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La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

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Sébastien Saunier

La réforme des procédures administratives

L’exigence du caractère contradictoire de la procédure

Pascale Idoux

Texte intégral

1L’article 24 de la loi du 12 avril 2000 dispose qu’« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi no 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L’autorité administrative n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

2Les dispositions de l’alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ; 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. Les modalités d’application du présent article sont fixées en tant que de besoin par décret en Conseil d’Etat. »

  • 1 L. Ascensi, Du principe de la contradiction, LGDJ, 2006 ; J.-L. Autin, « Réflexions sur le principe (...)

3On aura reconnu, à travers les lignes, les caractéristiques d’une procédure contradictoire, permettant à l’intéressé de faire valoir équitablement et utilement son point de vue avant l’intervention d’une décision le concernant, décision dont on espère qu’elle sera ainsi à la fois plus adaptée et mieux acceptée, autrement dit, qu’elle sera de meilleure qualité1.

4Avec la loi DCRA, le législateur a donc imposé l’exigence du caractère contradictoire de certaines procédures administratives. Quelques précisions liminaires paraissent s’imposer afin d’éviter l’ambiguïté concernant le « contradictoire » dont il s’agit ici : bien que très générale, l’exigence ainsi posée ne se confond pas avec le « principe général du caractère contradictoire de la procédure » et elle n’est ni la seule source de l’exigence du caractère contradictoire de certaines procédures administratives (sans compter bien sur les procédures juridictionnelles), ni la première.

  • 2 CE, Sect., 12 mai 1961, « Société La Huta », Rec. p. 313 ; CE, 16 janv. 1976, « Gate », « Dubosc et (...)
  • 3 Par ex. CE, 20 mai 1988, « M. Dossin », req. no 61.094 ou CE, 26 juil. 1998, « Préfet de la Gironde (...)

5D’abord, il ne s’agit pas ici du principe général du caractère contradictoire de la procédure. En effet, ce dernier, applicable sans texte, a été forgé par la jurisprudence administrative2 pour les seules procédures suivies devant les juridictions et continue d’être exclu devant l’administration active3 (c’est dire, d’ailleurs, l’enjeu de l’existence d’autres sources de l’exigence du caractère contradictoire de la procédure).

  • 4 Par ex. Code de commerce, art. L. 463-1 : « l’instruction et la procédure devant l’Autorité de la c (...)
  • 5 Art. 65 de la loi du 29 avril 1905 sur la communication du dossier et aujourd’hui statut général de (...)
  • 6 CE, Sect., 5 mai 1944, « Dame veuve Trompier-Gravier », Rec. p. 133 ; GAJA, no 58 ; CE, 26 oct. 194 (...)
  • 7 Voir la définition champ d’application du PGD par B. Genevois dans ses concl. sur l’arrêt CE, Sect. (...)

6Ensuite, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 n’est pas la seule source de l’exigence du caractère contradictoire de certaines procédures administratives. En effet, des textes épars continuent d’imposer la discussion préalable de certaines décisions administratives, par exemple en matière de régulation économique4, ou encore de droit de la fonction publique5 ; en outre et surtout, le principe général des droits de la défense, formulé dès les années 1944-1945 par la jurisprudence administrative6, permettait déjà auparavant et continue parfois de permettre, à titre subsidiaire, d’imposer une discussion préalable des décisions administratives individuelles, lorsqu’il s’agit de sanctions ou de certaines mesures d’une certaine gravité prises en considération de la personne, pour autant qu’il ne s’agisse pas de mesures de police administrative7.

  • 8 Décret no 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usager (...)
  • 9 CAA Marseille, 8 déc. 1998, no 97MA10345, « SARL Heaven, Fédération d’Hôtellerie de plein air du La (...)

7Enfin, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 n’est pas, historiquement, le premier texte à avoir largement imposé l’exigence du caractère contradictoire de la procédure administrative puisqu’auparavant, (sans compter le principe des droits de la défense), le décret du 28 novembre 19838 posait déjà une règle proche, ce qui avait notamment permis d’étendre la règle de la discussion préalable aux mesures individuelles de police administrative (par exemple la fermeture d’un camping pour prévenir des risques d’inondation9), ce que ne permettait pas jusqu’alors le principe général des droits de la défense.

  • 10 Cf. les commentaires de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans (...)

8Compte tenu de ces précisions liminaires, on mesure bien que les enjeux de l’exigence du caractère contradictoire de la procédure posée par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 n’étaient pas le passage du « rien » au « tout », mais résidaient, comme l’annonce fort justement l’intitulé de la loi, dans une perspective d’« amélioration » de la pratique de la discussion contradictoire entre l’administration et certains administrés, désormais considérés comme des « citoyens ». Compte tenu en particulier de l’existence, auparavant, d’une exigence réglementaire quasi-similaire, les apports de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ont nécessairement été nuancés10.

9Les dix années de pratique de ce nouveau dispositif légal ont à la fois permis de mettre en relief cette évidente continuité avec le dispositif du décret de 1983 comme avec les autres sources du droit de contredire l’administration, et de mettre en évidence les progrès réalisés sur le fondement du nouveau texte, ainsi que les imprécisions, lacunes et limites du dispositif destiné à permettre la discussion préalable des actes de l’administration.

10L’objectif de la présente intervention n’étant pas de livrer un exposé exhaustif du fonctionnement du mécanisme de la contradiction, je me contenterai de tenter d’esquisser, à grand traits, un bilan d’étape de l’exigence de contradiction imposée par la loi DCRA, autour des trois points qui me paraissent essentiels : les apports, les incertitudes et les limites du dispositif, limites qui sont autant d’invitations à dépasser l’horizon de la loi DCRA pour aller plus loin.

I – Les apports de l’article 24 de la loi DCRA

11Compte tenu de la préexistence d’une obligation assez semblable de contradiction préalable, en vertu du principe jurisprudentiel des droits de la défense ou du décret du 28 novembre 1983, les apports de l’article 24 de la loi DCRA sont mesurés. Ils tiennent, pour l’essentiel, à l’élargissement – modéré il est vrai – du champ d’application de l’exigence de contradiction (A) et à la consolidation de la garantie (B).

A - L’élargissement modéré du champ d’application de l’exigence de contradiction

12L’élargissement concerne surtout le champ d’application organique, le champ d’application matériel demeurant identique à celui du décret du 28 novembre 1983.

1 - L’extension mesurée du champ d’application organique de la procédure contradictoire

  • 11 CE, 2 déc. 2009, no 301279, « EURL Mandon ».

13Le champ d’application organique de la procédure contradictoire est d’abord étendu aux collectivités territoriales, qui n’étaient pas concernées par le décret de 1983. Une très bonne illustration de cet apport de la loi DCRA est fournie, a contrario, par un récent arrêt du Conseil d’Etat « EURL Mandon »11, refusant de sanctionner le caractère non contradictoire d’une mesure individuelle de police prise par un maire le 6 juin 2000, c’est-à-dire quelques mois avant l’entrée en vigueur de l’article 24 de la loi DCRA, le 1er novembre 2000.

14Le champ d’application organique de la procédure contradictoire est ensuite étendu aux services administratifs du ministère de la justice, ce qui concerne principalement l’administration pénitentiaire.

15Les limites de ce champ d’application organique demeurent toutefois importantes.

  • 12 CE, 1er mars 2000, « Jouany » ; CE, 26 février 2006, no 269291, « Mme A ».
  • 13 CE, 17 déc. 2008, no 290494, « Pratap ».

16D’abord, l’article 24 ne s’applique qu’aux décisions des autorités administratives au sens de l’article 1er de la loi DCRA (administrations de l’Etat, collectivités territoriales, établissements publics administratifs, organismes de sécurité sociale et autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif). Ensuite, l’article 24 de la loi DCRA n’est pas applicable aux relations entre l’administration et ses agents (en vertu de l’article 18 de la loi DCRA), même à la retraite12 et sauf cas particulier où l’agent entre en relation avec son administration au même titre que des tiers, par exemple en tant que candidat à un examen professionnel : tous les candidats disposent alors des mêmes droits à la contradiction13.

2 - Un champ d’application matériel inchangé

17Le champ d’application matériel de la procédure contradictoire demeure stable. Comme en 1983, il est aligné sur celui de l’obligation de motivation posée par les articles 1 et 2 de la loi du 11 juillet 1979, ce qui recouvre l’essentiel des décisions individuelles défavorables à leur destinataire, ainsi que les décisions dérogatoires. Selon ce texte, il s’agit des « décisions qui : restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; infligent une sanction ; subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l’article 6 de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public », ainsi que des « décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ».

18Comme en 1983, ce champ d’application matériel demeure assorti de plusieurs exceptions, mentionnées plus haut lors de la citation du texte de l’article 24 de la loi DCRA : existence d’une demande formulée par l’intéressé ; demandes abusive (notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique) ; urgence ; circonstances exceptionnelles ; risque de compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ; existence d’une procédure contradictoire particulière instaurée par des dispositions législatives.

19Le premier apport de la loi DCRA est donc un élargissement modéré du champ d’application organique de la procédure contradictoire. Son deuxième apport réside dans la consolidation de la garantie.

B - La consolidation de la garantie

20La loi DCRA consolide la garantie qu’elle pose en son article 24 en lui offrant un rang législatif (1) et en la rattachant officiellement à la citoyenneté administrative (2).

1 - Le nouveau rang législatif de l’exigence textuelle de contradiction

  • 14 L. Janicot, « Formes et procédures administratives non contentieuses : un domaine de compétence rés (...)

21On a coutume de souligner le caractère généralement réglementaire des règles de formes et procédures administratives. La réalité est toutefois beaucoup plus nuancée, comme l’a démontré une récente étude14.

  • 15 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, article 41-2, al. 1 cf. K. Michelet, « La cha (...)
  • 16 CE, 17 fév. 1950, « Ministre de l’Agriculture contre Dame Lamotte », Rec. p. 110 ; RDP 1951, p. 478 (...)

22L’intérêt de l’ascension normative de l’exigence de contradiction est double. Il s’est d’abord agi en 2000 d’un intérêt symbolique, à l’heure où la Charte des droits fondamentaux de l’Union consacrait un droit assez similaire15. Mais il s’agit également d’un intérêt pratique : permettre au juge une interprétation constructive des procédures contradictoires imposées par d’autres textes, même législatifs. On remarquera toutefois que le principe général des droits de la défense, lorsqu’il était applicable, avait d’ores et déjà permis des interprétations constructives, parfois jusqu’au contra legem16. Outre son nouveau rang législatif, la consolidation de la garantie de la contradiction par la loi DCRA résulte de son rattachement officiel à la citoyenneté administrative.

2 - Le rattachement officiel de la contradiction à la citoyenneté administrative

23La loi DCRA évoque, pour la première fois dans un énoncé législatif l’idée de citoyenneté administrative, qui conduit à dépasser la figure passive de l’administré.

  • 17 Exposé des motifs du décret du 28 novembre 1983 : JO du 3 déc. 1983, p. 3492

24L’idée consistant à faire de la contradiction un droit du citoyen n’est pas neuve : exprimée de longue date en doctrine, elle était également formulée par l’exposé des motifs du décret du 28 novembre 1983, selon lequel : « le projet de décret (…) s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle citoyenneté ». L’ensemble de textes (décret, instruction générale et instructions particulières) « constituera la charte des relations entre les citoyens et leur administration »17.

  • 18 J.-B. Auby, « La petite musique de la démocratie administrative » : Dr. Adm., 1998, no 6, repère, p (...)

25L’officialisation, par la loi DCRA, du lien entre contradiction et citoyenneté administrative est importante dans la mesure où elle témoigne de la possibilité de dépasser la conception défensive de la procédure contradictoire (permettre à l’administré de s’exprimer lorsque ses intérêts sont directement menacés, comme dans une procédure juridictionnelle ou encore dans une procédure d’expropriation), pour l’inscrire plus largement dans une perspective de participation à la formation de la décision administrative, dans le cadre de ce que l’on nomme parfois, j’y reviendrai, la démocratie administrative18. Bien que symbolique, il ne s’agit pas du moindre apport de la loi DCRA.

26Les apports de la loi DCRA n’ont pas empêché la subsistance ou l’apparition de nombreuses incertitudes sur l’exigence du caractère contradictoire de la procédure administrative.

II – Les incertitudes liées à l’article 24 de la loi DCRA

27L’énoncé de l’article 24 de la loi DCRA a suscité diverses interrogations, dont dix années de jurisprudence assez fournie témoignent - et qui subsistent en partie. Je me contenterai de mentionner ici les quatre incertitudes les plus prégnantes, relatives à la notion de demande, au champ d’application de l’obligation de motivation des décisions administratives, au sens exact de l’obligation procédurale posée par le texte et à l’identification des décisions relevant d’une « procédure contradictoire particulière ».

A - La notion de demande

28La première incertitude concerne la notion de « demande » faisant obstacle à l’organisation d’une procédure contradictoire (cf. le début de l’article 24 de la loi DCRA : « excepté les cas où il est statué sur une demande… »). La philosophie de cette disposition consiste à éviter l’organisation d’une discussion contradictoire superflue, lorsque les termes de la demande permettent de connaître la position de l’administré et rendraient ses éventuelles observations redondantes. L’interprétation de cette exception suscite au moins deux difficultés.

29Première difficulté : convient-il d’exclure la procédure contradictoire même lorsque la chose obtenue n’est pas la chose demandée ?

30D’une façon générale, la réponse à cette question est oui (d’ailleurs, l’article 18 de la loi DCRA précise que les recours gracieux ou hiérarchiques sont considérés comme des demandes au sens de la loi). Cette solution ne va pas sans soulever quelques objections lorsque l’administration se fonde sur des considérations et arguments inédits, et sur lesquels l’administré n’a pas la possibilité de présenter ses observations.

31Il arrive toutefois dans ce cas que le principe général des droits de la défense relaye efficacement le texte, lorsqu’il est applicable (ce qui suppose la présence d’une sanction ou d’une mesure d’une certaine gravité prise en considération de la personne, à l’exception d’une mesure de police) : il en est allé ainsi dans un arrêt Palem du 25 novembre 1994, puisque le rejet de la demande tendant à nommer M. Palem notaire se fondait non sur les éléments contenus dans la demande mais sur des considérations liées à la personne du demandeur, notamment des difficultés relationnelles qu’il aurait rencontrées et qui le rendraient inaptes à l’exercice de la profession de notaire.

32Hormis cette atténuation, le fait que l’administré saisisse l’administration le prive du droit de discuter préalablement le projet de décision de l’administration.

  • 19 Cf. sur cette question l’intervention de B. Delaunay au présent colloque.
  • 20 Sous l’empire du décret de 1983 : CE, Sect., 30 nov. 1990, « Ville d’Orléans et Ministre de la cult (...)
  • 21 CAA Paris, 21 déc. 2007, no 06PA04034, concl. B. Bachini : AJDA 2008, p. 653 ; Rappr. Cass. civ. 3è (...)
  • 22 CE, 30 déc. 2003, « Lehembre », Leb. T. 888.

33Inutile de préciser qu’il est parfois difficile de déterminer, en amont, si l’acte saisissant l’administration doit ou non être assimilé à une demande au sens de l’article 24 de la loi du 12 avril 200019. Ainsi, bien entendu, la demande d’un permis de construire est une demande au sens de l’article 24. Mais la déclaration d’intention d’aliéner un bien peut-elle être assimilée à une demande de préemption, qui dès lors pourrait être prise sans contradiction préalable ? C’est ce que considère la jurisprudence, à propos d’une rétention d’œuvre d’art sur le territoire20 et, plus récemment, à propos d’une décision de préemption immobilière21. En revanche, la déclaration préalable d’une manifestation sur la voie publique n’est pas assimilable à une demande22.

34Deuxième difficulté : convient-il d’exclure la procédure contradictoire lorsque la demande émane d’une personne qui n’est pas le principal intéressé au sens de l’article 24 de la loi DCRA ?

35Le bon sens commanderait de répondre non, sur le ton de l’évidence. Toutefois, la rédaction de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 a soulevé ici une difficulté, dans la mesure où cette disposition vise d’une façon très générale « les cas où il est statué sur une demande », alors que le texte réglementaire auquel elle succède ne visait que le « cas où il est statué sur une demande présentée par l’intéressé lui-même ». Fallait-il comprendre que le législateur avait entendu priver la personne intéressée du droit de présenter ses observations même quand elle n’est pas l’auteur de la demande et risque donc d’être prise au dépourvue par une décision défavorable, ce que vise précisément à empêcher la loi DCRA ?

  • 23 CE, 3 septembre 2009, no 301095, « Ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement » : (...)

36Une telle interprétation aurait été absurde, c’est la raison pour laquelle la jurisprudence continue, comme sous l’empire du décret du 28 novembre 1983, de permettre à l’intéressé de présenter ses observations lorsqu’il n’est pas l’auteur de la demande adressée à l’administration23. Comme l’énonce le Conseil d’Etat dans un arrêt du 3 septembre 2009, « si, en excluant les décisions prises sur demande de l’intéressé du champ d’application de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, le législateur a entendu dispenser l’administration de recueillir les observations de l’auteur d’un recours gracieux ou hiérarchique, il n’a pas entendu pour autant la dispenser de recueillir les observations du tiers au profit duquel la décision contestée par ce recours a créé des droits (…) ».

37Encore faut-il toutefois, en pareille hypothèse, que ce tiers soit titulaire du droit de contredire, autrement dit, que la décision qui risque d’affecter ses intérêts soit comprise dans le champ d’application de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Or la référence au champ d’application de la loi de 1979 imposant la motivation des décisions individuelles défavorables est ici source d’autres difficultés.

B - La notion de décision devant être motivée

38La deuxième série d’incertitudes concerne la notion de « décision devant être motivée ». Outre les difficultés, classiques, d’interprétation du sens des termes de l’article 1er de la loi de 1979, trois questions se sont posées en particulier concernant la mise en relation de cette disposition avec l’article 24 de la loi du 12 avril 2000.

1 - Le sort des actes motivés en vertu d’autres textes que la loi de 1979

  • 24 En l’espèce, la dissolution d’un conseil municipal : CE, 19 janv. 1990, « Bodin » : Rec. p. 605.
  • 25 CAA Paris, 26 fév. 1998, « Mme Guédon », Rec. T. 1232, concl. B. Phémolant ; BJDU no 3/98, p. 189 s
  • 26 CE, 6 fév. 2002, « SCI Saint-Georges, société broderie du Lys », no 235242 ; CE, 3 mai 2002, « Mini (...)

39La question s’est en particulier posée de savoir si l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 permettait d’imposer une contradiction préalable à l’adoption d’actes dont la motivation s’impose en vertu d’un autre texte que la loi de 1979. Ici, la jurisprudence a illustré la continuité entre les dispositifs de 1983 et de 2000. Dès 1990, la jurisprudence a annoncé une interprétation stricte du renvoi à la loi de 1979, en excluant la discussion contradictoire préalable d’une décision défavorable mais non incluse dans le champ d’application de la loi de 197924. En revanche, la procédure contradictoire n’est pas exclue lorsque l’obligation de motivation résulte à la fois d’une disposition particulière et de la loi de 1979. Autrement dit, lorsqu’un acte a été motivé en vertu d’une disposition spéciale mais aurait également du l’être, à défaut de texte spécial, sur le fondement de l’obligation posée par la loi de 1979, alors la procédure contradictoire tributaire du champ d’application de la loi de 1979 s’applique25. Cette solution équilibrée continue de prévaloir sous l’empire de la loi de 200026.

2 - Mise en demeure et décision défavorable

40Une hésitation a pu exister sur le point de savoir si une mise en demeure constitue une décision individuelle défavorable au sens des articles 1 et 2 de la loi de 1979. La jurisprudence constante répond par la négative, notamment pour ce qui concerne les mises en demeure adressées par le CSA.

3 - A qui la décision doit-elle être défavorable ?

  • 27 Par exemple, le retrait d’un permis de construire est assujetti à une double obligation de motivati (...)
  • 28 Voir pour le refus d’un titre de séjour CE, Avis, 28 nov. 2007, no 307999, « Barjamaj ».

41La question s’est ensuite posée de savoir à qui la décision individuelle doit être défavorable pour que s’impose l’obligation de motivation et celle d’organiser une procédure contradictoire : autrement dit, faut-il nécessairement être le destinataire de la décision pour bénéficier du contradictoire ? La question est complexe et est partiellement liée à la notion de « demande ». Les éléments de réponse sont les suivants. L’esprit de la loi de 1979 imposant la motivation de certains actes administratifs conduit à l’interpréter comme concernant prioritairement le destinataire de l’acte. Autrement dit, en principe il n’est pas nécessaire de motiver une décision administrative individuelle favorable à son destinataire même si elle est défavorable à un tiers (créancier, concurrent, etc…). En revanche, une décision de retrait d’une décision individuelle favorable constitue une décision individuelle défavorable, qui doit être motivée27 ; la même décision sera donc soumise au contradictoire ou non, selon qu’elle est prise d’office ou sur demande28.

  • 29 CE, 3 septembre 2009, no 301095, « Ministre de l’Emploi c. Sté Orléans Gestion » : l’inspecteur du (...)

42L’esprit de la loi DCRA (et, auparavant, du décret de 1983) est légèrement différent : il s’agit d’éviter la survenance d’une décision administrative « désagréable » (selon les termes employés par D. Chabanol) par « surprise ». C’est la raison pour laquelle le titulaire du droit de présenter ses observations est, selon l’article de la loi du 12 avril 2000, non pas le destinataire de l’acte, mais « la personne intéressée ». Lorsqu’une personne sollicite auprès de l’administration le retrait d’une décision défavorable accordée à un tiers, ce dernier, bien que non destinataire de la réponse de l’administration à cette demande de retrait, est la personne intéressée (« directement intéressée », dit la jurisprudence). C’est la raison pour laquelle, dans cette hypothèse, le bénéfice de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 lui a été reconnu alors qu’elle n’est pas le destinataire de la décision en préparation29.

43Cette solution de bon sens a été difficile à obtenir, en raison de la présence formelle d’une « demande », qui aurait dû exclure l’organisation d’une procédure contradictoire. Mais on a vu plus haut que ce point avait été réglé dans un sens favorable à l’intéressé.

  • 30 cf. en matière d’aménagement commercial ou encore en matière de procédure de résiliation d’un bail (...)
  • 31 CE, Sect., 9 déc. 1983, « Vladescu », Rec. p. 497.

44En revanche, la référence à la notion de décision individuelle défavorable exclut la tenue d’un débat contradictoire au profit des tiers intéressés par « rebond », lorsqu’ils ne sont pas l’intéressé direct (par exemple le concurrent, le créancier…)30. Le caractère défavorable d’une décision s’apprécie en effet au regard des seules personnes directement concernées par elle31.

C - Le sens exact de l’obligation de mettre l’administré en mesure de présenter utilement ses observations

45La troisième incertitude concerne le sens exact de l’obligation de mettre l’administré en mesure de présenter utilement ses observations (information, délai, assistance, etc…). Il serait trop long de détailler ici l’ensemble des questions et solutions proposées par la jurisprudence. Je me contenterai donc d’évoquer les points essentiels :

    • 32 CE, 29 sept. 2004, « Homand », no 249543 : Rec., T., 563.
    • 33 CAA Marseille 26 mars 2009, no 07MA04709 : AJDA 2009, p. 1614 : il s’agit d’un exemple intéressant (...)

    En premier lieu, la teneur de l’information : l’intéressé doit être averti de la préparation d’une décision administrative, de façon suffisamment précise pour pouvoir présenter ses observations, ce qui implique de l’informer de la possibilité de présenter ses observations et des éléments essentiels de la décision envisagée. Il ne suffit pas d’évoquer l’éventualité d’une décision défavorable ou l’éventualité d’un éventail de décisions. En revanche, il n’est pas nécessaire que l’information soit précise au point de préciser les modalités d’expression offertes à l’intéressé : inutile de préciser que l’intéressé a la faculté de présenter ses observations écrites32. Pour un exemple de violation : le retrait d’une licence de taxi suppose que l’intéressée soit avertie de la réunion de la commission départementale des taxis33.

  • En deuxième lieu, le moment de l’information : l’intéressé doit être informé de ses droits suffisamment précocement pour pouvoir présenter utilement ses observations. Le délai minimum entre l’information et la décision s’apprécie au cas par cas en fonction des circonstances mais il semble exclu de descendre en dessous d’un délai de 5 jours. La prise de la décision avant le terme du délai imparti à la présentation d’observations vicie la décision.

    • 34 CE, 27 octobre 1999, « Ministre de la défense contre Recart ».
    • 35 Décret du 25 juillet 2002 : CE, 30 juillet 2003, no 249563, « Bertin ».

    En troisième lieu, l’assistance de toute personne de son choix (avocat ou autre) est en principe autorisée par la loi. La liberté de choix de l’« assistant » est toutefois susceptible d’être restreinte lorsqu’elle s’avère incompatible avec le fonctionnement de l’organisme en cause34, ce qui concerne particulièrement l’univers pénitentiaire, où seuls les « mandataires agréés » sont admis en vertu de dispositions réglementaires35. En pratique, la garantie de l’assistance d’un tiers est parfois fragile : le fait que la personne désignée par l’intéressé ne puisse se libérer à la date prévue pour l’audition n’est pas de nature à vicier la procédure, dès lors que l’intéressé lui-même a pu présenter ses observations.

    • 36 CE, 3 avril 2002, « Sté Labo-life Espana ».

    En quatrième lieu, l’intéressé a droit au cumul des observations écrites et orales s’il le demande36.

    • 37 CE, 16 oct. 1996, « Ministre de l’Equipement c. Moignon ».

    En cinquième lieu, se pose une question délicate : le défaut de contradictoire est-il régularisable a postériori ? En principe la régularisation devrait être impossible, puisqu’il s’agit d’un droit de discuter préalablement. Cependant, il arrive que la jurisprudence admette la substitution à la décision administrative illégale pour défaut de contradiction, d’une nouvelle décision administrative prise après procédure contradictoire37. En pratique, la difficulté vient du caractère généralement non contradictoire de l’instruction de ces recours !

    • 38 CE, 1er mars 2000, « Jouany ».

    En sixième lieu, notons enfin que lorsque la contradiction est inutile, elle est facultative : lorsque l’administration est en situation de compétence liée, le moyen tiré de l’inobservation de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 est inopérant. En revanche, l’assujettissement spontané à la contradiction implique le respect des caractéristiques essentielles d’une procédure contradictoire ; à défaut, le vice de procédure entraînera l’annulation, si ce manquement a été de nature à exercer une influence sur le contenu de la décision38.

D - L’identification des décisions relevant d’une « procédure contradictoire particulière »

46La quatrième incertitude tient à l’identification des « décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ». L’enjeu est fort, puisque l’identification de telles dispositions permet à l’administration de s’affranchir de la procédure contradictoire imposée par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Si l’idée générale relève du bon sens (à quoi bon respecter l’obligation générale de contradiction quand le législateur a prévu une procédure spécifique ?), sa mise en œuvre jurisprudentielle a réservé quelques surprises, en permettant, sous l’empire du décret de 83 comme sous celui de la loi du 12 avril 2000, de substituer à la procédure contradictoire préalable, une simple contestation contradictoire de la décision exécutoire…

47Aujourd’hui, la jurisprudence semble retenir en la matière deux hypothèses alternatives :

481ère hypothèse : l’intention du législateur est interprétée comme ayant été de soustraire une procédure à la loi DCRA pour la régir entièrement, quitte à diminuer le niveau des garanties offertes à l’intéressé, comme c’est le cas dans le contentieux des étrangers (ou dans l’article 25 de la loi DCRA).

  • 39 CE, 19 avril 1991, « Préfet de Police c/ Demir » : Rec. CE, p. 149 ; CE, Avis, 28 nov. 2007, « Rako (...)

49Dans le cas du contentieux des étrangers, en matière de reconduite à la frontière ou d’obligation de quitter le territoire, l’organisation d’une procédure spéciale de recours juridictionnel suspensif témoigne, selon la jurisprudence, de la volonté du législateur de déterminer l’ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles sont soumises l’intervention et l’exécution des arrêtés de reconduite et par suite d’exclure l’application de l’article 8 du décret du 26 novembre 1983 comme de l’article 24 de la loi du 12 avril 200039.

50L’article 25 de la loi du 12 avril 2000 illustre la même hypothèse : une procédure contradictoire postérieure à la décision se substitue à la procédure contradictoire préalable prescrite par l’article 24 de la loi DCRA, en vertu de la volonté, ici clairement exprimée, du législateur. Selon cette disposition, « les décisions des organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole de salariés ou de non-salariés ordonnant le reversement des prestations sociales indûment perçues sont motivées. Elles indiquent les voies et délais de recours ouverts à l’assuré, ainsi que les conditions et les délais dans lesquels l’assuré peut présenter ses observations écrites ou orales. Dans ce dernier cas, l’assuré peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ».

512e hypothèse : l’existence d’une telle volonté de soustraction n’est pas évidente, alors tout dépend du rang du texte spécial :

  • 40 CE, 9 avril 2010, no 323246 : AJDA 2010, p. 760 : à propos du dispositif relatif aux nouvelles cond (...)

52Si il s’agit d’un texte réglementaire, alors le juge n’admet l’application de la procédure contradictoire spécifique que si elle garantit au moins le même degré de contradiction que l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, quitte à interpréter le texte spécial de façon constructive, à la lumière de la loi DCRA, ou à appliquer celle-ci de façon subsidiaire40.

  • 41 CE, 3 avril 2002, « Sté Labo Life Espana » : à propos de l’article L. 5312-2 du code de la santé pu (...)

53Si la procédure contradictoire spéciale est organisée par un texte législatif, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 cesse d’être applicable, à condition que la procédure spéciale offre des garanties équivalentes. Le moins que l’on puisse dire est que les caractéristiques essentielles que doit alors présenter une procédure contradictoire font, encore, l’objet d’un certain flou. Il semble acquis que le simple renvoi aux exigences des droits de la défense n’est pas suffisant pour remplacer l’application de l’article 24 de la loi du 12 avril 200041. En revanche, un texte aménageant précisément un dispositif contradictoire spécial pourra être admis, même s’il ne permet pas le cumul écrit/oral.

  • 42 Il ne s’agit pas ici des mises en demeure adressées par le préfet aux exploitants, et qui ne sont p (...)

54Un contentieux a été emblématique de ces difficultés à définir les « procédures contradictoires particulières » : celui des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et plus précisément, celui des arrêtés de consignation42, au sujet desquels des solutions contraires ont été successivement retenues.

  • 43 Voir, rendus sous l’empire du décret du 28 novembre 1983, CAA Douai, 30 déc. 2003, « Société ND Log (...)

55La CAA de Versailles a ainsi jugé, le 26 juin 2009, que l’arrêté de consignation pris par le préfet à l’encontre d’un exploitant d’ICPE n’ayant pas obtempéré à une mise en demeure préalable, doit être précédé d’une procédure contradictoire conforme à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Selon le juge d’appel, il n’existe pas, en la matière, de procédure contradictoire particulière au sens de l’article 24 de la loi DCRA. Ce point a été débattu, dans la mesure où il a été soutenu auparavant par certaines cours et tribunaux que l’exigence légale d’une mise en demeure de l’exploitant tenait lieu de procédure contradictoire particulière43. Selon le rapporteur public J. Grand d’Esnon, il ne saurait en aller ainsi, dans la mesure où la mise en demeure n’a ni pour objet, ni pour effet, de permettre à l’exploitant de présenter utilement ses observations sur la mesure envisagée en cas d’inertie. Très convaincants, les arguments du rapporteur public ont été suivis par la Cour de versailles.

  • 44 CE, 28 décembre 2009, « Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’a (...)
  • 45 Concl. Leroy sur CE, 1991, « Demir », op. cit., AJDA 1991, p. 641.
  • 46 Position défendue par Pascale Fombeur dans ses conclusions sur l’arrêt précité CE, 2002, « Société (...)

56Pourtant, cette position a été désavouée par le Conseil d’Etat44. Selon la haute juridiction, le code de l’environnement organise une procédure contradictoire spéciale applicable aux sanctions susceptibles d’être prises à l’encontre de l’exploitant d’une installation classée. Par conséquent, les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ne sauraient être utilement invoquées à l’encontre d’un arrêté de consignation. L’existence de ces contradictions jurisprudentielles - désormais levées formellement par le Conseil d’État en dépit des objections sérieuses à la solution retenue… - illustre les difficultés épineuses de cette question de la « procédure contradictoire équivalente » au sens de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. En témoignent également, les positions divergentes des rapporteurs publics devant le Conseil d’Etat, sur la question, pourtant essentielle, de savoir si le dispositif législatif « équivalent » doit simplement prévoir une procédure contradictoire45 ou doit prévoir une procédure contradictoire présentant des garanties équivalentes à la procédure prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 200046, en termes de cumul d’observations écrites et orales, de droit à l’assistance d’un tiers, etc…. Pour notre part, nous pensons qu’une procédure peut être équivalente dès lors qu’elle est contradictoire, ce qui n’implique pas nécessairement la possibilité de cumuler observations écrites et orales - à condition d’être « spéciale »…

57La frontière entre ce qui est une contradiction de qualité et ce qui risque de ne pas l’être n’est donc pas totalement claire. Il peut sembler regrettable qu’une telle incertitude demeure presque 30 ans après la survenance du décret de 1983 et 10 ans après l’adoption de la loi DCRA. A ces incertitudes, s’ajoutent, dans le bilan des dix années d’application de l’article 24 de la loi DCRA, les regrets liés aux limites générales du dispositif.

III - Les limites générales de l’exigence de contradiction posée par la loi DCRA

  • 47 Voir pour une illustration CE, 10 mars 2010 324076 : AJDA 2010 p. 527 et p. 1217, note D. Miranda : (...)

58Il ne s’agit pas ici d’exposer les exceptions admises par le texte, et dont la jurisprudence surveille l’application (urgence47, circonstances exceptionnelles, ordre public, relations internationales…). Il s’agit, plus globalement, de souligner que le législateur a peut-être manqué de souffle. Disons au moins que, par rapport à ce qu’aurait pu être l’exigence de contradiction, la loi DCRA se situe à mi-chemin. Sur quatre points en particulier, on peut émettre, sinon quelques regrets, du moins quelques propositions d’approfondissement de l’amélioration des relations entre l’administration et les citoyens via l’exigence de contradiction.

A - 1er regret : l’absence de principe véritablement général de la contradiction dans la procédure administrative non contentieuse

59En effet, la loi ne consacre pas elle-même un principe général de la contradiction applicable à l’ensemble des secteurs de la vie administrative (eu égard notamment aux limites de son champ d’application organique) et elle n’a pas donné au juge une impulsion suffisante pour encourager une telle consécration jurisprudentielle. Pourtant, l’extension du principe général de la contradiction en dehors des frontières des procédures juridictionnelles serait possible (sur plusieurs fondements, notamment la règle d’impartialité administrative – mais poursuivre sur ce terrain nous conduirait trop loin de l’objet général de ce propos). L’inconvénient concret de cette situation se manifeste dans les hésitations jurisprudentielles précédemment évoquées, concernant par exemple les ICPE : pourquoi « mégotter » autant au lieu d’appliquer une exigence générale, surtout à l’heure où la Charte des droits fondamentaux de l’Union entre en vigueur avec une exigence qui semble, elle, plus largement entendue !

B - 2e regret : une conception encore excessivement « défensive » du rôle de la contradiction préalable

60L’intitulé de la loi DCRA lui donne une ambition très large, qui va au-delà de la défense pour se situer dans l’objectif de qualité… Pourtant, l’article 24 n’est pas à la hauteur de l’ambition affichée.

61Ce regret tient d’abord à la limitation du domaine de la contradiction aux décisions défavorables, contre lesquelles il convient de se « défendre », (comme le permettait déjà largement le principe général des droits de la défense, sauf en matière de police)

  • 48 TA Versailles, 29 mai 2009, no 075366 : AJDA 2009, p. 2190, concernant la procédure d’agrément des (...)

62Ce regret est également et surtout lié à l’exclusion de la contradiction préalable en cas de demande préalable. Cette exclusion témoigne du fait que la discussion contradictoire a été conçue comme un moyen d’éviter que l’administré soit pris au dépourvu par une décision administrative défavorable, mais n’a pas été véritablement perçue comme un instrument d’amélioration, d’optimisation du contenu des décisions administratives. Ainsi, l’analyse que l’administration fait d’une demande pourrait parfois générer d’autres observations que celles qui figurent dans la demande. Mais l’article 24 ne s’applique pas dans cette hypothèse. Si on fait le parallèle avec une demande en justice, on comprend mieux la frustration susceptible de résulter du choix de la loi DCRA. A l’heure où le justiciable commence à accéder à la contradiction préalable pour répondre au raisonnement exprimé par certains membres de la juridiction (moyens soulevés d’office et surtout possibilité de répondre, oralement ou par note en délibéré, aux conclusions du rapporteur public), on pourrait envisager qu’il puisse dans certains cas avoir le droit d’échanger avec l’autorité administrative saisie d’une demande… D’ailleurs, le juge contourne parfois la règle, en considérant que le principal intéressé n’est pas formellement l’auteur de la demande, ce qui lui permet de formuler ses observations, quand ses intérêts s’opposent à ceux du demandeur et, plus surprenant, même quand ses intérêts convergent avec ceux du demandeur48.

C - Le 3e regret tient à l’exclusion générale des tiers concernés (dès lors qu’ils ne sont pas directement intéressés)

63Comme on l’a vu plus haut, l’exigence de contradiction est conçue pour éviter que le destinataire d’une décision individuelle défavorable soit pris au dépourvu sans avoir pu s’exprimer. Elle n’est pas conçue pour permettre aux personnes intéressées par une décision administrative dont elles ne seront pas destinataires, d’être averties du projet et d’en discuter préalablement. Exemples : le voisin de celui qui demande un permis de construire ; le concurrent de celui qui sollicite une aide publique ou une autorisation d’occupation du domaine public, etc… Cette situation présente l’inconvénient de ne pas assurer une prévention efficace des contentieux.

  • 49 CE, 3 sept. 2009, préc.

64Il est vrai qu’un tempérament a été apporté à l’exclusion des tiers, on l’a vu, dans l’hypothèse où le « tiers » est en réalité le bénéficiaire d’un acte individuel dont le retrait est sollicité par une autre personne. Dans cette hypothèse, la jurisprudence a fait prévaloir l’esprit du texte, pour permettre au principal intéressé d’accéder à la discussion préalable (hypothèse de la contestation par l’employeur du refus d’autoriser le licenciement d’un salarié protégé : l’employé, bien que tiers, doit pouvoir bénéficier de l’article 24 de la loi du 12 avril 200049. En outre, la pratique de la contradiction préalable inclut parfois les tiers intéressés, sur des fondements textuels spécifiques (régulation économique devant l’Autorité de la concurrence ou encore l’ARCEP) ou même en marge des obligations juridiques (pratique de la contradiction familière en matière de régulation économique ou lorsque sont en cause des libertés sensibles, comme devant le CSA).

D - 4e regret : l’exclusion générale de la contradiction en matière réglementaire

65On pourrait croire ce regret hors de propos, la loi DCRA n’ayant pas eu l’ambition de révolutionner la procédure d’édiction de l’ensemble des actes unilatéraux. Et pourtant : en reconnaissant pour la première fois dans son intitulé l’existence d’une citoyenneté administrative, la loi DCRA situe ses dispositions techniques dans une perspective de démocratie administrative, laquelle passe, bien entendu, par un soin particulier dans l’édiction des décisions individuelles, mais aussi, et surtout, par la participation des intéressés à la préparation des décisions de portée générale.

66Parmi les divers procédés de participation envisageables, la contradiction préalable présente l’avantage de permettre l’expression équitable des points de vues en présence, sans présenter le risque d’une confiscation de la décision par certains groupes minoritaires. En effet, contrairement à la contractualisation, à la négociation ou à l’organisation de référendums, la procédure contradictoire n’entame pas le caractère unilatéral et représentatif du pouvoir administratif.

  • 50 « Lorsque, dans le cadre des dispositions du présent code, le ministre chargé des communications él (...)

67On pourrait objecter à ce dernier regret qu’il est irréaliste de suggérer que l’exigence de contradiction en matière administrative pourrait aller si loin sans entraver l’efficacité de la marche de l’administration. Mais, outre le fait que la contradiction contribue à l’efficacité de l’action administrative, on peut objecter deux arguments au scepticisme qu’imposerait le réalisme. En premier lieu, la contradiction préalable aux actes réglementaires est d’ores et déjà pratiquée par certaines autorités administratives françaises, parfois de leur propre initiative, parfois sur le fondement d’une obligation législative (issue de la transposition d’une directive communautaire). Il en va ainsi de l’article L. 32-1-III du code des postes et des communications électroniques50. En second lieu, l’obligation générale d’organiser une contradiction préalable à l’intervention d’actes normatifs existe et fonctionne déjà dans certains Etats, parfois depuis fort longtemps. Ainsi, aux Etats-Unis, l’administrative procedure act de 1946 impose une procédure de « notice and comment », qui consiste pour l’administration à publier ses projets de décision et à recueillir et prendre en considération les observations formulées par les intéressés. Dans certaines hypothèses, une procédure plus élaborée de « Hearing » est organisée. Il s’agit d’une sorte d’enquête publique préalable à la décision de portée générale.

68Dès lors, même si les mérites de l’exigence de contradiction imposée par la loi du 12 avril 2000 sont indéniables et même si l’approfondissement des garanties n’est jamais une fin en soi et doit être mis en relation avec les objectifs poursuivis par les diverses politiques publiques, sans doute l’amélioration des relations entre l’administration et le citoyen passera-t-elle, demain, ou après-demain, par quelques retouches du dispositif de l’article 24 de la loi DCRA.

Notes

1 L. Ascensi, Du principe de la contradiction, LGDJ, 2006 ; J.-L. Autin, « Réflexions sur le principe du contradictoire dans la procédure administrative », EDCE no 52, doc. fr., 2001, p. 389s. ; S. Caudal, « Les procédures contradictoires en dehors du contentieux », RFDA 2001, p. 13s. ; M.-A. Frison-Roche, Généralités sur le principe du contradictoire. Droit processuel, Thèse dactylographiée, Université Paris II, 1988 ; O. Gohin, La contradiction dans la procédure administrative contentieuse, LGDJ, Bibl. de droit public, tome 151, 1988 ; P. Idoux, La contradiction en droit administratif français, Presses de la Faculté de droit de Montpellier, 2005 ; O. Schrameck, « Quelques observations sur le principe du contradictoire », in L’Etat de droit, Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Dalloz, 1996, p. 629 ; H. Zerghib, « Le principe du contradictoire dans la procédure administrative non contentieuse », RDP 1998, p. 467s.

2 CE, Sect., 12 mai 1961, « Société La Huta », Rec. p. 313 ; CE, 16 janv. 1976, « Gate », « Dubosc et autres » et « Perrimond et autres », Rec. p. 39.

3 Par ex. CE, 20 mai 1988, « M. Dossin », req. no 61.094 ou CE, 26 juil. 1998, « Préfet de la Gironde c/ M. Nehdi », req. no 187.627 ou encore CE, 10 mars 2004, « SARL ACBM », req. no 254110

4 Par ex. Code de commerce, art. L. 463-1 : « l’instruction et la procédure devant l’Autorité de la concurrence sont pleinement contradictoires (…) ».

5 Art. 65 de la loi du 29 avril 1905 sur la communication du dossier et aujourd’hui statut général de la fonction publique : L. no 83-634 du 13 juillet 1983, art. 19.

6 CE, Sect., 5 mai 1944, « Dame veuve Trompier-Gravier », Rec. p. 133 ; GAJA, no 58 ; CE, 26 oct. 1945, « Aramu », Rec. p. 213 ; S. 1946.3, p. 1, concl. R. Odent ; D. 1946, p. 158, note G. Morange.

7 Voir la définition champ d’application du PGD par B. Genevois dans ses concl. sur l’arrêt CE, Sect., 9 mai 1980, « Société des Etablissement Cruse Fils et Frères », AJDA 1980, p. 482. et C. Ribot, les mesures prises en considération de la personne dans le contentieux de la fonction publique », RDP 1996, p. 143s.

8 Décret no 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers, AJDA 1983, p. 695, article 8 abrogé par l’article 5 du décret no 2001-492 du 6 juin 2001, J. O. 10 juin 2001, suite à l’adoption de la loi du 12 avril 2000. Parmi les commentaires du décret du 28 novembre 1983 : P. Delvolvé, « De nouvelles modalités pour les actes administratifs unilatéraux », D. 1984, chron., pp. 137s. et RFDA 1984, pp. 21s. ; J.-M. Auby, « Le décret du 28 novembre 1983 », AJDA. 1984, p. 124s. ; H. Maisl, C. Wiener et J.-M. Woehrling, « Un décret ne fait pas le printemps », AJDA 1984, p. 137s. ; C. Lepage-Jessua, « Le décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers : une mini-révolution ? », Gaz. Pal., 26-27 mars 1984, p. 2s. ; E. Baraduc, E. Benabent et L. Parmentier, «  « Sauf urgence… sous réserve… et exception faite » ou le décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers », ALD, 1984, p. 93s. ; M.-C. Rouault, « Le décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers », Rev. Adm. 1984, p. 466s ; P. Amselek, Droit fiscal 1984, pp. 149s. ; M. Bailly, RDP, 1985, p. 1513s. ; G. Drouot, « Le décret du 28 novembre 1983 », AEAP, 1984, p. 461s. et B. Delaunay, L’amélioration des relations entre l’administration et les administrés, contribution à l’étude des réformes entreprises depuis 1945, LGDJ, Bibl. de droit public, tome 172, 1993.

9 CAA Marseille, 8 déc. 1998, no 97MA10345, « SARL Heaven, Fédération d’Hôtellerie de plein air du Languedoc Roussillon », RFDA 1999, no 6, p. 1252, obs. J. Bourdon ; également, CE, 16 oct. 1998, no 157591, « Bressange et autres », RFDA 1998, no 6, p. 1278.

10 Cf. les commentaires de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, JO du 13 avril 2000, p. 5646, par J. Chevallier, « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? (A propos de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) », D. 2000, no 38, chron., p. 575s. ; B. Delaunay, « La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations » RDP 2000, pp. 1191s.. ; J. Arrighi de Casanova et S. Formery, «  Une nouvelle étape de l’amélioration des relations entre l’Administration et les citoyens : la loi « D.C.R.A. » du 12 avril 2000 », RFDA 2000, p. 725s. ; J.-B. Auby, « La petite musique de la démocratie administrative », Dr. Adm. juin 1998, p. 3 ; J.-L. Pissaloux, « Relations des citoyens avec les administrations : le changement dans la continuité », LPA, 14 février 2000, no 32, pp. 4s (1ère partie) et LPA, 15 février 2000, no 33, pp. 5s. (2e partie) ; F. Lemaire, « Commentaire de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », Gaz. Pal. 22-24 oct. 2000, pp. 3s. ; D. Chabanol, Pratique du contentieux administratif, 2009, p. 345s.

11 CE, 2 déc. 2009, no 301279, « EURL Mandon ».

12 CE, 1er mars 2000, « Jouany » ; CE, 26 février 2006, no 269291, « Mme A ».

13 CE, 17 déc. 2008, no 290494, « Pratap ».

14 L. Janicot, « Formes et procédures administratives non contentieuses : un domaine de compétence réservé au pouvoir réglementaire ? Une fausse idée claire » : AJDA 2010 p. 540.

15 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, article 41-2, al. 1 cf. K. Michelet, « La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la procédure administrative non contentieuse » : AJDA 2002, p. 949.

16 CE, 17 fév. 1950, « Ministre de l’Agriculture contre Dame Lamotte », Rec. p. 110 ; RDP 1951, p. 478, concl. Delvolvé et note Waline ; GAJA, no 67.

17 Exposé des motifs du décret du 28 novembre 1983 : JO du 3 déc. 1983, p. 3492

18 J.-B. Auby, « La petite musique de la démocratie administrative » : Dr. Adm., 1998, no 6, repère, p. 3 ; « Droit administratif et démocratie » : Dr. Adm. 2006, Etude 6 ; « Nouvelles de la démocratie administrative », Dr. Adm. Avril 2010, p. 4) et J.-M. Auby, « La procédure administrative non contentieuse », D. 1956, Chron. VII, p. 27s.

19 Cf. sur cette question l’intervention de B. Delaunay au présent colloque.

20 Sous l’empire du décret de 1983 : CE, Sect., 30 nov. 1990, « Ville d’Orléans et Ministre de la culture c. Woodner », no 100812 ; Rec. p. 339, concl. C. de Montgolfier ; AJDA 1991, p. 118, chron. E. Honorat et R. Schwartz.

21 CAA Paris, 21 déc. 2007, no 06PA04034, concl. B. Bachini : AJDA 2008, p. 653 ; Rappr. Cass. civ. 3ème, 10 mai 2007, « M. et Mme Le Bras », no 05-21.485 : AJDA 2007, p. 1543, comm. C. Debouy ; D. 2007, AJ p. 1421 ; AJDI 2008, p. 45, obs. A. Lévy.

22 CE, 30 déc. 2003, « Lehembre », Leb. T. 888.

23 CE, 3 septembre 2009, no 301095, « Ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement » : AJDA 2009, p. 2288.

24 En l’espèce, la dissolution d’un conseil municipal : CE, 19 janv. 1990, « Bodin » : Rec. p. 605.

25 CAA Paris, 26 fév. 1998, « Mme Guédon », Rec. T. 1232, concl. B. Phémolant ; BJDU no 3/98, p. 189 s.

26 CE, 6 fév. 2002, « SCI Saint-Georges, société broderie du Lys », no 235242 ; CE, 3 mai 2002, « Ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement c. Frontoni », no 240853, concl. S. Austry ; BJDU no 3/2002, p. 211 et s.

27 Par exemple, le retrait d’un permis de construire est assujetti à une double obligation de motivation et de contradiction : CAA Douai, 4 juin 2008, no 07DA00477.

28 Voir pour le refus d’un titre de séjour CE, Avis, 28 nov. 2007, no 307999, « Barjamaj ».

29 CE, 3 septembre 2009, no 301095, « Ministre de l’Emploi c. Sté Orléans Gestion » : l’inspecteur du travail autorise un licenciement. Le bénéficiaire de cette décision créatrice de droits est l’employeur. Le principal intéressé est l’employé, licencié potentiel. Si celui-ci exerce un recours hiérarchique auprès du ministre, pour demander le retrait de l’autorisation de licenciement, l’employeur, bénéficiaire de la décision initiale, doit être mis en mesure de présenter ses observations.

30 cf. en matière d’aménagement commercial ou encore en matière de procédure de résiliation d’un bail rural : le demandeur de l’autorisation est le propriétaire. L’occupant, bien que concerné, n’est pas le destinataire d’une décision individuelle défavorable (cf. les concl. D. Chauvaux, AJDA 2007, p. 371) ; il en va de même pour la décision du préfet autorisant une commune à se retirer d’un syndicat de communes : la décision ne concerne pas « directement » ce syndicat (CE, 7 juillet 2000, « Sictom de la Région d’Issoudun », Rec. p. 304).

31 CE, Sect., 9 déc. 1983, « Vladescu », Rec. p. 497.

32 CE, 29 sept. 2004, « Homand », no 249543 : Rec., T., 563.

33 CAA Marseille 26 mars 2009, no 07MA04709 : AJDA 2009, p. 1614 : il s’agit d’un exemple intéressant de combinaison des textes spéciaux avec la loi du 12 avril 2000, dans la mesure où le rapporteur public souligne que lorsque l’intervention consultative d’une commission est prévue, l’audition devant la commission doit être proposée à l’intéressé, en vertu de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000.

34 CE, 27 octobre 1999, « Ministre de la défense contre Recart ».

35 Décret du 25 juillet 2002 : CE, 30 juillet 2003, no 249563, « Bertin ».

36 CE, 3 avril 2002, « Sté Labo-life Espana ».

37 CE, 16 oct. 1996, « Ministre de l’Equipement c. Moignon ».

38 CE, 1er mars 2000, « Jouany ».

39 CE, 19 avril 1991, « Préfet de Police c/ Demir » : Rec. CE, p. 149 ; CE, Avis, 28 nov. 2007, « Rakotovoa » ; CE, Avis, 28 nov. 2007, no 307999, « Barjamaj » ; CE, 26 nov. 2008, no 315441, « Silidor ».

40 CE, 9 avril 2010, no 323246 : AJDA 2010, p. 760 : à propos du dispositif relatif aux nouvelles conditions de suivi de la recherche d’emploi : l’assistance d’une personne du choix de l’intéressé, non prévue par le texte réglementaire spécial, demeure possible sur le fondement de la loi du 12 avril 2000. Voir également, concernant la commission départementale des taxis siégeant en formation disciplinaire, CAA Marseille, 26 mars 2009, no 07MA04709, préc., concl. F. Dieu : AJDA 2009, p. 1614.

41 CE, 3 avril 2002, « Sté Labo Life Espana » : à propos de l’article L. 5312-2 du code de la santé publique et CE, 30 janvier 2008, no 297828 : AJDA 2008 p. 227 : à propos d’une mesure de sanction prononcée contre un laboratoire pharmaceutique : une disposition se contentant d’énoncer que « la mesure ne peut être prononcée qu’après que la personne concernée a été mise en demeure de présenter ses observations » se borne à rappeler le principe du respect des droits de la défense et ne constitue pas une procédure contradictoire particulière au sens de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, lequel est donc applicable, et comporte notamment le droit de l’intéressée de présenter des observations orales si elle le souhaite.

42 Il ne s’agit pas ici des mises en demeure adressées par le préfet aux exploitants, et qui ne sont pas, en elles-mêmes, soumises au principe du contradictoire, dans la mesure où elles sont prises en situation de compétence liée : CE, 14 nov. 2008, no 297275 : AJDA 2008, p. 2140.

43 Voir, rendus sous l’empire du décret du 28 novembre 1983, CAA Douai, 30 déc. 2003, « Société ND Logistics », no 02DA00896 ; CAA Paris 28 fév. 2006, Société Roux et Bernard », no 01PA01067.

44 CE, 28 décembre 2009, « Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’aménagement du territoire c/ M. Abbadie », no 319736 : AJDA 2010, p. 13 et p. 1152, note L. Desfonds-Farjon.

45 Concl. Leroy sur CE, 1991, « Demir », op. cit., AJDA 1991, p. 641.

46 Position défendue par Pascale Fombeur dans ses conclusions sur l’arrêt précité CE, 2002, « Société Labo’life Espana ».

47 Voir pour une illustration CE, 10 mars 2010 324076 : AJDA 2010 p. 527 et p. 1217, note D. Miranda : vigilance du Conseil d’État sur les conditions de reconnaissance d’une urgence de nature à dispenser l’administration de procédure contradictoire avant une décision d’interruption des travaux (urgence présente en l’espèce).

48 TA Versailles, 29 mai 2009, no 075366 : AJDA 2009, p. 2190, concernant la procédure d’agrément des agents de sécurité, dans laquelle c’est l’employeur qui demande l’agrément de l’agent concerné.

49 CE, 3 sept. 2009, préc.

50 « Lorsque, dans le cadre des dispositions du présent code, le ministre chargé des communications électroniques et l’ARCEP envisagent d’adopter des mesures ayant une incidence importante sur le marché, ils rendent publiques les mesures envisagées dans un délai raisonnable avant leur adoption et recueillent les observations qui sont faites à leur sujet. Le résultat de ces consultations est rendu public, sous réserve des secrets protégés par la loi (…) ». Voir à ce sujet J.-B. Auby « Nouvelles de la démocratie administrative » : Dr. Adm. avril 2010.ss

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

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