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La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

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Sébastien Saunier

La réforme des procédures administratives

La loi DCRA à l’épreuve de la décision du juge : l’arrêt Ternon et le retrait des décisions implicites

Florence Crouzatier-Durand

Texte intégral

1Parce que l’administration peut se tromper, parce qu’elle doit pouvoir elle-même corriger ses erreurs avant que le juge ne soit saisi, le juge administratif et le législateur ont prévu qu’elle peut retirer un acte administratif créateur de droits illégal. Mais reconnaissant également que le retrait comporte un risque d’atteinte aux droits des administrés du fait de sa nature rétroactive, les conditions qui s’imposent à l’administration en matière de retrait son relativement strictes. Le droit du retrait des actes administratifs illustre parfaitement la dialectique de la sécurité juridique et de la légalité.

2Depuis l’arrêt fondateur de 1922, Dame Cachet, le juge administratif et le législateur n’ont eu de cesse de tenter de concilier ces deux principes, sans y parvenir de manière satisfaisante. L’arrêt Ternon, en 2001, veut proposer une solution définitive en repensant complètement le délai du retrait. Pourtant, lorsqu’il est saisi, le juge administratif ne peut ignorer que la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations avait commencé à modifier le droit du retrait en réglant le cas des décisions implicites d’acceptation, longtemps considérées comme insusceptibles de retrait. Si l’arrêt Ternon respecte ces dispositions législatives en réservant le cas des décisions implicites d’acceptation, le juge ne prend aucunement en considération la pensée du législateur. La nouvelle règle posée par l’arrêt Ternon ne solutionne pas la question du retrait, notamment parce que de nombreux actes administratifs ne sont pas envisagés par cette jurisprudence. La volonté du juge de mieux concilier stabilité juridique et légalité a eu un effet majeur indésirable : la complexification du droit du retrait des actes administratifs.

I - L’amélioration timide des relations entre les usagers et les administrations en matière de retrait

3La loi DCRA s’inscrit dans une logique d’amélioration des relations entre les administrations et les administrés dont la dynamique semblait en sommeil depuis quelques années. Ses objets sont à cet égard très divers : dispositions relatives à l’accès aux règles de droit et à la transparence, amélioration des procédures administratives, promotion des « maisons des services publics » ou encore modification de certaines règles applicables à la fonction publique. Parmi eux, un réaménagement du régime des décisions implicites qui ont été, et demeurent toujours, source d’incertitudes et d’interrogations. C’est l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 qui fixe les conditions du retrait par l’administration des décisions implicites d’acceptation. Si cette loi réalise une incontestable refonte de ces mécanismes, il n’est pas évident qu’elle ait engendré un véritable progrès. Dix ans d’application du texte permettent donc de dresser ce bilan mitigé : tout en étant source incontestable d’améliorations, la loi DCRA a clairement montré ses limites.

A. La clarification du régime du retrait des décisions implicites : l’article 23 de la loi DCRA

4Le retrait d’un acte administratif permet son auteur de le faire disparaître rétroactivement et préalablement à toute intervention juridictionnelle. Le régime juridique du retrait des actes administratifs suppose la réunion et surtout la conciliation de deux exigences contradictoires : celle de légalité et celle de stabilité des situations juridiques. Les conditions du retrait des décisions administratives ont évolué au début des années 2000, notamment grâce à la loi DCRA s’agissant des décisions implicites. Deux principes novateurs sont énoncés dans ce texte.

5Le premier grand principe, énoncé à l’article 21 de la loi, pose comme règle que le silence de l’administration fait naître une décision implicite de refus. Avant l’expiration du délai de deux mois, et en l’absence de réponse expresse de l’administration, il n’existe donc pas de décision administrative. Et le délai de naissance de la décision implicite de rejet commence à courir le jour où la demande a été reçue par l’autorité administrative, qu’elle soit ou non compétente.

6La décision implicite d’acceptation constitue donc une exception, elle doit avoir été prévue par un texte. La loi du 12 avril 2000 concilie les points de vue divergents du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat quant à la nature du texte qui doit prévoir une telle exception : une loi en fixera le cadre avec certains butoirs, ce qui est conforme à la jurisprudence constitutionnelle ; des décrets en détermineront la liste, comme cela convient au juge administratif. Le point de départ du délai de naissance de la décision implicite d’acceptation diffère de celui prévu pour la décision de rejet, notamment parce que les conséquences sont différentes : une décision implicite d’acceptation crée des droits au profit de son bénéficiaire. Le délai ne court donc qu’à compter de la réception de la demande par l’autorité compétente.

7La deuxième grande innovation de ce texte réside dans la modification du délai de formation de toute décision implicite, ramené de quatre à deux mois. Cela devait permettre une accélération du contentieux face aux silences et carences administratifs ; de ce point de vue, la loi est salutaire.

  • 1 P. Cassia, « La décision implicite en droit administratif français », La semaine juridique, Admini (...)

8Une décision implicte a un effet protecteur vis à vis des administrés : elle leur donne le droit d’obtenir une décision administrative en évitant que l’administration puisse indéfiniment garder le silence sur la demande dont ils l’ont saisie sans qu’aucun effet juridique ne s’attache à cette inertie1. Cet effet protecteur a pu, dans certaines hypothèses relatives au retrait de telles décisions, être quelque peu occulté.

9Pour comprendre l’amélioration qu’a pu apporter la loi DCRA à cet égard, pour ensuite pouvoir en juger, il est important de revenir rapidement sur le régime qui existait antérieurement à ce texte. Si le droit antérieur pouvait sembler simple, il ne l’était qu’en apparence.

  • 2 Conseil d’Etat, 3 nov. 1922, Dame Cachet, Lebon p. 790 ; RDP 1922, p. 552, concl. Rivet ; S. 1925. (...)

10Depuis l’arrêt Dame Cachet du 3 novembre 19222, le retrait d’un acte administratif créateur de droit est subordonné à deux conditions : l’illégalité de l’acte et le respect du délai de recours contentieux de deux mois. Cette jurisprudence paraît concilier de manière tout à fait satisfaisante le droit à l’erreur de l’administration et les droits acquis par les administrés. Cette règle fondatrice a toutefois conduit le juge administratif à estimer dans l’arrêt Ville de Bagneux de 1966, qu’en l’absence de publication de nature à faire courir le délai contentieux à l’égard des tiers, une décision individuelle créatrice de droits notifiée à son destinataire, pouvait toujours être retirée pour illégalité. Le principe de légalité l’emporte alors largement sur celui de stabilité juridique. C’est pour éviter cet écueil que la jurisprudence Eve de 1969 a interdit le retrait des décisions implicites d’acceptation dépourvues de mesures de publicité, faisant ainsi exception à l’arrêt Ville de Bagneux. L’arrêt Eve créait donc une exception en interdisant par principe tout retrait des décisions implicites d’acceptation qui risquaient bien, faute de publicité, d’être du même coup indéfiniment retirables et donc de se révéler source d’insécurité juridique. Paradoxalement, cette solution respectait l’esprit de la jurisprudence Dame Cachet, dans son objectif de sécurité pour les bénéficiaires de décisions implicites.

11Par la suite, le juge a apporté une utile précision admettant, dans l’arrêt Epoux Roulin, le retrait d’une décision implicite d’acceptation ayant fait l’objet d’une publicité (il s’agissait d’un permis de construire tacite ayant fait l’objet d’une publicité), sans remettre en cause le principe posé dans l’arrêt Eve.

  • 3 A. Pariente, « Vers une clarification du régime de retrait des décisions implicites d’acceptation  (...)

12C’est dans ce contexte qu’intervient le législateur et la loi DCRA. La solution jurisprudentielle de l’arrêt Epoux Roulin étant satisfaisante, elle est reprise : l’article 23 de la loi autorise le retrait « pendant le délai contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre ». Ce texte vise également à autoriser le retrait des décisions implicites d’acceptation dépourvues de mesures de publicité, tout en respectant la stabilité juridique. Pour cela, le législateur a décidé d’autoriser le retrait d’une décision implicite d’acceptation « pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en œuvre »3.

13Toutes les hypothèses semblent ainsi avoir été envisagées par le législateur : une décision implicite d’acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l’autorité administrative pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre ; pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en œuvre ; enfin, pendant la durée de l’instance au cas où un recours contentieux a été formé.

14Pourtant, les problèmes posés par le retrait des décisions administratives ne sont pas épuisés. Les difficultés tenant à cette pratique ne sont pas spécifiques aux décisions implicites, mais le retrait d’une décision implicite regroupe et amplifie toutes les interrogations portant sur la technique du retrait des actes administratifs. Or, l’ambiguïté persiste. Si les dispositions de l’article 23 de la loi s’inspirent clairement d’une volonté de simplification, elles vont conduire à obscurcir le régime du retrait déjà complexe. D’une part, parce que le juge administratif ne suivra pas le législateur ; d’autre part parce que certaines décisions implicites de rejet sont créatrices de droits et que cette hypothèse a été occultée.

B. Un équilibre délicat entre les principes de légalité et de sécurité juridique

  • 4 F. Séners, RFDA 2002, p. 77. Sur la notion de securite juridique, voir, notamment, B. Pacteau, « L (...)

15Si les principes de légalité et de sécurité juridique présentent une égale importance pour le droit administratif français, leur conciliation par le juge administratif s’est faite tardivement et difficilement. Comme le soulignait F. Séners dans ses conclusions sur l’arrêt Ternon, « la dialectique de la légalité des actes administratifs et de la stabilité des situations juridiques est l’une des plus délicates que le juge administratif ait à manier »4. Le principe de légalité est au fondement même du droit administratif, la stabilité des situations acquises a toujours été au cœur de ses préoccupations ; mais c’est véritablement par l’arrêt du 24 mars 2006, Sté KPMG que le Conseil d’État reconnaît expressément le principe de sécurité juridique. La Haute assemblée a jugé que « à défaut de toute disposition transitoire (…), les exigences et interdictions qui résultent du code apporteraient, dans les relations contractuelles légalement instituées avant son intervention, des perturbations qui, du fait de leur caractère excessif au regard de l’objectif poursuivi, sont contraires au principe de sécurité juridique ». Jusqu’alors, et bien que les principes de confiance légitime ou de sécurité juridique étaient soulevés devant eux, aucune décision des juges du Palais Royal n’avait expressément accueilli et reconnu un tel principe.

16Dans le domaine du retrait, il apparaît clairement que la stabilité des situations juridiques ne coexiste avec le principe de légalité qu’au prix d’arrangements réciproques. Deux exigences contradictoires sont en effet à concilier : l’exigence de légalité (si l’acte est illégal il faut qu’il disparaisse) et celle de stabilité ou de sécurité des situations juridiques. Et il faut rappeler que, pendant longtemps, le droit administratif français a eu tendance à privilégier les principes de légalité et de mutabilité sur le respect des situations acquises. C’est l’image égalisatrice de la puissance publique qui prévaut.

  • 5 M. Rivet, Concl. sur Conseil d’Etat, 3 nov. 1922, Dame Cachet, RDP 1922, p. 552.

17Ainsi, dès 1922, dans l’arrêt Dame Cachet, le juge administratif élabore un compromis entre ces deux exigences : il reconnaît à l’auteur d’un acte illégal le pouvoir de le retirer, mais uniquement dans la mesure où ce retrait s’effectue dans le délai de deux mois suivant la publicité faite à l’acte, ou en cas de recours tant que le litige n’a pas été tranché. La stabilité des situations juridiques est à l’origine de ces restrictions. Les conclusions Rivet sont sans ambiguïté : « le retrait à toute époque ne saurait être admis, à raison du régime d’incertitude qui résulterait d’une telle conception »5.

18L’équilibre est cependant difficile à maintenir, certaines failles permettront la mise à mal de la sécurité juridique des administrés. L’évolution de la jurisprudence administrative sur cette question confirme néanmoins le souci constant du Conseil d’Etat de garantir la stabilité des situations acquises. Les arrêts Mme de Laubier rendu en 1997 et surtout Ternon rendu en 2001 illustrent la réelle prise en considération par le juge administratif des exigences de sécurité juridique. Dans ses conclusions sur l’arrêt Mme de Laubier, le commissaire du gouvernement affirme notamment qu’en se conformant à son raisonnement, le Conseil d’Etat tirera « toutes les conséquences, (…), de l’intervention du décret du 28 novembre 1983, qui aura ainsi modifié l’équilibre existant entre principe de légalité et principe de sécurité juridique, au profit des bénéficiaires de décisions créatrices de droit ». Le Conseil d’Etat juge dans cette décision que lorsque l’absence d’indication des voies et délais de recours a empêché les délais de courir, l’auteur de l’acte ne saurait invoquer le bénéfice de ces dispositions pour retirer, de sa propre initiative, une décision créatrice de droits au-delà d’un délai de deux mois, quand bien même elle serait illégale.

19Dans l’arrêt Ternon du 26 octobre 2001, le Conseil d’Etat parvient à trouver un nouvel équilibre entre les principes de sécurité juridique et de légalité en dissociant les délais de retrait et de recours pour excès de pouvoir. Désormais, le retrait d’un acte administratif unilatéral créateur de droits est possible uniquement si cet acte est illégal et dans un délai de quatre mois à compter de l’édiction de la décision, et non plus de sa publicité.

  • 6 F. Chaltiel, « Le principe de sécurité juridique et le principe de légalité. Développements récent (...)

20La question de la conciliation entre le principe de sécurité juridique et le principe de légalité, déjà au cœur du débat en 1922 au moment de la décision Dame Cachet, demeure donc d’actualité quatre-vingt dix ans plus tard. Notamment parce que si le droit administratif a longtemps été perçu comme inégalitaire, les droits de l’administré — devenu avec la loi DCRA « citoyen " dans ses relations avec l’administration — ne cessent de croître6. L’article 23 et le retrait des décisions implicites illustrent parfaitement cette exigence de conciliation entre deux principes également fondamentaux.

  • 7 Conseil d’Etat, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, AJDA 2004, p. 1049 et 1183, RFDA 20 (...)
  • 8 AJDA 2009, p. 817, chron. S.-J. Liéber et D. Botteghi ; RFDA 2009. 215, concl. C. de Salins.

21Dans ce mouvement, le juge administratif a admis que le principe de légalité, aspect essentiel de l’Etat de droit, peut devenir un facteur potentiel d’insécurité juridique. Soit parce que l’illégalité peut être découverte tardivement, soit parce qu’un acte légal peut devenir illégal en raison de changement de circonstances de droit et de fait. C’est pour cette raison que l’interprétation du principe de légalité se fait de plus en plus en lien avec les exigences du principe de sécurité juridique. A titre d’exemple, deux manifestations récentes de cette conciliation peuvent illustrer ces propos. D’abord, la modulation dans le temps des effets d’une décision d’annulation qui permet au juge administratif de différer les effets d’une annulation contentieuse au nom de la sécurité juridique. Dans la décision de 2004, Association AC !, le Conseil d’État examine les conséquences de l’illégalité des arrêtés attaqués après en avoir contrôlé la légalité. L’effet rétroactif de l’annulation, garantie pour le justiciable, demeure le principe ; la modulation de ses effets dans le temps, qui constitue une dérogation au principe, n’est destinée à jouer qu’à titre exceptionnel7. Ensuite, s’agissant de l’atténuation de la distinction entre le retrait et l’abrogation affirmée par le Conseil d’Etat, dans sa décision Coulibaly du 6 mars 20098, dans laquelle il juge que sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer ou abroger une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l’intervention de cette décision et si elle est illégale. L’alignement est bienvenu entre le régime juridique du retrait et celui de l’abrogation.

II. Les limites à cette avancée législative : l’arrêt du Conseil d’Etat de 2001, Ternon

  • 9 Conseil d’Etat, Ass., 26 oct. 2001, Ternon, Lebon p. 497 ; GAJA 16e éd., no 111 ; AJDA 2001, p. 10 (...)

22La décision Ternon de 20019 a eu pour objectif majeur de rétablir l’équilibre inégal et instable entre le respect du principe de légalité et le respect de la stabilité des situations juridiques. Désormais, le délai de retrait, s’agissant d’une décision administrative individuelle explicite créatrice de droits, est de quatre mois, à compter de la signature de l’acte. Ce régime jurisprudentiel contraste avec celui du retrait de la décision implicite, législatif. C’est l’illustration flagrante du dialogue de sourd né entre le législateur et le Conseil d’Etat. Il existe aujourd’hui presque autant de régimes de retrait que de catégories d’actes administratifs.

A. La surprenante complexité du régime juridique du retrait des actes administratifs créateurs de droits

  • 10 J. Boucher, B. Bourgeois-Machureau, Maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, « Retrait des actes ad (...)
  • 11 GAJA, 16e éd., Dalloz, 2007, p. 865.
  • 12 R. Noguellou, « L'imbroglio du régime du retrait des actes administratifs », Dr. adm. mars 2007, n(...)
  • 13 P. Benoît-Cattin, « Dans le maquis du retrait du permis de construire… », Constr.-Urb. juin 2005, (...)

23La complexité du régime du retrait des actes administratifs créateurs de droits est, à juste titre, stigmatisée par la plupart des commentateurs10 : les auteurs des Grands arrêts de la jurisprudence administrative soulignent ainsi la « diversification des solutions, marquée par une trop grande complexité »11 ; d’autres dénoncent l’« imbroglio »12 ou encore le « maquis »13 que constituent ces solutions. L’apparente simplicité de l’arrêt Dame Cachet a laissé la place à une grande fragmentation des solutions, à laquelle seul le législateur est aujourd’hui en mesure de remédier, dans la mesure où le régime du retrait des actes administratifs créateurs de droits est à la fois d’origine législative et jurisprudentielle.

24Pourtant, les imperfections de cette jurisprudence fondatrice étaient clairement apparues, soit au profit des bénéficiaires des décisions, et donc de la stabilité des situations acquises, s’agissant des décisions implicites d’acceptation ne donnant pas lieu à publicité, faute de toute possibilité de retrait ; soit, au profit de l’administration, s’agissant des autres décisions, pour lesquelles la carence même de l’administration à mettre en œuvre les formalités de publicité lui permettait de se ménager une possibilité de retrait à toute époque, faute pour le délai de recours de courir à l’encontre des tiers.

  • 14 Conseil d'Etat, Avis contentieux, 12 oct. 2006, Mme Cavallo épouse Cronier, Lebon p. 426 ; AJDA 20 (...)

25C’est bien entendu à ces défauts qu’a entendu remédier, en ce qui concerne les décisions implicites d’acceptation, l’article 23 de la loi du 12 avril 2000. Selon cet article, en effet, les décisions implicites d’acceptation pour lesquelles aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en œuvre peuvent désormais être retirées lorsqu’elles sont illégales, mais seulement dans le délai de deux mois à compter de leur intervention. Dans le cas contraire, c’est-à-dire si des mesures d’information des tiers ont effectivement été mises en œuvre, le retrait demeure possible, dans le délai de recours contentieux. Enfin, dans tous les cas, si un recours contentieux a été formé, le retrait demeure possible pendant toute la durée de l’instance14.

26L’article 23 de la loi du 12 avril 2000, ne lève certes pas toutes les difficultés, mais atteint un équilibre plus satisfaisant entre principe de légalité et stabilité des situations juridiques. Sa limite tient toutefois, outre à sa complexité, à son champ d’application, cantonné aux seules décisions implicites d’acceptation : un champ d’application très restreint, susceptible de n’être pas étendu aux autres actes administratifs.

27Le risque d’une divergence avec la jurisprudence existait, il s’est concrétisé avec le choix qu’a fait le Conseil d’Etat, un an et demi plus tard, par la décision Ternon d’adopter, en ce qui concerne les décisions explicites, une solution différente. Voulant trouver un nouvel équilibre entre les principes de sécurité juridique et de légalité, il dissocie les délais de retrait et de recours pour excès de pouvoir. Désormais, le retrait d’un acte administratif unilatéral créateur de droits est possible uniquement si cet acte est illégal et dans un délai de quatre mois à compter de l’édiction de la décision, et non plus de sa publicité. Autrement dit, le juge administratif a refusé de suivre le législateur, il a préféré adopter une solution propre, forcément différente, sans nécessairement tenir compte du régime juridique du retrait appréhendé dans une perspective globale.

28La situation qui en résulte est la suivante : en premier lieu, les règles de retrait des décisions implicites d’acceptation sont définies par l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 ; en deuxième lieu, le retrait des décisions individuelles explicites créatrices de droit, n’est possible, selon la jurisprudence Ternon, que dans un délai de quatre mois à compter de la date de la décision et n’est prorogé ni par un recours juridictionnel, ni par un recours administratif. La décision Ternon a, de surcroît, elle-même envisagé des exceptions à cette règle résultant de dispositions législatives ou réglementaires contraires ; en troisième lieu, le retrait des décisions d’urbanisme est soumis à un régime spécifique ; en dernier lieu, le retrait des décisions implicites de rejet créatrices de droit, considérées comme peu nombreuses, reste régi par les règles définies par la jurisprudence Dame Cachet.

  • 15 Conseil d'Etat, 26 janvier 2007, SAS Kaefer Wanner, Lebon p. 24, AJDA 2007, p. 537, concl. Y. Stru (...)

29On peut certes trouver de bonnes raisons, comme le soulignait F. Séners dans ses conclusions sur l’affaire Ternon, de réserver un sort différent aux décisions explicites et aux décisions implicites, et, parmi ces dernières, aux décisions d’acceptation. Il reste qu’il résulte de la combinaison de l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 et de la jurisprudence Ternon une spectaculaire fragmentation du régime du retrait des actes administratifs créateurs de droits. Non seulement, en effet, le retrait des décisions explicites est désormais régi par des règles différentes de celui des décisions implicites d’acceptation, mais une décision du 26 janvier 2007, SAS Kaefer Wanner15, confirme que, comme certains commentateurs l’avaient pressenti, le retrait des décisions implicites de rejet qui, par exception, sont créatrices de droits (au profit de tiers, le plus souvent) demeure régi par la jurisprudence issue de la décision Dame Cachet, dont les effets se perpétuent ainsi dans ce cas particulier.

B. La question oubliée des rares décisions implicites de rejet créatrices de droits, l’arrêt SAS Kaefer Wanner

  • 16 Conseil d'Etat, 28 sept. 2005, Société Soinne et associés, Lebon p. 397 ; AJDA 2005, p. 1874.

30Il faut rappeler, préalablement à toute analyse, que tant le législateur que le pouvoir réglementaire ont la possibilité de prévoir des dispositifs dérogatoires à la jurisprudence Ternon, ainsi qu’elle le précise elle-même. Ceux-ci ont, de fait, tendance à se multiplier. Tel est le cas, par exemple, des dispositions de l’article R. 436-6 du code du travail, dans sa rédaction issue du décret du 20 juin 2001, selon lesquelles le ministre chargé du travail, saisi d’un recours hiérarchique dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de l’inspecteur du travail, dispose d’un délai de quatre mois pour statuer, son silence à l’expiration de ce délai valant rejet du recours16. Comme le relevait A-F. Roul dans ses conclusions sur cette affaire, l’allongement à quatre mois du délai d’acquisition d’une décision implicite de rejet par rapport au droit commun résultant de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 « n’aurait aucun sens si le ministre n’était pas libre d’accueillir ou de rejeter le recours pendant toute la durée du délai, et alors même que le délai de quatre mois à compter de la décision serait déjà expiré ». En sens inverse, l’article 6 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a consacré une exception de portée plus large, non seulement aux règles issues de la décision Ternon, mais aussi à celles de l’article 23 de la loi du 12 avril 2000, en introduisant à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme un second alinéa selon lequel, sauf demande en ce sens du bénéficiaire, « le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision ».

  • 17 Y. Struillou, « Recours administratifs et délai de recours contentieux », AJDA 2009 p. 2234.
  • 18 Conseil d'Etat, 28 septembre 2005, Société Soinne, no 266023, Lebon p. 397, concl. A. Roul ; AJDA (...)

31Par ailleurs, une précision s’impose : le décret du 20 juin 2001 stipule que le délai à l’issue duquel le recours hiérarchique est rejeté est de quatre mois, ce délai commençant à courir non à compter de la date de la décision initiale mais à compter de la réception du recours par le ministre17. La décision du 28 septembre 2005, Société Soinne18, juge que ces dispositions sont dérogatoires à la jurisprudence Ternon. Le décret a été pris à la suite de la loi du 12 avril 2000, dont l’article 21 a ramené le délai de naissance d’une décision implicite de quatre à deux mois, ouvrant, en outre, la possibilité de prévoir un délai plus long lorsque la complexité de la procédure le justifie.

  • 19 Y. Struillou, « Les conditions de retrait des autorisations administratives de licenciement », AJD (...)

32C’est dans ce paysage complexe qu’il convient de replacer la question qui était posée à la Section par la société SAS Kaefer Wanner19. Comme je l’ai précisé, le ministre chargé du travail dispose d’un délai de quatre mois pour statuer sur un recours hiérarchique formé contre une décision de l’inspecteur du travail statuant sur une demande d’autorisation de licenciement d’un salarié protégé. Ce recours doit être introduit dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de l’inspecteur du travail, le ministre dispose alors de quatre mois pour statuer, au terme de ce délai le silence gardé sur ce recours vaut décision de rejet. La question est alors la suivante : quel est le délai dont dispose le ministre pour retirer la décision implicite par laquelle il a rejeté un recours hiérarchique formé contre la décision prise par l’inspecteur du travail ?

33Dans cette affaire, la SAS Kaefer Wanner intente un pourvoi contre l’arrêt du 30 juin 2005 par lequel la Cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté sa requête tendant à l’annulation du jugement du 31 décembre 2002 du tribunal administratif de Bordeaux rejetant sa demande tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Emploi du 7 mars 2002 annulant l’autorisation de licenciement de Monsieur Gergaud, salarié protégé, accordée le 1er octobre 2001 par l’inspecteur du travail. Le recours hiérarchique avait été reçu le 25 octobre 2001 par le ministre.

34La cour administrative d’appel a jugé que l’expiration du délai de quatre mois fixé par l’article R. 436-1 du code du travail ne faisait pas obstacle à ce que, dans le délai de recours contentieux, suivant l’expiration de ce délai de quatre mois, le ministre retire sa décision implicite de rejet du recours hiérarchique ansi que la décision initiale d’autorisation, dès lors que ces deux décisions étaient illégales.

35Comme le soulignait le commissaire du gouvernement dans ses conclusions, plusieurs solutions étaient envisageables. La première consistait à interdire au ministre, après l’expiration du délai de quatre mois, de retirer sa décision implicite même dans le délai de recours contentieux. Une telle solution conduisait à reprendre la dissociation opérée par la décision Ternon entre le délai de retrait et le délai de recours contentieux. Une seconde solution proposait au contraire de reconnaître au ministre la faculté de retirer sa décision implicite dans un délai de quatre mois à compter de sa signature.

36Il est évident que l’application de la jurisprudence Ternon n’aboutissait pas, dans ce cas de figure, au renforcement de la sécurité juridique de l’employeur et du salarié dès lors que la situation des parties n’était fixée qu’au bout de huit mois : quatre mois pour l’instruction du recours hiérarchique et quatre mois au titre du délai de retrait. En l’espèce, le retrait de la décision implicite et, de fait, l’annulation de l’autorisation de licenciement, ont été opérées dans ce délai.

37Dès lors, l’alternative pour la Haute juridiction est la suivante : soit la décision en cause entre dans le champ de la jurisprudence Ternon et les règles définies par cette jurisprudence s’appliquent, soit la décision est soumise à un régime particulier et il convient d’appliquer les règles définies par les textes et, à défaut, par la jurisprudence Dame Cachet.

  • 20 Comme l'avait clairement explicité la Cour administrative d'appel de Bordeaux dans son arrêt du 30 (...)

38Le Conseil d’Etat a finalement considéré qu’une telle décision pouvait légalement être retirée dans le délai du recours contentieux, revenant ainsi à la solution initiale de l’arrêt Dame Cachet20. Autrement dit, la décison par laquelle le ministre du travail rejette implicitement le recours hiérarchique formé contre la décision de l’inspecteur du travail autorisant le licenciement d’un salarié protégé, créatrice de droits pour l’employeur, peut être retirée dans le délai de recours contentieux. Cette résurgence de l’arrêt Dame Cachet tient, selon le rapporteur public, à la spécificité du contentieux des salariés protégés. Il convient certes de reconnaître que des considérations de bonne administration imposaient cette solution en vertu de laquelle ni la loi DCRA, ni l’arrêt Ternon ne trouvent application. Quel échec, tant pour le législateur que pour le juge administratif !

39C’est une illustration de la très timide amélioration des relations entre l’administration et les administrés en matière de retrait d’un acte administratif créateur de droits, due principalement à la complexité du régime juridique. Un régime juridique quelque peu législatif et quelque peu jurisprudentiel, dont les exigences varient selon la nature de l’acte, connaissant de surcroît de trop nombreuses dérogations et quelques écueils.

  • 21 Certains auteurs ont regretté que le juge administratif n'ait pas adapté sa jurisprudence en utili (...)

40Pour conclure, il faut admettre que dans cette matière qu’est le retrait des décisions administratives créatrices de droits, l’amélioration ne peut se concevoir que dans la simplification. Et de ce point de vue, l’article 23 de la loi DCRA apporte incontestablement une amélioration. Le schéma issu de ce texte, quoique faussement simple, apparaît comme le moins mauvais possible. Dès lors, on pourrait souhaiter que cet article soit étendu aux décisions explicites créatrices de droits, à condition d’y ajouter le cas où l’administration n’a pas fait mention des voies et délais de recours lors de la notification. Au-delà, comme l’a souligné P. Cassia, il serait peut-être temps de reconnaître un principe général du droit français à bonne administration, selon lequel celle-ci est tenue de répondre aux sollicitations dans un délai raisonnable21.

Notes

1 P. Cassia, « La décision implicite en droit administratif français », La semaine juridique, Administrations et collectivités territoriales, no 27, 29 juin 2009.

2 Conseil d’Etat, 3 nov. 1922, Dame Cachet, Lebon p. 790 ; RDP 1922, p. 552, concl. Rivet ; S. 1925. III. 9, note Hauriou.

3 A. Pariente, « Vers une clarification du régime de retrait des décisions implicites d’acceptation ? (article 23 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) », RFDA 2001 p. 653.

4 F. Séners, RFDA 2002, p. 77. Sur la notion de securite juridique, voir, notamment, B. Pacteau, « La securite juridique, un principe qui nous manque ? », AJDA, 1995, no special, p. 151 ; B. Mathieu, « La securite juridique, un principe constitutionnel clandestin mais efficient », Melanges Gelard, Montchrestien 1999, p. 301 ; F. Poullaud-Dulian, « À propos de la securite juridique », Revue trimestrielle de droit civil, no 3, juillet-septembre 2001, p. 487.

5 M. Rivet, Concl. sur Conseil d’Etat, 3 nov. 1922, Dame Cachet, RDP 1922, p. 552.

6 F. Chaltiel, « Le principe de sécurité juridique et le principe de légalité. Développements récents », AJDA 2009 p. 1650.

7 Conseil d’Etat, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, AJDA 2004, p. 1049 et 1183, RFDA 2004, p. 438 et 454, GAJA, 16e éd., p. 906.

8 AJDA 2009, p. 817, chron. S.-J. Liéber et D. Botteghi ; RFDA 2009. 215, concl. C. de Salins.

9 Conseil d’Etat, Ass., 26 oct. 2001, Ternon, Lebon p. 497 ; GAJA 16e éd., no 111 ; AJDA 2001, p. 1034, chron. M. Guyomar et P. Collin ; RFDA 2002, p. 77, concl. F. Séners, p. 88, note P. Delvolvé.

10 J. Boucher, B. Bourgeois-Machureau, Maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, « Retrait des actes administratifs : un équilibre délicat entre intérêt de la légalité et protection des droits acquis », AJDA 2008 p. 338.

11 GAJA, 16e éd., Dalloz, 2007, p. 865.

12 R. Noguellou, « L'imbroglio du régime du retrait des actes administratifs », Dr. adm. mars 2007, no 3, alerte 7.

13 P. Benoît-Cattin, « Dans le maquis du retrait du permis de construire… », Constr.-Urb. juin 2005, no 6, comm. 145.

14 Conseil d'Etat, Avis contentieux, 12 oct. 2006, Mme Cavallo épouse Cronier, Lebon p. 426 ; AJDA 2006, p. 2394, concl. Y. Struillou.

15 Conseil d'Etat, 26 janvier 2007, SAS Kaefer Wanner, Lebon p. 24, AJDA 2007, p. 537, concl. Y. Struillou.

16 Conseil d'Etat, 28 sept. 2005, Société Soinne et associés, Lebon p. 397 ; AJDA 2005, p. 1874.

17 Y. Struillou, « Recours administratifs et délai de recours contentieux », AJDA 2009 p. 2234.

18 Conseil d'Etat, 28 septembre 2005, Société Soinne, no 266023, Lebon p. 397, concl. A. Roul ; AJDA 2005, p. 1874.

19 Y. Struillou, « Les conditions de retrait des autorisations administratives de licenciement », AJDA 2007, p. 537.

20 Comme l'avait clairement explicité la Cour administrative d'appel de Bordeaux dans son arrêt du 30 juin 2005, « nonobstant la nature de droit commun (du recours hiérarchique contre une décision d'un inspecteur du travail) et la circonstance que l'autorisation délivrée par l'inspecteur du travail soit créatrice de droits pour l'employeur, l'expiration du délai de quatre mois à l'issue duquel est intervenue une décision implicite de rejet ne fait pas obstacle à ce que, dans le délai de recours contentieux qui suit l'expiration du délai de quatre mois, le ministre rapporte la décision implicite de rejet et procède au retrait de la décision initiale créatrice de droits, dès lors qu'elles sont l'une et l'autre entachées d'illégalité », AJDA 2005, p. 1804.

21 Certains auteurs ont regretté que le juge administratif n'ait pas adapté sa jurisprudence en utilisant la notion de délai raisonnable comme l'a fait la Cour de justice des Communautés européennes. Celle-ci a établi des conditions très strictes de retrait des actes administratifs. L'utilisation de la notion de délai raisonnable et du principe de confiance légitime encadre les possibilités de retrait des actes administratifs en privilégiant la stabilité de la situation juridique du bénéficiaire de la décision par rapport à la garantie du droit des tiers. Les règles posées par une jurisprudence constante (arrêt du 17 avril 1997) reconnaissent à toute institution communautaire qui constate que l'acte qu'elle vient d'adopter est entaché d'une illégalité, le droit de le retirer dans un délai raisonnable. Ce droit peut néanmoins se trouver limité par la nécessité de respecter la confiance légitime du bénéficiaire de l'acte qui a pu se fier à son apparente légalité.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

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