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La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

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Sébastien Saunier

La loi DCRA, horizon indépassable de la relation administrative ?

Isabelle Poirot-Mazères

Texte intégral

  • 1 S. SAUNIER, Recherche sur la notion de formalisme en droit administratif français, PUAM, 2007
  • 2 Cf. notamment Le Médiateur, Rapport 2009 « L’usager et l’Etat face à la crise », « Pacifier les re (...)

1Nous avons toute cette journée, au travers de certaines manifestations du formalisme juridique analysé dans un beau travail il y a peu1, au travers d’institutions aussi, évoqué les relations parfois tendues, pas encore pacifiées (comme en témoignent divers rapports récents2) de l’Administration et de ses usagers, tour à tour appréhendés selon les points de vue des administrés, des citoyens, des clients, des consommateurs… voire des contribuables, des patients. Visages multiples et changeants du sujet, en regard d’une Administration elle-même en mutation profonde, en quête de nouveaux équilibres, entre respect des droits des individus et recherche de l’efficacité, trop souvent de l’efficience.

  • 3 Décret no 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usage (...)

2Alors dans ce contexte, comment définir un horizon, de surcroît comme il fut annoncé dans le programme, indépassable ? Comment de plus ce texte là, reprise d’un projet précédent dont la discussion fut interrompue par la dissolution en 1997, mêlant sous l’invocation de grands principes, comme cela fut dénoncé au Sénat, des dispositions proclamatoires sans contenu normatif à des règles formelles et procédurales précises, parfois d’une ingrate aridité rédactionnelle pour qui ne maîtrise pas le langage procédural, obéré en fin de propos d’articles ponctuels et décrochés de l’ensemble, comment donc ce texte là, bric-à-brac législatif, qui en enterrait un autre, fameux et contesté, le décret du 28 novembre 19833, et en appelait d’autres, pourrait-il être considéré comme un aboutissement, un achèvement ? Il ne fut pas considéré comme tel, il ne l’est pas devenu depuis.

3En revanche, la loi traçait un certain nombre de lignes de force, principes et règles, lignes dessinées alors autour d’une nouvelle image de l’administré, portée par une vision renouvelée de l’administration. Bien plus, dans le tableau qui fut alors dressé, apparaissaient également des lignes de fuite, prolongements nécessaires du texte mais aussi points d’ombre – certaines règles ne furent pas alors retenues. Enfin, pour rester dans le registre pictural, le texte esquissait des perspectives, évolutions futures qu’annonçaient certaines dispositions non tant dans leur lettre mais dans l’esprit qui les inspirait.

Les lignes tracées

L’arrière plan

4La loi DCRA s’inscrit dans un processus amorcé dès la fin des années 60 de modernisation et d’adaptation des services publics sous tendu par une représentation nouvelle de la relation au public, qui devait se traduire par une série de réformes internes, dans le sens d’une plus grande efficacité de l’action publique et une transformation de la figure de l’administré, émancipé de sa condition de sujet.

  • 4 N. FOULQUIER, Les droits publics subjectifs des administrés. Emergence d’un concept en droit admin (...)

5L’essence du processus a sans doute été ce changement dans la vision que l’administration avait des destinataires de son action, institués depuis deux siècles au nom de l’intérêt général en assujettis, manifestation incarnée de l’unilatéralité4, et perçus désormais, au titre de la démocratisation de l’action publique, comme des citoyens.

6Manifestation la plus flagrante de cette mutation, la terminologie. De la catégorie fonctionnelle des « administrés » où le participe passé érigé en substantif évoque immédiatement le rapport d’assujettissement et de passivité, l’on passe dans les années 70 à une généralisation peu signifiante qui ne mentionne plus que les relations de l’administration avec le « public ». Le terme renvoie à un ensemble indistinct et indifférencié et traduit tout à la fois une mise à distance et une amorce de reconnaissance, pour l’instant non qualifiée. L’évolution des techniques de l’information, comme la nécessité pour les services publics de se moderniser notamment en faisant mieux comprendre la règle et son application, conduisent à l’adoption d’une série de lois créant des droits et des garanties à l’encontre de la tradition du secret et du mutisme sur les pratiques administratives : lois no 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, no 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, no 78-753 du 17 juillet 1978 consacrant notamment le droit d’accès aux documents administratifs, lois no 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives et no 79-587 du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs.

  • 5 « Du nouveau dans les relations Administration-citoyen ?  », Entretien entre A. LE PORS et S. FORM (...)

7Il faut attendre les années 80 pour voir s’esquisser une qualification précise des sujets avec d’abord, le recours choisi à la notion d’usager. Il est alors appréhendé pour la première fois dans une position d’acteur, consommateur de services administratifs, et titulaire de droits propres à cette position à l’égard de l’administration. Signe des temps, le décret du 28 novembre 1983 qui use de ce terme puisqu’il concerne « les relations entre l’administration et les usagers » est issu d’une prise en compte de la nécessité « de donner de l’ampleur à l’action de réforme en faveur des usagers », qui devait prendre la forme d’une « Charte des relations entre l’administration et ses usagers ». Le projet, très ambitieux, visait à codifier l’ensemble des lois existantes et à rassembler diverses dispositions législatives relatives non seulement à la procédure administrative non contentieuse mais aussi à l’indemnisation des victimes de la puissance publique et à l’invocabilité de la doctrine administrative. Finalement, comme le rappelait le ministre en charge du dossier à l’époque, il fut décidé dès février 1983 par le chef de l’Etat de limiter la réforme à l’élaboration d’un décret dès lors qu’il s’agissait avant tout de « développer des pratiques concrètes de nature à changer les habitudes et les mentalités »5.

  • 6 G. DUMONT, La citoyenneté administrative, Thèse de droit public, Paris 2, 2002, p. 14-15 ; Y.-A. D (...)

8Nouvelle étape, nouvelle figure, qualifiée, celle du citoyen : figure intégrative, qui absorbe et dépasse les dimensions précédentes, leur donne sens et consistance. De la confrontation entre ces diverses figures, seule celle de citoyen « peut revêtir une valeur absolue », les autres singulièrement celle d’administré « n’en est qu’un reflet, un prolongement »6, particularisé dans le rapport à l’institution. Ainsi restitué à sa dimension originelle, l’administré étant consubstantiellement citoyen, il a compétence pour participer à la définition de l’intérêt général, comprendre l’action administrative, accéder aux textes qui l’encadrent. S’insère dans la relation administrative une nouvelle dimension, civique, qui excède la simple reconnaissance de droits, glissement que réalise la loi DRCA. Dans sa formulation même, elle traduit la volonté de refonder ces rapports en les adossant au thème de la citoyenneté.

  • 7 J. CHEVALLIER, « Vers un Etat post-moderne ? Les transformations de la régulation juridique », RDP(...)

9L’évolution, de fait, n’est pas alors que sémantique, elle apparaît aussi dans la recherche de nouveaux équilibres entre l’administration et les usagers et l’émergence de nouvelles revendications dans un contexte de réforme de l’Etat et de modernisation des services publics. Du « renouveau du service public » de Michel Rocard, à « l’Etat plus proche », et « plus efficace » d’Alain Juppé, jusqu’à la Révision générale des politiques publiques (RGPP), l’amélioration des services rendus comme la satisfaction des besoins des usagers par la simplification des démarches et des procédures passent par la reconnaissance de nouveaux droits qui tendent aussi à faire progresser l’Etat de droit7. Ces nouveaux droits peuvent être assimilés à des « droits de citoyenneté », que reprend, consacre ou annonce la loi DCRA.

Les axes

  • 8 « Le droit administratif global. Une introduction », DA 2007, no 5, Etude 8 : « Le développement, (...)
  • 9 A. PECHEUL, « La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne », RFDA, 2001, p. 688.
  • 10 « Les droits de l’usager et ceux du citoyen », RFDA 2008, p. 13
  • 11 J. RIVERO, « A propos des métamorphoses de l’administration aujourd’hui : démocratie et administra (...)

10La loi DCRA reprend, étend un certain nombre de garanties fondamentales qui sont partie intégrante de ce droit administratif global8 décrit par le Professeur Sabino Cassese et reprises dans la Charte des droits fondamentaux dans laquelle l’on retrouve l’essentiel de la procédure administrative non contentieuse (respect de la procédure contradictoire, droit d’accès au dossier et motivation des décisions) présentée comme le droit à une bonne administration reconnu d’ailleurs non pas au seul citoyen européen mais à « toute personne » (article 41)9. Comme le relève fort justement Virginie Donier10, la consécration du concept de citoyen sur le terrain administratif a contribué à assigner de nouvelles finalités à l’action administrative, chacune portant consécration de droits. Dès alors, le législateur poursuit un double objectif de « bonne gouvernance » : d’une part celui de la démocratisation ou de l’ouverture démocratique évoquée par Jean Rivero dès les années soixante11, qui passe par l’explication et la compréhension de l’action publique par les administrés et donc l’intelligibilité de la règle et la transparence des pratiques ; d’autre part, celui de « l’efficacité sociale », qui suppose notamment la proximité des services publics et, par voie de conséquence, de nouvelles formes d’organisation. Accessibilité intellectuelle, accessibilité géographique tels sont les aspects fondamentaux de la loi, dimensions de la réforme de l’Etat.

  • 12 Pour les commentaires de la loi : J. ARRIGHI DE CASANOVA et S. FORMERY, « Une nouvelle étape de l’ (...)

11Je ne vais pas naturellement revenir sur tous ces points longuement analysés aujourd’hui et que la loi articule en quatre titres principaux12 : le premier consacré à l’accès aux règles de droit et à la transparence ; le deuxième, cœur de cible, traitant des relations des citoyens avec l’administration et du régime des décisions ; titres auxquels s’ajoutent deux autres de portée plus limitée à tous égards, le titre III complétant certaines dispositions relatives au Médiateur et le titre IV donnant un cadre juridique aux maisons de services publics.

  • 13 J. ARRIGHI DE CASANOVA et S. FORMERY, préc. p. 736.
  • 14 Et l’on sait que ce passage par la loi est indispensable quand les règles de forme et de procédure (...)

12L’ensemble, comme l’ont relevé de manière un peu désabusée certains13, paraît en définitive bien modeste au regard de l’ambition de son titre et des promesses annoncées d’amélioration des relations administratives. Pour beaucoup, le texte se contente de reprendre voire de renouveler en leur donnant statut législatif des règles14 ou solutions jurisprudentielles existantes. Mais il donne aussi de la sorte cohérence ou lisibilité à des régimes diffus, clarifie et simplifie des procédures administrative et financière, accélère les processus de décision, articule des systèmes connexes (motivation des décisions, accès aux documents administratifs, statut des archives,…). Avec le recul, de plus, le texte a amorcé un certain nombre d’évolutions et de concrétisations législatives ; il a aussi servi de cadre à la création ou la pérennité d’institutions aujourd’hui inscrites dans le paysage administratif. De fait, la loi DCRA a cristallisé au niveau législatif certaines règles majeures de la procédure administrative non contentieuse, donné définition à la codification et corps à certains objectifs constitutionnels, insisté sur certaines exigences, transparence, efficacité, accessibilité de la règle, autant d’aspects qui appelaient logiquement, pour être effectifs, suites ou approfondissements.

13Les lignes tracées se prolongent ainsi, on le discerne à l’analyse, en lignes de fuite, de ces lignes qui donnent au tableau ses perspectives et qui permettent dans le même regard de cerner profondeurs et points d’ombre.

Les lignes de fuite

14Si la plupart de ses dispositions étaient directement applicables, pour un certain nombre d’entre elles comme pour les objectifs fixés dans le titre I, la loi appelait interprétation ou concrétisation. De plus, par ses silences, elle laissait dans l’ombre des aspects de l’action administrative peu lisibles pour les administrés, à l’encontre même des objectifs posés pourtant en prolégomènes.

Des suites : profondeurs de champ

15La plupart des dispositions relatives aux relations avec l’administration quelle que soit leur précision, ont donné lieu soit à interprétation jurisprudentielle soit à prolongement textuel.

  • 15 CE, Avis, Sect. 15 juillet 2004, M. et Mme Damon, AJDA 2004, p. 1926

16— Différents articles ont fait l’objet de précisions successives en jurisprudence : le principe de la levée de l’anonymat de l’administration (article 4), les articles 16 et 17 inspirés de réformes présentées par le Médiateur, c’est-à-dire la règle de l’établissement de la date d’envoi d’une demande par le cachet de la Poste, les astreintes et le référé provision, les différentes dispositions du chapitre 2 concernant le régime des décisions prises par les autorités administratives. A leur égard, des commentateurs faisant le bilan de quatre années d’application de la loi pouvaient noter que c’est sur « cette traditionnelle terre d’élection de la jurisprudence », que s’étaient le plus naturellement exprimées « les réserves du juge envers les tentatives de guider ses raisonnements ». Tout en prenant acte de l’élévation au niveau législatif de ces prescriptions, le juge en a livré une interprétation parfois très nuancée (art. 18 & 19), souvent très pragmatique (articles 21 à 23 : sur les deux mois et le silence, ou les décisions implicites)15.

17— Surtout, par les principes et objectifs consacrés dans le titre I, d’un contenu normatif tout aussi variable que discuté, la loi elle-même ne pouvait être qu’une étape. Elle s’inscrit dans des processus plus généraux, s’insère dans des mouvements où elle se devait d’être suivie d’autres textes.

  • 16 Elles sont nées d’expérimentations diverses menées depuis le début des années 90 en zone rurale co (...)

18Ainsi l’exigence de proximité matérielle et de rationalisation s’est concrétisée en des dispositions ponctuelles et fragmentaires, dont le mérite essentiel aura été de donner un cadre juridique à des pratiques appelées à se développer, ainsi du recours au Médiateur facilité par les délégués départementaux, de l’accès aux services publics garanti grâce aux maisons de services publics16, dans une recherche de mutualisation des moyens, de regroupement des prestations et de coopération des métiers, qui d’ailleurs a engendré divers avatars (maisons du droit et de la justice, maisons de santé).

  • 17 Cf. J.-L. WARSMANN, Rapport préc. p. 13 et 81.
  • 18 R. SCHWARTZ, « Le code de l’administration », AJDA 2004, p. 1860 ; P. GONOD, « La codification de (...)
  • 19 J. WALINE, AJDA 2010, p. 177 ; J.-L. WARSMANN, Rapport préc. p. 42 et s.
  • 20 Rapport 2009 du Médiateur, préc. p. 23.

19L’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité du droit auquel le Conseil constitutionnel a conféré valeur constitutionnelle, a conduit à toute une série de lois visant à la simplification des procédures et des règles, (il reste beaucoup à faire), comme à poursuivre à marches forcées l’œuvre de codification. Plus de trente codes ont été refondus et près d’une vingtaine est parue. D’autres devraient prochainement rejoindre le corpus de la codification17. Certains peinent à émerger en raison de difficultés juridiques ou de résistances diverses, liées notamment à la singularité de leur objet même. La situation du code de l’administration, objet d’atermoiements régulièrement dénoncés, est à cet égard édifiante18. En revanche, les avancées paraissent plus lentes et laborieuses en ce qui concerne l’amélioration de la rédaction des textes. N’a-t-on pas récemment déploré à ce propos le « grand bazar juridique », ésotérique même pour un juriste expérimenté19, la logorrhée législative et règlementaire (longueur des lois, textes boursouflés qui découragent les commentateurs les plus dévoués), qu’accentue une inflation de dispositions pour beaucoup adoptées pour répondre aux préoccupations du moment, phénomènes auxquels la loi n’a visiblement pas mis fin. Comme le relève le Médiateur, « face à l’empilement ininterrompu des textes, les citoyens ont l’impression croissante d’être en butte à une véritable jungle administrative », inextricable foisonnement normatif, sans interlocuteur clairement identifié et sans mode d’emploi. Il apparaît ainsi que plus de la moitié des 62 000 demandes traitées par les délégués du Médiateur ne sont pas des réclamations envers les services publics mais des demandes d’éclaircissements de la part de personnes perdues dans la complexité des procédures ou persuadées de n’avoir pas été comprises voire simplement écoutées. « Dans ce contexte, forte est la tentation de considérer que les dispositifs publics censés protéger les citoyens sont défaillants, et ne remplissent plus leur fonction première de service au public. Beaucoup finissent par se figurer que le système se protège plus qu’il ne protège les administrés »20. Les droits reconnus paraissent alors purement virtuels et dépourvus de réel contenu.

20La simplification annoncée est loin d’être achevée et, à cet égard, la consécration des objectifs par la loi n’a pas épuisé la question de l’effectivité des droits corrélatifs des citoyens, constat renouvelé au regard des silences qu’elle comporte ou des renoncements qu’elle traduit.

Des silences : points d’ombre

21A la lecture, quel juriste un peu aguerri, ou familier des amphithéâtres de droit, n’a pas déploré que le législateur n’ait pas saisi l’occasion d’un texte affichant de grandes ambitions pour trancher quelques épineuses questions, tout à la fois incompréhensibles par leur complexité pour le commun des administrés et véritable défi didactique tant pour le professeur qui doit les expliquer que pour l’étudiant appelé à les restituer.

  • 21 Cf. les motifs de la loi : « Il est donc souhaitable dans un souci de plus grande sécurité juridiq (...)
  • 22 J.-L. WARSMANN, préc. p. 114-115.

22La première qui vient immédiatement à l’esprit est celle du retrait des décisions administratives, traitée dans le texte de manière très partielle, pour ne pas dire parcimonieuse puisqu’elle ne vise que les décisions implicites d’acceptation. Nous ne reviendrons pas sur le sujet exposé par F. Crouzatier-Durand. Rappelons toutefois que la loi du 9 décembre 2004 sur la simplification du droit autorisait le Gouvernement, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, « à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour harmoniser les règles de retrait des actes administratifs, dans un objectif de simplification et de sécurité juridique »21. Pourtant, comme le rappelle le rapport Warsmann, cette question a finalement été abandonnée. Et la doctrine de dénoncer régulièrement « l’effroyable complexité » d’un régime qui combine une disposition législative, deux jurisprudences et une série de dérogations textuelles. De facto, ce régime est progressivement devenu illisible, source d’insécurité juridique et coûteux pour l’administration qui, du fait des incertitudes concernant les décisions accordant des avantages financiers, peine souvent à récupérer des sommes indûment perçues. La question a de nouveau été évoquée lors de la discussion de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, avant que l’Assemblée Nationale ne rejette un amendement en ce sens et renvoie le problème au gouvernement22.

  • 23 A. LE PORS et S. FORMERY, « Du nouveau dans les relations administration-citoyens ? », préc., p. 6 (...)
  • 24 Rapport public, Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, 2006, p. 27 (...)
  • 25 P. COMBEAU, « Un oubli dans la réforme : l’invocabilité des circulaires et instructions administra (...)
  • 26 P. COMBEAU et S. FORMERY, « Le décret du 8 décembre 2008 : nouvel éclairage sur le « droit souterr (...)

23Autre question laissée en suspens alors même qu’elle avait été réglée par le décret de 1983 et qui a finalement été abrogée dans une indifférence quasi générale par le décret du 8 juin 2006, celle de l’invocabilité de la doctrine administrative exprimée par circulaires et les instructions, disposition sans doute la plus novatrice du décret du 28 novembre 198323. Cette possibilité donnée aux citoyens par l’article 1er a, on le sait, été réduite à néant par la jurisprudence. Pourtant le Conseil d’Etat dans son rapport notait en 2006 « les administrations centrales multiplient… les circulaires et les instructions, qui constituent la référence essentielle. Celles-ci, pour la plupart, échappent à l’information du législateur comme du citoyen et au contrôle du juge de l’excès de pouvoir. Se développe ainsi un droit souterrain, clandestin, inaccessible, asymétrique »24. Si le traitement contentieux des circulaires et instructions a progressé régulièrement au bénéfice des droits des requérants, en revanche, toute avancée sur leur statut juridique a été vidée de sa substance. Ainsi de la publication de la loi du 17 juillet 1978, restée inefficace, de l’article 1er de décret de 1983 neutralisé par la jurisprudence puis officiellement abrogé en 2006. La question devait ensuite disparaître des réformes suivantes et la loi DCRA ne l’évoque pas25, pas plus d’ailleurs que les différentes lois sur la simplification du droit (Loi no 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit ; loi no 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, loi no 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures). Si le décret du 8 décembre 2008 prévoit désormais de nouvelles règles de publicité des circulaires ministérielles, le statut reste inachevé26. Le rapport Warsmann rappelle à cette occasion l’importance du droit « souterrain » dans la vie des usagers, ce qui doit inciter à « améliorer son accessibilité, sa lisibilité et à clarifier les conditions dans lesquelles les usagers peuvent s’en prévaloir ». Le sujet de l’invocabilité est donc de nouveau au cœur des réflexions.

24Il faut bien dire quelques mots aussi de l’absence dans la loi de dispositions relatives à la procédure consultative, qui figuraient pourtant dans le décret de 1983 sans être donc reprises et qui assureront ainsi à celui-ci une survie temporaire, jusqu’au décret précédemment évoqué de 2006. Aucun bouleversement d’ailleurs dans ce texte qui n’ajoute que des points de détail au dispositif initial.

  • 27 Succession familière aux étudiants de deuxième année qui a vu un statut fixé par le décret de 1983 (...)

25Notons enfin, pour clore ce chapitre des silences de la loi appelant compléments, que l’obligation faite à l’administration d’abroger un règlement illégal sur demande, après avoir été ballottée d’un fondement jurisprudentiel à un statut textuel est désormais inscrite dans la loi27.

26La loi DCRA n’était déjà pas en 2000 l’alpha et l’oméga de la relation administrative. Elle ne pouvait le devenir. En revanche, certains des principes alors énoncés ont trouvé largement application. Surtout, dans l’esprit même de ce texte, et dans sa lettre parfois, s’ébauchaient des perspectives, caractéristiques des relations administratives actuelles et à venir.

Les lignes d’horizon

27Si les protagonistes de la relation administrative ont considérablement changé depuis dix ans, comme la perception qu’ils partagent les uns des autres, en revanche dès ce moment, les exigences d’une relation renouvelée, fondée sur la participation et le partenariat, étaient déjà tracées.

Fond

  • 28 Le Médiateur, Rapport 2009, p. 31.

28Le constat, arrière-plan des évolutions en cours, est celui de relations fort dégradées entre une Administration en refondation et modernisation accélérées, prise en tenaille entre logiques de service public et de marché, et des citoyens devenus des consommateurs exigeants de droits et de prestations. La lecture du dernier rapport du Médiateur est à cet égard riche d’enseignements, qui évoque une relation altérée entre l’usager et l’Etat, fragilisée par la crise, marquée par une « grande incompréhension », révélant souvent un déficit d’information et un manque d’attention, situations génératrices « de fortes insatisfactions, de stress et de tensions ». A force de perdurer, « les ratés et autres imperfections du système, dont le fonctionnement s’est grippé en plus d’avoir été perverti, ont amené les usagers et les administrations à adopter de nouveaux comportements ». Les relations sont désormais de plus en plus marquées par « la défiance et la suspicion », de part et d’autre, et progressivement « le droit a commencé à céder le pas à la force »28.

  • 29 Ibid., p. 19 et s.
  • 30 Ibid., p. 35.
  • 31 Ibid., p. 36.

29Du côté de l’administration, certaines réformes menées au nom de l’efficacité mais aussi des droits des citoyens ont été sources d’incompréhension, de tensions, voire de rupture d’égalité29. Plus encore, certains comportements peu lisibles pour l’administré alimentent un sentiment diffus d’insécurité, peu propice à l’adhésion… Dans certains domaines, comme celui de la nationalité retenu par les services du Médiateur, « l’administration a développé une tendance à l’hyperréactivité qui se manifeste par des décisions tellement rapides qu’elles limitent drastiquement les possibilités de réaction de l’administré, elles en deviennent préjudiciables pour lui »30. Les mêmes effets résultent a contrario de la lenteur et des retards dans l’adoption des décisions sur demande des usagers. Alors que la loi DCRA prévoit que le silence gardé pendant deux mois vaut refus, dans les faits, il faut souvent plus de deux mois aux administrations, submergées de dossiers, pour répondre sans que l’on puisse interpréter ce silence nécessairement comme un rejet. Dans un tel contexte, les marges d’action des administrés sont des plus réduites, entre former un recours, en estimant qu’en toute hypothèse la décision implicite est acquise, ou au contraire attendre « au risque de voir un refus arriver plus tard »31. Partout, sans cesse, de la sorte, se pose le problème du respect des délais… Ces situations ont tendance à se durcir et du silence, on passe souvent à la rupture du dialogue, voie ouverte à la judiciarisation des relations administrations-usagers.

  • 32 P. SABLIERE, « Nul n’est-il censé ignorer internet ?  », AJDA 2010, p. 127.

30Par ailleurs, si la rationalisation de l’organisation administrative a permis souvent de simplifier les parcours, diminuer le nombre d’interlocuteurs et de démarches à effectuer, elle est également parfois source de dysfonctionnements (ainsi des fusions d’établissements ou de services, cas exemplaire des ANPE et Assedic, constitution des ARS, fusion DDAF et DDE…), désoriente l’usager, et produit parfois des effets pervers (tarification à l’activité – T2A-dans le domaine de la santé). En particulier, l’introduction de l’informatique dans le fonctionnement des administrations comme pour la diffusion du droit a largement contribué à la transparence, l’efficacité et l’accessibilité. Mais le recours aux TIC ne doit pas devenir source d’exclusion ou de discrimination et il importe donc, en particulier, de ne pas creuser la fracture numérique, dès lors que nous sommes encore loin en France du tout-internet32.

  • 33 Le Médiateur, Rapport préc., p. 17

31Par ailleurs, au-delà de ces figures évolutives de l’administration, l’administré lui-même semble aujourd’hui de plus en plus insaisissable, non seulement parce qu’il n’est appréhendé par les textes que de manière fragmenté par des qualités successives en regard de sa position institutionnelle (le citoyen, le contribuable, l’internaute, le consommateur, le patient…. Un texte à chaque fois) mais aussi souvent parce qu’il ne se pense plus comme tel mais à partir de caractéristiques identitaires à partir desquelles il forge ses revendications (appartenance sociale, ethnique, religieuse, sanitaire…). Cela induit des comportements nouveaux à l’égard de la puissance publique et des administrations, transposés des relations avec le secteur marchand et concurrentiel, marqués d’individualisme, changements qui ont été accélérés et alimentés en retour par l’usage de moyens de communication à dimension planétaire lissant les singularités historiques et culturelles. Au pire, certains traduisent méfiance, réticence et frustration. « La lente montée de l’individualisme et la plus récente mais néanmoins brutale irruption de la crise ont modifié les comportements. Le résultat ? Une exigence chaque jour plus forte que la loi et la règle soient mises au profit des intérêts particuliers »33, de la part de citoyens devenus trop souvent de simples consommateurs de services publics.

32Alors quelles perspectives pour les relations administratives à venir, quel horizon ?

Perspectives ?

  • 34 Sans exhaustivité, Cf notamment B. DELAUNAY, L’amélioration des rapports entre l’administration et (...)
  • 35 S. SAUNIER, préc., p. 747.
  • 36 L’Etat de droit, Coll. Clefs Politique, p. 138.

33Nous n’en reprendrons pas l’analyse mais le formalisme juridique et la reconnaissance corrélative de « droits administratifs subjectifs » sont classiquement présentés comme des composantes de l’Etat de droit34. Nombreux sont les auteurs qui « rappellent la composante procédurale de la démocratie et la nécessité d’une réglementation des formes et des procédures »35. Ainsi les règles relatives à la motivation, à la publicité de l’acte administratif, ou son élaboration contradictoire… garantissent cette démocratisation de l’administration vis-à-vis d’un administré saisi en sa citoyenneté. Jacques Chevallier évoque en ces termes cette association désormais courante entre formalisme, démocratie et Etat de droit : « canalisée par l’Etat de droit, la démocratie acquiert nécessairement une coloration nouvelle (…). La démocratie devient ainsi « une démocratie juridique », qui est aussi une « démocratie de substance », fondée sur des droits, et « une démocratie de procédure », impliquant le respect de certaines règles par les autorités publiques »36.

  • 37 Article 5 : Consultation du public préalable à une opération de travaux publics. Cet article visai (...)

34Or si la démocratisation de l’administration exige d’elle plus de transparence et un accès plus facile, afin que les citoyens soient en mesure d’en appréhender le fonctionnement et en évaluer l’efficacité, elle suppose aussi de les associer à la définition des politiques publiques et aux prises de décisions, afin d’obtenir, selon la formule de Jean Rivero, une « adhésion raisonnée qui transforme le sujet en citoyen ». Cette adhésion, garantie de l’effectivité de l’action, suppose que l’administré en ait saisi le sens et la pertinence au regard des finalités affichées. La compréhension des règles posées, des politiques suivies, passe par leur intelligibilité mais également par la participation des destinataires de l’action, par là acquis et acquiesçant. Tel est le sens de la démocratie participative. Or cette dimension est absente de la loi DCRA alors qu’elle inspire divers textes, absence d’autant plus frappante que le seul des articles en ce sens a été rapidement supprimé, dès le commencement des débats37.

  • 38 J.-B. AUBY, « Nouvelles de la démocratie administrative », DA Avril 2010.

35Les modalités de cette participation des citoyens à l’exercice du pouvoir, comme au fonctionnement des administrations et des services publics, peuvent être diverses (cogestion, partenariats, consultation, concertation…) mais elles tendent toutes à dépasser le schéma représentatif classique. La démocratie ne saurait être cristallisée sur un moment, celui de l’élection ou de l’adoption de la loi, elle est construction progressive et la vérité politique s’élabore dans le débat et la discussion pluraliste. Nous le savons depuis Habermas, la démocratie est une affaire procédurale et c’est du déroulement continu des processus de production des décisions publiques qu’elle se dégage. L’éthique de la discussion suppose ainsi qu’une norme n’est valide que si elle fait l’unanimité des personnes concernées, lesquelles doivent toutes pouvoir prendre part à la discussion. Appliquée à la matière administrative, cette maxime conduit à rechercher et favoriser toute forme de participation des administrés-citoyens à l’élaboration et à l’application des décisions. La reconnaissance de cette légitimité se traduit en différents types de procédés, alors même que notre tradition leur est peu propoce dès lors qu’ils interfèrent avec les circuits classiques de la démocratie représentative. L’arsenal est conséquent mais aussi lacunaire, pour reprendre les qualificatifs retenus par J.-B. Auby : « participation organique », représentation des intérêts dans divers comités ou commissions, « au sein d’autorités administratives indépendantes ou d’organismes corporatifs » mais aussi dispositifs plus ou moins sophistiqués de participation fonctionnelle, mécanismes de participation directe, forums, enquêtes publiques, referendums à la portée variable, procédures de concertation lors de débats publics, Etats généraux et autres Grenelle…38

36Bien du chemin reste à parcourir encore. Mais s’amorcent certaines évolutions et si les referendums locaux comme les débats ou les forums donnent la parole aux citoyens sans le pouvoir du dernier mot, il y a bien là un progrès dans la voie d’un rapport plus équilibré avec l’administration. Pour l’instant, ces procédés apparaissent avant tout comme des moyens de lutter contre une « crise de la représentation », des moyens de réenchanter la politique et réconcilier les citoyens avec le fonctionnement des institutions. Par là, ces dispositifs ont, par leur existence même, un réel potentiel de transformation des relations politiques et administratives, mais leur portée semble encore très limitée. Principale limite : l’absence, sauf exception et sur des enjeux très locaux, de toute influence sur la décision. Consultation ou concertation sont exclusives de tout pouvoir de codécision. Côté usagers, par ailleurs, on assiste en général à une faible participation, en particulier des groupes les plus éloignés de la politique, populations les plus jeunes et les plus précarisées. Les citoyens les plus actifs étant ceux déjà socialisés politiquement, la démocratie participative tend à reproduire les formes traditionnelles de la discussion politique. Les collectivités publiques doivent faire preuve de plus de détermination et d’investissement, effort de pédagogie et de communication, comme ce fut le cas notamment lors des Etats Généraux de la bioéthique dont chacun s’est accordé à reconnaître le succès.

  • 39 J.-B. AUBY, « Droit administratif et démocratie », DA février 2006, préc.

37En conclusion, la loi DCRA n’a été comme toutes les autres qu’un jalon dans un cheminement qui doit être en permanence interrogé dans sa pertinence. Si l’on fait un bilan sommaire, il est difficile de soutenir que notre système a atteint tous les objectifs qui lui avaient été fixés alors. Les lignes tracées restent à souligner, il faut reprendre le trait de celles qui furent esquissées. Car « une démocratie comme la nôtre doit s’interroger constamment sur ce qu’elle peut faire pour améliorer, dans le concret, les rapports entre les citoyens et l’administration », pour respecter cette valeur essentielle, structurante dans la relation administrative comme le rapport social, qu’est la reconnaissance, et de garantir par là, « le droit des citoyens à un égal respect et une égale attention dans le fonctionnement des institutions »39. Tels furent, tels sont dix ans plus tard, les apports réels, même limités, de la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

38Octobre 2010

Notes

1 S. SAUNIER, Recherche sur la notion de formalisme en droit administratif français, PUAM, 2007

2 Cf. notamment Le Médiateur, Rapport 2009 « L’usager et l’Etat face à la crise », « Pacifier les relations, apaiser les tensions : la contribution du Médiateur »… J.-L. WARSMANN, Simplifions nos lois pour guérir un mal français, Rapport au Premier Ministre, janvier 2009, La Documentation française.

3 Décret no 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers.

4 N. FOULQUIER, Les droits publics subjectifs des administrés. Emergence d’un concept en droit administratif français du XIXe au XXe siècle, Dalloz, Nouvelle bibl. des thèses, vol. 25, 2003 ; Y.-A. DURELLE-MARC, « Le « citoyen administratif » : les données théoriques et historiques d’une quadrature », RFDA 2008, p. 7.

5 « Du nouveau dans les relations Administration-citoyen ?  », Entretien entre A. LE PORS et S. FORMERY, AJDA 2007, p. 626.

6 G. DUMONT, La citoyenneté administrative, Thèse de droit public, Paris 2, 2002, p. 14-15 ; Y.-A. DURELLE-MARC, préc.

7 J. CHEVALLIER, « Vers un Etat post-moderne ? Les transformations de la régulation juridique », RDP 1998, p. 659 ; G. DUMONT, préc.

8 « Le droit administratif global. Une introduction », DA 2007, no 5, Etude 8 : « Le développement, même à un niveau global, des principes propres à la tradition des droits administratifs (participation, transparence, motivation, proportionnalité, bien-fondé) est au centre d’un paradoxe. En effet, d’un côté, plus le poids de la société civile augmente et plus les rapports entre citoyens ou entreprises et organisations globales deviennent fréquents, plus le besoin d’introduire et de respecter ces principes devient fort. D’un autre côté, leur diffusion met en évidence la différence entre eux et la panoplie plus riche des droits reconnus par les ordres nationaux, différence accentuée par l’asymétrie des différentes traditions juridiques et administratives nationales ». J.-B. AUBY, « Vous avez dit : droit administratif global ?  », DA 2007, no 5, Repère.

9 A. PECHEUL, « La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne », RFDA, 2001, p. 688.

10 « Les droits de l’usager et ceux du citoyen », RFDA 2008, p. 13

11 J. RIVERO, « A propos des métamorphoses de l’administration aujourd’hui : démocratie et administration », Mélanges J. SAVATIER, 1964, p. 821 ; G. HOUILLON, « Jean Rivero, Démocratie et administration », RFDA 2009, p. 1057.

12 Pour les commentaires de la loi : J. ARRIGHI DE CASANOVA et S. FORMERY, « Une nouvelle étape de l’amélioration des relations entre l’Administration et les citoyens : la loi « DCRA » du 12 avril 2000 », RFDA 2000, p. 725 ; dossier Relations administration-administrés, AJDA 2000, no 6 : P. FERRARI, « Les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : commentaire général de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 », p. 471 ; Y. GOUNIN, « La réforme du droit d’accès aux documents administratifs », p. 486 ; P. COMBEAU, « Un oubli dans la réforme : l’invocabilité des circulaires et des instructions administratives », p. 495.

13 J. ARRIGHI DE CASANOVA et S. FORMERY, préc. p. 736.

14 Et l’on sait que ce passage par la loi est indispensable quand les règles de forme et de procédure constituent des garanties fondamentales ou affectent les droits et libertés fondamentaux. Cf. L. JANICOT, « Formes et procédures administratives non contentieuses : un domaine de compétence réservé au pouvoir réglementaire. Une fausse idée claire », AJDA 2010, p. 540. Ainsi la loi DCRA remplace et étend les dispositions du décret de 1983 à tous les services publics administratifs, singulièrement aux collectivités territoriales, ce que le décret ne pouvait faire du fait du principe de libre administration des collectivités territoriales consacré aux articles 34 et 72 de la Constitution.

15 CE, Avis, Sect. 15 juillet 2004, M. et Mme Damon, AJDA 2004, p. 1926

16 Elles sont nées d’expérimentations diverses menées depuis le début des années 90 en zone rurale comme dans les quartiers urbains dits sensibles et s’inscrivent dans le vaste mouvement de réforme de l’Etat. Leur création s’inscrit dans une politique volontariste d’aménagement du territoire mais aussi d’association des usagers à la prise de décision et à la définition des politiques publiques. Conçues pour faciliter la vie quotidienne des habitants-usagers, espaces de rencontre ouverts à chacun, ces maisons ont été conçues pour développer des services de proximité en permettant un accès facilité aux agents compétents et aux prestations notamment pour les personnes isolées ou en situation de précarité. Au-delà toutefois, l’on peut aussi considérer que ces maisons de services publics traduisent un repli des pouvoirs publics, une politique de désengagement de l’Etat, de sorte que ces formes renouvelées de services au public posent, de manière évidente, la question, par delà les problématiques majeures de l’égalité des territoires et des usagers, de la continuité et l’existence même de certains services publics.

17 Cf. J.-L. WARSMANN, Rapport préc. p. 13 et 81.

18 R. SCHWARTZ, « Le code de l’administration », AJDA 2004, p. 1860 ; P. GONOD, « La codification de la procédure administrative », AJDA 2006, p. 489.

19 J. WALINE, AJDA 2010, p. 177 ; J.-L. WARSMANN, Rapport préc. p. 42 et s.

20 Rapport 2009 du Médiateur, préc. p. 23.

21 Cf. les motifs de la loi : « Il est donc souhaitable dans un souci de plus grande sécurité juridique, de clarté vis-à-vis du citoyen et de facilité dans le travail des administrations que les règles de retrait des décisions explicites et implicites soient harmonisées. Compte tenu du caractère très technique du sujet, la rédaction de l’ordonnance pourrait se faire dans le cadre d’un groupe de travail sous l’égide du Conseil d’Etat ».

22 J.-L. WARSMANN, préc. p. 114-115.

23 A. LE PORS et S. FORMERY, « Du nouveau dans les relations administration-citoyens ? », préc., p. 627-628.

24 Rapport public, Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, 2006, p. 276.

25 P. COMBEAU, « Un oubli dans la réforme : l’invocabilité des circulaires et instructions administratives », AJDA 2000, p. 495.

26 P. COMBEAU et S. FORMERY, « Le décret du 8 décembre 2008 : nouvel éclairage sur le « droit souterrain », AJDA 2009, p. 809 ; J.-L. WARSMANN, Rapport préc., p. 91.

27 Succession familière aux étudiants de deuxième année qui a vu un statut fixé par le décret de 1983 succéder à un dispositif élaboré par le juge (CE, Sect., 30 janvier 1930, Despujols, Rec. p. 30, GAJA) avant d’être remplacé par un principe jurisprudentiel dans une décision du Conseil d’Etat (CE, Ass., 3 février 1989, Cie Alitalia, Rec. p. 44, RFDA 2003 p. 391 concl. CHAHID-NOURAI ; GAJA), lequel est désormais repris dans la loi en une formulation contestée (loi 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, qui ajoute un article 16-1 à la loi DCRA). Cf. B. SEILLER, « Pourquoi ne rien voter quand on peut adopter une loi inutile ?  », AJDA 2008, p. 402.

28 Le Médiateur, Rapport 2009, p. 31.

29 Ibid., p. 19 et s.

30 Ibid., p. 35.

31 Ibid., p. 36.

32 P. SABLIERE, « Nul n’est-il censé ignorer internet ?  », AJDA 2010, p. 127.

33 Le Médiateur, Rapport préc., p. 17

34 Sans exhaustivité, Cf notamment B. DELAUNAY, L’amélioration des rapports entre l’administration et les administrés. Contribution à l’étude des réformes administratives entreprises depuis 1945, LGDJ, Paris, 1993 ; J. RIVERO, « Démocratie et administration », préc. p. 821 ; A. MESTRE, « La démocratie administrative », Mélanges COUZINET, Université des Sciences Sociales de Toulouse, 1974, p. 61 ; J.-B. AUBY, « Droit administratif et démocratie », DA no 2, 2006, Etude no 3 ; Y. JEGOUZO, « De la « participation du public » à la « démocratie participative » ?  », AJDA 2006, p. 2314.

35 S. SAUNIER, préc., p. 747.

36 L’Etat de droit, Coll. Clefs Politique, p. 138.

37 Article 5 : Consultation du public préalable à une opération de travaux publics. Cet article visait à rendre obligatoire la consultation du public sur les opérations envisagées par le maître d’ouvrage au sens de la loi no 85-704 du 12juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage public. Or, il existe déjà de multiples dispositions prévoyant la consultation du public afin, notamment, de protéger l’environnement ou le cadre de vie des habitants d’un quartier. Le Sénat a donc supprimé cet article en estimant qu’il était redondant ou contradictoire au vu du droit existant.

38 J.-B. AUBY, « Nouvelles de la démocratie administrative », DA Avril 2010.

39 J.-B. AUBY, « Droit administratif et démocratie », DA février 2006, préc.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

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