit à l’article 73 de la Constitution la possibilité pour les départements et régions d’Outre-mer d’adapter les lois et règlements nationaux dans les matières où s’exercent leurs compétences, si elles y ont été habilitées par la loi, ainsi que la possibilité d’être habilitées par la loi à fixer les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi.

43 Pierre-Yves Chicot, « Droit coutumier autochtone et droit républicain à l’épreuve du cas de la Guyane française », in Maude Elfort, Vincent Roux (dir.), La question autochtone sur le plateau des Guyanes, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2013, p. 167.

44 Maude Elfort, op. cit., p. 197.

45 Ibidem, p. 193.

46 Laeticia Fermaud, « Le Conseil constitutionnel face à la rémunération publique des ministres du culte en Guyane », AJDA, 2017, n° 31, p. 1783.

47 Décision n° 2017-633 QPC précitée, considérant 15.

48 L’Evêque de Cayenne et les vingt-six prêtres sont rémunérés par la collectivité unique de Guyane respectivement en qualité d’agents de catégorie A et B.

49 Décisions nº 91-298 DC du 24 juill. 1991; nº 98-405 DC du 29 déc. 1998, nº 2000-432 DC du 12 juill. 2000 ; nº 2000-442 DC du 28 déc. 2000 et nº 2001-456 DC du 27 déc. 2001.

50 Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.

51 Vincent Dussart, « Les contraintes juridiques sur la dépense locale », in Marc Leroy (dir.), L’autonomie financière des collectivités territoriales, Economica, 2017, p. 256.

52 Décision nº 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, considérant 12.

53 J.-L. Albert, « Les bases constitutionnelles du droit financier local », Encyclopédie des collectivités locales, Dalloz, Folio n° 72, mars 2013, n° 38 et s.

54 Serge Mam Lam Fouck, Appollinaire Anakesa, op. cit., p. 15.

55 Discours prononcé par le président de la République Charles de Gaulle à Cayenne le 28 mars 1964.

56 La construction de la base spatiale qui a commencé dès 1965 a provoqué une vague importante d’immigration dont les effets se sont répercutés dans tous les secteurs de la société guyanaise (agriculture, industrie, services publics notamment) qui ont été contraints de se moderniser pour faire face à des besoins nouveaux. L’implantation de la base spatiale à Kourou a été et constitue toujours un moteur de l’économie guyanaise par les effets d’entraînement importants qu’elle génère (Sur ce sujet : Rémi Charrier, Clémentine Garandeau, Katia Le Goaziou, « L’impact du spatial sur l’économie de la Guyane », Insee Dossier Guyane, n° 5, novembre 2017, disponible à l’adresse : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3182000).

57 Xavier Baert, « Poursuite de la transition démographique en Guyane : Légère inflexion de la natalité », Insee analyses Guyane, n° 12, paru le 19 janvier 2016, disponible à l’adresse : https://www.insee.fr/fr/statistiques/1908375#titre-bloc-15

58 Maude Elfort, op. cit., p. 196.

59 CE, 16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/ Gouvernement de la Polynésie française, précitée, considérant n° 2.

60 CE, Ass., 19 juillet 2011, n° 308544, n° 308817, n° 309161, n° 313518, n° 320796. Décisions relatives à l’installation par une collectivité d’un orgue dans une église ; à la construction d’un ascenseur permettant d’accéder à la basilique de Fourvière à Lyon ; à la mise à disposition temporaire d’un abattoir à des fins rituelles ; à la mise à disposition d’un local communal à des fins cultuelles ; et à la conclusion d’un bail emphytéotique administratif pour la construction d’un lieu de culte.

61 Le décret du 16 janvier 1939 instituant en Outre-mer des conseils d’administration des missions religieuses permet à toutes les missions religieuses de constituer un conseil d’administration afin de gérer les biens de la mission. Ces personnes morales de droit public peuvent percevoir des financements publics et bénéficier d’avantages fiscaux.

62 Hervé Maurey, Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte, Rapport d’information n° 345, 2014-2015, 17 mars 2015.

63 Michel Verpeaux, op. cit., p. 16.

64 Gilles Lebreton, Droit administratif général, Dalloz, 9ème édition, 2017, p. 181.

65 Décision n° 86-217 dc du 18 septembre 1986, loi relative à la liberté de communication, considérant n° 15.

66 Séances I, 29e séance - 8 février 1946, p. 353 (cité par O. Dupéré, op. cit., p. 61).

67 L’article 75 de la Constitution de 1958 dispose que « Les citoyens de la République qui n’ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l’article 34, conservent leur statut personnel tant qu’ils n’y ont pas renoncé » et permet aux Mahorais qui le souhaitent de conserver un statut personnel soumis à des règles particulières qui puisent leurs sources dans le droit musulman en matière de droit de la personne et de la famille.

68 La loi de programme n° 2003-660 du 21 juillet 2003 pour l’Outre-mer (LOPOM) interdit notamment la polygamie, la répudiation et la double-part successorale des hommes. De même, l’ordonnance 2010-590 du 03 juin 2010 supprime la justice cadiale qui était une justice rendue par des juges musulmans pour les Mahorais relevant du statut personnel de droit local.

69 CE, Assemblée générale, Avis n° 383-887 du 20 mai 2010, p. 2.

70 CE, 16 mars 2005, Ministre de l’Outre-mer c/ Gouvernement de la Polynésie française, précitée, considérant n° 2.

71 L’article 28-2 du Règlement du Sénat dispose que les propositions de loi et de résolution « sur lesquelles le Sénat n’a pas statué deviennent caduques de plein droit à l’ouverture de la troisième session ordinaire suivant celle au cours de laquelle elles ont été déposées. Les propositions de loi ou de résolution déposées dans l’intervalle des sessions ordinaires sont rattachées, pour le calcul des règles de caducité, au premier jour de la session ordinaire suivant la date de leur dépôt ».

72 Discours du président de la République Emmanuel Macron sur les assises des Outre-mer le 28 octobre 2017 à la Préfecture de Guyane à Cayenne.

Auteur

Doctorant à l’Université Toulouse Capitole,

Institut Maurice Hauriou

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2018

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search