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La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

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Sébastien Saunier

La réforme des procédures administratives

La loi du 12 avril 2000 à l’épreuve du droit de l’urbanisme : le retrait des décisions individuelles

Jean Courrech

Texte intégral

1A la suite des différents intervenants, j’aurais souhaité à mon tour apporter la pierre du Droit de l’Urbanisme à l’édifice de la loi du 12 avril 2000. Je crains toutefois qu’il n’en soit pas ainsi, le Droit de l’Urbanisme étant largement démarqué de la loi DCRA.

2Ce texte qui avait été voulu à la suite notamment des lois de 1978 sur la communication des actes administratifs, de 1979 sur la motivation des décisions administratives et du décret du 28 novembre 1983, comme un texte à portée générale censé couvrir de manière quasi uniforme les relations entre l’administration et les administrés, n’a que très imparfaitement atteint son objectif. Notamment le législateur a perdu de vue qu’en tout administré, sommeille aujourd’hui un futur requérant.

  • 1 Req. no 301095, mentionné aux Tables.

3Des incertitudes sont assez rapidement apparues, notamment lorsqu’il a été question d’appliquer la loi du 12 avril 2000 à des situations contentieuses ou précontentieuses. Il a fallu un avis du Conseil d’Etat de 2004 pour établir qu’il n’y avait pas lieu d’accuser réception et de notifier un délai d’instruction lorsque l’administration était saisie d’un recours gracieux émanant d’un tiers. Il a fallu près de dix ans et l’arrêt du Conseil d’Etat du 3 septembre 2009, Ministre de l’Emploi c/Société Orléans Gestion1 pour régler des divergences d’interprétation entre les Cours et considérer qu’un recours gracieux ou hiérarchique devait être analysé comme une demande au sens de l’article 24 de la loi, cette demande émanait d’un tiers et non du bénéficiaire initial de l’autorisation, de sorte que celui-ci, dans la perspective éventuelle d’un retrait, devait être mis à même de présenter ses observations. Dans la même logique, l’avis du Conseil d’Etat du 19 novembre 2008, a rappelé en matière d’urbanisme que le défaut de mention sur le panneau d’affichage des délais de recours (article A 424-17) était inopérant. Il précise, en revanche, que si l’obligation de notification à l’auteur et au bénéficiaire n’a pas été mentionnée sur le panneau, elle ne peut être valablement opposée à un requérant pour conclure à l’irrecevabilité de son recours.

4En matière de retrait des décisions administratives, le droit commun semblait à peu près clarifié après l’abandon de la jurisprudence Ville de Bagneux, avec désormais une distinction :

5— le retrait des décisions implicites d’autorisation relève de l’article 23 de la loi, avec ses trois hypothèses :

6pendant le délai de recours contentieux lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre,

7pendant un délai de deux mois à compter de la décision lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en œuvre,

8pendant la durée de l’instance si un recours contentieux a été formé.

9— pour les décisions expresses, la solution prétorienne de l’arrêt Ternon fixe un délai uniforme de quatre mois à compter de l’édiction de l’acte, peu importe que celui-ci fasse ou non l’objet d’un recours.

10Après avoir appliqué pendant quelques années ces solutions, le droit de l’urbanisme a évolué dans un sens totalement autonome développant en marge de la loi du 12 avril et de l’arrêt Ternon ses propres principes et, bien sûr, ses propres exceptions.

I. Le droit commun du retrait en matière d’urbanisme

11A la suite du rapport « Pelletier », l’ordonnance du 8 décembre 2005, complétée par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, codifiée sur ce point à l’article L 424-5, dispose désormais que : « le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire ». A première lecture, on discerne déjà des différences évidentes avec le droit commun ; les décisions expresses et décisions tacites sont traitées de la même manière dans le cadre d’un délai unique à mi chemin entre deux et quatre mois.

A. Le champ d’application

1 - L’application dans le temps

12Le nouveau texte s’applique incontestablement aux actes pris antérieurement à son entrée en vigueur. En revanche, la loi n’a strictement rien prévu et plusieurs analyses sont possibles :

  • tout d’abord, l’entrée en vigueur de l’ordonnance elle-même, soit le 16 juillet 2006 (publication au J.O. de la loi du 13 juillet),
  • soit la date du décret d’application du nouvel article L 424-5, c’est-à-dire le décret du 5 janvier 2007,
  • soit l’entrée en vigueur de l’essentiel de la réforme, c’est-à-dire initialement le 1er juillet, puis finalement le 1er octobre 2007.

13Aucune argumentation juridique ne permet d’aller dans le sens d’une solution plutôt que d’une autre ; c’est donc de manière plus pragmatique que la majorité des auteurs qui ont abordé la question ont considéré que ce texte n’était pas dissociable de l’ensemble de la réforme des autorisations d’urbanisme, de sorte que son entrée en vigueur devait être repoussée au 1er octobre 2007. Il n’existe pas à ce jour de jurisprudence significative sur la question.

2 - Les actes et situations concernés

14L’article L 424-5 vise les permis de construire, les permis de démolir et les permis d’aménager. Cela ne peut donc être compris que comme excluant du nouveau régime les certificats d’urbanisme. On reviendra plus loin sur le particularisme du certificat d’urbanisme, mais il faut d’ores et déjà noter que son retrait s’inscrit dans le cadre du droit commun, c’est-à-dire quatre mois en cas de décision expresse, et, en cas de certificat d’urbanisme tacite, deux mois de la décision, s’il n’y a pas de recours de tiers ; puisqu’il ne fait pas l’objet de mesures de publicité à tout moment en cours d’instance, si un recours est introduit.

15De même, les déclarations préalables sont soumises à un régime spécifique fixé par la loi.

16Ce texte revêt une importance toute particulière en Droit de l’Urbanisme, compte tenu de la place que tiennent dans cette matière les autorisations tacites qui peuvent intervenir sur la majorité des demandes en Droit de l’Urbanisme.

B. Le Régime

17Le régime du retrait des autorisations de construire ne déroge pas au droit commun.

  • 2 J.O. Assemblée Nationale, p. 840
  • 3 Voir par exemple, CE, 29 novembre 2004, SCI Modicom Immo

18Ainsi que le rappelle une réponse ministérielle du 26 janvier 20102, conformément à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, le retrait ne peut intervenir qu’après que le bénéficiaire ait été mis à même de présenter ses observations écrites ; de manière un peu audacieuse, la réponse ministérielle évoque une information par courrier, mail, ou téléphone. Il ne faut pas perdre de vue que, en cas de contentieux, l’administration devra justifier de la date et du contenu de son information ; la lettre recommandée ou la notification contre récépissé apparaît particulièrement opportune. Une notification par mail semble toutefois envisageable dans le cas où au stade de la demande de permis de construire, l’administré aura expressément accepté des notifications par mail. L’urgence ou les circonstances exceptionnelles seront a priori rares en matière d’urbanisme lorsque la collectivité dispose de trois mois pour agir3. Un délai raisonnable d’au moins huit jours apparaît nécessaire. Dans l’hypothèse voisine d’un arrêté interruptif, il est jugé qu’un délai de 48 heures est insuffisant.

  • 4 Rép. Min. 4 septembre 2007, JOAN, p. 5451, en application de CE, 4 février 2002, Frontini

19Cette obligation de respect de la procédure contradictoire met désormais en cause les conséquences de la jurisprudence classique, suivant laquelle un refus tardif de permis de construire vaut retrait implicite du permis obtenu tacitement. La solution perdure, mais si la notification du refus tardif ne respecte pas la procédure contradictoire de l’article 24, le retrait sera en principe illégal et le pétitionnaire pourra continuer à revendiquer le bénéfice de son permis tacite. Cette solution logique réserve l’hypothèse toutefois où l’auteur de l’acte se serait trouvé en situation de compétence liée et tenu de refuser le permis (ou de retirer le permis illégal) ; en pareil cas, le non respect de la procédure sera considéré comme un moyen inopérant4.

  • 5 CE, 14 novembre 2003, SCI Les jardins d’Eva ; CE, 30 mai 2007, SCI Agyr
  • 6 CAA Nantes, 18 juillet 2006, Société Anse de Toulven, Rec. p. 606
  • 7 Req. no 09.00944

20A l’origine, et c’est d’ailleurs la seule interprétation compatible avec les principes de sécurité juridique, la décision de retrait devait être signée, mais également notifiée dans le délai légal5. La Cour d’Appel de Nantes, dans un arrêt d’assemblée plénière6 s’est toutefois prononcée dans un sens contraire, en validant une décision de retrait prise le dernier jour du délai imparti mais notifié ultérieurement. Cette dernière solution paraît devoir s’imposer à la suite de l’arrêt de section du 21 décembre 2007, Sté Bretim. Pour une application de cette solution en matière d’urbanisme, on peut relever une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse du 2 avril 2009, Souviron7.

  • 8 CE, 10 mai 1985, Defer, Rec., p. 739

21La décision de retrait ne constitue pas le terme de la procédure, puisque, après avoir retiré une première décision, l’administration reste saisie de la demande initiale sur laquelle elle doit statuer sans que le pétitionnaire ait l’obligation de confirmer sa demande8.

II. Les règles particulières

Le retrait imposssible

  • 9 CE, 20 novembre 2009, Monsieur Pascal E, req. no 326236

22Suivant les dispositions du premier alinéa de l’article L 424-5, la décision de non opposition à une déclaration préalable, qu’elle soit expresse ou tacite, ne peut faire l’objet d’aucun retrait. Cette solution ne s’applique qu’à la décision favorable. Un refus opposé à une déclaration préalable peut toujours faire l’objet d’un retrait pour illégalité. Dès lors que l’auteur de l’acte ne peut retirer, même pour illégalité, sa propre décision, on a pu se demander si, par voie de conséquence, un recours gracieux contre une déclaration préalable était recevable et s’il pouvait préserver un délai de recours contentieux, puisque, légalement, l’autorité administrative ne peut désormais que le rejeter. Dans un arrêt du 20 novembre 2009, le Conseil d’Etat censure une décision du tribunal administratif de Marseille9, et fait prévaloir le principe suivant lequel, sauf dans le cas où des dispositions législatives ou réglementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision administrative peut faire l’objet dans le délai imparti, pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux qui interrompt le cours de ce délai. Le recours gracieux, dans une telle hypothèse, ne pourra donc en aucun cas aboutir, mais il préservera pour son auteur le délai de recours contentieux, pour peu que celui-ci ait régulièrement été notifié au sens de l’article R 600-1 du Code de l’Urbanisme.

2 - Le retrait sans délai

a - Le retrait à la demande du bénéficiaire

23Ce régime connaît une exception prévue par le texte de l’article L. 424-5 du Code de l’Urbanisme : un retrait au-delà du délai de 3 mois peut intervenir à la demande du bénéficiaire.

  • 10 CE, 16 janvier 2002, Portelli

24L’hypothèse d’une demande expresse du bénéficiaire ne fait pas difficulté. La véritable interrogation est relative à la conservation ou l’abandon de la jurisprudence illustrée notamment par l’arrêt Vicqueneau du 31 mars 1999, suivant lequel la délivrance au même pétitionnaire d’un permis sur un terrain ayant déjà fait l’objet d’une autorisation, vaut retrait implicite mais nécessaire de l’autorisation initiale, même s’il n’y a pas eu de demande expresse en ce sens. Lorsque les pétitionnaires sont différents, la jurisprudence après de longs flottements, a admis la possibilité de coexistence de deux permis sur le même terrain10

  • 11 En ce sens, notamment, B. Phemolant, AJDA 2007, p. 235 ; J.-Cl. Bonichot, BJDU 2006, p. 438
  • 12 Req. no 07LY02650

25La doctrine a plutôt pris position dans le sens de l’abandon de la jurisprudence ancienne, dès lors que, en cas de dépôt d’un deuxième permis par le même pétitionnaire, la demande de retrait n’est pas formulée de manière explicite11. La Cour Administrative d’Appel de Lyon, dans un arrêt du 24 novembre 200912, paraît adopter la même position en considérant il est vrai, dans le cadre d’un contentieux contre une première autorisation, « que la délivrance au même pétitionnaire d’un permis sur le même terrain ne rend pas sans objet l’instance initiale, le second permis n’ayant pas pour effet de retirer le permis d’origine ». Dans cette espèce, le second permis avait été délivré le 1er décembre 2008.

  • 13 Req. no 07BX00037

26Dans un arrêt du 19 octobre 200913, la Cour Administrative de Bordeaux prend une position a priori contraire en retenant que la délivrance d’un nouveau permis de construire portant sur le même terrain, a implicitement mais nécessairement retiré le permis initial ; en l’espèce, toutefois, le deuxième permis avait été délivré le 2 juin 2006, soit avant la modification législative.

  • 14 T.A. de Nantes, 20 novembre 2003, Société Rue de l’industrie, Construction-Urbanisme 2004, comm. n(...)

27Il y a lieu de rappeler, enfin, que le retrait n’est pas un droit ; l’administration peut s’y opposer, notamment si les travaux ont été engagés, le rejet de la demande de retrait faisant alors obstacle à toute restitution des participations réclamées14.

b - Le retrait du certificat d’urbanisme

28La finalité d’un certificat d’urbanisme peut être double. Le C.U. peut d’abord être un acte de simple information qui indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain. Il peut aussi s’agir d’un C.U. opérationnel qui indique, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée, ainsi que la localisation approximative de la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération, ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus.

29Dans les deux cas, lorsqu’une demande d’autorisation d’urbanisme ou une déclaration préalable est déposée dans les 18 mois de la délivrance du certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme, ainsi que les limitations administratives au droit de propriété, tels qu’ils existaient à la date du certificat, ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

  • 15 Voir par exemple, CAA Lyon, 22 décembre 2009, req. no 07LY00132
  • 16 14 mars 2008, Sté 3A Investissement, req. no 06VE00659

30On pourrait donc considérer que tout certificat d’urbanisme est susceptible de créer un droit, de sorte que son retrait devrait en tout état de cause respecter la procédure de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Cette solution s’applique incontestablement aux décisions expresses de retrait d’un certificat d’urbanisme pré-opérationnel qui est considéré comme créateur de droits15. A l’inverse la Cour Administrative de Versailles16, considère qu’un certificat d’urbanisme d’informations générales qui indiquerait une SHON susceptible d’être édifiée, ne peut être considéré comme créateur de droits. Son retrait, en l’espèce implicite, n’a pas à faire l’objet d’une procédure contradictoire et peut intervenir au-delà du délai de quatre mois. Cet arrêt rendu en formation plénière a été publié au Recueil Lebon. L’assujettissement à la loi du 12 avril 2000 dépendrait donc de la nature du certificat.

31Au-delà, la difficulté traditionnelle est celle du retrait implicite d’un certificat d’urbanisme pré-opérationnel positif à l’occasion d’un refus de permis de construire.

32Il a été soutenu, avec un certain succès au début, qu’un refus de permis pendant la période de validité d’un certificat d’urbanisme aboutirait à revenir sur les appréciations portées par ce certificat, valait retrait implicite du certificat d’urbanisme et était donc a priori illégal, dès lors qu’il n’intervenait pas au terme d’une procédure contradictoire et à l’intérieur du délai de retrait. La jurisprudence n’a toutefois pas persisté dans cette analyse et a considéré que, en matière de certificat d’urbanisme, les droits acquis ne s’entendaient pas au contenu du certificat, mais uniquement aux dispositions légales de celui-ci. Reprenant ainsi des solutions anciennes, la Cour Administrative de Lyon dans un arrêt du 26 mai 2009, Sté Montblanc Immobilier, retient que : « la règle énoncée à l’article L. 410-1 du Code de l’Urbanisme qui confère à la personne à laquelle un certificat d’urbanisme a été délivré, un droit à voir sa demande de permis lorsque celle-ci a été déposée dans l’année qui suit et examinée au regard des dispositions d’urbanisme mentionnées dans ledit certificat, ne saurait avoir pour objet ni pour effet de justifier légalement la délivrance d’un permis de construire fondée sur des dispositions d’un POS mentionnées dans un certificat d’urbanisme, qui par suite de l’annulation rétroactive de ce document ne sont plus légalement applicables ».

33Concrètement, donc, le certificat d’urbanisme ne peut être entendu comme conférant un droit acquis au maintien d’une disposition illégale qu’il aurait visée à tort. Cette analyse pragmatique fait objectivement assez peu de cas de la conception traditionnelle du droit acquis pour laquelle il importe peu que ce droit soit légal ou pas, dès lors qu’il n’a pas été obtenu par fraude, mais s’inscrit assez bien dans l’évolution du certificat d’urbanisme.

34Par le passé, dans sa rédaction de 1983, l’article L. 410-1 reconnaissait un droit acquis aux dispositions d’urbanisme mentionnées par ledit certificat. Désormais, le droit acquis vise le maintien des dispositions d’urbanisme, taxes, participations et limitations administratives qui existaient à la date du certificat ; peu importe finalement ce qui a été porté sur le certificat, toute appréciation erronée étant insusceptible de conférer un droit acquis. La seule sanction sera indemnitaire, dans la mesure où les mentions portées à tort sur le certificat d’urbanisme caractérisent une faute engageant la responsabilité de son auteur.

35Concrètement, les espoirs tirés de la loi du 12 avril 2000 en matière de certificat d’urbanisme ont donc été totalement démentis par la jurisprudence et globalement, le droit de l’urbanisme est resté assez significativement en marge, de l’application de la loi DCRA.

Notes

1 Req. no 301095, mentionné aux Tables.

2 J.O. Assemblée Nationale, p. 840

3 Voir par exemple, CE, 29 novembre 2004, SCI Modicom Immo

4 Rép. Min. 4 septembre 2007, JOAN, p. 5451, en application de CE, 4 février 2002, Frontini

5 CE, 14 novembre 2003, SCI Les jardins d’Eva ; CE, 30 mai 2007, SCI Agyr

6 CAA Nantes, 18 juillet 2006, Société Anse de Toulven, Rec. p. 606

7 Req. no 09.00944

8 CE, 10 mai 1985, Defer, Rec., p. 739

9 CE, 20 novembre 2009, Monsieur Pascal E, req. no 326236

10 CE, 16 janvier 2002, Portelli

11 En ce sens, notamment, B. Phemolant, AJDA 2007, p. 235 ; J.-Cl. Bonichot, BJDU 2006, p. 438

12 Req. no 07LY02650

13 Req. no 07BX00037

14 T.A. de Nantes, 20 novembre 2003, Société Rue de l’industrie, Construction-Urbanisme 2004, comm. no 41, note Benoit-Cattin

15 Voir par exemple, CAA Lyon, 22 décembre 2009, req. no 07LY00132

16 14 mars 2008, Sté 3A Investissement, req. no 06VE00659

Auteur

Docteur d’État en Droit, Avocat à la Cour

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

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