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Les rythmes de production du droit

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Marc Nicod

I - Les rythmes du droit

Le temps politique et le temps législatif

Henri Conte

Note de l’auteur

Actualisation janvier 2016.

Texte intégral

1Le rythme de production de la norme renvoie, dans notre étude, aux temps nécessaires à son élaboration.

2Le rythme est en effet une notion difficile à cerner et lui donner une définition figée paraît fortuit. Cependant chacune de ces définitions semble renvoyer à la question temporelle à travers la notion de périodicité, de structure et de variabilité.

3La périodicité dans le rythme de production de la norme fait écho au temps nécessaire à l’élaboration de celle-ci. La structure renvoie à l’identité de la norme, sa valeur et par extension sa qualité qui doit être mesurée dans le temps. La variabilité, elle, fait appel à la perception que les auteurs comme leurs destinataires peuvent avoir de la production de la norme. Ce processus global peut être résumé en un mot : la métronormie, néologisme du préfixe grec metro signifiant mesure et du suffixe latin norma qui signifie règle.

4Le temps est donc une donnée essentielle dans la production de la norme et il faut préciser qu’elle sera étudiée ici dans un sens général et parfois comme synonyme de loi.

5La métronormie renvoie plus particulièrement à deux types de temps. Le temps législatif, tout d’abord, qui est l’ensemble du processus parlementaire qui permet d’aboutir à la promulgation de la norme. Il met en avant l’importance de l’initiative de la loi, du dépôt du texte, du rôle des commissions et des débats parlementaires, en passant par le jeu des navettes entre l’Assemblée Nationale et le Sénat pour terminer enfin par la promulgation.

6Le temps politique, lui, correspond au cheminement permettant l’élaboration de la norme mais qui ne relève pas strictement de la procédure. Il comprend tous les acteurs qui interviennent dans ce processus et qui se greffent à des considérations plus politiques. Ce temps-là est indispensable et indissociable à la démocratie.

7L’élaboration des normes étant logiquement l’objet de politiques publiques dictées elles-mêmes par des réformes politiques dans lesquelles les enjeux de pouvoirs sont importants, il en résulte un décalage marqué par une perte de contrôle entre la volonté politique et la formalisation de cette volonté juridiquement. Il est vrai que les lois sont parfois une énigme pour leur destinataire. Elles flottent au-dessus de leur tête à l’image d’un cloud législatif, cette banque de données immatérielles que l’on retrouve partout mais pour lesquelles bien peu peuvent se vanter d’en connaître le contenu. Quand Max Weber distinguait au sein de l’activité sociale, la rationalité en valeur, qui prend en compte la légitimité du pouvoir, de la rationalité instrumentale qui se veut essentiellement pragmatique et réactionnelle, il était d’ailleurs déjà possible d’y voir les prémices d’une opposition entre le temps politique (qui correspondrait à la lère) et le temps législatif (qui correspondrait à la 2nde). Temps politique et temps législatif sont nécessaires dans le processus d’élaboration de la norme, ce qui créé un paradoxe. C’est en effet parce que les temps politiques et législatifs se côtoient en pensant être les mêmes mais en obéissant à des objectifs différents qu’il en résulte une arythmie normative. C’est le dépassement de ce paradoxe qui permet d’élaborer des normes dans un temps saint dans le but d’atteindre l’eurythmie normative.

8Ainsi, deux enjeux paraissent primordiaux : celui, tout d’abord, lié à l’élaboration des normes, et ensuite, celui lié à leur qualité.

9Pour montrer les difficultés de l’implication du politique dans le processus d’élaboration de la norme, il est possible de confronter la norme de l’État face aux enjeux politiques (I) à l’état de la norme face au jeu politique (II).

I – LA NORME DE L’ÉTAT FACE AUX ENJEUX POLITIQUES

10Influences externes et internes. Le rythme de production de la norme de l’État est soumis à diverses influences. Qu’elles soient internes (A) ou externes (B), le temps politique y joue un rôle déterminant.

A – Les rapports de forces internes

11Explication. Évoquer les rapports de forces internes liés au processus d’élaboration de la norme revient à analyser tout ce à quoi est soumis le législateur dans le processus et ce qui favorise ou freine celui-ci.

  • 1 J-J. Chevallier, Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à 1958, p (...)
  • 2 Pour une analyse des effets politiques sur le processus législatif avant la réforme de 2008, v. P. (...)

12L’agenda parlementaire. L’analyse du système parlementaire permet de comprendre l’instabilité qui peut en résulter puisque si en théorie, il revient au Parlement de voter les lois, encore faut-il que l’ordre du jour de l’Assemblée, lui permette d’en discuter. L’ordre du jour, qui désigne la liste des sujets qu’une Assemblée doit aborder au cours d’une séance, était, avant la Constitution de 1958, une prérogative de chaque Assemblée, ce qui paraissait en théorie, le plus conforme au principe de séparation des pouvoirs mais qui s’avéra en fait, source d’instabilité1. L’ordre du jour relevait ensuite, jusqu’à la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, essentiellement du gouvernement. Ce dernier fixait l’ordre dans lequel il souhaitait que chaque assemblée examine les projets et propositions de loi. L’avantage était certain puisque le gouvernement pouvait ainsi limiter l’initiative parlementaire en mettant en avant les textes qu’il souhaitait voir le plus rapidement aboutir2.

  • 3 Elles échappent à tout partage conformément à l’article 48-3 de la Constitution.
  • 4 J-E. Gricquel, Les effets de la réforme constitutionnelle de 2008 sur le processus législatif Contr (...)
  • 5 P. Albertini, La crise de la loi, Déclin ou mutation, Essais Lexis Nexis, lère éd 2015, p. 205.

13La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 est revenue en tentant une reparlementarisation dans la fixation de l’ordre du jour puisque l’article 48 de la Constitution prévoit que celui-ci sera désormais partagé. Le Gouvernement et les Assemblées disposent maintenant chacun de deux semaines de séances sur quatre. Pour autant, le gouvernement dispose encore de priorités relatives aux projets de lois de finance ainsi qu’au financement de la Sécurité sociale et ces priorités ne sont pas négligeables puisque la session d’octobre à décembre leur est majoritairement consacrée. Ainsi, si en théorie la répartition entre l’initiative du Parlement et celle du gouvernement paraît claire, en pratique, cette dernière est beaucoup plus conflictuelle et laisse transparaître des tensions politiques. En effet, l’ordre du jour n’est pas partagé de façon équitable puisqu’il faut ajouter les deux semaines dont ce dernier dispose en session ordinaire et deux autres semaines qui sont nécessaires pour l’examen des projets de lois de finance et de financement de la sécurité sociale3. Il convient enfin de rajouter les semaines que peut s’octroyer le gouvernement conformément aux dispositions des articles 29 et 30 de la Constitution relatives aux sessions extraordinaires. Pour l’année 2009-2010, le gouvernement a eu vingt-six semaines à disposition alors que les parlementaires n’ont pu bénéficier que de treize semaines seulement4. Un auteur rajoute à ce propos que ‘l’urgence et les contingences politiques viennent souvent bouleverser le calendrier prévisionnel”5. L’ordre du jour est donc un outil à la disposition de l’exécutif qui tend artificiellement à assurer un équilibre entre le processus d’élaboration de la norme et la représentation nationale.

  • 6 P. Albertini, op. cit., p. 206.

14Le recours abusif à la procédure accélérée est lui aussi symptomatique des tensions internes qui peuvent exister entre le Parlement et le Gouvernement. Cette procédure qui permet de ramener à une seule lecture l’examen du projet ou d’une proposition de loi et qui est censée être exceptionnelle est presque devenue la norme. Par exemple, lors de la 14ème législature de 2013-2014, sur 44 projets de lois, pas moins de 28 ont bénéficié de la procédure accélérée. De même, lors de la 14ème législature de 2014 et 2015, ce sont 18 sur 28 projets de lois qui en ont bénéficié et ces derniers sont souvent les plus contestés par l’opposition. Cela signifie bien que la procédure accélérée est devenue la norme alors qu’elle était prévue pour être l’exception et cela renforce l’idée selon laquelle “les considérations d’opportunité politique s’accordent toujours aussi mal avec les exigences de sécurité juridique6”.

  • 7 Le député des Alpes Maritimes, Christian Estrosi, a ainsi qualifié l’utilisation du 49-3, de “coup (...)
  • 8 Le Figaro, Loi Macron, Manuel Valls voulait éviter : “La guérilla Parlementaire”, 16 juin 2015.

15L’utilisation de l’article 49-3. Le respect même de certains articles de la Constitution peut entraîner des tensions entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif et il suffit pour s’en convaincre de rappeler à quel point la double utilisation récente par le Premier ministre de l’article 49-3 de la Constitution a créé des remous dans la classe politique jusqu’à susciter les superlatifs les plus élaborés7. Interrogé le 16 juin dernier à ce sujet le chef du Gouvernement a répondu à propos de la lenteur du travail parlementaire : “Cette loi on en parle depuis un an, ça n’est plus possible par rapport à ce que les français attendent d’une loi8”. Il résulte de ces tensions politiques une spirale négative dans laquelle les énergies parlementaires sont occupées à régler des différends autres que ceux voués à la qualité de la loi. C’est ainsi qu’une motion de censure somme toute symbolique a été rejetée, n’ayant recueillie que 198 voix sur les 289 nécessaires et cela alors que la loi avait fait l’objet de 437 heures de discussions entre l’Assemblée, le Sénat et leurs commissions spéciales respectives. Ce sont au final plus de 2 000 amendements qui ont été adoptés depuis le début du processus.

  • 9 P. Albertini, op. cit., p. 213.
  • 10 P. Albertini, op. cit., p. 214.

16Les amendements-obstruction. Les amendements sont souvent une arme politique qui sert à ralentir l’adoption d’un texte qu’une partie du Parlement ne désire pas voir aboutir. Alors qu’ils étaient en moyenne un peu moins de 3000 par an dans les années 1970, la session de 2013-2014 en a compté près de 25 000 à l’Assemblée nationale et 7 000 au Sénat9. Bien qu’une partie soit émise dans une réelle volonté d’améliorer le texte, il est difficile de nier que certains ont pour objectif de ralentir l’examen du projet. On parle d’amendements-obstruction : “dans l’espoir d’en appeler aux médias et à l’opinion publique, hors de l’enceinte parlementaire”10. Des rapports de force, il en existe aussi entre l’Assemblée et le Sénat surtout lorsque les deux chambres ne sont pas du même bord politique. Sur l’année 2013 par exemple, le Gouvernement a été amené à 11 reprises à donner le dernier mot à l’Assemblée ce qui montre que ces tensions influent sur le rythme de production de la norme. Enfin, notons aussi que sur les 17 propositions de loi définitivement adoptées en 2013, 9 seulement sont d’origine sénatoriale.

17Les enjeux. Les enjeux autour du processus d’élaboration de la norme semblent bien être relatifs à une exigence de célérité. La loi organique du 15 avril 2009 qui définit le contenu des effets appelés à accompagner les projets de loi est un des exemples qui illustre cette volonté car elle a permis d’améliorer sensiblement la qualité de ces dernières. Elle est toutefois source de ralentissement puisqu’elle impose une étude antérieure.

18On retrouve alors le paradoxe évoqué auparavant et qui paraît inhérent à la métronormie. En effet, d’un côté, le temps politique exige parfois que la loi soit votée le plus rapidement possible et de l’autre côté, on retrouve le temps législatif, plus à même parfois de concevoir que rien de bon ne sort de la précipitation. Le dépassement de ce paradoxe permet de créer la norme dans un temps saint c’est-à-dire dans une durée suffisamment importante pour que la loi ait été réfléchie mais aussi assez rapide pour permettre de répondre au plus vite à des impératifs sociaux.

  • 11 V. notamment sur la question : G. Ripert, Le déclin du droit, LGDJ, Paris, 1949, pp. 67-72 et p. 15 (...)
  • 12 C.E, Quelles disciplines pour quelle sécurité juridique ?, Rapport d’activité Conseil d’État 2006 p (...)
  • 13 Aujourd’hui : “Les républicains”.
  • 14 Journal Le Monde, http://www.lemonde.fr/politique/article/2014/II/15/nicolas-sarkozyveut-abroger-la (...)

19Cela nous conduit à la question de la sécurité juridique11 et donc à l’exigence de prévisibilité des normes12. Il existe en effet un grand danger dans les alternances politiques lorsque l’opposition se presse pour déclarer que dans la future législature, l’élu fera tout pour abroger la loi votée sous le mandat précédent. L’exemple récent de la loi sur le mariage pour tous peut illustrer notre propos puisque lors d’une manifestation politique, le 15 novembre 2014, le président de l’UMP13 a indiqué qu’il était favorable à une réécriture “de fond en comble” de la loi qui passerait par une abrogation puis le vote d’une nouvelle loi, qui différenciera le statut des homosexuels et des hétérosexuels14. Cette déclaration, si elle venait à être suivie, posera des doutes légitimes sur le statut des personnes mariées sous l’empire de la loi actuelle et rappelle pourquoi le principe de la non-rétroactivité des lois constitue l’un des fondements de la sécurité juridique : il permet la protection des droits acquis et la stabilité des situations juridiques. Le temps politique influe donc sur le temps législatif à travers la problématique de la sécurité juridique puisque la rétroactivité comme la prévisibilité sont reliées à des impératifs temporels.

20Transition. On voit donc déjà comment les rapports de forces internes influencent la vie législative. Il faut toutefois admettre qu’ils sont aussi bien souvent le signe d’une démocratie vigoureuse. Une loi votée sans débats est une loi d’autocratie qui ne permet pas de faire émaner la volonté du peuple à travers ses représentants.

B – Les rapports de forces externes

21Définition. Les rapports de forces externes sont toutes les pressions subies par la France dans la métronormie et extérieures au Parlement. Il est possible d’envisager ceux liés à l’Union Européenne, à l’Europe mais aussi aux médias ainsi qu’aux lobbies qui ont une influence indirecte mais palpable tant sur le temps politique que sur le temps législatif.

  • 15 CJCE, 24 juillet 2003, aff. C-280/00, §59 in M. Fatin-Rouge Stefani, Viabilité et contigences des e (...)
  • 16 Rapport public du Conseil d’État du 15 mars 2006, p. 19.
  • 17 Y. Bertoncini, L’U-E et ses nonnes : prison des peuples ou cages à poules ? Institut Jacques Delors (...)

22Les Europes. Il est vrai que les acteurs européens sont de plus en plus nombreux depuis la seconde guerre mondiale et ont des répercussions dans la métronormie dans la mesure où ils rentrent en compétition avec les États et peuvent ralentir le temps législatif. La France, qui est membre de l’Union Européenne et signataire de la Convention Européenne des Droits de l’Homme est sensiblement concernée par ce phénomène. L’importance du travail de transposition ne peut en effet être négligée ce qui est source de paradoxe car tandis que l’inflation normative est en partie due à l’adhésion à l’Union Européenne à travers les directives qui imposent un devoir de transposition à ses membres, la Cour de justice des communautés européennes rappelle : “qu’il est particulièrement important, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique, que les particuliers bénéficient d’une situation juridique claire et précise, leur permettant de connaître la plénitude de leurs droits et de s’en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales15”. Or, comment les particuliers pourraient-ils efficacement se retrouver dans cette situation si le nombre des normes croît inexorablement ? L’importance du travail de transposition ne peut en effet être négligée. Un rapport du Conseil d’État montre qu’entre 2000 et 2004, 85 directives ont nécessité l’intervention du législateur, soit 17 % des directives transposées en droit interne alors que 105 directives, soit 21 %, ont été transposées par décret, et 327, soit 64 %, l’ont été par arrêté ministériel16. Les rapporteurs du Conseil d’Etat démontrent dans un récent rapport que l’impératif de transposition du droit communautaire est à l’origine de plus du tiers des lois. Si ce travail paraît souvent nécessaire, il est indéniablement source de ralentissement du temps législatif interne. La surproduction de normes d’origine communautaire crée, de plus, des tensions politiques au niveau interne. Les nombreuses crises qui ont touché le secteur agricole en témoignent. Ses principaux acteurs protestent régulièrement contre le trop grand nombre de normes qui leur sont imposées. Il est vrai que l’agriculture est, selon un récent rapport17, un des secteurs qui subit le plus d’interventions normatives. Selon ce dernier, 30 à 40 % des normes en vigueur sont d’origine européenne. Entre 1987 et 2006 par exemple, les acteurs de l’agriculture se sont vus appliquer 798 directives qui ont abouti à 1021 lois, ordonnances, décrets ou arrêtés. La dernière en date ayant poussé les agriculteurs à manifester est : “la directive nitrate” pour laquelle la CJCE a condamné la France, dans un arrêt du 31 janvier 2008, pour manquements aux obligations imposées par les directives 80/778/CEE du 15 juillet 1980 et 98/83/CE du 3 novembre 1998 relatives à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

  • 18 M. Babonneau, Le projet de loi constitutionnelle “de protection de la Nation” examiné en février, D (...)

23Le temps des médias. Parmi les facteurs qui influencent la métronormie on peut citer les médias dont le pouvoir, important, paraît éloigner le législateur de son rôle pondérateur indispensable au bon fonctionnement de F élaboration de la norme dans un temps saint. Par l’intermédiaire du temps médiatique, le temps législatif peut être en décalage par rapport au temps politique mais l’inverse est tout aussi vrai. En effet, la pression médiatique et sociale peut être si importante qu’elle peut être à l’origine de mesures restrictives de liberté, qui, étant prises en réaction à une émotion, n’ont pas été pensées dans un temps suffisamment long et qui peuvent s’avérer soit inutiles soit même dangereuses. Le débat récent sur la déchéance de nationalité et sur l’état d’urgence permet d’illustrer le problème. Il est en effet question de constitutionnaliser l’état d’urgence et l’extension de la déchéance de nationalité18. Le président de la République l’avait annoncé devant le Parlement réuni en Congrès et le texte a désormais été déposé à l’Assemblée nationale puis renvoyé à la commission des lois constitutionnelles. Ce projet insère deux articles dans la Constitution :

  • Un article 3-1 permettant dans les conditions à fixer par le législateur, la déchéance de la nationalité française des binationaux condamnés définitivement pour un acte qualifié de crime ou de délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ;

    • 19 C.E, Assemblée générale, Séance du vendredi 11 décembre 2015, http://www.conseiletat.fr/Decisions-A (...)

    Un article 36-1 sur l’état d’urgence, inscrivant dans la Constitution les conditions de déclaration et de prorogation de l’état d’urgence, dans les termes aujourd’hui prévus par les articles 1 et 2 de la loi du 3 avril 1955, et les complétant par des dispositions relatives au régime juridique de l’état d’urgence19.

  • 20 L. du 22 juillet 1996, art. 12.
  • 21 C.E, op. cit., no 5.
  • 22 C.E, op. cit., no 5.
  • 23 C.E, op. cit., no 7.
  • 24 C.E, op. cit., no 7 : “Il est vrai qu’une telle mesure aurait une portée pratique limitée. D’abord, (...)
  • 25 Journal Le Parisien, Déchéance de nationalité : cinq questions pour tout comprendre, 27 Déc. 2015, (...)
  • 26 La Constitution est définit dans le Vocabulaire juridique comme : “l’ensemble de règles suprêmes fo (...)

24Concernant la déchéance de nationalité, celle-ci est déjà prévue aux articles 25 et 25-1 du Code civil qui comprend, depuis 199620, les crimes ou délits constituant des actes de terrorisme. La disposition envisagée par le Gouvernement a pour vocation d’étendre cette mesure aux personnes nées françaises et a fortiori aux binationaux. Si le Conseil d’État n’a pas émis d’avis contraire, les juges ont tout de même reconnu que “cette mesure pourrait se heurter à un éventuel principe fondamental reconnu par les lois de la République interdisant de priver les Français de naissance de leur nationalité21” et cela parce que “la nationalité française représente dès la naissance un élément constitutif de la personne. Elle confère à son titulaire des droits fondamentaux dont la privation par le législateur ordinaire “pourrait être regardée comme une atteinte excessive et disproportionnée à ces droits, qui, par suite, serait inconstitutionnelle22”. Enfin, ils précisent que “la mesure envisagée par le Gouvernement poserait, en particulier, la question de sa conformité au principe de la garantie des droits proclamé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen23”. Au-delà de la question de la légalité d’une telle mesure, c’est la question de sa pertinence et de son opportunité sur laquelle il convient de s’interroger. En effet, de l’avis du Conseil d’Etat24 et de l’aveu même du Premier ministre25, il s’agit là d’une mesure à caractère symbolique non dissuasive et faire intervenir le Parlement afin de modifier la Constitution dans ce cas peut paraître exagéré. Il s’agit, de plus, d’une mesure dictée par l’émotion suscitée par les derniers attentats sur lesquels le Parlement n’a que peu de recul. Les actes de terrorisme commis sur le territoire sont une chose terrible mais il faut gager qu’ils demeurent exceptionnels alors que la modification qui s’apprête à être portée à notre Constitution changera à jamais le visage de nos institutions26.

  • 27 A. De Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, (1835). Paris : Les Éditions Gallimard, 1992. Coll (...)

25Les groupes de pression. Les influences externes peuvent être incarnées par les groupes de pression qui agissent activement dans le processus d’élaboration de la norme. C’est le cas des lobbies dont le fonctionnement a été théorisé par Alexis de Tocqueville27 et pour qui ils constituaient les facteurs fondamentaux d’une démocratie moderne. Un exemple récent permettant de montrer le type d’influence qu’ils peuvent exercer est celui de l’assouplissement par le Sénat de la loi Evin par l’intermédiaire d’un amendement visant à distinguer productions journalistiques et publicités pour les boissons alcoolisées. Un autre exemple est celui du refus sénatorial du paquet de cigarette banalisé, sans étiquette ni marque, dont la décision n’a pas été prise sans une certaine pression des lobbies du tabac que l’on sait puissants en France.

II – L’ÉTAT DE LA NORME FACE AU JEU POLITIQUE

26L’exigence de qualité. La qualité de la norme est un des autres enjeux primordiaux attachés à sa production et le rythme dont elle est issue contribue pour beaucoup à la sécurité juridique.

27Le jeu politique semble donc avoir une certaine importance dans la qualité de la norme (A) et il paraît difficile de sortir de notre paradoxe sans envisager des solutions quelque peu radicales (B).

A – L’importance du jeu politique dans la qualité de la norme

28Le jeu politique. La qualité de la norme est soumise à des pressions relatives au temps politique car des considérations autres que juridiques vont ralentir ou accélérer le temps législatif. Il en est ainsi quand le jeu des partis politiques s’insère dans la métronormie, pour en altérer le rythme.

  • 28 T. Ferneuil, La crise de la souveraineté nationale et du suffrage universel, R.P.P, 1896, tome X, p (...)
  • 29 M. Fatin-Rouge Stefani, op. cit., p. 73.
  • 30 F. Moreau, Chroniques constitutionnelle et parlementaire 1894-1895, RDP 1896, tome VI, p. 321 in M- (...)
  • 31 Rapport du 10 juillet 2013 avec les représentants des associations et syndicats de collaborateurs p (...)

29La compétence technique du législateur. S’il paraît indispensable de passer par le Parlement pour assurer l’effectivité de la loi, le processus d’élaboration de la norme pourrait être amélioré si les représentants élus pour en proposer étaient dotés d’une réelle compétence juridique. Celle-ci est d’ailleurs souvent montrée du doigt par certains auteurs28 qui considèrent que “la croyance en la toute-puissance de la volonté générale est remise en cause car elle masque la souveraineté parlementaire29. Ces critiques ne sont pas nouvelles mais mettent en avant l’absence de formation technique et juridique des parlementaires si bien qu’il est possible aujourd’hui de faire le même constat effectué par les auteurs d’hier : “On sait qu’un grand nombre de séances sont consacrées sans profit pour personne, à l’interminable discussion d’innombrables interpellations ; que la Chambre, outre qu’elle perd là un temps qui pourrait être mieux employé, y perd aussi le goût du travail sérieux, y prend l’amour des luttes stériles30. Le jeu de la démocratie fait que bien souvent les représentants sont plus occupés à anticiper leur réélection qu’à se consacrer pleinement à l’exercice de leur fonction. La professionnalisation de la politique ne s’est pas accompagnée d’une formation spécifique de technique juridique. C’est pour cela qu’à l’Assemblée comme au Sénat les parlementaires bénéficient de collaborateurs qui leur permettent d’effectuer ce travail. On trouve ainsi deux types de collaborateurs. Les premiers sont directement recrutés par L’élu à l’aide d’un “crédit collaborateur”. Ce crédit s’élève pour les députés à 9 504 € par mois et permet de recruter jusqu’à cinq collaborateurs. Il s’élève à 7548.10 € pour les sénateurs31. Le travail du collaborateur varie en fonction de l’attente du parlementaire mais recouvre souvent une fonction administrative. Il consiste par exemple à suivre le courrier, à répondre aux sollicitations, à gérer l’agenda mais se rapproche aussi d’un véritable travail législatif. Le collaborateur pourra ainsi travailler sur des projets de loi ou bien encore préparer des amendements. Or, puisque ce dernier n’est pas élu, il n’a pas passé de concours spécifique mais est directement choisi par le parlementaire. Ses capacités techniques ne sont donc en aucun cas garanties si bien que pour prévenir certains abus, il a été prévu qu’en cas de recrutement de l’un des membres de sa famille, le salaire de celui-ci sera limité à 50 % de l’enveloppe globale. Leur nomination peut aussi être le résultat d’une entente ou d’un service rendu : le résultat d’un jeu politique qui a donc un effet dans l’élaboration de la norme.

  • 32 M. Ameller, G. Bergougnous, L’Assemblée nationale, Que sais-je, 2ème éd. 2000, p. 60.

30On trouve ensuite les fonctionnaires de l’Assemblée et du Sénat recrutés sur concours qui a généralement lieu tous les cinq ans. Il y a en moyenne cinq postes ouverts (sept lors de l’édition 2013) sur liste principale et autant sur liste complémentaire. Ils ont pour mission d’assister les députés dans l’exercice de leur mandat en leur apportant une compétence technique. Ils effectuent par exemple des travaux de recherche, de conception et de rédaction dans les domaines auxquels ils sont soumis. Trois critères essentiels permettent d’assurer la qualité de leur travail : “Une technicité de haut niveau, résultant de la difficulté des concours ; une disponibilité totale, de jour comme de nuit, tout au long de l’année, en fonction du rythme souvent imprévisible du travail parlementaire ; une neutralité politique absolue, découlant de l’honneur de servir l’ensemble de la représentation nationale, sans distinction d’appartenance32”. On peut voir alors apparaître que la qualité de la loi nécessite l’évacuation des considérations politiques. Le temps politique n’étant pas le même que le temps législatif, l’exigence de qualité est soumis à des impératifs différents.

31Les commissions. Un effort certain a été réalisé au niveau du travail parlementaire grâce aux commissions. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, les Parlementaires délibèrent sur le texte des commissions et non sur le projet ou la proposition initiale. Il est indéniable que la participation des parlementaires à ces sessions permettent de développer chez eux une certaine expertise. Toutefois, les commissions sont verrouillées par les partis politiques car ce sont eux qui maitrisent le jeu politique par les désignations. Ce sont eux qui permettent aux députés d’introduire tel ou tel parlementaire, d’une part pour sa compétence et d’autre part pour sa discipline envers le parti. Le temps législatif est alors détourné par le temps politique. Le même problème se pose lorsque le temps législatif est détourné de sa fonction normative.

  • 33 Loi no 2001-70 du 29 janvier 2001 relative à la reconnaissance du génocide arménien de 1915.
  • 34 Loi no 2001-434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l’esclavage en tant q (...)
  • 35 Loi no 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en (...)
  • 36 G. Vedel. Les questions de constitutionnalité posées par la loi du 29 janvier 2001, in, F. Luchaire(...)

32C’est la question des lois mémorielles. Ces lois imposent le point de vue officiel d’un État sur des événements historiques. On peut citer comme exemples la loi du 29 janvier 2001 sur le génocide arménien33, celle du 21 mai 2001 sur l’esclavage34 ainsi que celle du 23 février 2005 sur la présence française outre-mer35. Ces lois qui portent un regard sur l’Histoire tourmentent le temps législatif car elles conduisent à engager un long processus législatif pour un résultat à faible portée juridique. La première d’entre elles fut l’objet de vives critiques d’une partie de la doctrine qui tenta de démontrer son inconstitutionnalité36‘Elle mit en avant les tensions existantes entre les différents acteurs impliqués dans le processus d’élaboration de la norme. Mais au-delà de l’interrogation naturelle sur le rôle du législateur dans le déroulement de l’Histoire, il est une question plus juridique qui s’impose, celle de la pertinence de ces lois honoris causa (selon l’expression du doyen Vedel), si elles n’ont pas de caractère normatif. Le rythme de la production de la norme n’est-il pas troublé par des lois de complaisance ? Cela peut affecter leur constitutionnalité puisque certains auteurs les considèrent contraires à l’article 34. Or, comme la loi n’a pas fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité a priori, elle a pu être promulguée et comme son caractère normatif est discuté, qui sait si elle pourra un jour faire l’objet d’une QPC ? Voici donc une loi potentiellement inconstitutionnelle qui sous une pression politique n’a pas pu subir de contrôle a priori (les 60 députés ou 60 sénateurs ne se sont pas risqués à la saisine par peur d’être accusés de négationnisme) et pour des raisons juridiques (absence de normativité) ne pourra jamais subir de contrôle a posteriori. Si les auteurs se disputent sur le caractère normatif de ces lois, il faut tout de même admettre qu’elles comportent de toute façon de nombreuses interrogations relatives à leur légitimité.

B – Les solutions au problème de la politisation

  • 37 N. Dompnier, Le renoncement à la légitimité démocratique au nom de la qualité des normes ?, in Au (...)

33Un nouveau paradoxe. La conciliation entre le temps politique et législatif est impregnée encore une fois d’un paradoxe dans la mesure où “la démocratie est précisément fondée sur la valorisation du politique37” alors que nous avons vu que c’est souvent le temps politique qui est générateur d’instabilité.

34Dès lors, pour tenter de résoudre ce paradoxe, il faut se pencher sur les maux et proposer deux tendances vers lesquelles, objectivement il est possible de se tourner, pour cesser l’arythmie dans la production de la norme.

  • 38 P. Albertini, op. cit., p. 218.
  • 39 C.E, De la sécurité juridique, Rapport du Conseil d’Etat, 1993.

35Amélioration de la qualité rédactionnelle. Il est par exemple possible, en s’inspirant du modèle anglais, de confier au Secrétariat du Gouvernement rattaché au Premier Ministre la charge de rédiger, seul, les projets de lois38. Cela permettrait de passer au-dessus des projets émanant de chaque ministère désireux d’imposer leur nom dans le temps politique. Ou bien alors confier cette charge à la Chancellerie à laquelle Françoise Chandernagor reconnaissait la qualité rédactionnelle39.

  • 40 Le Parlement évalue les politiques publiques depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008
  • 41 P. Albertini, op. cit., p. 218.

36Améliorer l’efficacité des cessions parlementaires. Le Parlement, on l’a vu, a une lourde tâche qui ne se résume pas à légiférer. Il contrôle, évalue40 et il doit pouvoir bénéficier, pour assurer ses missions correctement, d’un temps plus long. Le temps législatif, verrouillé à 120 jours en session ordinaire, ne permet pas d’assurer les objectifs de qualité fixés au niveau national et européen. Un auteur41 propose de réduire le temps consacré aux motions, aux rappels au règlement et aux amendements-obstruction. Il propose en fait d’amputer le temps politique au profit du temps législatif. Il paraît cependant inenvisageable d’apporter de telles solutions sans sacrifier nos valeurs démocratiques sur l’autel de l’efficacité légistique. On peut augmenter le plafond des jours de séances afin de ralentir le rythme de production mais cela éloignerait les représentants de leurs mandants.

37Vers un nouveau modèle de démocratie. Le rythme de la production de la norme dépend de son mode d’élaboration. Changer ce dernier pour aller dans le sens d’une démocratie plus directe ou bien plus participative, avec moins d’intermédiaires entre le processus d’édification de la norme et les citoyens, peut peutêtre pallier certains disfonctionnements, mais nul alors ne pourra gager d’une meilleure qualité de la norme.

  • 42 N. Dompnier, op. cit., p. 93.

38L’autre solution est inverse. Elle consiste à éloigner le citoyen du processus d’élaboration et sacrifier une partie des valeurs démocratiques sur l’autel d’une idéologie qui se veut supérieure car éprise des valeurs d’efficacité. Elle est une alternative crédible pour un auteur qui explique que : “La quête d’efficacité et de performance, présente dans le souci de produire une norme de qualité, peut alors s’inscrire dans une idéologie [...] bien peu démocratique. En repoussant le caractère politique de la norme pour privilégier sa dimension technique, cette idéologie donne à voir des normes juridiques qui n’appelleraient aucun débat de fond, mais uniquement des ajustements entre acteurs concernés. Dans le même temps, elle éloigne les citoyens de la décision et masque les visions du monde et les projets de société dans lesquels s’inscrivent ces normes. Ainsi, si la qualité de la norme est au fondement d’un État de droit, elle apparaît peu compatible avec un gouvernement démocratique des sociétés dès lors qu’elle n’est plus un outil au service de choix politiques mais qu’elle devient une fin en soi42”. Par cette voie, la politique est évacuée de la métronormie, mais au prix du débat citoyen qui constitue le fondement de notre démocratie.

39Si les problèmes dans le rythme de la production de la norme sont les acteurs inhérents au bon fonctionnement de cette démocratie, et qu’il apparaît que le problème de la démocratie soit dans les racines de la démocratie elle-même, alors gageons que l’imperfection de notre système permette par son actuelle relative stabilité de finalement éviter le pire pour essayer de tendre vers le meilleur.

Notes

1 J-J. Chevallier, Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à 1958, p. 293 ; J-M. Mayeur, La Vie politique sous la IIIe République, p. 23 ; V. Duclert, La République imaginée 1870-1914, Belin, 2010, p. 12.

2 Pour une analyse des effets politiques sur le processus législatif avant la réforme de 2008, v. P. Hontebeyrie, La fixation de l’ordre du jour prioritaire un pouvoir sans contre-pouvoirs, Pouvoirs no 34 - L’Assemblée - septembre 1985 - p. 13-21.

3 Elles échappent à tout partage conformément à l’article 48-3 de la Constitution.

4 J-E. Gricquel, Les effets de la réforme constitutionnelle de 2008 sur le processus législatif Contribution présentée lors de la journée organisée à l’Assemblée Nationale le 23 juin 2011 par le Centre d’études constitutionnelles et politiques (CECP) de l’Université Paris Il sur “Le Parlement et le nouveau droit parlementaire après la révision constitutionnelle de 2008”.

5 P. Albertini, La crise de la loi, Déclin ou mutation, Essais Lexis Nexis, lère éd 2015, p. 205.

6 P. Albertini, op. cit., p. 206.

7 Le député des Alpes Maritimes, Christian Estrosi, a ainsi qualifié l’utilisation du 49-3, de “coup d’Etat” ; le député européen Jean-Luc Mélanchon considère quant à lui que l’utilisation du 49-3 est “une arme de destruction massive de ta majorité Parlementaire”. Le Premier Ministre a en effet justifié l’utilisation de l’article 49-3 en expliquant : “Je ne veux pas soumettre mon pays à dix jours de guérilla parlementaire en risquant de voir le texte dénaturé”, propos rapportés par le journal Le Monde du 16 juin 2015.

8 Le Figaro, Loi Macron, Manuel Valls voulait éviter : “La guérilla Parlementaire”, 16 juin 2015.

9 P. Albertini, op. cit., p. 213.

10 P. Albertini, op. cit., p. 214.

11 V. notamment sur la question : G. Ripert, Le déclin du droit, LGDJ, Paris, 1949, pp. 67-72 et p. 155 et s ; R. Savatier, L’inflation législative et l’indigestion du corps social, D. 1977, chr. p. 43 et s ; Ph. Rimbaud, D. J. M. Soûlas de Russe, Nature et racines du principe de sécurité juridique : une mise au point, RIDC 2003, Volume 55, no 1, p. 85 ; M. Fromont, Le principe de sécurité juridique, AJDA 1996, no spécial, p. 178 et s. ; B. Pacteau, La sécurité juridique, un principe qui nous manque ?, AJDA 1995, no spécial du cinquantenaire, p. 155 et s.

12 C.E, Quelles disciplines pour quelle sécurité juridique ?, Rapport d’activité Conseil d’État 2006 p. 281.

13 Aujourd’hui : “Les républicains”.

14 Journal Le Monde, http://www.lemonde.fr/politique/article/2014/II/15/nicolas-sarkozyveut-abroger-la-loi-taubira-mais-conserver-le-mariage. Ce dernier semble toutefois être revenu sur ses propos dans son ouvrage : N. Sarkozy, La France pour la vie, Broché, 25 janv. 2016.

15 CJCE, 24 juillet 2003, aff. C-280/00, §59 in M. Fatin-Rouge Stefani, Viabilité et contigences des exigences de qualité. Quelques considérations sur la notion de la qualité des normes en droit constitutionnel, Autour de la qualité des normes, Actes du colloque d’Aix-en-Provence des 24 et 25 octobre 2008, éd Bruylant 2010, p. 33.

16 Rapport public du Conseil d’État du 15 mars 2006, p. 19.

17 Y. Bertoncini, L’U-E et ses nonnes : prison des peuples ou cages à poules ? Institut Jacques Delors, 19 mai 2014, p. 6.

18 M. Babonneau, Le projet de loi constitutionnelle “de protection de la Nation” examiné en février, Dalloz actualité 4 janvier 2016.

19 C.E, Assemblée générale, Séance du vendredi 11 décembre 2015, http://www.conseiletat.fr/Decisions-Avis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-l-objet-d-une-conmiunication-particuliere/Loi-constitutioimelle-de-protection-de-la-Nation.

20 L. du 22 juillet 1996, art. 12.

21 C.E, op. cit., no 5.

22 C.E, op. cit., no 5.

23 C.E, op. cit., no 7.

24 C.E, op. cit., no 7 : “Il est vrai qu’une telle mesure aurait une portée pratique limitée. D’abord, la perspective d’une éventuelle déchéance de la nationalité française aurait sans doute peu d’effet dissuasif sur les personnes décidées à commettre les infractions mentionnées par le projet. Ensuite, une telle sanction ne pourrait frapper qu’un nombre limité de personnes, car elle ne saurait être prononcée qu’à l’encontre d’individus ayant commis des infractions particulièrement graves, eu égard au principe de nécessité et de proportionnalité des peines”.

25 Journal Le Parisien, Déchéance de nationalité : cinq questions pour tout comprendre, 27 Déc. 2015, http://www.leparisien.fr/politique/decheance-de-nationalite-cinq-questionspour-tout-comprendre-27-12-2015-5404263.php.

26 La Constitution est définit dans le Vocabulaire juridique comme : “l’ensemble de règles suprêmes fondant l’autorité étatique, organisant ses institutions, lui donnant des pouvoirs, et aussi souvent lui imposant des limitations, en particulier en garantissant des libertés au sujet des sujets ou citoyens”, G. Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, collec. Quadrige 11ème éd. 2016.

27 A. De Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, (1835). Paris : Les Éditions Gallimard, 1992. Collection : Bibliothèque de la Pléiade (tome I et II).

28 T. Ferneuil, La crise de la souveraineté nationale et du suffrage universel, R.P.P, 1896, tome X, pp. 489-511 ; M-J. Rédor, De l’Etat légal à l’État de droit. L’évolution des conceptions de la doctrine publiciste française, 1879-1914, Economica/PUAM, 1992, p. 92 ; M. Fatin-Rouge Stefani, op. cit, p. 73 ; E. Eichtal, Souveraineté du peuple et gouvernement, Paris 1895.

29 M. Fatin-Rouge Stefani, op. cit., p. 73.

30 F. Moreau, Chroniques constitutionnelle et parlementaire 1894-1895, RDP 1896, tome VI, p. 321 in M-J. Rédor, De l’Etat légal à l’État de droit. L’évolution des conceptions de la doctrine publiciste française, op. cit. p. 93.

31 Rapport du 10 juillet 2013 avec les représentants des associations et syndicats de collaborateurs parlementaires, Éléments statistiques et de bilan (juin 2013).

32 M. Ameller, G. Bergougnous, L’Assemblée nationale, Que sais-je, 2ème éd. 2000, p. 60.

33 Loi no 2001-70 du 29 janvier 2001 relative à la reconnaissance du génocide arménien de 1915.

34 Loi no 2001-434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l’esclavage en tant que crime contre l’humanité.

35 Loi no 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.

36 G. Vedel. Les questions de constitutionnalité posées par la loi du 29 janvier 2001, in, F. Luchaire, Un républicain au service de la république. Publication de la Sorbonne 2005. p. 37. Dans cet article Fauteur fait remarquer tout d’abord que la loi en question remettait en cause le principe de séparation des pouvoirs législatifs et judiciaire en ce qu’il interdit au législateur de se prononcer sur la vérité ou la fausseté de tel ou tel faits ainsi que sur une qualification dans une espèce concrète comme il en découle de l’article 34 de la Constitution ; ensuite, que le législateur s’est octroyé à tort une compétence géographique illimitée et a empiété sur le pouvoir judiciaire ; voir aussi, T. Gare, Une loi pour la mémoire, D. 2001, p. 636.

37 N. Dompnier, Le renoncement à la légitimité démocratique au nom de la qualité des normes ?, in Autour de la qualité des nonnes, Actes du colloque d’Aix-en-Provence des 24 et 25 octobre 2008, À la croisée des droits éd Bruylant 2010, p. 77 et suiv.

38 P. Albertini, op. cit., p. 218.

39 C.E, De la sécurité juridique, Rapport du Conseil d’Etat, 1993.

40 Le Parlement évalue les politiques publiques depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.

41 P. Albertini, op. cit., p. 218.

42 N. Dompnier, op. cit., p. 93.

Auteur

Doctorant à l’Université Toulouse 1 Capitole

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2016

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