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L'identité de droit public

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Xavier Bioy

Chapitre I

L’identité des finances publiques

Cendrine Delivré

Texte intégral

  • 180 On citera dans l’ordre chronologique, et, de façon principale : P. LEROY-BEAULIEU, Traité de la sc (...)
  • 181 R. HERTZOG, A la recherche d’une théorie du système financier complexe, in Constitution et finance (...)

1Si la définition des finances publiques a été traitée par la plupart des auteurs de finances publiques180, la question de l’« identité » de cette matière a été moins souvent circonscrite, eu égard aux évolutions qui en ont dessiné les contours. Il apparaît cependant que la recherche d’une définition des finances publiques soit intimement liée à celle de leur identité, en raison du caractère protéiforme des finances publiques, dont la complexification s’avère croissante dans un système économique et financier rendu également plus complexe181. A cet égard, bien qu’elle n’ait pas été expressément formulée, la question de l’identité des finances publiques n’a donc jamais véritablement été dissociée de celle de leur définition. Dès la fin du XXe siècle, les auteurs théorisent sur la conception, stricte ou large, des finances publiques.

2Dans l’histoire de l’enseignement des finances publiques, les introductions aux cours de sciences et de législation financières ont souvent été consacrées, si l’on s’en tient à l’étude des auteurs classiques, à la délimitation des finances publiques par rapport aux sciences économiques et politiques, et à leur place au sein du droit. Aujourd’hui, cette réflexion n’est pas absente de la doctrine contemporaine, mais force est de constater que la question de l’identité des finances publiques reste entière, en raison de la vitesse des changements qui ont affecté la sphère financière publique et privée.

  • 182 A. TOURAINE, Pour la sociologie, 1974, Seuil, Points essais.

3Si l’on interroge la sociologie contemporaine et la pensée d’Alain Touraine182, le « principe d’identité » est le fait, pour un acteur, de se définir lui-même. Le principe d’identité exprime donc, pour l’auteur, « une définition consciente ». Mais c’est le conflit qui constitue et organise l’acteur, le « principe d’opposition », corollaire du principe d’identité, permettant à ce dernier de nommer son contraire.

  • 183 183 E. DURKHEIM, Les règles de la méthode sociologique, 1937, publiée aux éditions Quadrige, PUF, (...)

4Historiquement, la doctrine financière juridique publiciste s’est interrogée sur « l’identité » des finances publiques en opposant la science des finances à d’autres sciences, raisonnant ainsi selon un principe d’opposition, pour mieux en faire émerger un principe d’identité. Pour cela, les auteurs questionnaient la nature juridique des phénomènes financiers qui étaient à l’origine de la « science des finances ». Emile Durkheim l’indiquait déjà, « il faut étudier les faits sociaux comme des choses »183, et il donnait ainsi la méthode de l’interprétation de ces faits. Cette méthode durkheimienne était reprise par Gaston Jèze notamment, qui fut l’un des premiers à théoriser la question de l’identité des finances publiques. Aujourd’hui encore, les « faits financiers » peuvent être considérés comme des « choses » au sens sociologique du terme. Ceci peut aider à reformuler la question de l’identité des finances publiques, dès lors que l’on s’interroge aujourd’hui sur leur contenu, mais aussi sur leurs finalités.

  • 184 P. AMSELEK, Sur le particularisme de la légalité budgétaire, Revue administrative, 1970, p. 653.

5Contrairement à d’autres matières juridiques bien circonscrites, les finances publiques se caractérisent par le fait d’être constituées de règles juridiques et non juridiques184, ce qui les marque du sceau d’un particularisme aigu par rapport aux autres matières juridiques.

  • 185 J. L. ALBERT, L. SAIDJ, Finances publiques, Dalloz, 6e éd., 2009.
  • 186 P.-M. GAUDEMET, Précis de Finances publiques, tome 1er, Les opérations sur deniers publics, budget (...)
  • 187 P. AMSELEK, Peut-il y avoir un Etat sans finances ?, RDP, 1983, p. 267.
  • 188 G. ORSONI, Les finances publiques sont-elles encore les finances de l’Etat, in Mélanges P. Amselek(...)

6Pour retenir une formulation simple et traditionnelle, les finances publiques peuvent être définies de façon organique comme : « les finances des personnes morales de droit public »185. Si l’on retient un critère matériel, les finances publiques « constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations financières publiques »186. Cette définition, classique, a été précisée et étendue par la plupart des auteurs. Cette conception des finances publiques était essentiellement liée aux finances de l’Etat187. La réflexion sur l’identité des finances publiques nécessite aujourd’hui de l’inscrire dans un contexte plus global, de réfléchir à l’identité des finances publiques en n’excluant ni les finances locales, ni même les finances internationales188.

  • 189 G. ORSONI, réf. préc., p. 650.
  • 190 P.-M. GAUDEMET, Précis de Finances publiques, op. cit.

7 A fortiori, la question de l’identité des finances publiques, conçues comme les finances des personnes morales de droit public, voire même les finances « de toutes les administrations publiques »189, serait donc réglée : rattachées au droit, les finances publiques sont une branche du droit public. Cependant, la question de l’identité des finances publiques n’en demeure pas moins complexe, dès lors que les paradigmes classiques entre les finances publiques et les finances privées se trouvent modifiés : la « science des deniers publics190 » ne l’est plus tout à fait aujourd’hui.

8Les finances publiques possèdent une identité supposée (I) : celle de l’appartenance à la discipline des sciences juridiques, et plus précisément, du droit public. Cependant, cette identité peut, à bien des égards, être aujourd’hui contestée (II), eu égard aux évolutions rapides et profondes que connaît cette matière.

1. Une identité supposée

9Au sein des classifications des enseignements des Facultés de droit, l’identité supposée des finances publiques est d’être une matière juridique (A), et plus précisément, une matière de droit public (B).

A. Un rattachement traditionnel au droit

10Les finances publiques sont rattachées au droit en raison de leur contenu : constituées de droits spécifiques, les finances publiques sont présentées comme une matière juridique, formée d’un corpus de règles et d’opérations financières, essentiellement constitué de règles de droit.

1. Une matière présentée comme juridique

  • 191 G. JEZE, Cours de finances publiques, 1932-1933, Paris, M. Giard, p. 7.

11L’idée selon laquelle les finances publiques seraient rattachées au droit est une idée toute aussi ancienne que controversée. Pour certains auteurs classiques, les finances publiques ne doivent pas, de prime abord, être rattachées au droit, ou du moins les finances publiques ne doivent pas être rattachées au seul droit, ce que Gaston Jèze indiquait en considérant que « les faits financiers sont des faits de répartition de charges entre les individus. On peut les étudier de plusieurs manières : 1° On peut s’attacher exclusivement à rechercher les causes générales, permanentes, et nécessaires de ces faits ; on essaiera aussi de déterminer les effets de l’activité financière de l’Etat sur l’économie nationale et sur le patrimoine de l’Etat. On dégagera ainsi des lois naturelles auxquelles obéissent les phénomènes financiers. 2° On peut aussi s’attacher d’abord à déterminer les causes, les effets, à dégager les lois naturelles en faisant entrer en ligne de compte uniquement les facteurs économiques et financiers. Puis on complètera la recherche en faisant intervenir les facteurs politiques, sociaux, juridiques (…). Pour ma part, je crois qu’il faut étudier les phénomènes financiers en tenant compte de tous les facteurs, non seulement des facteurs financiers, économiques, mais aussi des facteurs politiques, sociaux, juridiques, etc. »191.

  • 192 JO, 18 oct. 1889, Rec. Dalloz, 1890, 4epartie, p. 91.
  • 193 Décret no 54-343 du 27 mars 1954 modifiant le régime des études et des examens en vue de la licenc (...)

12C’est ainsi la conception extensive des finances publiques qui a été retenue pour leur enseignement à l’université. L’étude des finances publiques est intégrée aux études de droit par l’intermédiaire de la « législation financière ». L’un de premiers textes à utiliser le terme de « législation financière », et à en rendre obligatoire l’enseignement à l’université, est le décret du 24 juillet-18 octobre 1889, portant organisation des études dans les Facultés de droit192. Les textes postérieurs reprennent cette terminologie de « législation financière ». Cette expression perdure jusqu’en 1954193, date à partir de laquelle l’enseignement des finances publiques comprend, en première année, un cours d’ « institutions financières » et, en troisième année, un cours de « science et technique fiscale ». Ce changement de dénomination ouvre le champ scientifique de l’étude des finances publiques, laissant possible les interprétations de cette matière.

  • 194 G. VEDEL, Législation financière, 1954-1955, Les cours du Droit, 809 p.
  • 195 S. CAUDAL, L’emprise croissante du droit sur les politiques budgétaires, RFFP, no 2002-79, p. 121.

13D’éminents auteurs, tels que Georges Vedel, continuent cependant d’enseigner la « législation financière »194, offrant par là une grande place à l’étude des règles de droit applicables aux finances publiques. Ces règles juridiques confèrent indéniablement un caractère juridique à cette matière, et témoignent dans le même temps de l’emprise croissante du droit sur les politiques budgétaires195.

  • 196 A. BAILLY, Histoire financière de la France depuis l’origine de la Monarchie jusqu’à la fin de 178 (...)
  • 197 Voir les articles 13, 14, et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1 (...)
  • 198 S. CAUDAL, L’évolution des dispositions constitutionnelles relatives à la matière financière, RFFP(...)
  • 199 Principe créé par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, voir notamment Déc. no 97-395 DC du (...)
  • 200 Pour le principe de sincérité budgétaire, voir l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001, (...)

14En effet, si le droit est absent de la notion de budget à la fin de l’Ancien Régime196, la juridicisation des finances publiques prend son essor au cours des XVIIIe et XIXe siècles, par l’introduction de principes écrits au sein de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen197, puis de textes de nature constitutionnelle198 et législative. En outre, l’apparition de principes non écrits, tels que le principe de sincérité budgétaire199, et leur intégration dans des textes de droit interne200 ou de droit communautaire, traduit cette mutation importante des finances publiques, dans le sens d’une appréhension plus grande, par le droit, de ces dernières.

  • 201 E. OLIVA, Essai de définition normative du domaine des finances publiques, in Constitution et Fina (...)

15Régies par des textes juridiques, les finances publiques abritent en leur sein différents droits spécialisés, qui en gouvernent ainsi le régime201. Le droit budgétaire, relatif à l’élaboration et l’adoption du budget, est ainsi la matière « reine » des finances publiques. Ce droit s’est forgé sur la conception classique des finances publiques, et repose sur des fondements constitutionnels et administratifs, au point que l’on pourrait parler des « bases constitutionnelles des finances publiques ». Ce droit est relatif à l’étude du budget, entendu comme un acte de prévision, mais surtout, d’autorisation de dépenser et de percevoir des recettes. Le droit budgétaire, relatif à la préparation et l’élaboration du budget, est complété par son corollaire indispensable, le droit de la comptabilité publique, relatif à l’exécution et au contrôle du budget. Enfin, le droit fiscal complète cet arsenal –bien que certains membres de la doctrine ne le rattachent pas directement aux finances publiques- en ce que les règles qu’il détermine s’appliquent à une certaine catégorie de recettes publiques, à savoir les recettes fiscales.

2. Les règles et les opérations relatives aux finances publiques

16Si l’on s’en tenait à une présentation des textes régissant les finances publiques, on pourrait indéniablement, comme pour les autres matières juridiques, et dès lors que l’on mène une réflexion sur les sources du droit, considérer que les finances publiques sont une matière exclusivement juridique. Cependant, le propos doit être nuancé au regard du particularisme des règles et des opérations qui s’épanouissent en matière financière. Il semble plus prudent d’indiquer que les finances publiques constituent en effet une matière essentiellement juridique.

  • 202 CE, 28 mars 1924, DP 1924, III, p. 29.
  • 203 Cité in P. AMSELEK, Sur le particularisme de la légalité budgétaire, réf. préc.
  • 204 « Notre droit budgétaire renferme deux sortes de principes : les uns sont de nature juridique ; il (...)
  • 205 R. Odent, Contentieux administratif, Cours IEP, Paris 1965-1966, Les Cours du droit, pp. 1237 et s

17En témoigne les conclusions du Commissaire du Gouvernement René Mayer sur l’affaire Jaurou202, lorsqu’il indique que « la loi de budget n’est pas une loi comme les autres, et les autorisations de dépenses qu’elle comporte, pour être des dispositions légales, ne sont pas des dispositions législatives proprement dites »203. Le Doyen Vedel était à cet égard très clair en dissociant au sein du droit budgétaire les principes de nature « juridique » et les principes de nature « technique »204. Ce propos était relayé quelques années plus tard par Raymond Odent, lequel considérait que « les règles budgétaires ne sont, en effet, pas considérées par la jurisprudence comme ayant le caractère de règles de droit. La loi de budget elle-même, tout au moins pour ceux de ses articles qui ne sont que budgétaires, c’est-à–dire qui autorisent les recettes et les dépenses et en évaluent le montant, ainsi que les états annexes qui les développent, n’est pas une loi ordinaire »205.

  • 206 L’article 34 in fine de la Constitution modifiée du 4 octobre 1958 dispose que « Des lois de progr (...)

18Aujourd’hui, l’évolution des textes relatifs aux finances publiques n’a pas changé ces constats. Les lois de finances comportent toujours des dispositions qui peuvent, tantôt être qualifiées de règles de droit, telles que les dispositions relatives à l’autorisation annuelle de percevoir les recettes dans la loi de finances, tantôt de règles techniques, dénuées de normativité, comme les autorisations d’ouverture de crédits sur une mission ou sur un programme. Ce caractère hybride des lois financières est d’ailleurs renforcé depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, et l’avènement des lois de programmation des finances publiques206.

19Les droit des finances publiques produit donc des règles, que l’on a coutume d’appeler « règles financières publiques ». Mais la complexité des finances publiques tient au fait qu’en outre, des « opérations financières publiques », non rattachées à des règles, constituent cette matière, présentée comme juridique. Il est pourtant fréquent, pour la simplicité de la réflexion et la clarté de la pédagogie, de minimiser les aspérités non-juridiques de cette matière, pour la rattacher usuellement au droit public.

Un rattachement usuel au droit public

20Définies comme les finances des personnes publiques, les finances publiques s’attachent principalement à l’étude des opérations financières publiques.

1. Un critère organique : les finances des personnes publiques

  • 207 M. BOUCARD et G. JEZE, Eléments de la science des finances et de la législation financière françai (...)
  • 208 L. TROTABAS, Précis de science et législation financière, op. cit., 3e éd., p. 1.

21Relatives aux dépenses et recettes publiques, les finances publiques constituent implicitement, comme le soulignent déjà Gaston Jèze et Max Boucard en 1896207, une branche du droit public. Louis Trotabas, quelques décennies plus tard, insiste sur la place de la « science des finances » au sein du droit public, en se référant à la notion d’Etat. Il souligne ainsi que « l’étude des finances publiques doit être entreprise sous le signe du droit public. Quelles que soient, en effet, les relations que les finances publiques peuvent avoir avec les autres disciplines juridiques et même extra-juridiques, c’est essentiellement autour de la notion d’Etat et même par rapport à elle, que la science des finances doit se construire (..). L’entreprise Etat, soumise à ce régime juridique spécial que constitue le droit public, a sa gestion financière, ses finances : celles-ci sont soumises à ces règles et principes de droit public »208. L’Etat est donc régi par des règles financières qu’il s’impose, lorsqu’elles ne sont pas imposées de l’extérieur. On fait ici référence à la législation communautaire.

  • 209 « Un Etat peut-il exister et fonctionner en pratique sans finances ? Les finances sont-elles, non (...)
  • 210 P. AMSELEK, Peut-il y avoir un Etat sans finances ?, réf. préc., p. 275.

22Toujours est-il que la question s’est posée de savoir si un Etat pouvait vivre sans finances209. A cette question, la réponse apparaît nuancée. Les finances, si elles ne sont pas l’un des attributs de l’Etat, n’en constituent pas moins l’un des éléments de sa viabilité. En outre, l’hypothèse dans laquelle un Etat existerait sans finances, supposerait que l’Etat fonctionne sans activité financière, mais en se déchargeant totalement de cette activité sur le secteur privé210, ou sur le secteur local. Or, on assiste aujourd’hui à un renforcement de l’activité de l’Etat dans la sphère financière macroéconomique, qui semble aller dans le sens d’un renforcement apparent de la définition des finances publiques comme étant les finances des personnes publiques. Cependant, ce renforcement est accompagné d’un retrait de l’Etat dans la sphère financière locale, en faveur d’un recours accru à des montages financiers complexes, laissant la part belle aux finances privées.

23Malgré la complexification des rôles et des systèmes, il demeure usuel, en fonction des personnes publiques auxquelles s’appliquent les règles financières publiques, de distinguer les finances de l’Etat, des finances des collectivités territoriales (finances locales), des finances communautaires, mais aussi des finances des établissements publics. Différentes règles budgétaires, comptables et fiscales s’appliquent alors de façon spécifique en fonction des personnes publiques considérées. A cet égard, la question du caractère public des règles applicables ne fait guère de doutes.

2. Un critère matériel : le caractère public des opérations financières

  • 211 « Les pouvoirs publics ne peuvent faire de dépenses que pour donner satisfaction à des besoins d’i (...)

24D’un point de vue matériel, et dans une conception couramment admise, les finances publiques portent sur des règles et des opérations financières publiques, c’est-à-dire relatives au droit public. Par exemple, les principes budgétaires sont des règles de droit public : elles concernent les personnes publiques qui élaborent leurs budgets. De la même façon, le principe du consentement à l’impôt est une règle de droit public : l’impôt, prérogative de puissance publique, est un transfert de propriété obligatoire et imposé du patrimoine du contribuable vers celui de la personne publique, légitimé par un but d’intérêt général211.

  • 212 Voir notamment : Cour des comptes, 3ech., 23 août 1834, Ville de Roubaix ; Cour des comptes, 4e ch (...)

25A cet égard, c’est la notion d’intérêt général qui caractérise les deniers publics et les dépenses publiques. En témoigne la qualification de « publics » des deniers dans les cas de gestion de fait, lorsque la juridiction financière requalifie des deniers présentés comme privés en deniers publics, car indûment détournés de l’intérêt général212.

26Cependant, certaines opérations financières n’apparaissent pas toutes comme « publiques ». Ainsi en va-t-il de l’analyse de certaines opérations budgétaires dont l’ampleur apparaît croissante, ce qui permet de contester l’identité traditionnelle conférée aux finances publiques.

II. Une identité contestée

27Mobilisant parfois des deniers privés au prix d’assouplissement de règles financières classiques, les finances publiques apparaissent de plus en plus largement inspirées de la réglementation privée, perdant par là leur substance publique (A). A cet égard, elles dépassent le strict cadre juridique, du point de vue des techniques employées et des finalités qu’elle poursuivent (B).

A. Une perte de substance « publique »

28Les finances publiques ne sont plus aujourd’hui constituées uniquement d’opérations financières mobilisant les deniers publics. Elles apparaissent dès lors de plus en plus irriguées par le droit privé.

1. La mobilisation de deniers privés au service des finances publiques

  • 213 C. DELIVRE-GILG, Finances publiques et protection du patrimoine culturel, Thèse, Lyon 3, 2004, p.  (...)

29Aussi curieux que cela puisse paraître, les opérations financières publiques, peuvent, dans certains cas, utiliser des deniers privés, tout en conservant leur caractère public. Ceci entraîne un déplacement progressif de la frontière entre les finances publiques et les finances privées, et se traduit par deux procédés : le recours aux dépenses fiscales d’une part, et les techniques financières utilisées dans les partenariats publicsprivés, d’autre part. Aussi, à la définition des finances publiques empruntées aux auteurs et donnée plus haut, semble-t-il possible d’en proposer une nouvelle, de sorte à mieux cerner l’identité des finances publiques. Les finances publiques doivent être entendues comme les finances des personnes morales de droit public, régies par des règles financières publiques et constituées par l’ensemble des opérations qui mobilisent, de façon directe ou indirecte, les deniers publics213.

  • 214 Conseil des impôts, L’imposition du revenu, 4e rapport au Président de la République, 1979, p. 109
  • 215 Conseil des impôts, La fiscalité dérogatoire, pour un réexamen des dépenses fiscales, XXIe rapport (...)

30Cette référence à la mobilisation « directe ou indirecte » des deniers publics est importante, car il apparaît que, de plus en plus fréquemment, l’Etat ne fait plus intervenir directement les deniers publics pour financer les opérations financières publiques. Un exemple peut-être ici donné : plutôt que d’accorder une subvention (dépense budgétaire directe), l’Etat va accorder une « dépense fiscale », à savoir, accepter de perdre une recette fiscale pour que l’investissement soit directement réalisé par une personne privée, avec des deniers privés. Ces dépenses fiscales ont été définies en 1979214 par le Conseil des impôts, définition reprise en 2003215.

  • 216 Art. 51 de la LOLF.

31Qu’en est-il alors de l’« identité » de cette opération financière ? Est-ce une opération financière publique ? C’est une opération financière privée, à des fins d’intérêt public. Nombreux sont les exemples qui pourraient être donnés en cette matière, et l’utilisation de cette technique en finances publiques est ici loin d’être marginale, à tel point que la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) prévoit non seulement un recensement, mais aussi une insertion du coût des dépenses fiscales dans les documents d’accompagnement de la loi de finances216.

2. Une matière de plus en plus irriguée par le droit privé

32L’apport de techniques de droit privé se traduit également dans la réglementation relative aux finances publiques. En droit de la comptabilité publique, nombreux sont les apports du droit comptable privé, qu’il s’agisse des amortissements ou de la mise en place d’une comptabilité analytique au sein des institutions publiques. D’autres éléments de souplesse, issus du droit privé, sont ainsi apportés aux principes classiques les plus « solides » du droit financier public, comme le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Rapprochements des comptabilités et des outils de gestion l’attestent.

  • 217 Maurice DUVERGER décrit le passage de la notion de finances classiques (science de répartition des (...)

33Mais surtout, les finances publiques n’ont plus peur aujourd’hui d’un vocabulaire totalement absent auparavant de la sphère publique : les mots « performance », « indicateurs », ont fait irruption en masse au sein des finances publiques, ce qui alimente le caractère « méta-juridique » de cette discipline. Cet emprunt au vocabulaire économique n’est pas anodin, car c’est toute la philosophie des finances publiques qui en est modifiée. Outre la transformation du contenu scientifique des finances publiques, ces dernières deviennent une matière « fonctionnelle » qui sert à orienter le comportement des acteurs économiques, dépassant par là le domaine du droit, et poussant à l’extrême le passage de la conception classique des finances publiques à la conception moderne de ces dernières217.

B. Une discipline méta-juridique ?

34En philosophie ou en sciences sociales, « méta » désigne ce qui dépasse, ce qui englobe. Et, à certains égards, on peut se demander si les finances publiques sont englobées par le droit ou si, par certains côtés, elles le dépassent pour mieux l’orienter.

1. Une discipline fonctionnelle

35Cette discipline a été réformée en profondeur il y a quelques années, la loi organique du 1er août 2001 (LOLF) a, à la suite de plusieurs années de travaux, mis en œuvre une nouvelle présentation du budget de l’Etat en missions, programmes, actions, laissant de côté la présentation séculaire du budget des personnes publiques par nature. Ce qui est ici intéressant n’est pas tant le contenu, mais les finalités de cette réforme : initiée par le droit, sa finalité est toute autre, les finances publiques étant ici un instrument politique. Certes, l’idée n’est pas neuve, Gaston Jèze écrivait déjà que « le budget est essentiellement un acte politique ». Mais ici, plus qu’un acte politique financier, le budget est un acte politique général. En effet, la LOLF n’est plus seulement la nouvelle constitution financière de la France, telle qu’elle avait été présentée lors de son adoption. Elle offre surtout un support de réflexion et d’action à l’égard des politiques publiques et leurs coûts, sur les « opérateurs » de l’Etat, dans un contexte de « Révision générale des politiques publiques » (RGPP).

36L’ambition des finances publiques est aujourd’hui beaucoup plus large que celles que leurs assignaient les professeurs de droit du début du siècle. Elles servent aujourd’hui à réformer l’Etat, et ne sont plus uniquement juridiques mais apparaissent comme dépassant le droit, en raison de leur caractère fonctionnel et de leur utilisation en tant qu’instrument de régulation.

2. Une discipline régulatrice

37Les finances publiques ne sont plus aujourd’hui conçues uniquement comme une science, mais comme un instrument de régulation de l’Etat et de l’économie. Ceci dépasse l’esprit de la LOLF, laquelle dissociait bien le caractère juridique (à travers les règles de droit budgétaire qu’elle édicte) et le caractère économique des finances publiques. On peut en juger en ce qui concerne l’équilibre budgétaire, dont la notion, dans le cadre de l’ordonnance du 2 janvier 1959, était d’être essentiellement déterminé par la loi de finances. Aujourd’hui, l’article 1er de la LOLF dispose que « les lois de finances déterminent la nature le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ». L’équilibre budgétaire est donc défini par la loi de finances. L’équilibre économique est cependant extérieur à cette dernière, c’est une donnée exogène.

  • 218 Une réflexion pourrait d’ailleurs être menée sur l’apport de l’économie à la légistique financière (...)

38Cependant, cet équilibre économique est aujourd’hui fragilisé à plus d’un titre, et les règles financières publiques sont venues au secours de ce dernier. L’impact des plans de relance relatifs aux finances publiques depuis 2008 en atteste, et le recours de plus en plus fréquent aux lois de finances rectificatives le montre également, quoique l’utilisation parfois désordonnée de cet instrument soit parfois critiquable. Les finances publiques apparaissent ainsi au service de l’économie, tout en la régulant implicitement. Les rapports entre l’économie et le droit s’en trouvent particulièrement enrichis, car il existe en définitive une interpénétration croissante entre le droit et l’économie, dépassant et parfois même contredisant les clivages théoriques traditionnels218.

  • 219 P. LEROY-BEAULIEU, op. cit., t. I, p. XIII.

39Dès lors, comment résumer aujourd’hui l’identité des finances publiques ? L’exercice apparaît difficile. L’identité des finances publiques ne se résume pas au droit. Elle ne saurait non plus en faire abstraction. Cette matière, en constante évolution, fera donc encore l’objet de discussions au cours des décennies à venir, dans le cénacle, plus ou moins élargi, des financiers, des juristes et des économistes. Les finances publiques seront cependant toujours utiles aux politiques, lesquels, selon le mot de Paul-Leroy Beaulieu, continueront à avoir « intérêt à étudier ou faire étudier pour eux cette science financière », car « il est des sciences absolument sereines qui ont de l’indulgence pour leurs contempteurs et les laissent en repos ; la science des finances n’est pas de ce nombre : elle a une terrible façon de se venger des gouvernements qui l’ignorent ou qui la bravent »219.

Notes

180 On citera dans l’ordre chronologique, et, de façon principale : P. LEROY-BEAULIEU, Traité de la science des finances, Paris, Librairie F. Alcan, T. I, Des revenus publics, 1912, p. 2 : « La science des finances, c’est la science des revenus publics et de la mise en œuvre de ces revenus. Les revenus publics sont la substance même des finances ; les règles pour la gestion des deniers, les procédés d’emprunt, d’amortissement, etc., en sont la mise en œuvre et constituent ce que nous pourrions appeler la partie extérieure des finances ». G. JEZE, Cours élémentaire de sciences des finances et de législation financière française, Paris, M. Giard, 1931, pp. 1 et s. ; G. JEZE, Cours de finances publiques, 1932-1933, Paris, M. Giard, 1933, pp. 1 et s. ; E. ALLIX, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, Rousseau et cie., 6e éd., 1931 : « On peut donner de la science financière une définition générale, en disant que c’est la science qui étudie les différents moyens par lesquels les personnes publiques – Etat, département, commune, etc.-, se procurent les ressources nécessaires à la satisfaction des besoins collectifs auxquels elles sont chargées de pourvoir, et les règles qui doivent présider à leurs services de dépenses et de recettes », p. XI. L. TROTABAS, Précis de science et législation financière, Dalloz, 1942, 7e éd., p. 4 : « En réalité, la matière si complexe de la science et de la législation financières se précise avec la plus grande facilité. Pour vaste qu’elle soit, cette science se ramène à des formules très simples et très nettes, entre lesquelles elle se développe naturellement, Ainsi que l’a nettement montré le professeur Gaston Jèze, tous les problèmes de finances publiques sont inclus dans une double formule : Il y a des charges publiques, Il faut les couvrir. Pour embrasser dès lors dans son ensemble, en ces pages d’introduction, la matière des finances publiques, il suffit d’envisager les deux questions qui l’enserrent, les deux pôles entre lesquels elle se développe : comment déterminer les charges publiques ? Comment et par qui ces charges publiques seront supportées ? ». Paul-Marie GAUDEMET, Précis de finances publiques, Montchrestien, Paris, 1969, t. 1, p. 13 : « Les finances publiques constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics ». P. LALUMIERE, Finances publiques, Colin, 1980, p. 8 :… …» Le budget de l’Etat remplit une triple fonction : financer le fonctionnement des services publics (rôle ancien), réduire les inégalités de richesse, régulariser la croissance économique (rôle nouveau). Ce rôle nouveau des finances publiques, qui s’est progressivement développé depuis un demi-siècle, est devenu fondamental. Tout en continuant à assurer le financement des services publics administratifs, le budget constitue un instrument d’exécution de la politique gouvernementale dans les domaines économique et social. Les finances publiques sont, de ce fait, intégrées dans la politique économique conduite par le gouvernement ». L. SAIDJ, Recherche sur la notion de finances publiques en droit constitutionnel et financier positif, RDP, 5-1982, pp. 1297-1342.

181 R. HERTZOG, A la recherche d’une théorie du système financier complexe, in Constitution et finances publiques, Etudes en l’honneur de Loïc Philip, Economica, 2005, p. 401. Voir également : P. BELTRAME, Complexité et rationalité dans la gestion du système financier public, in Mélanges P. M. Gaudemet, Etudes de finances publiques, Economica, 1984.

182 A. TOURAINE, Pour la sociologie, 1974, Seuil, Points essais.

183 183 E. DURKHEIM, Les règles de la méthode sociologique, 1937, publiée aux éditions Quadrige, PUF, Paris, 1992, p. 15.

184 P. AMSELEK, Sur le particularisme de la légalité budgétaire, Revue administrative, 1970, p. 653.

185 J. L. ALBERT, L. SAIDJ, Finances publiques, Dalloz, 6e éd., 2009.

186 P.-M. GAUDEMET, Précis de Finances publiques, tome 1er, Les opérations sur deniers publics, budget, trésor Montchrestien 1969, p. 13.

187 P. AMSELEK, Peut-il y avoir un Etat sans finances ?, RDP, 1983, p. 267.

188 G. ORSONI, Les finances publiques sont-elles encore les finances de l’Etat, in Mélanges P. Amselek, Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 631. Cette communication ne prétend cependant pas embrasser cette dimension en quelques lignes.

189 G. ORSONI, réf. préc., p. 650.

190 P.-M. GAUDEMET, Précis de Finances publiques, op. cit.

191 G. JEZE, Cours de finances publiques, 1932-1933, Paris, M. Giard, p. 7.

192 JO, 18 oct. 1889, Rec. Dalloz, 1890, 4epartie, p. 91.

193 Décret no 54-343 du 27 mars 1954 modifiant le régime des études et des examens en vue de la licence en droit, JO, 28 mars 1954, p. 2966.

194 G. VEDEL, Législation financière, 1954-1955, Les cours du Droit, 809 p.

195 S. CAUDAL, L’emprise croissante du droit sur les politiques budgétaires, RFFP, no 2002-79, p. 121.

196 A. BAILLY, Histoire financière de la France depuis l’origine de la Monarchie jusqu’à la fin de 1786, Paris, Moutardier, 1830, t. I, p. 305.

197 Voir les articles 13, 14, et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789.

198 S. CAUDAL, L’évolution des dispositions constitutionnelles relatives à la matière financière, RFFP, no 86, 2004, p. 13.

199 Principe créé par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, voir notamment Déc. no 97-395 DC du 30 déc. 1997, cons. 14, Rec. p. 333.

200 Pour le principe de sincérité budgétaire, voir l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001, LOLF.

201 E. OLIVA, Essai de définition normative du domaine des finances publiques, in Constitution et Finances publiques, Etudes en l’honneur de Loïc Philip, op. cit., p. 493.

202 CE, 28 mars 1924, DP 1924, III, p. 29.

203 Cité in P. AMSELEK, Sur le particularisme de la légalité budgétaire, réf. préc.

204 « Notre droit budgétaire renferme deux sortes de principes : les uns sont de nature juridique ; il s’agit de règles de droit qui sont imposées, soit par la Constitution, soit par la loi ou le règlement, soit par les principes généraux du droit public ; les autres sont d’ordre technique et traduisent essentiellement les nécessités de certaines exigences de bonne gestion » : G. VEDEL, op. cit., p. 40.

205 R. Odent, Contentieux administratif, Cours IEP, Paris 1965-1966, Les Cours du droit, pp. 1237 et s.

206 L’article 34 in fine de la Constitution modifiée du 4 octobre 1958 dispose que « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’Etat. Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

207 M. BOUCARD et G. JEZE, Eléments de la science des finances et de la législation financière française, 2e ed., V. GIARD et E. BRIERE, Paris, 1896, 451 p.

208 L. TROTABAS, Précis de science et législation financière, op. cit., 3e éd., p. 1.

209 « Un Etat peut-il exister et fonctionner en pratique sans finances ? Les finances sont-elles, non pas un élément de ce qui constitue l’Etat, mais une des conditions de sa viabilité sans lesquelles il ne pourrait pas vivre ou survivre ? », P. AMSELEK, Peut-il y avoir un Etat sans finances ?, réf. préc., p. 269.

210 P. AMSELEK, Peut-il y avoir un Etat sans finances ?, réf. préc., p. 275.

211 « Les pouvoirs publics ne peuvent faire de dépenses que pour donner satisfaction à des besoins d’intérêt général » : G. JEZE, Cours de sciences et législation financière française, théorie générale du budget, 6e éd., Paris, M. Giard, 1922, p. 112.

212 Voir notamment : Cour des comptes, 3ech., 23 août 1834, Ville de Roubaix ; Cour des comptes, 4e ch., 26 mai 1992, MEDECIN et autres comptables de fait de la commune de NICE, in FABRE (F-J), Les grands arrêts de la jurisprudence financière, Dalloz, 4e édition, décembre 1995, 537 p.

213 C. DELIVRE-GILG, Finances publiques et protection du patrimoine culturel, Thèse, Lyon 3, 2004, p. 22.

214 Conseil des impôts, L’imposition du revenu, 4e rapport au Président de la République, 1979, p. 109.

215 Conseil des impôts, La fiscalité dérogatoire, pour un réexamen des dépenses fiscales, XXIe rapport au Président de la République, sept. 2003.

216 Art. 51 de la LOLF.

217 Maurice DUVERGER décrit le passage de la notion de finances classiques (science de répartition des charges publiques) à la notion de finances modernes (finances interventionnistes).…… Il note que « pour cet Etat moderne, les finances publiques ne sont pas seulement un moyen d’assurer la couverture de ses dépenses d’administration : mais aussi et surtout un moyen d’intervenir dans la vie sociale, d’exercer une pression sur les citoyens pour organiser l’ensemble de la nation. Les techniques financières constituent ainsi un procédé interventionniste de type original. On pourrait opposer à cet égard l’intervention par contrainte et l’intervention financière (…) La première transformation de la notion classique de finances publiques a consisté à dissocier les moyens des buts : au fur et à mesure de la substitution de l’interventionnisme au libéralisme, on s’est aperçu en effet que les techniques financières consistaient pour l’Etat des procédés très efficaces d’intervention, dans le domaine économique et social notamment, en dehors de toute idée de couverture des dépenses publiques (…). Au terme de cette première étape, la science des finances se définit désormais par les techniques utilisées et non pas par le but poursuivi : les finances publiques modernes et les finances publiques classiques étudient exactement les mêmes procédés. Mais celles-ci conçoivent seulement ces procédés comme mode de couverture des dépenses publiques ; celles-là s’appliquent au contraire à analyser de plus leur emploi pour réaliser une intervention de l’Etat en matière économique, sociale, politique, etc. La notion de finances se trouve donc considérablement étendue. Elle comprend désormais deux domaines : l’étude de l’usage des moyens financiers dans un but financier (couverture des dépenses) et l’analyse de leur utilisation dans un but interventionniste (action de l’Etat sur les activités privées) » : M. DUVERGER, Finances publiques, PUF, Paris, 1re édition, 1956, p. 14.

218 Une réflexion pourrait d’ailleurs être menée sur l’apport de l’économie à la légistique financière, pour qu’en retour, la loi serve l’économie, notamment la loi de finances ou encore la loi fiscale.

219 P. LEROY-BEAULIEU, op. cit., t. I, p. XIII.

Auteur

Professeur à l’Université des Antilles et de la Guyane

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2011

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