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La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

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Sébastien Saunier

La loi DCRA dans la construction d’une conception juridique de la citoyenneté administrative

Gilles Dumont

Texte intégral

  • 1 Jean-Louis Autin, « Les grands arrêts disparus », RFDA 2007, p. 242.
  • 2 Guy Braibant, « Qu’est-ce qu’un grand arrêt ?  », AJDA 2006, p. 1428.

1Les « grands arrêts » naissent parfois longtemps après leur prononcé ; il en est à l’inverse d’autres que des commentateurs, sans doute un peu pressés, croyaient avoir identifiés comme tels, qui sortent en peu d’années, presque en catimini, de la liste des oracles prestigieux1. Il en va de même, bien souvent, des textes législatifs, parfois de façon caricaturale, comme en témoigne par exemple la succession de « grandes » lois relatives à l’aménagement du territoire, alors que les vicissitudes de cette notion même les ont très rapidement reléguées parmi les innombrables textes dont l’empilement trop souvent anarchique suscite de façon récurrente l’ire de quelque parlementaire ou conseiller constitutionnel en fin de mandat. L’identification d’une « grande » loi est sans doute aussi délicate que celle d’un « grand » arrêt, pour laquelle Guy Braibant fournissait les quelques indications suivantes : il « doit intervenir sur un champ important du droit. Il se caractérise par l’importance intrinsèque de la question qu’il tranche. C’est aussi un arrêt grand par ses conséquences, susceptible de susciter des réformes ou des modifications dans l’administration ou dans la société »2.

  • 3 Jacques Arrighi de Casanova, Simon Formery, « Une nouvelle étape de l’amélioration des relations e (...)
  • 4 V. notamment Jacques Chevallier, « La transformation de la relation administrative : mythe ou réal (...)

2A cette aune, peut-on considérer que la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relation avec l’administration appartient à la catégorie des « grandes lois » ? Elle n’a assurément pas été considérée comme telle après son adoption. Les premiers commentateurs estimaient ainsi que « les améliorations apportées par la loi « DCRA » apparaissent modestes, en égard à son titre ambitieux », que son texte s’était « enrichi » d’un certain nombre de dispositions ponctuelles, au point de ressembler, par certains côtés, à l’une de ces lois « portant diverses mesures... » dont la lecture décourage a priori le commentaire », même si « certaines des mesures qu’il contient ne sont pas dépourvues d’intérêt »3. Il est vrai que les auteurs cités appartenaient au Conseil d’Etat, institution qui avait été peu associée à la préparation du texte, contrairement à ce qui était jusqu’alors le cas s’agissant de dispositions relatives à la procédure administrative non contentieuse. Si le commentaire était sévère, il reflétait cependant l’opinion générale, à quelques significatives exceptions près4.

  • 5 Anicet Le Pors, Simon Formery, « Du nouveau dans les relations administration-citoyens ? Le décret (...)

3Dix ans après, force est cependant de constater, de façon très paradoxale, que la loi DCRA fait figure de symbole. Car c’est bien de symbole qu’il s’agit : sur le fond, son seul véritable apport – l’extension de l’application du décret du 28 novembre 1983 – a disparu en même temps que ce texte, abrogé par le décret du 8 juin 2006, disparition stérile puisque l’on est toujours en attente d’une codification générale de la procédure administrative non contentieuse5. Et pourtant, la loi DCRA constitue incontestablement une étape importante dans l’installation d’une notion administrative de la citoyenneté, et dans sa cristallisation juridique.

  • 6 Quelques jours avant la dissolution de l’Assemblée nationale qui interrompit le processus législat (...)

4La loi du 12 avril 2000 est, pour une très large part, issue du projet de loi relatif à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, dont la dissolution du 21 avril 1997 avait empêché l’adoption définitive6. Pour une très large part seulement : outre que le texte définitif s’est considérablement alourdi de dispositions très périphériques, l’intitulé même de la loi a évolué, puisqu’on est passé d’un projet de loi relatif à l’amélioration des relations entre l’administration et le public (dit ARAP), à une loi relative aux droits des citoyens dans leur relation avec l’administration. Du public au citoyen : le saut qualitatif, malgré un texte quasi identique, est-il rétrospectivement justifié ?

  • 7 Jacques Chirac, Discours prononcé à Épinal, le 31 mars 1995.
  • 8 Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l’ (...)
  • 9 A l’exception de la possibilité pour les maisons des services publics de « recevoir les demandes d (...)

5On ne peut répondre à cette question sans un rapide retour sur la généalogie de ces deux textes. A leur origine commune se trouve l’engagement de Jacques Chirac, alors candidat à l’élection présidentielle, « d’établir une charte du Citoyen, fondée sur quelques principes simples : l’amélioration des conditions d’information et d’accueil ; la reconnaissance de droits nouveaux, dont un droit à la qualité du service rendu »7. Cet engagement, qui se voulait une concrétisation de l’un des thèmes centraux de la campagne électorale — la réduction de la « fracture sociale » —, sera repris dans la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la réforme de l’Etat, indiquant qu’« une charte des citoyens et des services publics est en cours de préparation. - Elle donnera corps à des principes nouveaux - la qualité, l’accessibilité, la simplicité, la rapidité, la transparence, la médiation, la participation, la responsabilité - qui viendront compléter les principes traditionnels et essentiels du service public - neutralité, égalité, continuité - qui seront confortés »8. La rédaction de cette charte était confiée à Claude Goasguen, « Ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Citoyenneté ». Dans l’esprit de ses concepteurs, ce texte devait refonder la relation administrative, présentée comme constitutive du lien de citoyenneté, notamment sous la plume du Commissaire général au plan Henri Guaino ; il sera cependant abandonné rapidement, à l’occasion du remaniement ministériel de novembre 1995. Le projet de loi ARAP, qui lui succède, vise à améliorer la relation administrative, mais ne comporte plus aucune réflexion sur le rapport existant entre cette relation et la citoyenneté : excepté la première phrase de l’exposé des motifs, indiquant que le texte a « pour objet de placer le citoyen au cœur du service public », il n’y est à aucun moment fait référence au citoyen - pas plus, d’ailleurs, qu’à l’usager9. Nulle part, il n’est par exemple question de la participation des citoyens au fonctionnement des services publics, pas plus que ne sont rappelés les principes de ces services, notamment l’égalité et la continuité comme moyen d’assurer la citoyenneté. Comme le décret du 28 novembre 1983, le projet ARAP vise à renforcer les droits individuels des administrés, mais il ignore la spécificité de leur relation à l’administration, contrairement à l’orientation initialement affirmée par la politique de réforme de l’État.

  • 10 Ce retour avait été annoncé, quelques jours avant les élections législatives, par le premier minis (...)
  • 11 Jacques Chevallier, « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ?  », loc (...)
  • 12 Yann-Arzel Durelle-Marc, « Le « citoyen administratif » : les données théoriques et historique d’u (...)

6Paradoxalement, le même texte, repris par le gouvernement de Lionel Jospin, sera habillé d’un discours différent, revenant à cette orientation initiale10 sous l’appellation que connaît la loi du 12 avril 2000. Plus que la loi, c’est ce discours, ainsi que la réorganisation logique du texte lui-même, qui peuvent justifier que l’on s’interroge sur l’apport de la loi DCRA à la construction de la citoyenneté administrative, conçue à la fois comme un nouveau prolongement de la citoyenneté politique, et comme une reconstruction du statut juridique de l’administré. Prétendant procéder à une véritable « refondation de la relation administrative »11, la loi du 12 avril 2000 veut en effet que l’administré soit désormais considéré comme citoyen, choix terminologique qui recouvre une double réalité, d’ailleurs reprise par la structuration même du texte : c’est tout à la fois l’administré qui est renommé citoyen, et le citoyen, au sens de la citoyenneté politique, qui jouit de droits lorsqu’il est considéré sous l’angle particulier de la relation qu’il entretient avec l’administration. Ne voulant toutefois pas choisir entre ces deux options, conceptuellement difficiles à concilier12, il n’est pas certain que la loi parvienne, au-delà du discours dont elle est porteuse, à véritablement ancrer dans le droit positif la notion de citoyenneté administrative.

I. La citoyenneté administrative, prolongement de la citoyenneté politique

  • 13 Projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, JO doc. (...)

7L’exposé des motifs du projet de loi DCRA, présenté par Émile Zuccarelli, estimait que « l’amélioration des droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est une préoccupation constante des pouvoirs publics »13. Ce discours très convenu se double cependant d’une véritable affirmation de la citoyenneté des administrés, que certains des articles du texte adopté viennent concrétiser. S’il s’agit donc d’affirmer très clairement le lien entre relation administrative et citoyenneté dans le discours politique, l’affirmation dépasse pour partie la seule incantation pour entraîner des conséquences juridiques sur le statut des administrés, même si elles peuvent apparaître rétrospectivement très limitées.

A. La promotion de la dimension administrative de la citoyenneté par le discours politique

  • 14 Lionel Jospin, Déclaration de politique générale, JO déb. parl., Ass. nat., 19 juin 1997.
  • 15 Etude d’impact du Projet de loi DCRA, JO doc. parl., Ass. nat., no 900.
  • 16 Voir par exemple l’intervention de Nicole Feidt (PS) lors de l’examen en première lecture du proje (...)
  • 17 L’art. XV de la Déclaration de 1789 est également invoqué dans le cadre plus général de la réforme (...)
  • 18 Claudine Ledoux, JO déb. parl, Ass. nat., 23 novembre 1999, 2e séance.

8La réorientation de la politique de réforme de l’Etat, dans laquelle s’insère la loi DCRA, avait été revendiquée par le Premier ministre Lionel Jospin dès son entrée en fonctions. Dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, il liait en effet réforme de l’État et « refondation du pacte républicain », promouvant une « citoyenneté active et responsable »14. C’est dans ce contexte qu’a été construit le projet de loi DCRA : l’étude d’impact qui l’accompagne indique ainsi qu’« au regard des principes démocratiques et républicains, faciliter l’accès des usagers aux services publics et améliorer les relations entre eux, c’est un facteur non négligeable d’intégration et de cohésion qui peut contribuer, pour sa part, à renouer le lien social »15. La relation administrative y est également présentée comme se situant « au cœur du pacte républicain ». Les débats parlementaires seront l’occasion de préciser ce lien. L’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est ainsi fréquemment convoqué pour justifier l’affirmation selon laquelle la citoyenneté politique se prolonge par la relation administrative16, dont la modernisation concrétise l’obligation qu’a l’administration de rendre des comptes aux citoyens17. Le projet de loi est également présenté comme s’inscrivant « dans la volonté […] de restaurer le pacte républicain. Il tend à renouer les liens entre les Français et leurs institutions et à leur redonner foi dans la capacité d’action des services publics »18.

  • 19 Claudine Ledoux, Rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux droits des citoyen (...)
  • 20 DGAFP, La Fonction publique et la réforme de l’État, op. cit., p. 16.
  • 21 Emile Zuccarelli, JO déb. parl., Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5096.

9Au-delà de cette affirmation très générale du lien entre service public et citoyenneté, le débat parlementaire permet de justifier le remplacement des termes traditionnels d’administré ou d’usager par celui de citoyen. Le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée, Claudine Ledoux, semble lier cette substitution à la reconnaissance d’une citoyenneté administrative distincte de la citoyenneté politique, quoiqu’elle en constitue le prolongement. Ainsi, elle estime que « le citoyen se sent de moins en moins assujetti de l’administration. Plus conscient de ses droits, il porte un regard désormais critique sur les prérogatives de la puissance publique. En outre, il attend que l’administration accomplisse ses missions le plus efficacement possible et fournisse le meilleur service au moindre coût. On voit bien que le citoyen ne correspond plus à la dénomination passive qu’implique le terme d’« administré ». Cette évolution est légitime dans une démocratie. Un tel régime ne doit pas, en effet, se limiter à une forme de gouvernement, mais doit également inspirer une méthode d’administration respectueuse des droits de chacun »19. Il s’agit donc, dans une conception de la citoyenneté articulée essentiellement aux droits subjectifs, de considérer l’administré comme « citoyen de l’administration », et de lui accorder en tant que tel une série de droits nouveaux, qui sont tous la traduction de « l’atténuation du privilège de l’autorité administrative en matière de décision unilatérale »20 : si l’administré est citoyen de l’administration, cette dernière ne peut plus lui être supérieure et exogène. Cette citoyenneté est en outre distincte de la conception politique que revêt traditionnellement la notion. S’il proposait ainsi, lors de la présentation du projet de loi, de « considérer la question sous l’angle des droits du citoyen d’un Etat démocratique », le ministre de la Fonction publique précisait prendre le mot « citoyen » dans son acception la plus large : il s’agit de celui qui, vivant dans une société, y exerce ses droits et en accepte les règles, et non pas, bien sûr, du seul « ressortissant national » comme on l’entend parfois »21.

10La promotion, par les auteurs de la loi du 12 avril 2000, d’une citoyenneté administrative conçue comme le prolongement des droits du citoyen en matière administrative, emporte toutefois des implications concrètes très limitées.

B. Les faibles implications de la reconnaissance politique accordée à la relation administrative

  • 22 François Colcombet, JO déb. parl, Ass. nat., 23 novembre 1999, 2e séance.
  • 23 Emile Zuccarelli, JO déb. parl., Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5096. C’est également l’explication av (...)
  • 24 Jean-Bernard Auby, « Quand le droit administratif est appelé à contribuer à la réforme de l’État » (...)
  • 25 Etude d’impact du Projet de loi DCRA, préc.

11La nouvelle densité accordée à la relation administrative aurait pu avoir pour conséquence première de modifier la conception politique de l’administration, et partant sa définition juridique. Ainsi que les débats parlementaires avaient pu le souligner, la loi visait à améliorer « les relations entre les citoyens et les administrations qui, faut-il le souligner, sont leurs administrations. Il s’agit donc bien pour chacun de se réapproprier ce qui lui appartient »22. Curieux écho au « citoyen-propriétaire », référence physiocratique qui avait été également utilisée lors des nationalisations de 1981, cette mention de la possession par les citoyens d’une administration considérée dans sa globalité, indépendamment des catégories juridiques qui peuvent la segmenter, aurait dû donner lieu, si le texte de la loi était en cohérence avec la rhétorique qui le sous-tendait, à une définition unitaire de l’administration. Telle semblait bien être la volonté portée par le gouvernement : dressant le constat que la diversification de l’administration devient, pour le citoyen une source de complexité et de multiplication des procédures, les auteurs du projet de loi avaient introduit, à l’art. 1er du texte – qui ne sera pas modifié pendant l’examen parlementaire – une définition incluant « tout ce qu’entend le citoyen par « administration »23 dans le champ d’application de la loi. Une telle définition, qui avait été jugée « imprudente »24 par la doctrine, présentait l’avantage d’étendre les règles de la procédure administrative non contentieuse aux administrations des collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs. Mais cette unification de la notion d’administration est finalement restée très partielle, les services publics industriels et commerciaux ayant été délibérément exclus du champ d’application de la loi, au motif que « l’amélioration de leurs relations avec leurs usagers a sa logique propre, différente de celle qui préside à l’approche des relations entre les administrations et le citoyen »25. D’une façon tout à fait paradoxale, compte tenu de la liaison effectuée, en droit communautaire, entre citoyenneté de l’union et services d’intérêt économique général, seuls les usagers des services publics administratifs peuvent donc être considérés comme citoyens au sens de la loi du 12 avril 2000. Indépendamment de sa faible justification juridique – les gestionnaires de services publics industriels et commerciaux sont aussi amenés à prendre des décisions administratives –, l’omission est d’autant plus surprenante que le rôle de l’accès aux services publics (administratifs comme industriels et commerciaux) comme condition de l’exercice de la citoyenneté était mis en avant par les politiques de modernisation administrative depuis le début des années 1990.

  • 26 Claudine Ledoux, Rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux droits des citoyen (...)
  • 27 Loi no 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, JORF 18 (...)

12Au-delà d’une nouvelle définition de l’administration, la loi du 12 avril 2000 n’apporte que très peu d’éléments qui justifient que l’administré puisse être qualifié de citoyen. La structure même du texte ne doit pas, à ce sujet, faire illusion : consacré aux relations des citoyens avec les administrations, le titre II de la loi ne fait que reprendre à l’identique les dispositions qui figuraient dans le projet de loi ARAP. La véritable modification, entre les deux textes, tient à l’ajout des dispositions relatives à l’accès aux règles de droit et à la transparence (Titre Ier). On y retrouve l’idée que l’Etat doit rendre des comptes aux citoyens et qu’il doit leur être accessible, moins toutefois par une application d’un nouveau principe à l’administration que par une consécration législative, assortie de quelques précisions, de l’accessibilité et de l’intelligibilité de la règle de droit dont le Conseil constitutionnel venait alors de reconnaître la qualité d’objectif de valeur constitutionnelle. Bien que le rattachement à la reconnaissance de la qualité de citoyen à l’administré soit affirmé par certains parlementaires, tels Claudine Ledoux indiquant qu’il « appartient bien au législateur de rappeler aux autorités administratives que la clarté des règles de droit qu’elles édictent est une condition d’exercice de la citoyenneté »26, on a quelque difficulté à voir dans ces dispositions autre chose qu’une réitération de principes généraux reconnus depuis la fin des années 1970. Ainsi, les dispositions relatives à la transparence, qui effectuent un toilettage des lois de 1978 et 1979, ne font qu’ajouter aux dispositifs existants la personnalisation des relations administratives, sans aucune référence à la transparence des choix des administrations publiques. Sur ce terrain, l’article 16 de la loi du 17 mai 2011 pourrait apporter une avancée, en ce qu’il prévoit une possibilité, pour une administration soumise à une procédure consultative obligatoire, d’élargir ses modalités par l’organisation d’une « consultation ouverte » par voie électronique27 ; mais la loi du 12 avril 2000 restait très éloignée d’une telle perspective, pourtant modeste.

II. Une approche renouvelée de la relation administrative ?

13Si elle ne donne donc pas véritablement corps à une conception de la citoyenneté administrative qui prolongerait la citoyenneté politique, la loi du 12 avril 2000 constitue toutefois une avancée sur le terrain de la relation administrative. Consacré spécifiquement aux relations des citoyens avec les administrations, le titre II de la loi du 12 avril 2000 voudrait donner une nouvelle densité à la relation juridique liant traditionnellement l’administré aux diverses administrations avec lesquelles il est amené à être en contact. Sans reprendre ici en détail les différents éléments de ce statut, on se bornera à rappeler quelques unes des avancées que la loi du 12 avril 2000 a effectivement apportées à la relation administrative, même si ces avancées semblent assez éloignées d’une véritable refondation de la relation administrative.

A. Une étape supplémentaire dans la modernisation de la relation administrative

  • 28 Dominique Perben, Communication au Conseil des ministres du 18 décembre 1996.
  • 29 Patrice Carvalho, JO déb. parl., Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5112.

14Ainsi que l’indiquait le ministre de la Fonction publique, le Titre II de la loi intègre l’essentiel des dispositions du projet de loi de Dominique Perben ; il en reprend aussi le caractère décousu : comme les textes relatifs à la réforme de l’État, le projet de loi relatif à l’amélioration des relations entre l’administration et le public se bornait à un catalogue de « mesures concrètes pour rendre plus facile la vie des Français »28. Les parlementaires souligneront, lors de son examen, qu’« aucun changement de grande envergure n’en résulte pour les usagers », même si « les mesures prévues constituent néanmoins un progrès »29. De fait, le texte a pour principal effet d’étendre le champ d’application du décret du 28 octobre 1983 aux autorités administratives telles que définies par l’article 1er de la loi, notamment aux collectivités territoriales. Il vise donc presque exclusivement à renforcer les garanties procédurales des administrés, qu’il s’agisse de l’élaboration des décisions ou de leur régime.

  • 30 Loi no 2000-230 du 16 mars 2000 relative à la preuve électronique, JO du 14 mars 2000, p. 3968.
  • 31 Jacques Chevallier, « L’accélération de l’action administrative », RFAP 1997, p. 593-607, et du mê (...)

15Le chapitre Ier de ce titre est consacré à « l’amélioration des procédures administratives ». L’article 16 vise à unifier la preuve du dépôt d’une demande lorsque « toute personne » est tenue de respecter une date limite : désormais, sauf exception liée au code des marchés publics, le cachet de la poste fait foi. La preuve peut être aussi rapportée, conformément à la loi relative à la signature électronique30, par « un procédé télématique ou informatique homologué permettant de certifier la date d’envoi ». L’article 17 est consacré à l’exécution des décisions de justice ; il raccourcit les délais d’exécution des condamnations pécuniaires prononcées contre l’administration. On peut certainement considérer que ces dispositions contribuent à l’accélération de l’action administrative31 ; il est en revanche difficile de considérer qu’il s’agit là d’un élément nouveau et concret justifiant que des dispositions qui ne modifient pas le fonctionnement de la procédure administrative, mais apportent des inflexions marginales, opèrent une transformation de la relation administrative telle que l’administré puisse être désormais considéré comme citoyen à l’égard de l’administration.

  • 32 Cf. la suppression des fiches d’état civil et des copies certifiées conformes. Décret no 2001-899 (...)
  • 33 CE, Sect., 14 novembre 1969, Eve, R., p. 498, concl. Bertrand.

16Le chapitre II, qui traite du « régime des décisions prises par les autorités administratives », est plus conséquent mais ne constitue pas plus un statut de l’administré à l’égard des administrations. Il confirme, avec quelques modifications, le décret du 28 novembre 1983 : contrairement à ce que laisse croire l’intitulé du chapitre, il ne s’agit pas seulement du régime des décisions, mais aussi de la procédure menant à leur adoption. De ce fait, comme le décret de 1983, la loi du 12 avril 2000 procède à une codification partielle de la procédure administrative. Contre l’interprétation jurisprudentielle restrictive du Conseil d’État, l’article 18 précise que les demandes auxquelles sont applicables les règles de la procédure administrative non contentieuse comprennent les recours gracieux ou hiérarchiques. La loi étend ensuite l’obligation de l’administration d’accuser réception de toute demande, dans des formes déterminées par décret : il doit notamment indiquer la date à laquelle, en absence de réponse, la demande sera acceptée ou rejetée, ainsi que les délais de recours contentieux : sans cette mention, ces délais ne sont pas opposables. L’article 20 confirme l’obligation de transmission des décisions au service compétent. L’article 21 ramène, sauf exceptions, à deux mois le délai au terme duquel une décision implicite de rejet est adoptée ; l’article 22 précise toutefois que les cas où le délai de deux mois vaut acceptation pourront être étendus par décret en Conseil d’État. Il s’agit donc là encore d’un facteur d’accélération de l’action administrative, plus que d’une inversion de son fonctionnement, qui aurait confirmé le principe de confiance accordée aux administrés que d’autres textes relatifs à la réforme de l’État ont pourtant consacré32. La loi modifie également le régime du retrait des décisions implicites d’acceptation, revenant ainsi sur la jurisprudence Eve33. Elle confère aussi aux administrés le droit d’être entendus lorsqu’une décision doit être prise à leur encontre, à l’exception des cas où il est statué sur une demande.

17Toutes ces mesures apportent, par touches successives, une modernisation de la relation administrative, qui se situe dans le prolongement des réformes de la fin des années 1970 et du décret du 28 novembre 1983 ; dix ans plus tard, il est difficile d’en percevoir la nature révolutionnaire.

B. Une occasion manquée pour la transformation de la relation administrative

18La loi du 12 avril 2000 constitue donc une confirmation de l’inflexion de la relation administrative, de l’atténuation de son unilatéralité et de la prise en compte des attentes des administrés. Il semble cependant difficile de considérer qu’il s’agit là d’un statut du citoyen à l’égard de l’administration : non seulement en raison du caractère lacunaire de ce texte, qui est en particulier totalement muet sur la participation des administrés au fonctionnement de l’administration, mais encore à cause de la nature même des droits qu’il contient. Les droits des administrés ainsi confirmés sont tous relatifs à la défense de leurs intérêts individuels ; leur mise en application vise à garantir la protection de leurs intérêts privés. Est-il possible de considérer un ensemble de droits procéduraux comme constitutifs du « sentiment d’appartenance » à partir duquel est défini toute citoyenneté ? Ce serait adopter une conception de la citoyenneté à la fois réduite à une pure procédure, identifiée à la défense d’intérêts individuels, et surtout contraire aux inflexions de la notion que manifeste, au sein même de la loi du 12 avril 2000, son titre Ier consacré à l’accès au droit comme garantie de la citoyenneté.

  • 34 A la suite de la Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, JO du 24 f (...)

19Une telle transformation était pourtant envisageable, tant le moment pouvait sembler favorable à une véritable refondation de la relation administrative. Depuis quelques années, à la suite de la politique de renouveau du service public instituée par le gouvernement de Michel Rocard34, l’administration s’était ouverte aux administrés, dans des proportions certes variables et souvent timides, cependant indéniables. L’accent mis, à partir de 1994, sur l’accueil des administrés et l’affirmation que l’administration doit tout entière être à leur service avait permis de rompre, dans la pratique institutionnelle, avec l’idée, pourtant au fondement du modèle bureaucratique français, du monopole de l’administration sur la détermination de l’intérêt général. Plus encore, le projet de Charte de la citoyenneté préparé dans les premières semaines du septennat de Jacques Chirac comportait des dispositions qui, sans être juridiquement révolutionnaires, auraient entraîné, si elles avaient été reprises par la loi du 12 avril 2000, une transformation forte de la situation des administrés, symboliquement encore trop caractérisée par leur infériorité à l’égard de l’administration. Parmi ces dispositions, deux doivent être soulignées. La première consistait à édicter un principe général selon lequel le silence gardé par l’administration pendant une durée de deux mois vaut décision implicite d’acceptation. La contrainte sur l’administration, quant à l’édiction d’un acte créateur de droits, aurait alors été très forte, inversant nettement la charge procédurale de l’édiction des actes administratifs ; c’est précisément devant les implications d’une telle transformation sur l’organisation administrative que le Conseil d’Etat, puis le gouvernement – la proposition ne figurait en effet plus dans la première version du projet de loi ARAP – abandonneront une telle novation. La seconde proposition visait à développer, sans doute de façon très imparfaite, la participation des citoyens à l’élaboration des décisions administratives, notamment par la consultation systématique de comités d’usagers représentatifs. C’est sans doute sur ce point que la loi du 12 avril 2000 est le plus décevante : elle ne comporte en effet aucune disposition relative à la participation des administrés.

  • 35 Anne-Sophie Michon-Traversac, La citoyenneté en droit public français, LGDJ, Fondation Varennes, 2 (...)
  • 36 Notamment par la reconnaissance, certes elle-même très timide si l’on observe ses conditions d’app (...)
  • 37 Virginie Donier, « Les droits de l’usager et ceux du citoyen », RFDA 2008, p. 13.

20La loi du 12 avril 2000 n’est donc pas une « grande loi » sur le chemin de la reconnaissance d’une citoyenneté administrative. Il est même sans doute exagéré de dire que l’emploi du terme citoyen ne pourrait être justifié que « par un volontarisme militant, le législateur fai[san]t sans doute preuve d’une gentillesse naïve ou d’une bienveillance coupable à l’égard du langage commun »35 : le texte est en effet beaucoup moins volontariste, si ce n’est pour quelques uns de ses promoteurs lors du débat parlementaire, que ne l’étaient les projets des premiers mois de la réforme de l’Etat de 1995. Cette timidité, qui sera partiellement corrigée par des textes ultérieurs36, est sans doute liée en grande part à l’équivoque intrinsèque à la notion de citoyenneté administrative37 : la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a tenté, sans l’assumer véritablement, de concilier deux interprétations contradictoires de la citoyenneté ; il ne paraît pas exagéré de dire qu’elle n’y parvient pas.

Notes

1 Jean-Louis Autin, « Les grands arrêts disparus », RFDA 2007, p. 242.

2 Guy Braibant, « Qu’est-ce qu’un grand arrêt ?  », AJDA 2006, p. 1428.

3 Jacques Arrighi de Casanova, Simon Formery, « Une nouvelle étape de l’amélioration des relations entre l’Administration et les citoyens : la loi « DCRA » du 12 avril 2000 », RFDA 2000 p. 725.

4 V. notamment Jacques Chevallier, « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? (à propos de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)  », D., 2000, p. 575-584.

5 Anicet Le Pors, Simon Formery, « Du nouveau dans les relations administration-citoyens ? Le décret du 28 novembre 1983 : suites et fin », AJDA 2007, p. 626. Voir également P. Combeau, « Le décret du 28 novembre 1983 est mort, vive la loi ?  », AJDA 2006, p. 1745

6 Quelques jours avant la dissolution de l’Assemblée nationale qui interrompit le processus législatif, le projet était sur le point d’être définitivement adopté par le Sénat, le rapporteur devant cette assemblée ayant en effet proposé à ses collègues d’entériner sans modifications le texte adopté en seconde lecture par l’Assemblée nationale (Rapport du 16 avril 1997, JO doc. parl., Sénat, no 313).

7 Jacques Chirac, Discours prononcé à Épinal, le 31 mars 1995.

8 Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l’État et des services publics, JORF 28 juillet 1995, p. 11217, point 2.1.

9 A l’exception de la possibilité pour les maisons des services publics de « recevoir les demandes des usagers », conformément à l’un de leurs objectifs qui est d’en faciliter les démarches (Projet de loi relatif à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, JO doc. parl. Ass. nat., no 2992, 11 septembre 1996, art. 9).

10 Ce retour avait été annoncé, quelques jours avant les élections législatives, par le premier ministre Alain Juppé, appelant de ses vœux une « nouvelle démocratie » par laquelle les citoyens pourraient « exercer leur pouvoir de citoyen à part entière », notamment par le biais de leur association aux décisions publiques (Discours au Palais des Congrès, 22 avril 1997).

11 Jacques Chevallier, « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ?  », loc. cit., p. 575.

12 Yann-Arzel Durelle-Marc, « Le « citoyen administratif » : les données théoriques et historique d’une quadrature », RFDA 2008, p. 7.

13 Projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, JO doc. parl., Ass. nat., no 900, Exposé des motifs.

14 Lionel Jospin, Déclaration de politique générale, JO déb. parl., Ass. nat., 19 juin 1997.

15 Etude d’impact du Projet de loi DCRA, JO doc. parl., Ass. nat., no 900.

16 Voir par exemple l’intervention de Nicole Feidt (PS) lors de l’examen en première lecture du projet de loi DCRA, JO déb. parl, Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5108.

17 L’art. XV de la Déclaration de 1789 est également invoqué dans le cadre plus général de la réforme de l’Etat. Le successeur d’Emile Zuccarelli au ministère de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat, Michel Sapin, soulignait par exemple que « rendre compte de son administration est, pour tout agent public, une obligation qui découle de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 » (préface au rapport annuel de la DGAFP, La Fonction publique et la réforme de l’État : rapport annuel mars 2000-mars 2001, La documentation française, 2001, p. 5).

18 Claudine Ledoux, JO déb. parl, Ass. nat., 23 novembre 1999, 2e séance.

19 Claudine Ledoux, Rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, JO doc. parl. Ass. nat., no 1613, 25 mai 1999.

20 DGAFP, La Fonction publique et la réforme de l’État, op. cit., p. 16.

21 Emile Zuccarelli, JO déb. parl., Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5096.

22 François Colcombet, JO déb. parl, Ass. nat., 23 novembre 1999, 2e séance.

23 Emile Zuccarelli, JO déb. parl., Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5096. C’est également l’explication avancée par Claudine Ledoux : « Un certain nombre de règles imposées par le présent projet de loi existait déjà pour les administrations de l’Etat, notamment depuis le décret du 28 ?novembre 1983, concernant les relations entre l’administration et les usagers ; en étendant, à l’article 1er, ces obligations à l’ensemble des autorités administratives, qu’elles soient administrations de l’Etat, collectivités territoriales, établissements publics à caractère administratif, organismes de sécurité sociale et organismes chargés d’un service public administratif, le projet de loi retient une conception étendue de l’administration, conception qui correspond en définitive à celle qu’a le grand public du périmètre de l’administration. Grâce à ce champ d’application étendu, c’est véritablement une vision novatrice des liens entre citoyens et administrations qui est proposée par le projet de loi » (Rapport sur le projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, JO doc. parl., Ass. nat., no 1936, 22 novembre 1999).

24 Jean-Bernard Auby, « Quand le droit administratif est appelé à contribuer à la réforme de l’État », Dr. adm. octobre 1996, p. 8.

25 Etude d’impact du Projet de loi DCRA, préc.

26 Claudine Ledoux, Rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, JO doc. parl. Ass. nat., no 1613, 25 mai 1999.

27 Loi no 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, JORF 18 mai 2011, p. 8537.

28 Dominique Perben, Communication au Conseil des ministres du 18 décembre 1996.

29 Patrice Carvalho, JO déb. parl., Ass. nat., 27 mai 1999, p. 5112.

30 Loi no 2000-230 du 16 mars 2000 relative à la preuve électronique, JO du 14 mars 2000, p. 3968.

31 Jacques Chevallier, « L’accélération de l’action administrative », RFAP 1997, p. 593-607, et du même auteur, « La transformation de la relation administrative », loc. cit., p. 582.

32 Cf. la suppression des fiches d’état civil et des copies certifiées conformes. Décret no 2001-899 du 1er octobre 2001 portant abrogation des dispositions réglementaires relatives à la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives, JO du 2 octobre 2001, p. 15521.

33 CE, Sect., 14 novembre 1969, Eve, R., p. 498, concl. Bertrand.

34 A la suite de la Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, JO du 24 février 1989, p. 2528.

35 Anne-Sophie Michon-Traversac, La citoyenneté en droit public français, LGDJ, Fondation Varennes, 2010, no 200.

36 Notamment par la reconnaissance, certes elle-même très timide si l’on observe ses conditions d’application, de la possibilité pour les citoyens d’adopter des normes administratives en lieu et place de l’administration, dans le cadre du référendum local institué par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi organique du 1er août 2003.

37 Virginie Donier, « Les droits de l’usager et ceux du citoyen », RFDA 2008, p. 13.

Auteur

Professeur de droit public. Faculté de droit et des sciences politiques de Nantes

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

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