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La spécialisation des juges

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Catherine Ginestet

Titre 2. L’éviction des juridictions de droit commun

La fusion des juridictions civiles du premier degré en question

Natalie Fricero

Texte intégral

Introduction

11. Le terme “fusion” vient du latin fusio, qui signifie le passage d’un corps solide à l’état liquide sous l’action de la chaleur, sens qu’il convient ici d’éliminer, mais aussi combinaison étroite de deux éléments, réunion de plusieurs éléments en un seul. Il s’agit donc d’imaginer que les différentes juridictions civiles de 1re instance fusionnent en un Tribunal unique !

22. Évoquer la fusion des juridictions civiles du 1er degré dans le cadre d’un colloque consacré aux mérites de la spécialisation des juges ne manque pas de paradoxe !

3En effet, la spécialisation des juridictions civiles de première instance repose sur de nombreuses raisons parfaitement justifiées et légitimes, qui ont été exposées : la 1re est la volonté d’adapter la procédure aux caractéristiques des litiges (procédure orale pour les litiges de proximité, procédure écrite pour les litiges plus complexes), mais aussi aux caractéristiques sociologiques et économiques des catégories de justiciables (le consommateur a besoin d’une procédure simplifiée, de moindre coût) ; la 2e raison correspond au souci de faire en sorte que les juges soient formés aux matières civiles de plus en plus complexes (droit de la consommation, droit de propriété, droit de la famille…). D’une manière plus générale, la spécialisation traduit deux objectifs : rendre effectif et concret le droit d’accès au juge, et améliorer la qualité de la justice.

  • 1 L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, La Documentation française, 2008

4Dans ces conditions, envisager la fusion des juridictions semble aller à contre courant de ces objectifs ! Pourtant, la simplification de l’organisation judiciaire est en marche : le projet de loi no 344, enregistré à la présidence du Sénat le 3 mars 2010, “relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles” reprend les propositions du rapport Guinchard1 concernant la suppression de la juridiction de proximité, et des réformes ont déjà instauré des “pôles” civils de compétence… Ces réalisations traduisent une évolution dans la conception même de la “fusion”. Elles concrétisent une vision protéiforme de la simplification de l’organisation judiciaire qui fait suite à l’utopie d’un Tribunal civil de première instance unique.

I – L’UTOPIQUE FUSION DES JURIDICTIONS

53. Si l’idée d’un Tribunal de première instance unique n’est pas nouvelle, sa réalisation s’est heurtée à des obstacles insurmontables…

A – Un souhait longtemps formulé

64. “Plusieurs étapes ont jalonné l’évolution de l’idée d’une fusion entre les juridictions de 1er degré, fondées sur des objectifs spécifiques.

75. 1) La volonté de mettre en place un management rationnel des moyens budgétaires affectés aux juridictions s’est traduite par le décret no 71-528 du 2 juillet 1971, pris en application de la loi no 70-613 du 10 juillet 1970, qui marque la fin de l’effectif budgétaire propre des tribunaux d’instance. Il pose en principe que le service des tribunaux d’instance est assuré par des magistrats du tribunal de grande instance. Un magistrat pourra même assurer le service de plusieurs juridictions d’instance limitrophes, afin de garantir l’existence d’une justice de proximité aux citoyens.

  • 2 Inspecteur général des services judiciaires, auquel le Ministre de la Justice Alain Peyrefitte ava (...)

86. 2) La réflexion s’est prolongée en direction d’une fusion structurelle, limitée au TGI et TI : en 1979, Yves Rocca2 présente un rapport “sur la structure des juridictions de première instance portant, dans un premier temps, sur les modifications qui pourraient être envisagées dans l’articulation des tribunaux de grande instance et d’instance et [visant à] rechercher, en particulier, dans quelle mesure pourrait être développée la fusion des deux catégories de juridictions”. Il propose la fusion en un seul tribunal de première instance des TGI et des TI, avec maintien, en tant qu’“annexes” ou “sièges périphériques” (par opposition au “siège central” du TPI), des anciens tribunaux d’instance ; une loi organique devait définir les garanties accordées aux magistrats.

  • 3 Rapport Haenel/Arthuis, Justice sinistrée : démocratie en danger, Economica, 1991, préf. J. D. Bre (...)

9 On retrouve cette même volonté de fusion structurelle en 1991, avec le rapport Haenel/Arthuis préconisant que “des tribunaux départementaux doivent être institués”, tout en reconnaissant “le poids des résistances locales appuyées sur d’énergiques interventions parlementaires”3 !

  • 4 A la présidence du Comité de réorganisation et de déconcentration du Ministère de la Justice.

107. 3) Un virage dans la conception de la fusion est réalisé en 1994, avec le rapport Carrez4, qui suggère “l’unification, dans chaque ressort du TGI, du fonctionnement du TGI et des TI, afin de gérer de manière plus globale et plus souple l’organisation, l’activité et les moyens de ces juridictions”. Il s’agit d’un objectif de gestion, dans le but de “concilier la nécessaire recherche de l’efficacité et le maintien d’un réseau fin et adaptable de présence judiciaire sur le territoire”, et non plus d’un objectif structurel. On peut parler de “fusion fonctionnelle”. En termes de gestion des deniers publics, il s’agit d’optimiser les moyens…

118. 4) Une autre étape consacre ce que l’on pourrait nommer “la fusion des compétences”. Le rapport Casorla du 31 mars 1997, suggère la création d’un tribunal de première instance (TPI) selon des modalités très originales. Partant du principe que la présence judiciaire doit pouvoir prendre deux formes : une forme générale et permanente devant un minimum de juridictions réunies sur un site important, et une forme intermittente et partielle en fonction de l’activité induite par un site plus petit, et le juge doit être mis en mesure de se déplacer dans les antennes instituées pour répondre précisément aux attentes des justiciables. Il ne s’agit donc pas d’une véritable fusion, mais d’une nouvelle répartition des compétences et activités juridictionnelles entre un site principal d’un TPI et des sites de proximité des TPI délocalisés, qui doit respecter le principe d’égalité des justiciables au regard des règles d’organisation du service public de la justice.

12 Enfin, le rapport de synthèse des Entretiens de Vendôme, en décembre 2001 ouvre plusieurs pistes de réflexion : fusion de toutes les juridictions de première instance (y compris les juridictions spécialisées, telles que les conseils de prud’hommes, les tribunaux de commerce, etc..) dans un TPI au niveau de l’arrondissement judiciaire ; fusion des seuls TGI et TI ; enfin, redéfinition des fonctions de TGI et TI maintenus dans le cadre actuel.

13Le rapport Guinchard de 2008 a mis en évidence les raisons de l’impossibilité actuelle de réaliser cet objectif structurel d’un TPI unique et a redéfini les modalités de la fusion.

B – Une réalisation impossible

149. L’impossibilité de réaliser une fusion structurelle s’explique par de nombreuses raisons

  • 5 Jean Hilaire, Introduction historique au droit, Mémento Dalloz, 10ème éd., 2005, p. 142.

15 Des raisons historiques : Le service public de la justice traduit la mise en œuvre d’impératifs politiques, économiques, et sociaux, visant à garantir une justice de proximité et de spécialité, variables selon les époques5. La fusion structurelle se heurterait à des réticences politiques, professionnelles, économiques…

  • 6 G. Cornu et J. Foyer, Procédure civile, PUF éd., collec. Thémis, 3ème éd., 1996, p. 167.

16 Des raisons pragmatiques : l’éparpillement des compétences en première instance répond à un “principe d’adéquation”6 lequel implique irrémédiablement une diversité des juridictions. Il est inutile de rappeler les bénéfices de la spécialisation des juridictions selon la nature du contentieux, civil, commercial, prud’homal, rural, social !

  • 7 DC 9 avril 1996, Statut de la Polynésie française.

1710. Des raisons juridiques : dans un État de droit, le service public de la justice est organisé en fonction de principes fondamentaux, à valeur constitutionnelle pour la plupart. Ainsi, selon l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, n’a point de Constitution, principe qui a permis au Conseil constitutionnel de consacrer la valeur constitutionnelle du droit de recourir à un juge7. Selon l’article 6 de cette même Déclaration, tous les citoyens sont égaux devant la loi. Si l’on ajoute les principes à valeur infra-constitutionnelle, mais supra législative, que constituent les attributs du procès équitable inhérents à l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, le premier d’entre eux consistant à affirmer un droit d’accès effectif et concret à un tribunal, on mesure toutes les difficultés de réorganisation des juridictions. Notamment, comment concilier la rationalisation de l’organisation judiciaire, la diminution du nombre de tribunaux, et donc l’éloignement de la justice du justiciable, avec le droit d’accès au juge et l’égalité dans cet accès ?

18La simplification du système juridictionnel repose sur des propositions qui ménagent ces enjeux parfois contradictoires : garantir un accès effectif et concret au juge pour les citoyens, tout en rationalisant l’organisation des juridictions.

II – UNE FUSION PRAGMATIQUE ET CONFORME AUX PRINCIPES PROCESSUELS FONDAMENTAUX

1911. La nouvelle approche consiste à mettre en place une fusion “multiforme”, qui emprunte à chaque modalité ses avantages et évite ses dangers. Une fusion “structurelle” limitée est envisagée par le projet de loi Warsman, une fusion “fonctionnelle” par création de pôles, de blocs de compétences a déjà été amorcée, comme une fusion “procédurale”, par une meilleure articulation entre les différentes procédures intéressant la famille, reposant un réseau et une communication structurés.

A – La “fusion structurelle” par suppression de la juridiction de proximité

  • 8 Le projet de loi a été adopté par l’Ass. Nat. le 16 nov. 2011 (no 755).

2012. L’étude d’impact relatif au projet de loi sur la répartition des contentieux (enregistré au Sénat le 3 mars 2010, no 344) indique clairement la volonté de mettre en œuvre une démarche de modernisation par simplification de l’organisation judiciaire, dans le prolongement du rapport Guinchard. Le chapitre 1er de la loi porte donc “suppression de la juridiction de proximité et maintien des juges de proximité”8.

21La suppression de la juridiction de proximité permet de rendre plus lisible la répartition des compétences entre TI et TGI. Comme la saisine du TI, qui absorbe les compétences de la juridiction de proximité, se déroule de manière simplifiée, l’accessibilité du juge est sauvegardée.

2213. Mais la simplification n’entraîne pas suppression de juges qui assurent un lien direct entre la justice et la société civile dont ils sont issus. Les juges de proximité seront répartis par le président du TGI dans les différents services de la juridiction, TGI ou TI, auxquels ils peuvent participer. Ce rattachement des juges de proximité au TGI avait déjà été initié par la possibilité de siéger en qualité d’assesseur correctionnel (loi no 2005-47 du 26 janvier 2005) : les juges de proximité pourront dorénavant être appelés à siéger dans la formation collégiale du TGI en matière civile. Ils pourront également exercer des fonctions civiles sur délégation du TI (mesures d’instruction, injonction de payer).

B – La “fusion fonctionnelle” par la constitution de blocs de compétence, de pôles

1) Le pôle famille

2314. En créant le juge aux affaires familiales, la loi du 8 janvier 1993 a réalisé une concentration entre les mains d’un même juge, des compétences pour statuer sur la rupture du mariage, l’autorité parentale et son exercice, ainsi que de certaines questions financières intéressant la famille. Mais le contentieux de la famille n’était pas soumis dans sa globalité au même juge : ainsi, le juge d’instance connaissait de la tutelle des mineurs et des majeurs, le juge des enfants, de l’assistance éducative et de la prescription de mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial, le tribunal de grande instance, du contentieux de la filiation, de l’action à fins de subsides, de l’adoption, de la liquidation des régimes matrimoniaux et des successions.

  • 9 2009-526, relative à la simplification et clarification du droit et l’allègement des procédures

24 La loi du 12 mai 2009 9 a donc procédé à un regroupement des contentieux liés aux difficultés patrimoniales de la famille (liquidation et partage des indivisions), et à la protection effective de l’intérêt supérieur de l’enfant, notamment dans le cadre de la tutelle des mineurs qui lui est transférée. Ce renforcement des compétences permet de créer un véritable “pôle de la famille” autour du JAF.

2) Le pôle des litiges de proximité

2515. Le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles, enregistré au Sénat le 3 mars 2010, propose une redéfinition de certaines compétences du TI, qui couvriraient les affaires à faible enjeu financier ou en lien avec la vie quotidienne. Encore faut-il, et c’est la toute la difficulté, constituer un bloc de compétences cohérent et modernisé et opérer des transferts de compétence entre TGI et TI ! Les critères de regroupement pourraient être liés aux difficultés économiques des particuliers, qui imposent l’existence d’une juridiction aisément accessible…

  • 10 Le dernier alinéa de l’art. L. 213-6 du COJ sera abrogé ; le projet est devenu la loi 2010-1609 du (...)

26Dans cette direction, la loi Béteille no 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l’exécution des décisions de justice et aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées, transfère au TI les mesures de traitement des situations de surendettement des particuliers et de la procédure de rétablissement personnel qui relèvent actuellement du JEX10.

C – La fusion “procédurale” par une communication structurée au sein d’un réseau

2716. La commission Guinchard a considéré nécessaire d’assurer une meilleure articulation entre l’intervention des différents juges susceptibles de statuer dans les contentieux en matière familiale, à savoir le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles.

  • 11 Art. 1072-1 et 2, art. 1187, art. 1221-1 et 2 CPC.

28 Le décret 2009-398 du 10 avril 2009, relatif à la communication de pièces entre le JAF, le juge des enfants et le juge des tutelles 11, instaure une véritable “fusion de l’information” : chaque juge peut être informé des procédures ouvertes par un autre juge, et obtenir communication des pièces utiles et des décisions prises. Sans entrer dans le détail, ce dispositif fonctionnel complet de communication permet d’instaurer un véritable réseau judiciaire en matière familiale.

Notes

1 L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, La Documentation française, 2008

2 Inspecteur général des services judiciaires, auquel le Ministre de la Justice Alain Peyrefitte avait confié une étude.

3 Rapport Haenel/Arthuis, Justice sinistrée : démocratie en danger, Economica, 1991, préf. J. D. Bredin, p. 101.

4 A la présidence du Comité de réorganisation et de déconcentration du Ministère de la Justice.

5 Jean Hilaire, Introduction historique au droit, Mémento Dalloz, 10ème éd., 2005, p. 142.

6 G. Cornu et J. Foyer, Procédure civile, PUF éd., collec. Thémis, 3ème éd., 1996, p. 167.

7 DC 9 avril 1996, Statut de la Polynésie française.

8 Le projet de loi a été adopté par l’Ass. Nat. le 16 nov. 2011 (no 755).

9 2009-526, relative à la simplification et clarification du droit et l’allègement des procédures

10 Le dernier alinéa de l’art. L. 213-6 du COJ sera abrogé ; le projet est devenu la loi 2010-1609 du 22 déc. 2010, et le transfert de compétence a été réalisé, art. L. 332-1 s. C. consom., et décret no 2011-741 du 28 juin 2011.

11 Art. 1072-1 et 2, art. 1187, art. 1221-1 et 2 CPC.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

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