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La territorialité de la laïcité

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Hiam Mouannès

Première partie : La laïcité française dans son application "située"

La problématique du financement des édifices de culte

Vincent Dussart

Texte intégral

1La question du financement des édifices de culte est une question sensible et complexe qui semblait avoir perdu de son importance après les évènements parfois violents lors de l’application de la loi de 1905 et, notamment, lors de l’inventaire des biens de l’Église. En effet, en 1905, la religion catholique est très largement majoritaire dans la population française. La France est alors couverte d’églises qui ont façonné le paysage des villes et surtout des campagnes. On se rappellera l’affiche de campagne électorale de 1981 de F. Mitterrand qui montrait un village avec son église. Une église dont on avait d’ailleurs enlevé la croix pour répondre à des remarques concernant la question de la laïcité.

2Le financement des édifices de culte catholique ne posait pas réellement de difficulté du fait de la multiplicité des églises en France. L’émergence, voire l’apparition, de nouvelles religions a désormais enclenché des demandes de nouveaux édifices à caractère cultuel, en particulier dans les villes de plus ou moins grande importance. Il apparaît nettement que les religions émergentes ou en voie d’enracinement sont davantage confrontées à des difficultés d’implantation de leurs lieux de culte. Sont particulièrement concernées les communautés suivantes : les églises évangéliques et orthodoxes, les communautés musulmanes ou bouddhistes. La question du financement de ces lieux est donc clairement posée.

  • 1 F. Messner, P.‑H. Prélot, J.‑M. Woehrling [dir.], Traité de droit français des religions, Litec, 2 (...)
  • 2 H. Maurey, Le financement des édifices des lieux de culte, Rapport d’information n° 345, Délégatio (...)

3Un édifice de culte a pu être défini comme « tout endroit, aménagé ou non, où se pratiquent de manière régulière des activités religieuses collectives, telles que prières, communions, rites, célébrations1 ». Dans un très important rapport sénatorial sur le financement des lieux de culte par les collectivités territoriales, présenté le 17 mars 20152, le sénateur Hervé Maurey recensait les lieux de culte en France, religion par religion. Y sont dénombrés :

  • 45 000 églises catholiques,
  • 4 000 temples protestants,
  • 2 450 mosquées,
  • 420 synagogues,
  • 380 lieux de culte bouddhistes,
  • 150 églises orthodoxes.

4Ce rapport sénatorial a posé un constat particulièrement éclairant qu’il est utile de rappeler ici :

  • Les lieux de culte catholiques, représentent le plus grand nombre d’édifices religieux en France. La problématique essentielle est celle de problèmes d’entretien. Il apparaît que la demande de financement de lieux de culte, contrairement à certaines idées reçues concernent essentiellement ce culte catholique.
  • Les protestants souhaiteraient une augmentation des lieux de culte en particulier parmi les communautés évangéliques dont le développement est croissant depuis plusieurs années maintenant.
  • La communauté juive préserve son patrimoine immobilier et a des besoins forts de sécurisation de ses édifices cultuels.
  • La croissance de la communauté orthodoxe nécessite de nouveaux lieux de culte, malgré des moyens financiers limités.
  • L’islam connaît une « phase de rattrapage » dans la constitution d’un patrimoine immobilier cultuel correspondant à ses besoins, et de moins en moins de difficultés d’implantation au niveau local.
  • Le bouddhisme, se trouve surtout en recherche de lieux de culte.
  • 3 Le Ministère de l’Intérieur a publié, d’ailleurs, un « Guide pratique de la gestion et de la const (...)
  • 4 Propos tenus lors de son audition par la Délégation aux collectivités territoriales et à la décent (...)

5Le financement des édifices de culte est donc bien une question qui interroge en premier lieu les élus locaux et donc les collectivités territoriales3. Comme le rappelle Jean-Louis Bianco, les collectivités territoriales ont un « un triple rôle qu’elles doivent conserver : gardiennes de la laïcité, acteurs de la laïcité et interlocuteurs avec les représentants des religions et nos concitoyens croyants »4. La question s’avère donc sensible. Trois points seront examinés ici : Il sera nécessaire de s’interroger d’abord sur le principe d’interdiction de financement posé par la loi du 9 décembre 1905 et les exceptions qui perdurent. Il conviendra ensuite d’examiner la question de l’entretien des édifices cultuels. Enfin sera abordée la question la plus complexe qui est celle du financement de nouveaux édifices cultuels.

I. L’interdiction du financement des lieux de culte comme principe législatif

6Il est nécessaire de définir le champ d’application de la notion de financement. Cette question présente trois aspects fondamentaux :

  • Le financement de la construction
  • Le financement de l’entretien
  • Le financement du fonctionnement des édifices de culte.

Ces trois champs sont normalement couverts par les prescriptions législatives de la loi de séparation de l’Église et de l’État.

A. Principes posés par la loi du 9 décembre 1905

7La loi du 9 décembre 19055 (titre III, article 12 et s.) relative à la séparation des Églises et de l’État interdit aux collectivités territoriales de financer la construction, l’acquisition ou encore le fonctionnement courant d’édifices cultuels.

En 2013, Le Conseil constitutionnel a rappelé que le non-subventionnement des cultes n’était, toutefois, pas un principe constitutionnel. Ce dernier avait été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité par l’Association pour la promotion et l’expansion de la laïcité qui contestait la constitutionnalité des dispositions relatives au traitement des pasteurs des églises consistoriales en Alsace-Moselle. Dans sa décision du 21 février 2013, le Conseil a jugé que les spécificités du droit local en vigueur en Alsace-Moselle était conforme à la Constitution. Le Conseil a ainsi considéré que la proclamation du caractère laïque de la République dans la Constitution ne signifiait pas pour autant la remise en cause des dispositions applicables dans certaines parties du territoire de la République lors de l’entrée en vigueur de la Constitution. La jurisprudence administrative a également largement assoupli le principe d’interdiction du financement des cultes en France mais ce n’est pas la question posée ici.

8En réalité, il apparaît que si la laïcité a une valeur constitutionnelle depuis 1946, le principe d’interdiction du financement public des lieux de culte a valeur législative. Ainsi, l’article 19 de la loi de 1905 dispose que les associations cultuelles ne peuvent « sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’État, des départements et des communes ». L’interdiction du financement des édifices du culte apparaît ici de manière indirecte en raison du système adopté en 1905. Les édifices cultuels devaient être remis à des associations cultuelles. En réalité, les catholiques ne constituèrent pas ces associations ce qui a eu pour conséquence de faire basculer dans le domaine public communal les édifices existants.

9Les conséquences de l’application de la loi de 1905 sur le financement des édifices de culte sont multiples. La première série de conséquences tient dans l’interdiction de principe, pour les collectivités territoriales et naturellement leurs établissements publics de coopération intercommunale, de financer la construction ou l’acquisition d’édifices à caractère cultuels.

  • 6 H. Maurey, « Le financement des édifices des lieux de culte », Rapport d’information n° 345, Délég (...)
  • 7 CE, 1er juillet 1910, Ville d’Amiens, S. 1910, III, 145, note M. Hauriou.

  • 8 TA Grenoble, 31 décembre 1991, M. Georges Fourel, n° 8836688, Rec. p. 632.

  • 9 TA Orléans, 16 mars 2004, Fédération d’Indre-et-Loire de la libre pensée, n° 0103376.


10Comme le rappelle le rapport Maurey6, dans le cadre de la construction ou de l’acquisition d’un lieu de culte, « le juge a ainsi reconnu l’illégalité de dépenses publiques relatives à la construction d’un nouveau lieu de culte par une commune7, de subventions pour l’acquisition d’un ensemble immobilier au profit d’une association dont l’objet inclut la pratique d’un culte8, ou encore de la vente d’un bien communal à un prix inférieur à sa valeur vénale à une association dont l’objet principal est de poursuivre des activités cultuelles »9.

  • 10 CAA de Nancy, 5 juin 2003, Commune de Montaulin, n° 99NC01589.
  • 11 CE, 1er juillet 1910, Ville d’Amiens, S. 1910, III, 145, note M. Hauriou.Voir H. Maurey, « Le fina (...)

11Les collectivités ont également l’interdiction de financer des dépenses de fonctionnement courant liées à des édifices de culte. Ainsi est interdite la prise en charge, par les collectivités territoriales, des dépenses telles que le nettoyage, le chauffage ou l’éclairage des édifices de culte. Ce sont les affectataires de l’édifice de culte qui doivent normalement assumer ces dépenses. Il en va ainsi des dépenses d’électricité liées aux manifestations cultuelles telles que les messes ou les diverses célébrations possibles10. Sont aussi interdites les dépenses d’aménagement, d’embellissement, de mise en valeur ou d’amélioration des édifices cultuels non classés11. Dans la pratique, il apparaît que des communes assument des dépenses de chauffage ou d’électricité en dehors de tout cadre légal. Il est difficile de détecter ce type de dépenses sans une connaissance précise des documents comptables des communes et l’accès aux factures payées par ces dernières.

12Il est également interdit de financer des édifices de culte de manière provisoire en quelque sorte. Il s’agit du cas de prêts à titre gratuit ou à des conditions favorables de lieux communaux utilisés à des fins cultuelles. Dans la pratique, il apparait difficile de toujours vérifier l’utilisation faite de salles communales mises à disposition par le biais de la location voire du prêt. Ainsi, une personne peut-elle louer une salle sans que son utilisation ne soit précisée clairement au moment de la location. Il est également possible qu’une salle soit détournée de son utilisation annoncée dans la convention de location.

  • 12 CE, 26 mai 1911, Commune de Heugas, Rec. p. 624.

  • 13 CE, 11 juillet 1913, Commune de Oury, n° 48342 ; TA Nice, 26 mars 2013, Association de défense de (...)
  • 14 CE, 7 avr. 1911, Commune Saint-Cyr-de-Salerne, Rec. p. 438.


13Ont cependant pu être sanctionnées une mise à disposition gratuite d’un lieu public pour exercer un culte si l’occupation de ce lieu est généralement payante12, une décote de 50 % sur la valeur locative de locaux communaux mis à disposition d’une association pour la fondation et l’entretien d’une salle de prière13, ou encore la location à un ministre du culte d’un terrain ou d’un local à un prix très inférieur à ce qu’il devrait être14.

B. Les exceptions légales et réglementaires aux principes d’interdiction posés par la loi du 9 décembre 1905

14Plusieurs territoires de la République font l’objet de mesures spécifiques concernant le financement des lieux de culte. Il s’agit naturellement du cas des départements d’Alsace et de la Moselle. On doit cependant y ajouter la situation de certains territoires d’outre-mer.

1) Le cas des territoires d’Alsace-Moselle

Les territoires d’Alsace et de Moselle, relèvent d’un régime dérogatoire hérité du Concordat qui autorise les cultes à bénéficier de subventions pour la construction et l’entretien d’édifices religieux. Ce régime juridique concerne les lieux de culte mais aussi les logements des ministres des cultes dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Ce régime se traduit par l’existence d’établissements publics du culte dotés de la personnalité morale. Ces établissements sont en charge de la gestion des immeubles dédiés aux culte. En effet, la loi de séparation des Églises et de l’État a été adoptée en 1905, période pendant laquelle les départements d’Alsace-Moselle avaient été annexés par l’empire allemand, à la suite de la défaite de la France lors de la guerre de 1870 et du traité de Francfort du 10 mars 1871.

15La loi du 1er juin 1924 a confirmé que l’Alsace-Moselle ne connaîtrait pas d’application de la loi de séparation de 1905 et conserverait le statut religieux particulier en usage sous l’empire allemand et issu du régime concordataire de 1802. Quatre cultes ont été officiellement reconnus : le culte catholique, les cultes protestants luthérien et réformé et le culte israélite. Les édifices abritant ces derniers appartiennent soit aux communes, soit aux établissements publics du culte. Pour ces derniers, les édifices sont leurs propriétés lorsqu’ils les ont eux-mêmes édifiés ce qui est le cas souvent des temples protestants et des synagogues. Ils appartiennent cependant au domaine public. Les édifices appartenant aux communes sont, en réalité, les plus nombreux.

  • 15 Circulaire du 29 juillet 2011, Edifices du culte : propriété, construction, réparation et entretie (...)

16L’établissement public en charge de cette gestion pour le culte catholique porte l’appellation de « fabrique » dont les règles d’organisation et de fonctionnement ont été déterminées par un décret impérial du 30 décembre 1809. Les établissements publics cultuels connaissent des dépenses tant de fonctionnement que d’investissement. Ils sont donc en charge de dépenses d’entretien et de reconstruction de l’édifice du culte. En effet, il leur incombe « au premier chef “ d’assurer l’entretien et les travaux sur les lieux de culte, quelle que soit la personne publique propriétaire de ces édifices ”»15. Il en va de même pour les presbytères en application de l’article 37 du décret du 30 décembre 1809 sur les fabriques des églises. Il faut ajouter qu’en application du régime de la domanialité publique, l’État et les collectivités territoriales sont tenus, dans certaines situations, de participer au financement des cultes statutaires.

17En cas d’insuffisance de ressources de l’établissement public du culte, les communes ont l’obligation de pourvoir aux charges d’entretien des édifices du culte en application de l’article L. 2543‑3‑3° du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Dans cette hypothèse, une dépense de ce type constitue une dépense obligatoire pour la commune. Il est notable de remarquer que ces dépenses d’investissement peuvent bénéficier du Fonds de compensation de la TVA qui permet aux communes de bénéficier du remboursement d’une partie de la TVA acquittée sur les dépenses d’investissement. La procédure d’inscription d’office des dépenses obligatoires peut-être engagée pour forcer les communes à s’acquitter de ces dépenses.

18Les associations constituées pour les cultes non reconnus peuvent être bénéficiaires de subventions municipales en Alsace-Moselle en application de l’article L. 2541‑12‑10° du CGCT. Elles peuvent en bénéficier afin de participer au financement de lieux de culte.

2) Le cas de certains territoires et départements d’outre-mer

  • 16 http://www.eglise-etat.org/guyanne.html

19En contradiction avec la loi de 1905, les territoires d’outre-mer (sauf Guadeloupe, Martinique, Réunion, Saint-Martin, Saint-Barthélemy) ainsi que Mayotte obéissent à des textes particuliers qui n’interdisent pas le subventionnement public des cultes. Le département de la Guyane bénéficie d’un régime spécial introduit par l’ordonnance royale du 27 août 182816.

20En effet, la loi de 1905 s’applique dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion. En revanche, elle ne s’applique toujours pas en Guyane qui reste sous le régime de l’ordonnance royale du 27 août 1828. Cette situation n’a pas changé quand la Guyane est devenue un département. Dans ce dernier, il existe une reconnaissance unique du culte catholique. Les prêtres sont en quelque sorte salariés du Conseil départemental de la Guyane. En effet, l’ordonnance de 1828 prévoit notamment que « le gouverneur veille au libre exercice et à la police extérieure du culte », et pourvoit à ce qu’il soit entouré de la dignité convenable ». Cette formulation curieuse décrit, en réalité, l’entretien du clergé.

21Les « décrets Mandel » des 16 janvier et 6 décembre 1939 permettent à toutes les sensibilités religieuses de bénéficier d’une aide publique. Depuis, ces décrets instituent un régime distinct de la séparation en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre et Miquelon, en Polynésie Française, en Nouvelle Calédonie, à Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Ils autorisent en effet un financement public du culte en permettant que les cultes s’organisent dans ces territoires en missions religieuses disposant de conseils d’administrations. Ces décrets ne s’appliquent ni à Saint-Barthélemy ni à Saint-Martin.

22Il sera donc possible d’obtenir des aides pour la création ou l’utilisation d’édifices de cultes dans ces territoires.

II. Le statut financier des édifices de culte

  • 17 Conseil d’État, Rapport public, Un siècle de laïcité, 2004, p. 302.

23La question du financement des lieux de culte par les collectivités territoriales est liée à celle du statut juridique de ces derniers. En effet, celui-ci est déterminé par la date de construction de l’édifice. Pour le Conseil d’État, « les dispositions législatives du début du siècle dernier définissent [...] un régime de propriété éclaté, hétérogène, variable selon la date de construction de l’édifice considéré et le culte dont il permet la célébration publique »17.

24Jusqu’à la loi de 1905, les édifices cultuels étaient mis à la disposition gratuite des établissements publics du culte. En application de l’article 4 de la loi de 1905, il était prévu de les transférer à des associations cultuelles. En ce qui concerne les logements des ministres du culte, ils devaient être mis à disposition de ces associations cultuelles gratuitement dans un premier temps puis contre loyer à la collectivité territoriale propriétaire.

A. La situation des édifices antérieures à la promulgation de la loi de 1905

  • 18 Décret du 29 décembre 1905.
  • 19 J.-M. DuhartLa France dans la tourmente des Inventaires : la séparation des Églises et de l’État(...)

25L’article 4 de la loi de 1905 dispose que les biens mobiliers et immobiliers des établissements publics du culte sont (devaient être !) transférés aux associations cultuelles formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public du culte. Il fallut pour commencer à mettre en œuvre ces mesures, procéder à un inventaire des biens des Églises18ce qui ne se fit pas sans mal19. En vertu de l’article 19 de la même loi, « ces associations devront avoir exclusivement pour objet l’exercice d’un culte [...] » et « ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’État, des départements et des communes ». La loi prévoit également que les édifices affectés à l’exercice public du culte sont laissés gratuitement à la disposition des associations cultuelles ».

26Le système a cependant dysfonctionné au regard de l’intention du législateur. En effet, contrairement aux protestants et aux juifs, les catholiques ont refusé d’appliquer ce système en acceptant que leurs édifices religieux deviennent la propriété d’associations cultuelles.

27Deux lois sont successivement votées, en 1907 et 1908, pour répondre au refus des catholiques de constituer des associations cultuelles. En application de l’article 1er de la loi du 13 avril 1908, un certain nombre d’édifices cultuels sont devenus propriétés d’une personne publique (État, communes). De plus, l’affectation cultuelle des édifices du culte construits avant 1905, est réglée par les dispositions de l’article 13 de la loi du 9 décembre 1905 et de l’article 5 de la loi du 2 janvier 1907. Les affectataires (Association cultuelle juive ou protestante ou prêtre catholique) qui en bénéficient disposent d’importantes prérogatives en ce qui concerne l’usage de ces lieux destinés aux cultes.

28Corrélativement, les personnes publiques propriétaires se trouvent face à un certain nombre d’obligations qui ne sont pas sans conséquence financière (mise en sécurité et protection du patrimoine notamment). Les coûts peuvent donc s’avérer très importants en particulier pour les petites communes.

  • 20 Circulaire du 29 juillet 2011, Édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretie (...)

29En application des dispositions de « l’article 13 de la loi du 9 décembre 1905 et de l’article 5 de la loi du 2 janvier 1907, l’affectation des édifices servant à l’exercice public du culte, ainsi que tous les objets mobiliers les garnissant, est gratuite, exclusive et perpétuelle »20. Il ne peut être mis fin à cette jouissance des biens, et, s’il y a lieu, à leur transfert que selon une procédure de désaffectation. Le caractère perpétuel de l’affectation cultuelle des édifices du culte existant en 1905 concerne les édifices restés ou devenus la propriété d’une personne publique mais aussi les édifices du culte transférés aux associations cultuelles.

  • 21 Rec. Lebon 490.

30La domanialité publique des édifices du culte a été consacrée par la jurisprudence administrative et, en particulier, par l’arrêt d’assemblée du Conseil d’État du 18 novembre 1949, Carlier21, pour les édifices construits avant la loi du 9 décembre 1905. Ces derniers font partie du domaine public communal ou de l’État (cas des cathédrales) par affectation à l’usage du public. Cette affectation ne procède plus de l’affectation au service public !

  • 22 Les EPCI ont été introduits par une modification de l’article 13 de la loi de 1905 par la loi n° 9 (...)
  • 23 Voir D. Garreau et P. Bluteau, « Collectivités territoriales et lieux de culte : obligations, inte (...)
  • 24 J.‑B Bouet. La responsabilité des communes dans l’entretien des locaux à usage cultuel.

31L’article 13 de la loi du 9 décembre 1905 dispose : « l’État, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale22, pourront engager les dépenses nécessaires pour l’entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi ». Ces dispositions concernent les édifices du culte construits avant la promulgation, y compris les édifices du culte appartenant à des établissements publics ecclésiastiques et non réclamés par des associations cultuelles à l’issue de la mise en œuvre de la loi de 1905 (art. 9, modifié par la loi du 13 avril 1908). Il n’existe pas d’obligation de financement si l’on s’en tient à la lettre du texte mais pas d’interdiction non plus, ce qui constitue selon certains une entorse au principe d’interdiction de financement des cultes23. On doit préciser que les dépenses relatives aux édifices cultuel n’appartiennent pas aux dépenses obligatoires des communes inscrites à l’article L 2321‑2 du CGCT24.

  • 25 La Gazette des communes, 16 janvier 2017, p. 32.

32Désormais, la question de ces financements est problématique en raison de la réduction des budgets locaux. En effet, « la disette budgétaire complique l’entretien des édifices religieux, estimés à environ 100 000 et à 90 % catholiques. Pourtant, un dixième de ces constructions, délabrées, mérite des travaux urgents ; et un tiers, dans un état préoccupant, en a besoin à moyen terme »25.

33La sauvegarde du patrimoine religieux constitue dès lors un problème politiquement sensible en raison de la prégnance des débats sur le principe de laïcité. Il peut être difficile pour des élus locaux d’assumer des dépenses d’entretien ou de rénovation des édifices cultuels face à leurs administrés comme a pu le relever, par exemple, Alexandra Sobczak, fondatrice de l’association Urgences Patrimoine26. Le financement de dépenses de restauration est donc de plus en plus difficile. Le patrimoine religieux peut donc se trouver en péril comme le relevait le site Patrimoine-en-blog, dédié au patrimoine religieux : en 2017, on recensait 313 églises « en danger », sur les 42 258 que compte la France. Plus précisément, une douzaine de projets de démolition était à l’étude. Par ailleurs, une vingtaine d’églises devaient être déconsacrées chaque année pour être vendues par les communes27.

  • 28 Circulaire du 29 juillet 2011, Édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretie (...)
  • 29 Voir notamment CAA Nancy, 5 juin 2003, Commune de Montaulin, AJDA, 2003, 1431, note P. Rousselle.
  • 30 Sur cette question voir notamment P.‑H. Prélot, « Les édifices cultuels », in Traité de droit fran (...)

34La loi n’ayant pas donné d’indication précise sur la nature des dépenses d’entretien c’est à la jurisprudence qu’il est revenu de se prononcer sur le caractère légal ou non des dépenses engagées sur des édifices de cultes. Il s’agit de vérifier si les travaux envisagés constituent bien des dépenses d’entretien ou de conservation. Ainsi la circulaire de 201128 rappelle qu’ont été notamment admis, au titre des travaux d’entretien et de conservation, les travaux de ravalement, chauffage, éclairage et de peintures. En matière de dépenses d’installation électrique, le Conseil d’État a considéré, dans un avis du 11 décembre 1928, que celles-ci peuvent être prises en charge par une commune propriétaire si elles sont justifiées soit par la conservation de l’édifice et des objets le garnissant, soit par la sécurité des visiteurs de l’édifice29. Il en va de même pour les dépenses de chauffage, sauf si celles-ci ont pour objet de favoriser ou de permettre le déroulement de manifestations cultuelles. Les réparations des orgues comme celles des cloches sont considérées comme faisant partie de l’entretien du gros-œuvre et donc leur financement est possible30.

B. La situation des édifices postérieurs à la promulgation de la loi de 1905

35Les édifices construits après la loi de 1905 sont la propriété privée des associations cultuelles ou des « associations loi de 1901 formées pour assurer la continuité de l’exercice public du culte » : cette catégorie prévue par la loi du 2 janvier 1907, recouvre essentiellement les associations diocésaines relevant du culte catholique. La question du financement par les collectivités territoriales ne se pose plus réellement. Normalement, pour ce qui concerne les travaux leur incombant, l’article 13 de la loi de séparation de 1905 interdit normalement toute subvention publique directe ou indirecte. La loi précise, en effet, que ces associations doivent couvrir les « réparations de toute nature, ainsi que les frais d’assurance et autres charges afférentes aux édifices et aux meubles les garnissant ».

36Le dispositif initial a cependant été remis en cause par la loi du 25 décembre 1942. En effet, le « législateur » a ajouté une disposition au dernier alinéa de l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905, permettant à l’État, aux départements et aux communes de participer aux frais de réparation des édifices cultuels, qu’ils soient ou non classés monuments historiques et appartenant à certaines associations cultuelles qui assurent, elles-mêmes, la maîtrise d’ouvrage de ces travaux. Ces associations doivent cependant se conformer aux dispositions des articles 18 à 21 de la loi du 9 décembre 1905. Les conditions de financement exigent que seules les réparations qui correspondent aux travaux nécessaires à la conservation de l’édifice puissent être financées (maintien hors d’eau, mises en sécurité de l’édifice, etc.).

III. Le financement des nouveaux lieux de cultes

37Les religions émergentes ou en voie d’enracinement sont davantage confrontées à des difficultés d’implantation de leurs lieux de culte. Des revendications se font parfois jour auprès des élus locaux afin d’aider aux financements des lieux de culte. On se rappellera du phénomène des prières de rue qui ont pu focaliser l’attention de l’opinion publique. La « justification » de ces manifestations se trouve dans le trop faible nombre lieux de culte musulmans ou de leur trop grande exiguïté. La question s’avère sensible donc. Certains élus sont tentés de faire droit à des demandes d’aides au financement de nouveaux lieux de culte. Il existe cependant des outils légaux à la disposition des collectivités territoriales pour aider indirectement les cultes à disposer de lieux de prière ou à les entretenir.

A. La garantie d’emprunts

38En application des articles L.2252‑4 et L.3231‑5 du CGCT, les communes et départements peuvent garantir « les emprunts contractés pour financer, dans les agglomérations en voie de développement, la construction, par des groupements locaux ou par des associations cultuelles, d’édifices répondant à des besoins collectifs de caractère religieux ». Selon la circulaire de 2011 relative aux édifices de culte, la notion « d’agglomération en voie de développement » doit être comprise comme étant une zone urbanisée dont la population augmente de manière significative.

39Cette technique permet de procéder à un financement indirect et virtuel parfois. Elle permet aux associations cultuelles d’obtenir des prêts bancaires qui, s’ils ne sont pas remboursés, nécessiteront l’intervention de la collectivité. Si l’emprunteur se révèle défaillant, la collectivité devra dans ce cas rembourser l’annuité d’emprunt que ce soit le capital ou les intérêts. Les établissements de crédit demandent des cautions solidaires et conjointes, la collectivité garante sera donc redevable en fonction du pourcentage garanti sans bénéfice de discussion. Les garanties doivent normalement faire l’objet de conventions qui définissent les modalités de l’engagement de la collectivité concernée.

40Les communes comme les départements doivent s’assurer de la solidité du projet comme ils le feraient pour toute garantie d’emprunt sollicitée par d’autres demandeurs tels que des entreprises. Le législateur a fixé deux limites pour la collectivité : un emprunt ne peut être garanti pour plus de 50% du montant total des recettes réelles de la section de fonctionnement et la garantie ne peut excéder, pour le bénéfice d’un même emprunteur, 10% de la capacité globale de la collectivité à garantir.

41Une fois qu’il a accordé sa garantie, une commune ou un département ne peut pas revenir sur sa décision. Il peut, cependant, l’annuler si elle est illégale, dans les quatre mois qui suivent la délibération. Toute décision de retrait qui ne serait pas fondée sur une illégalité constituerait une faute dont l’association pourrait demander réparation à la commune.

42Une décision de l’assemblée délibérante est nécessaire pour autoriser la garantie d’emprunt ce qui peut soulever des débats compliqués du point de vue politique…

B. Le recours à la technique du bail emphytéotique

43La seconde technique qui permet d’aider au financement de lieux de culte se trouve dans la technique du bail emphytéotique.

44En effet, il est d’abord possible de recourir, en vue de la construction d’un édifice du culte ouvert au public, à la technique du bail emphytéotique non administratif. Cette possibilité est prévue par l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime. Dans cette hypothèse, le bail ne peut porter que sur un bien appartenant au domaine privé de la collectivité territoriale propriétaire. Ce type de bail a été utilisé à partir des années 1930 pour la construction d’édifices du culte sans contrevenir au principe de laïcité fixé par l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905.

45Les collectivités territoriales ont cependant voulu utiliser parfois une portion de leur domaine public. Dans cette optique, l’article 3 de l’ordonnance n° 2006‑460 du 21 avril 2006 a modifié l’article L. 1311‑2 du CGCT afin de de rendre possible la conclusion d’un bail emphytéotique qualifié d’administratif (BEA) en vue de la construction d’un édifice à caractère cultuel sur un terrain appartenant au domaine public d’une collectivité territoriale. Ce dernier article dispose : « Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet d’un bail emphytéotique prévu à l’article L. 451‑1 du code rural et de la pêche maritime en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ou en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif ». En application de l’article L. 1311‑2 du CGCT, un BEA ne peut être accordé, pour un édifice du culte ouvert au public, qu’aux seules associations cultuelles régies par la loi de séparation du 9 décembre 1905.

46De tel types de baux peuvent être conclus même si le bien sur lequel il porte en raison, notamment, de l’affectation du bien résultant soit du bail ou d’une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public. Cependant, ces biens doivent demeurer hors du champ d’application de la contravention de voirie c’est-à-dire que ce bien ne doit pas faire partie de la voirie terrestre.

47Ces baux ne peuvent avoir pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion d’une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, pour le compte ou pour les besoins d’un acheteur soumis à l’ordonnance n° 2015‑899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ou d’une autorité concédante soumise à l’ordonnance n° 2016‑65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. 

  • 31 CE Ass., 19 juillet 2011, Mme V., req. 320796, Obs. Ph. Terneyre, BJCP 2011, n° 79, p. 461, BJDCP (...)

48Il est prévu de demander des contreparties comme l’a rappelé un arrêt du Conseil d’État avec le versement, par l’emphytéote, d’une redevance qui, eu égard à la nature du contrat et au fait que son titulaire n’exerce aucune activité à but lucratif ne dépasse pas, en principe, un montant modique. De plus, l’incorporation dans leur patrimoine est exigée, à l’expiration du bail, de l’édifice construit, dont les collectivités n’auront pas supporté les charges de conception, de construction, d’entretien ou de conservation31. Le Conseil d’État juge, ce faisant, que le législateur a pu déroger aux dispositions de la loi du 9 décembre 1905 et que, sous réserve du respect du principe de neutralité et du principe d’égalité, il est possible, sous le contrôle du juge administratif, d’utiliser ce dispositif même avec une redevance modique.

  • 32 CE, 10 février 2017, AJDA, 2017, p. 684, concl. Olivier Henrard ; RD imm., 2017, p. 298.

49Un important arrêt du Conseil d’État du 10 février 2017 a également apporté d’utiles précisions sur cette problématique des BEA « cultuels ». Il y est précisé que le CGCT ne permet la conclusion de tels baux, dérogatoire à la loi du 9 décembre 1905, que si l’édifice cultuel est exploité par une « association cultuelle », le régime de ces associations étant soumis au régime particulier posé par le titre IV de cette loi du 9 décembre 1905. Ainsi, le Conseil d’État a annulé une délibération de la ville de Paris qui permettait la location d’un immeuble à la « Société des Habous et des lieux saints de l’Islam » en vue de la construction d’une mosquée dès lors que cette société n’est pas une association cultuelle régie par la loi de 190532. La Haute juridiction administrative a indiqué qu’il était, malgré tout, possible de régulariser le bail en y insérant une clause garantissant l’affectation du lieu à une association cultuelle respectant les prescriptions de la loi de 1905.

C. Les équipements mixtes

50La construction d’un édifice à double vocation cultuelle et culturelle est un outil permettant de bénéficier de financement et notamment de subventions publiques au titre des activités culturelles, pour la réalisation de ces dernières.

  • 33 Voir question écrite du sénateur Paul Loridant (QE n° 11308 du 23 août 1990 – 9ème législature) et (...)
  • 34 Voir B. Sauvaget, « Créteil, une cathédrale flambant neuf », Libération 3 août 2015.
    http://www.lib (...)

51On peut ainsi citer l’un des exemples récents les plus célèbres qui se trouve être le musée d’art sacré situé à l’arrière de la cathédrale de la Résurrection Saint Corbinien d’Évry. Dans ce cas, cet édifice a coûté près de 14 millions d’euros. Le Ministère de la Culture, la Région Île-de-France et l’Établissement Public d’Aménagement de la Ville Nouvelle (EPEVRY), ont versé des subventions consacrées au Centre d’Art Sacré à hauteur de 2 millions d’euros. Ce dernier a d’ailleurs un accès spécifique. Dans ce strict cadre, les fonds publics représentaient 13 millions de francs soit environ 2 millions d’euros33. Une technique semblable a pu être utilisée en finançant un espace culturel dans la cathédrale de Créteil34. Peuvent aussi, en théorie, faire l’objet de subventions des hammams dans des mosquées. Les dispositions de la loi de 1905 n’interdisent donc pas à une collectivité de financer la construction d’un édifice dont il est prévu d’affecter une partie à l’exercice du culte. Mais la subvention ne peut financer que le centre culturel accessoire. Si la loi de 1905 n’est pas violée son esprit l’est quelque peu !

  • 35 CE, 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, n° 308544 ; CE, 19 juillet 2011, Fédération de la libre p (...)

52La jurisprudence dans ces hypothèses a été fixée par cinq arrêts du Conseil d’État du 19 juillet 201135. Les conditions pour obtenir de tels financement sont les suivantes : Il faut un intérêt public local, une convention qui permet de vérifier le non financement de la partie affectée au culte, une redevance en contrepartie du service non cultuel, une ventilation comptable entre ce qui relève du culturel et ce qui relève du cultuel. Cette ventilation oblige normalement à constituer deux associations distinctes : l’une relevant des dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association pour les activités culturelles, l’autre relevant des dispositions de la loi du 9 décembre 1905 pour les aspects cultuels. Seule la première peut recevoir une subvention de la part de l’État ou des collectivités territoriales.

  • 36 CE, 3 oct. 2011, Communauté d’agglomération Saint-Etienne Métropole, n° 326460.

53Si des travaux portent sur la partie culturelle mais également sur la partie cultuelle, un éventuel financement ne doit pas excéder le montant des travaux afférents à la seule partie culturelle de l’édifice36 à peine de violation de la loi de 1905.

*

*           *

54On le voit, la question du financement des édifices de culte est une question éminemment complexe du point de vue juridique. Elle l’est également du point de vue politique. Les élus et les collectivités territoriales se trouvent placées dans des situations très complexes. La jurisprudence semble cependant avoir trouvé des points d’équilibre permettant une résolution des conflits latents ou déclarés qui peuvent marquer les relations entre les différentes communautés religieuses en France et les institutions républicaines.

Notes

1 F. Messner, P.‑H. Prélot, J.‑M. Woehrling [dir.], Traité de droit français des religions, Litec, 2003, p. 898. Voir également J. Fialaire, Cultes. In Encyclopédie Dalloz Collectivités locales ; n° 100 et s.

2 H. Maurey, Le financement des édifices des lieux de culte, Rapport d’information n° 345, Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Sénat, 2015.

3 Le Ministère de l’Intérieur a publié, d’ailleurs, un « Guide pratique de la gestion et de la construction des cultes » en 2015 qui s’adresse principalement aux collectivités territoriales.
https://www.interieur.gouv.fr/Publications/Cultes-et-laicite/Guide-pratique-pour-la-gestion-et-la-construction-des-lieux-de-culte

4 Propos tenus lors de son audition par la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat : H. Maurey, Le financement des édifices des lieux de culte, Rapport d’information n° 345, Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Sénat, 2015, p. 44.

5 https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000508749

6 H. Maurey, « Le financement des édifices des lieux de culte », Rapport d’information n° 345, Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Sénat, 2015, p. 44.

7 CE, 1er juillet 1910, Ville d’Amiens, S. 1910, III, 145, note M. Hauriou.


8 TA Grenoble, 31 décembre 1991, M. Georges Fourel, n° 8836688, Rec. p. 632.


9 TA Orléans, 16 mars 2004, Fédération d’Indre-et-Loire de la libre pensée, n° 0103376.


10 CAA de Nancy, 5 juin 2003, Commune de Montaulin, n° 99NC01589.

11 CE, 1er juillet 1910, Ville d’Amiens, S. 1910, III, 145, note M. Hauriou.Voir H. Maurey, « Le financement des édifices des lieux de culte », Rapport d’information n° 345, Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Sénat, 2015, p. 44.

12 CE, 26 mai 1911, Commune de Heugas, Rec. p. 624.


13 CE, 11 juillet 1913, Commune de Oury, n° 48342 ; TA Nice, 26 mars 2013, Association de défense de la laïcité et M. Vardon c/ Ville de Nice et Association des Musulmans du centre-ville, n° 1104890.

14 CE, 7 avr. 1911, Commune Saint-Cyr-de-Salerne, Rec. p. 438.


15 Circulaire du 29 juillet 2011, Edifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité. NOR/10C/D/11/21246C, p. 32.

16 http://www.eglise-etat.org/guyanne.html

17 Conseil d’État, Rapport public, Un siècle de laïcité, 2004, p. 302.

18 Décret du 29 décembre 1905.

19 J.-M. DuhartLa France dans la tourmente des Inventaires : la séparation des Églises et de l’État, Éditions Alan Sutton, 2001 ; G. Tronchet, « Le cabinet Rouvier et l’administration préfectorale dans la crise des Inventaires (janvier-mars 1906) », in P. Weil (Sous la dir.) Politiques de laïcité au XXème siècle, PUF, 2007.

20 Circulaire du 29 juillet 2011, Édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité. NOR/10C/D/11/21246C, p. 6.

21 Rec. Lebon 490.

22 Les EPCI ont été introduits par une modification de l’article 13 de la loi de 1905 par la loi n° 98-546 du 12 juillet 1998.

23 Voir D. Garreau et P. Bluteau, « Collectivités territoriales et lieux de culte : obligations, interdictions et outils », JCP/ la semaine juridique, Edition administrations et collectivités territoriales, n° 17-18, 2 mai 2016, p. 22.

24 J.‑B Bouet. La responsabilité des communes dans l’entretien des locaux à usage cultuel.

25 La Gazette des communes, 16 janvier 2017, p. 32.

26 https://www.labecedaire.fr/2018/02/05/collectivites-entretien-culte/

27 http://patrimoine.blog.pelerin.info

28 Circulaire du 29 juillet 2011, Édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité. NOR/10C/D/11/21246C, p. 15 et 16.

29 Voir notamment CAA Nancy, 5 juin 2003, Commune de Montaulin, AJDA, 2003, 1431, note P. Rousselle.

30 Sur cette question voir notamment P.‑H. Prélot, « Les édifices cultuels », in Traité de droit français des religions, Lexisnexis, 2013, p. 911.

31 CE Ass., 19 juillet 2011, Mme V., req. 320796, Obs. Ph. Terneyre, BJCP 2011, n° 79, p. 461, BJDCP 2011, n° 79, p. 461.

32 CE, 10 février 2017, AJDA, 2017, p. 684, concl. Olivier Henrard ; RD imm., 2017, p. 298.

33 Voir question écrite du sénateur Paul Loridant (QE n° 11308 du 23 août 1990 – 9ème législature) et réponse du ministère de la Culture, 8 novembre 1990, JO Sénat, p. 2404.
https://www.senat.fr/questions/base/1990/qSEQ900811308.html

34 Voir B. Sauvaget, « Créteil, une cathédrale flambant neuf », Libération 3 août 2015.
http://www.liberation.fr/societe/2015/08/03/creteil-une-cathedrale-flambant-nef_1358316

35 CE, 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, n° 308544 ; CE, 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P., n° 308817 ; CE, 19 juillet 2011, Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole, n° 309161 ; CE, 19 juillet 2011, Commune de Montpellier, n° 31351 ; CE, 19 juillet 2011, Mme V., n° 320796.

36 CE, 3 oct. 2011, Communauté d’agglomération Saint-Etienne Métropole, n° 326460.

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