Version classiqueVersion mobile

La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

 | 
Sébastien Saunier

La réforme des procédures administratives

Le régime des demandes. Les obligations de l’administration

Bénédicte Delaunay

Texte intégral

  • 1 V. rapport de F. Crouzatier-Durand.

1Le second chapitre du titre 2 de la loi du 12 avril 2000 porte sur le régime des décisions prises par les autorités administratives, mais il y est question également, comme dans le chapitre Ier, de procédures administratives : accusé de réception, transmission à l’autorité compétente, retrait, procédure contradictoire, constitution des décisions implicites. A l’exception des décisions visées par l’article 24 (procédure contradictoire qui ne s’applique pas lorsqu’il est statué sur demande), il s’agit de décisions prises sur demande des administrés. Comme, dans le cadre de l’article 16 relatif à la certification de la date d’accomplissement d’une formalité administrative, le législateur a cherché à renforcer les garanties qui leur sont accordées à la suite de celles-ci, en matière d’information, d’orientation et de constitution des décisions implicites. Nous ne traiterons qu’incidemment cette dernière question, évoquée par ailleurs1. Nous centrerons cette étude sur les obligations d’accusé de réception et de transmission des demandes à l’autorité compétente, posées par les articles 19 et 20 de la loi.

  • 2 CE, Sect., 29 mars 1991, SA Laboratoire L. Lafon, req. no 101719, R., p. 113 ; RFDA, 1992, p. 72, (...)

2Ces obligations étaient déjà prévues par le décret du 28 novembre 1983, mais elles ne s’imposaient qu’à l’État et ses établissements publics. La loi les a étendues à toutes les autorités administratives visées à l’article 1er. En outre, elle a mis fin à la jurisprudence du Conseil d’État, qui avait interprété de manière restrictive la notion de demande en excluant les recours gracieux et hiérarchiques2. L’article 18, qui la définit, y inclut tant les demandes et réclamations initiales adressées aux autorités administratives que ceux-ci.

3Comme dans les grandes lois des années 1970, le législateur a donc entendu donner un large champ à ces garanties procédurales. En outre, il les a renforcées et précisées.

  • 3 Ordonnance no 2005-1516 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités adm (...)
  • 4 Proposition no 1890 présentée par le député Jean-Luc Warsmann et enregistrée à la Présidence de l’ (...)

4La loi du 12 avril 2000, votée à une époque où les demandes étaient présentées, pour l’essentiel, sur support papier, a, de plus, connu des prolongements législatifs, pour tenir compte du développement du courrier électronique, avec l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques3. La proposition de loi « Warsmann » de simplification et d’amélioration de la qualité du droit4 lui apporte également des compléments utiles.

5Dix ans après le vote de la loi du 12 avril 2000, on doit donc constater qu’indéniablement celle-ci a jeté les bases de deux garanties essentielles pour les citoyens s’agissant des demandes qu’ils adressent à l’administration (Ière partie).

6Mais une analyse plus attentive permet de nuancer ce constat. Le législateur a eu le souci de fixer des limites aux nouvelles obligations procédurales imposées à l’administration, afin notamment d’éviter un formalisme excessif. De plus, le juge administratif, obligé de se soumettre à l’extension de leur champ réalisée par le législateur s’agissant des recours administratifs, a continué à interpréter strictement la notion de demande en lui apportant des exclusions non prévues par la loi. Enfin, la pratique administrative montre que le respect de ces garanties se heurte encore, dix ans après le vote de la loi, à des difficultés d’application (IIe partie).

Ier partie – Des garanties procédurales essentielles

7Outre l’article 16, qui a pour objet de clarifier et d’unifier les règles de preuve, en matière de certification de la date de présentation d’une demande, deux garanties essentielles sont désormais conférées aux citoyens : l’obligation d’assurer réception des demandes (A) et l’obligation de transmission des demandes à l’autorité compétente (B).

A – L’obligation d’accuser réception des demandes

8Les dispositions de la loi du 12 avril 2000 ont été prolongées par deux textes législatifs.

1 – Le dispositif institué par la loi du 12 avril 2000

9L’article 19 impose à l’ensemble des autorités administratives la délivrance d’un accusé de réception aux auteurs des demandes qui leur sont adressées.

  • 5 Décret no 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l’application du chapitre II de la loi no 2000-321 du (...)
  • 6 Un accusé de réception mentionnant non pas cette date, mais la durée du délai faisant naître la dé (...)
  • 7 Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer une attes (...)
  • 8 L’absence de cette mention empêche le délais du recours contentieux de courir, mais est sans incid (...)
  • 9 CE, 15 nov. 2006, Toquet, req. no 264636, R., tables, p. 713.
  • 10 CE, 4 déc. 2009, M. Hammou, req. no 324284, mentionné R., tables ; AJDA, 10/2010, p. 555.

10Les conditions de délivrance de cet accusé de réception, notamment les mentions qui doivent y figurer, sont précisées par un décret du 6 juin 20015. Il doit comporter la date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut de décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée6 ; la désignation, l’adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier. L’accusé de réception indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et voies de recours à l’encontre de la décision7. Cette information complète celle qui est imposée, depuis le décret du 28 novembre 1983, par l’article R. 421-5 du code de justice administrative (CJA), dans les décisions administratives expresses. Les délais de recours à leur encontre ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. La jurisprudence a précisé utilement ces dispositions. S’agissant des voies de recours, doivent être mentionnées, le cas échéant, l’existence d’un recours administratif préalable obligatoire8 ainsi que l’autorité devant laquelle il doit être porté ; dans l’hypothèse d’un recours contentieux direct, il faut indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, préciser laquelle9. Lorsqu’une information est donnée sur les recours administratifs gracieux ou hiérarchiques facultatifs, elle doit être claire. Le Conseil d’État a jugé, s’agissant de l’application de l’article R. 421-5 CJA, qu’en ne précisant pas à un étranger qu’ils ne prorogent pas le délai de recours contentieux contre une décision de refus de séjour assortie d’une obligation de quitter le territoire français, l’information comporte une ambiguïté de nature à les induire en erreur et à faire obstacle à leur droit à un recours effectif10.

  • 11 Cf. notamment CE, 30 déc. 1998, Min. chargé de l’intégration et de la lutte contre l’exclusion c/ (...)

11Le décret précise également les obligations de l’administration en cas de demande incomplète. Elle doit indiquer au demandeur les pièces manquantes dont la production est indispensable à l’instruction de la demande et celles des pièces rédigées dans une autre langue dont la traduction et, le cas échéant, la légalisation sont requises. Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu’à compter de la réception des pièces requises. Cette règle constitue un progrès pour la protection des droits des administrés par rapport à la jurisprudence antérieure. Le Conseil d’État considérait en effet qu’en l’absence de dispositions spécifiques, le caractère incomplet de la demande faisait obstacle à une décision implicite d’acceptation, même si l’administration n’avait pas invité le demandeur à produire les pièces manquantes11.

  • 12 CE, Sect. 29 juillet 1953, Soc. d’assurances La Minerve, R., p. 424.
  • 13 CE, 13 janvier 2003, M. Camara et autres, req. no 237034, concl. Pascale Fombeur, AJDA, 2003, p. 3 (...)
  • 14 Arrêt précité.

12S’agissant des décisions implicites de rejet, le décret innove également par rapport à la jurisprudence. Le délai est suspendu pendant le temps imparti pour les fournir, la production de ces pièces avant l’expiration du délai fixé mettant fin à cette suspension. Le Conseil d’État jugeait au contraire auparavant qu’une demande de pièces justificatives n’était pas de nature à interrompre le délai à l’issue duquel naît une telle décision12. Comme l’a souligné le commissaire du gouvernement dans l’affaire Camara13, « il ne faudrait pas que l’administration puisse paralyser l’intervention d’une décision implicite de rejet en demandant des pièces qu’elle n’a pas à demander et qui ne peuvent être produites, et en fixant un délai anormalement long, pendant lequel le délai de deux mois est suspendu ». Pour éviter un usage abusif de cette disposition, le commissaire du gouvernement proposait que cette suspension ne puisse intervenir que si la demande est justifiée. Le Conseil d’État a admis la légalité de ces dispositions en précisant que le délai n’est suspendu que lorsque l’instruction de la demande est rendue impossible par l’absence de certaines pièces et qu’à la condition que le demandeur en soit avisé14. Le décret impose que la liste des pièces manquantes, le délai fixé pour leur production et la mention des dispositions règlementaires relatives aux délais de formation des décisions implicites figurent dans l’accusé de réception. Lorsque celui-ci a déjà été délivré, ces éléments sont communiqués par lettre au demandeur.

  • 15 Cf. CE, 19 fév. 2003, Préfet de l’Hérault c. Houdane, req. no 243427, R., tables, p. 1150.
  • 16 Cf. à propos du respect de l’article R. 421-5 du CJA, CE, 8 janvier 1992, Masses, R., tables, p. 1 (...)

13La sanction prévue en cas de non-respect de l’obligation d’accusé réception de la demande est l’inopposabilité des délais de recours à l’auteur de celle-ci, tant lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis que lorsqu’il ne comporte pas les indications prévues par le décret. Le juge administratif applique strictement ces dispositions15. Il aurait été souhaitable que la loi précise, comme le décret de 1983, que cette sanction s’applique non seulement lorsque les indications sont incomplètes, mais aussi lorsqu’elles sont erronées. Toutefois la jurisprudence les interprète en ce sens, s’agissant de l’indication des voies et délais de recours16.

2 – Les prolongements législatifs

— L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques

14Cette ordonnance pose les bases juridiques de ces échanges, en ce qui concerne les démarches administratives accomplies par voie électronique, dans un but notamment de simplification.

  • 17 Celles-ci sont définies dans le même sens que la loi du 12 avril 2000 et les autres grands textes (...)
  • 18 L’article 16 relatif à la certification de la date d’accomplissement d’une formalité administrativ (...)

15Elle autorise les autorités administratives17 à répondre par voie électronique à toute demande d’information qui leur a été adressée par cette voie (art. 2) et admet la régularité de celle-ci pour la transmission par les usagers de leurs demandes ou d’informations, sous réserve d’exceptions prévues par décret en Conseil d’État (art. 3). Elle établit une équivalence entre le courrier papier et le courrier électronique. Par conséquent, elle pose l’obligation pour les autorités administratives d’accuser réception de toute demande, déclaration ou production de documents adressée par voie électronique, ainsi que de tout paiement opéré ainsi (art. 5). Si celui-ci n’est pas instantané, l’administration doit délivrer un « accusé d’enregistrement électronique ». Le défaut de délivrance de l’accusé de réception électronique emporte les mêmes conséquences que pour l’accusé de réception papier quant à l’inopposabilité des délais de recours18. Toutefois, le décret d’application, qui devait préciser notamment les conditions et délais d’émission de l’accusé de réception et de l’accusé d’enregistrement, ainsi que les indications devant y figurer, n’a, à notre connaissance, pas été publié.

  • 19 Cf. décret no 2009-730 du 18 juin 2009, JORF, 20 juin 2009.

16L’ordonnance donne par ailleurs un fondement légal à deux projets de l’administration électronique visant à simplifier les démarches accomplies par voie électronique. Elle autorise les administrations à se transmettre directement par cette voie les informations personnelles qui émanent d’elles et dont la communication par l’intéressé est obligatoire, sous réserve de l’acceptation préalable de ce dernier et d’exceptions prévues par décret en Conseil d’État (art. 6). Il est prévu également la création d’un espace de stockage électronique permettant aux usagers qui le souhaitent de conserver et de communiquer à l’administration des informations et documents utiles à l’accomplissement de leurs démarches, et dans lequel les autorités administratives peuvent, avec l’accord du titulaire de cet espace, déposer des documents (art. 7)19.

— La proposition de loi « Warsmann » de simplification et d’amélioration de la qualité du droit

17Elle comporte plusieurs modifications de la loi du 12 avril 2000, visant également à simplifier les démarches administratives, à faciliter le traitement des demandes et à renforcer les garanties procédurales.

  • 20 « Les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données strictement n (...)

18D’une part, elle prolonge l’ordonnance du 8 décembre 2005, en posant un principe général d’échanges d’informations entre administrations pour instruire les demandes20 et permet à un usager ayant déjà produit une pièce justificative de ne pas la produire à nouveau.

19D’autre part, lorsqu’une demande est affectée d’un vice de forme susceptible d’être régularisé, elle oblige les autorités administratives à inviter l’auteur de la demande à la régulariser et à lui indiquer les formalités à respecter.

  • 21 Conseil d’État, Les recours administratifs préalables obligatoires, Étude adoptée par l’Assemblée (...)
  • 22 Il serait intégré dans la loi du 12 avril 2000 : un article 19-2 prescrivant dans la notification (...)

20Enfin, sur la base de l’étude du Conseil l’État consacrée aux recours administratifs préalables obligatoires21, elle renforce l’information sur ceux-ci, notamment lors de la notification des décisions administratives22. Il serait utile que la mention de ces recours soit également imposée par le législateur dans l’accusé de réception des demandes pouvant donner lieu à une décision implicite de rejet.

B – L’obligation de transmission des demandes à l’autorité compétente

  • 23 Il semble d’ailleurs que cette règle soit bien antérieure à ce décret et ait été posée par le juge (...)

21L’article 20 de la loi du 12 avril 2000 reprend l’obligation, inscrite dans le décret du 28 novembre 198323, de transmission des demandes mal dirigées à l’autorité compétente. Il l’assortit, conformément à la pratique adoptée par les services de l’État, d’une obligation d’information de l’auteur de la demande, l’autorité initialement saisie devant l’aviser de cette transmission.

22Cette règle est destinée à remédier à la complexité des structures administratives.

23La loi reprend les règles de computation des délais de constitution des décisions implicites de rejet prévues par le décret de 1983, en distinguant les décisions de rejet et les décisions d’acceptation. Afin d’inciter les administrations à transmettre avec célérité les demandes et de permettre aux demandeurs d’engager rapidement un recours contentieux, le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite de rejet court, conformément à la jurisprudence, à compter de la réception de la demande par l’autorité initialement saisie. Pour préserver l’exercice d’un recours contentieux en cas de décision implicite de rejet, il faudra que l’avis de transmission délivré par celle-ci mentionne la date de réception de la demande.

24En revanche, en cas de décision implicite d’acceptation, le délai ne court qu’à compter de la date de réception par l’autorité compétente, afin d’éviter que ne naissent, à l’insu de l’administration, des décisions dont pourront se prévaloir les intéressés.

25Dans tous les cas, l’accusé de réception est délivré par l’autorité compétente.

  • 24 CE, 27 juillet 2005, Mme Ghenim, req. no 267084, R., tables, p. 803 ; AJDA, 2005, p. 1966.
  • 25 CE, 20 avril 2007, Ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire c/ Consorts Debost, r (...)
  • 26 CE, avis, 6 mai 2009, M. Jafor Khan, no 322713 : la juridiction administrative est tenue de la tra (...)

26La jurisprudence a donné son plein effet à ces dispositions. Le défaut de transmission à l’autorité compétente ne fait pas obstacle à ce que cette dernière soit réputée avoir implicitement rejeté la demande à l’issue d’un délai de deux mois courant à compter de la réception par l’autorité initialement saisie24. L’autorité compétente ne peut se soustraire à sa responsabilité, ainsi pour le préfet d’un refus de concours de la force publique, en invoquant la saisine d’une autorité incompétente25. Le Conseil d’État a étendu cette obligation de transmission, en dehors du champ de la loi du 12 avril 2000, aux demandes d’aide juridictionnelle, en se fondant sur le droit constitutionnellement garanti à toute personne à un recours effectif26.

27Toutefois, la jurisprudence, comme le législateur, ont apporté des limites à ces différentes obligations.

IIe partie – Des obligations procédurales limitées

28Des limites ont été fixées par la loi (A). D’autres ont été ajoutées par le juge administratif (B). Enfin, certaines résultent de la pratique (C).

A – Les limites législatives

29La loi du 12 avril 2000 a exclu certaines demandes du champ de ses dispositions et prévu des exceptions à l’obligation d’accuser réception des demandes.

1 - Les demandes exclues

  • 27 Et de l’article 25 relatif aux décisions des organismes de sécurité sociale et de mutualité agrico (...)

30La loi a, comme le décret du 28 novembre 1983, exclu l’application des dispositions du chapitre 2 du titre II (à l’exception notamment de l’article 21 concernant le délai de constitution des décisions implicites de rejet27) aux relations entre les administrations et leurs agents. Cette exclusion est fondée sur la soumission de ces relations de travail à des dispositions particulières, à certains égards plus favorables ; en revanche, lorsque les fonctionnaires saisissent l’administration en tant que citoyens, ils sont régis par les dispositions de droit commun de la procédure administrative non contentieuse. Toutefois les garanties procédurales prévues par la loi du 12 avril 2000 n’ont pas nécessairement leur équivalent en droit de la fonction publique.

  • 28 TA Toulouse, 20 déc. 2006, Mme Paulin, req. no 0203403 ; AJDA, 2007, p. 870.
  • 29 CE, 22 juillet 2009, M. Mitkowski, req. no 316784, mentionné R., tables ; AJDA, 2009, p. 1465.

31La jurisprudence s’est efforcée de pallier à cette carence. Le Tribunal administratif de Toulouse a considéré que l’article 19 imposant que l’accusé de réception des demandes mentionne les voies et délais de recours contre les décisions implicites de rejet s’inspire d’un principe général du droit visant à garantir le droit à un recours effectif. Par conséquent une forclusion ne saurait être opposée au recours formé par un agent à l’encontre d’une décision implicite de rejet, sans qu’il ait été préalablement informé de la formation de cette décision et des voies et délais de recours28. De même, le Conseil d’État, a jugé que la forclusion ne peut être opposée au recours d’un militaire contre une décision implicite de rejet, en l’absence d’information, dans un accusé de réception délivré à l’intéressé, de l’obligation de former un recours administratif préalable29.

32L’article 19 a également exclu l’application de ses dispositions aux demandes dont l’accusé de réception est régi par des dispositions spéciales, en vertu du principe selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale. Ces dispositions sont assez nombreuses, notamment dans le domaine de l’urbanisme et des marchés publics, et limitent le champ d’application des dispositions générales de la loi du 12 avril 2000.

2 - Les exceptions à l’obligation d’accuser réception des demandes

33La loi prévoit des exceptions à l’obligation d’accuser réception des demandes, afin d’alléger la charge de travail qu’elle génère.

34Outre l’exception classique des demandes abusives (notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique) prévue également par l’ordonnance du 8 décembre 2005 pour les demandes électroniques, la loi autorise l’administration à ne pas accuser réception des demandes dans deux cas précisés par le décret du 6 juin 2001 : d’une part, en raison de la brièveté du délai imparti à l’autorité pour répondre (15 jours) ; d’autre part, lorsque la demande n’appelle pas d’autre réponse que la délivrance d’une prestation ou d’un document prévus par les lois et règlements, pour laquelle l’autorité administrative ne dispose d’aucun autre pouvoir que celui de vérifier que le demandeur remplit les conditions légales pour l’obtenir.

35Ces deux exceptions n’ont pas été reprises par l’ordonnance de 2005 pour les demandes électroniques, compte tenu notamment des facilités qu’offrent les moyens électroniques pour en accuser réception

36S’agissant des demandes papier, il s’agit d’exceptions réalistes tenant compte des moyens dont dispose l’administration. La seconde permet notamment aux organismes de sécurité sociale de ne pas avoir à accuser réception des milliers de demandes de remboursement qui leur sont adressées ! Mais elle autorise l’administration à se soustraire à cette formalité dans de nombreux cas, ainsi pour toutes les demandes de délivrance de titres (police des installations classées, vidéosurveillance…).

  • 30 En matière d’accès aux documents administratifs, le délai est d’un mois.

37L’accusé de réception n’est pas obligatoire non plus pour les demandes de communication de documents administratifs. L’indication des voies et délais de recours doit, en revanche, figurer dans la décision de refus. Mais de nombreuses demandes restent sans réponse et les refus dont est saisie la CADA résultent dans les deux tiers des cas de refus implicites30. Seul l’accusé de réception permettrait d’informer l’usager des conséquences de l’absence de réponse du service sollicité et de la nécessité de saisir obligatoirement la commission avant tout recours juridictionnel. Certes, les délais de recours ne lui sont pas opposables s’ils ne lui ont pas été notifiés, mais cette absence d’information est de nature à compliquer et retarder le règlement de son litige.

38La loi du 12 avril 2000 prive, par ailleurs, de sanction le défaut de délivrance d’un accusé de réception lorsqu’une décision expresse a été régulièrement notifiée avant l’expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. L’administration peut donc se dispenser de cette formalité lorsqu’elle répond rapidement et expressément aux demandes, cette disposition étant destinée à l’encourager à les instruire avec célérité. Cette règle est reprise par l’ordonnance du 8 décembre 2005 pour les demandes électroniques.

39En toute hypothèse, cette sanction est limitée.

40La seule sanction prévue par la loi est l’inopposabilité des délais de recours contre la décision de rejet de la demande. Cette dernière n’est pas illégale du fait du non-respect de cette formalité procédurale. Une telle sanction aurait pourtant d’avantage incité l’administration à la respecter.

B – Les limites jurisprudentielles

41Le Conseil d’État a abandonné la réserve qu’il nourrissait à l’égard des dispositions du décret du 28 novembre 1983, en raison notamment de leur consécration législative. Mais sa jurisprudence est pragmatique et nuancée. Tout en donnant leur pleine portée à ces obligations procédurales, il en a limité le champ. Contrairement au législateur, il a interprété strictement la notion de demande et ajouté des exclusions qui n’étaient pas prévues par la loi.

1 - L’exclusion des recours administratifs des tiers

42Le Conseil d’État s’est incliné devant les nouvelles dispositions législatives incluant dans les demandes, contrairement à sa jurisprudence antérieure, les recours gracieux et hiérarchiques.

  • 31 CE, Sect., avis, 15 juillet 2004, M. et Mme Damon, req. no 266479, concl. H. Stahl, R., p. 331 ; R (...)

43Mais, dans son avis contentieux du 15 juillet 2004, Damon31, il en a limité le champ aux recours formés par les personnes contestant une décision prise à leur égard. Il en a exclu les recours administratifs des tiers contre des autorisations individuelles créant des droits au profit de leurs bénéficiaires, ainsi les permis de construire, afin de ne pas porter atteinte à la stabilité de la situation juridique de ceux-ci, dans l’hypothèse où l’administration aurait omis d’accuser réception de tels recours, laissant indéfiniment ouverts les délais de recours, dans le cadre de contentieux triangulaires. Il a également exclu ces recours du champ d’application de l’article R. 421-5 du code de justice administrative.

  • 32 CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, req. no 255886, concl. D. Devys, R., p. 197.

44Cette solution est entièrement prétorienne, car ni la loi du 12 avril 2000, ni ses travaux préparatoires ne permettaient une telle interprétation. Le Conseil d’État a voulu concilier les nouvelles obligations procédurales avec le respect du principe de sécurité juridique récemment consacré par la décision d’Assemblée AC !32.

2 - L’exclusion des demandes des autorités administratives

  • 33 CE, 16 janvier 2006, Région Haute-Normandie, req. no 269384, R., tables, p. 698.
  • 34 CE, 1er juillet 2005, Ville de Nice, req. no 258509, R., p. 304 ; concl. N. Boulouis, BJCL, 9/2005 (...)

45Pour le Conseil d’État, dans le cadre de cette loi « relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », le législateur a eu pour objectif d’améliorer et d’accélérer le traitement des demandes adressées par les usagers aux administrations et n’a pas entendu régir les relations entre l’État et les collectivités territoriales, que ce soit dans le cadre du contrôle de légalité ou de leurs relations contentieuses33. Ainsi, dans son arrêt du 1er juillet 2005, Ville de Nice34, rendu contrairement aux conclusions du commissaire du gouvernement, il a jugé que la commune n’avait ni l’obligation d’accuser réception du recours administratif du préfet, ni de le transmettre à la communauté d’agglomération à laquelle la compétence avait été transférée.

  • 35 Conseil no 20051519 du 26 mai 2005 (disponible sur www.cada.fr).

46On peut rapprocher cette jurisprudence de la doctrine de la Commission d’accès aux documents administratifs. Après avoir admis que la loi du 17 juillet 1978, qui reconnaît un droit d’accès à « toute personne », était invocable par les autorités administratives pour obtenir des documents élaborés ou détenus par une autre collectivité, elle estime désormais que cette loi « portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public » n’a pas vocation a régir la transmission de documents entre autorités administratives35.

47Ces jurisprudences sont fidèles à la philosophie de ces textes, mais on peut regretter que ces obligations ne s’appliquent pas, en l’absence de dispositions spécifiques, aux relations entre autorités administratives. Elles contribueraient notamment à garantir l’effectivité du contrôle de légalité.

C – Les difficultés d’application36

  • 36 Pour cette analyse, nous nous sommes appuyés notamment sur des entretiens avec des responsables ad (...)

48Les nouvelles obligations de transmission, mais surtout d’accusé de réception ont suscité au départ de fortes craintes chez les fonctionnaires quant à la charge supplémentaire de travail qu’elles allaient générer. Aujourd’hui il semble que ces récriminations aient cessé, notamment parce que les exceptions prévues par la loi ont permis de la limiter et parce qu’elles ont été intégrées dans les procédures administratives. Mais on peut se demander si ce n’est pas aussi parce que ces dispositions sont appliquées avec souplesse.

49Dix ans après, on peut en tout cas espérer qu’elles soient connues des services.

  • 37 95 % des communes ont moins de 5000 habitants, 87 % moins de 2000 et 70 % moins de 700.

50Il existe toutefois des différences structurelles selon les collectivités publiques. S’agissant des services de l’État et des collectivités territoriales importantes (régions, départements, grandes villes), ces obligations sont assez bien respectées, du fait notamment de l’existence de structures administratives susceptibles de diffuser et de relayer les nouvelles normes et d’en contrôler le respect. Mais, dans les petites communes, qui sont les plus nombreuses37, la législation est mal connue, faute d’un personnel qualifié suffisant. Il est dommage notamment que le développement des structures intercommunales ait rarement été l’occasion pour les élus de se doter de services juridiques ou administratifs de support.

  • 38 B. Delaunay, Le cas particulier des collectivités locales : analyse à partir de l’exemple de la ré (...)
  • 39 Lettre d’information no 4, avril 2009.

51Une enquête réalisée sous notre direction en 2003 sur la mise en œuvre du droit d’accès aux documents administratifs par les collectivités territoriales montrait que les obligations de transmission des demandes mal dirigées et d’indication des voies et délais de recours dans les décisions de refus étaient mal respectées, soit parce qu’elles étaient méconnues, soit parce que les agents estimaient inutiles de les accomplir38. Six ans après, la Commission d’accès aux documents administratifs déplore toujours que la loi du 12 avril 2000 reste insuffisamment appliquée39.

52Par ailleurs la gestion des courriels est encore assez défaillante, tant en termes de réception que de transmission, alors que les procédés électroniques devraient la faciliter.

53Aux difficultés communes aux obligations d’accusé de réception et de transmission, s’ajoutent des difficultés particulières à chacune d’entre elles.

54L’obligation d’accusé de réception est, dans l’ensemble, connue et assez bien intégrée par les services de l’État. Mais elle n’est pas toujours respectée, en raison notamment du coût financier de ces envois, surtout lorsqu’ils sont faits en recommandé avec accusé de réception, ce dont se dispensent de nombreuses administrations. Le développement des échanges électroniques devrait faciliter ce respect, notamment pour les services publics très sollicités, tels que les services sociaux.

  • 40 JORF, 30 avril 2009, p. 7327.
  • 41 Art. 2, al. 4. : « Lorsqu’une administration mentionnée à l’article 1er est saisie d’une demande d (...)

55L’obligation de transmission est la plus méconnue et la moins bien respectée, tant par les services déconcentrés de l’État que par les collectivités locales. Or, les négligences de l’autorité saisie peuvent entrainer des retards de procédure pour les intéressés. En matière d’accès aux documents administratifs, l’ordonnance no 2009-483 du 29 avril 200940 a inséré cette obligation, souvent ignorée des administrations sollicitées, dans la loi du 17 juillet 197841.

56Le respect de cette obligation peut, certes, se heurter à la difficulté, pour l’autorité saisie, de déterminer l’autorité compétente. Elle est assez bien appliquée par les administrations d’État lorsque le traitement de la demande relève d’un autre service de l’État. Mais elle l’est beaucoup moins bien, en revanche, lorsqu’il relève d’une autorité d’une autre personne morale. Les agents pensent d’ailleurs souvent qu’elle ne joue qu’entre autorités d’une même administration. L’ordonnance du 29 avril 2009 consacre très clairement l’obligation de transmission des demandes de communication de documents administratifs entre administrations.

57Dix ans après, le bilan que l’on peut dresser de l’application de la loi du 12 avril 2000 en matière de traitement des demandes des administrés est donc mitigé.

Notes

1 V. rapport de F. Crouzatier-Durand.

2 CE, Sect., 29 mars 1991, SA Laboratoire L. Lafon, req. no 101719, R., p. 113 ; RFDA, 1992, p. 72, concl. Hubert ; AJDA, 1991, p. 582, obs. X. Prétot.

3 Ordonnance no 2005-1516 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, JORF, 9 déc. 2005.

4 Proposition no 1890 présentée par le député Jean-Luc Warsmann et enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 août 2009. Texte no 376 adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 1er décembre 2009.

5 Décret no 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l’application du chapitre II de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l’accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives, JORF, 10 juin 2001.

6 Un accusé de réception mentionnant non pas cette date, mais la durée du délai faisant naître la décision implicite, est irrégulier (CAA Paris, 10 déc. 2004, Mme Baffray, req. no 03PA030200).

7 Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer une attestation dans les conditions prévues par l’article 22 de la loi.

8 L’absence de cette mention empêche le délais du recours contentieux de courir, mais est sans incidence sur l’irrecevabilité de la demande présentée directement devant le juge (CE, 1er avril 1992, Abit, req. no 88068, R., p. 144 ; CE, 26 fév. 2003, Davèze, req. no 23729, R., tables, p. 644.

9 CE, 15 nov. 2006, Toquet, req. no 264636, R., tables, p. 713.

10 CE, 4 déc. 2009, M. Hammou, req. no 324284, mentionné R., tables ; AJDA, 10/2010, p. 555.

11 Cf. notamment CE, 30 déc. 1998, Min. chargé de l’intégration et de la lutte contre l’exclusion c/ ADAPEI du Puy-de-Dôme, R., tables, p. 677.

12 CE, Sect. 29 juillet 1953, Soc. d’assurances La Minerve, R., p. 424.

13 CE, 13 janvier 2003, M. Camara et autres, req. no 237034, concl. Pascale Fombeur, AJDA, 2003, p. 327.

14 Arrêt précité.

15 Cf. CE, 19 fév. 2003, Préfet de l’Hérault c. Houdane, req. no 243427, R., tables, p. 1150.

16 Cf. à propos du respect de l’article R. 421-5 du CJA, CE, 8 janvier 1992, Masses, R., tables, p. 1204. S’agissant de la date de réception de la demande, le Conseil d’État a jugé que si l’administration a indiqué dans l’accusé de réception une date plus tardive que la réception de la demande, le délai ne commence à courir qu’à compter de la date indiquée (CE, 29 mars 2000, Gluck, req. no 204611, R., tables, p. 1150).

17 Celles-ci sont définies dans le même sens que la loi du 12 avril 2000 et les autres grands textes relatifs aux relations entre l’administration et les citoyens.

18 L’article 16 relatif à la certification de la date d’accomplissement d’une formalité administrative est modifié pour tenir compte de ces nouvelles formalités. C’est la date figurant sur l’accusé de réception (ou l’accusé d’enregistrement) qui fait foi et non plus la date d’envoi.

19 Cf. décret no 2009-730 du 18 juin 2009, JORF, 20 juin 2009.

20 « Les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données strictement nécessaires pour traiter les demandes présentées par un usager ».

21 Conseil d’État, Les recours administratifs préalables obligatoires, Étude adoptée par l’Assemblée générale du Conseil d’État le 29 mai 2008, Doc. fr., 2008.

22 Il serait intégré dans la loi du 12 avril 2000 : un article 19-2 prescrivant dans la notification de la décision, conformément à la jurisprudence, une information sur l’existence d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO), ainsi que les voies et délais selon lesquels il peut être exercé ; un article 20-1 précisant qu’en cas de recours administratif préalable obligatoire, la présentation d’un autre recours gracieux ou hiérarchique ne conserve pas le délai imparti pour exercer ce RAPO, non plus que le délai de recours contentieux.

23 Il semble d’ailleurs que cette règle soit bien antérieure à ce décret et ait été posée par le juge administratif sur le fondement de sa jurisprudence relative aux délais de constitution des décisions implicites de rejet (CE, 23 janvier 1931, Garcin, R., p. 91).

24 CE, 27 juillet 2005, Mme Ghenim, req. no 267084, R., tables, p. 803 ; AJDA, 2005, p. 1966.

25 CE, 20 avril 2007, Ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire c/ Consorts Debost, req. no 291410 ; R., tables, p. 1069 ; AJDA, 2007, p. 1263.

26 CE, avis, 6 mai 2009, M. Jafor Khan, no 322713 : la juridiction administrative est tenue de la transmettre au bureau d’aide juridictionnelle compétent et de surseoir à statuer jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la demande. La méconnaissance de cette obligation de surseoir à statuer doit être soulevée d’office par la juridiction saisie d’un recours contre la décision juridictionnelle.

27 Et de l’article 25 relatif aux décisions des organismes de sécurité sociale et de mutualité agricole de reversement de prestations sociales indument perçues.

28 TA Toulouse, 20 déc. 2006, Mme Paulin, req. no 0203403 ; AJDA, 2007, p. 870.

29 CE, 22 juillet 2009, M. Mitkowski, req. no 316784, mentionné R., tables ; AJDA, 2009, p. 1465.

30 En matière d’accès aux documents administratifs, le délai est d’un mois.

31 CE, Sect., avis, 15 juillet 2004, M. et Mme Damon, req. no 266479, concl. H. Stahl, R., p. 331 ; RFDA, 2004, p. 894, concl. H. Stahl ; AJDA, 2004, p. 1926, chron. C. Landais et F. Lenica ; Droit administratif, 2005, comm. 30, P. Proot.

32 CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, req. no 255886, concl. D. Devys, R., p. 197.

33 CE, 16 janvier 2006, Région Haute-Normandie, req. no 269384, R., tables, p. 698.

34 CE, 1er juillet 2005, Ville de Nice, req. no 258509, R., p. 304 ; concl. N. Boulouis, BJCL, 9/2005, p. 593 ; Droit administratif, comm. 1362, F. Linditch.

35 Conseil no 20051519 du 26 mai 2005 (disponible sur www.cada.fr).

36 Pour cette analyse, nous nous sommes appuyés notamment sur des entretiens avec des responsables administratifs des services déconcentrés de l’État et des collectivités territoriales, ainsi que sur la pratique de la Commission d’accès aux documents administratifs.

37 95 % des communes ont moins de 5000 habitants, 87 % moins de 2000 et 70 % moins de 700.

38 B. Delaunay, Le cas particulier des collectivités locales : analyse à partir de l’exemple de la région Centre, Transparence et secret, Colloque pour le XXVe anniversaire de la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Doc. fr., 2004, p. 99.

39 Lettre d’information no 4, avril 2009.

40 JORF, 30 avril 2009, p. 7327.

41 Art. 2, al. 4. : « Lorsqu’une administration mentionnée à l’article 1er est saisie d’une demande de communication portant sur un document administratif qu’elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration mentionnée au même article, elle la transmet à cette dernière et en avise l’intéressé ».

Auteur

Professeur à l’université François Rabelais de Tours (LERAD)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search