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Vanuatu : oscillation entre diversité et unité

 | 
Michèle Boubay-Pagès

L'unité garante de la diversité ?

Regards croisés sur le financement des entités infra-étatiques à partir des exemples français et vanuatais

Francis Quérol

Texte intégral

  • 1 Pour simplifier nous dirons la France et le Vanuatu.
  • 2 Voir cependant une étude qui englobe le Vanuatu, Regards sur la fiscalité dans le pacifique sud, X. (...)
  • 3 Pour ce qui concerne la population, selon l’INSEE, la France compte 66, 6 millions d’habitants au 1 (...)

1Les finances sont au cœur des problématiques politiques, administratives et sociales que doivent affronter les états contemporains. La République française et la République de Vanuatu1 n’y échappent pas. Dès lors, un questionnement sur la situation financière, en cours dans ces deux pays, aiguise la curiosité du scientifique étant donné la rareté des études comparatives2. Voilà deux systèmes juridiques, jadis liés par la colonisation, défaits aujourd’hui par la distance et l’éloignement qui peuvent se rejoindre (ou pas) sur les questions financières. Aussi stimulante soit-elle sur le plan intellectuel, une telle démarche comparative présente des limites tant les différences sont patentes et abyssales entre les deux états3.

  • 4 En France, les études sur les finances locales, sous forme de manuel ou d’articles, abondent témoig (...)

2Cette observation étant faite, le sujet aurait pu se limiter à l’étude comparée des dispositifs financiers gouvernant chacun des deux états. C’était une possibilité de grand confort scientifique ; elle n’a pas été retenue. En revanche, la question du financement des entités infra-étatiques françaises et vanuataises lui a été préférée dans la mesure où elle permet la confrontation entre unité (état central) et diversité (entités infra-étatiques)4, et ce pas simplement pour sacrifier aux effets de mode selon lesquels “small is beautiful”. Mais, avant d’entrer dans le vif du sujet, il est nécessaire de définir les termes mêmes de cet exposé, puis de retenir une méthodologie

3Par entité infra-étatique, on entend tout sujet de droit différent de l’état central exerçant une compétence territoriale limitée dont les destinataires forment un groupement humain déterminé. Par financement, il faut entendre, le système qui fournit des capitaux aux entités infra-étatiques à des fins d’administration et de gestion. Ainsi donc, la question porte sur le fait de savoir comment se financent les structures infra-étatiques publiques en France et au Vanuatu et quelles conclusions peut-on en tirer ? Avant d’évoquer cette discussion, il convient d’apporter une remarque liminaire.

  • 5 Si le nombre estimé d’habitants (octobre 2013) de la Capitale du Vanuatu, Port Vila est de 44039, P (...)
  • 6 La plupart des sources juridiques vanuataises ont été accessibles depuis le site http://www.paclii. (...)

4Le chemin est semé de nombreuses embûches. La première tient aux dissemblances, déjà observées au niveau central, qui subsistent au niveau infra étatique5. Des interrogations surgiront donc sur la pertinence de ce type de comparaison dont la légitimité peut être sujette à caution. La critique porte assurément. Pour s’en affranchir, nous nous efforcerons de mettre l’accent sur les procédures financières plus que sur le quantum des mouvements de fonds entre l’état central et les entités infra-étatiques. La seconde résulte de l’accès aux sources. Si les sources juridiques françaises sont aisément accessibles pour le chercheur, votre serviteur a eu le plus grand mal à accéder aux sources juridiques vanutaises6. Cette difficulté pu altérer les conclusions sur lesquelles s’appuie cette étude, il faut en convenir.

5La méthodologie va de pair avec la prudence, dans pareille démarche, dans la mesure où la thématique de la recherche nourrit une réflexion reposant sur trois éléments. Le premier est d’ordre spatial ; le présent exposé prendra la forme d’une étude de droit comparé des solutions juridiques françaises et vauataises. Le deuxième est d’ordre matériel au sens juridique du terme. Dès l’instant où la réflexion porte sur la détermination des financements, une approche budgétaire ou budgétariste s’impose. Elle consiste à identifier des systèmes de financement. Or comme chacun sait, un budget comprend, principalement, une partie “recettes” et une partie “dépenses”. Le débat traitant des formes et de la nature du financement des collectivités infra-étatiques, seule la partie recette sera examinée, même si son affectation, sous forme de dépense, pourra accessoirement être évoquée. Enfin, le dernier élément invite à comprendre que la comparaison n’a de sens que dans le contexte du présent colloque, qui s’interroge sur l’oscillation entre diversité et l’unité afin de saisir l’originalité du Vanuatu. De notre point de vue, l’unité de l’état de Vanuatu garantit, dans une certaine mesure, la diversité des entités infra-étatiques sans qu’il soit cependant possible d’être plus précis sur le degré de diversité reconnue.

6En effet, l’approche comparative atteste, sans ambiguïté, que le grand ordonnateur en matière financière reste et demeure l’état central, en France comme au Vanuatu. Cette affirmation acquiert valeur de principe juridique ! D’ailleurs, l’unité reste le fondement de la conception des dispositifs de financement des entités infra-étatiques dans les deux ordres juridiques (I). Est-ce à dire qu’il ne peut y avoir de place pour la diversité ? Absolument pas, puisque la mise en œuvre des dispositifs de financement des entités infra-étatiques se fait dans la diversité en France comme au Vanuatu (II).

I – L’unité sans diversité dans la conception des dispositifs de financement des entités infra-étatiques en France et au Vanuatu

7La similitude des solutions retenues, en France et au Vanuatu, interpelle. Concrètement, les deux ordres juridiques instaurent un dispositif dans lequel les états centraux, du fait de leur organisation unitaire, définissent discrétionnairement les systèmes de financement des entités infra-étatiques. Ce schéma n’est rien d’autre que la traduction juridique d’une conception de la souveraineté étatique, retenue dans ces deux états, selon laquelle l’unité va de pair avec la centralisation des pouvoirs (A). On ajoutera cependant que la souveraineté des états centraux, et la centralisation des pouvoirs qui en résulte, s’en trouve accentué par la contrainte extérieure (B).

A – La forme unitaire des états français et vanuatais et leur corollaire la centralisation des pouvoirs appliquée aux dispositifs de financement des entités infra-étatiques

  • 7 Voir par exemple : F. Laffargue, La Constitution et les finances locales, Nouveaux cahiers du Conse (...)
  • 8 R. Nouguellou, Les finances locales, DA, 2014, n° 12, p. 3 ; J-M. Pujol et R. Grau, JCP A, 2014, n° (...)

8Ce constat transparaît de l’observation des fondements juridiques constitutionnels7 qui fondent le système de financement des entités infra-étatiques en France8 et au Vanuatu. Concrètement, les deux systèmes de financement présentent des traits communs majeurs, même si des incertitudes demeurent ponctuellement. Ces traits communs tiennent à la forme unitaire commune à l’état français et vanuatais, à la reconnaissance de la décentralisation et à la consécration du principe de la légalité fiscale.

1) La forme unitaire des états français et vanuatais

  • 9 Faut-il rappeler que le Royaume-Uni deuxième puissance tutélaire à l’époque du Condominium est auss (...)

9Le premier trait commun est dû à la forme de l’état. La France comme le Vanuatu sont des états unitaires. Faut-il y voir une résurgence de l’époque du condominium9 ? L’état unitaire se différencie de l’état fédéral ou confédéral par le fait qu’il n’existe qu’un seul centre d’impulsion politique. En France, comme au Vanuatu, les décisions politiques émanent des seules autorités nationales. En revanche, les entités infra-étatiques disposent de pouvoirs administratifs nécessaires à leur gestion.

  • 10 Nous ignorons cependant la valeur juridique du préambule de la Constitution vanuataise.

10L’article 1er de la Constitution française (4 octobre 1958) précise, sans contestation possible, que la France est une République indivisible. Ce sujet n’appelle d’ailleurs aucun débat tant la solution est admise. Pour sa part, le texte constitutionnel vanuatais, sans être aussi affirmatif que le texte français, invite à conclure, sans ambiguïté toutefois, dans le même sens. Reprenant ce que l’on pourrait appeler la technique française du faisceau d’indices, la Constitution du Vanuatu proclame que le pays est une “République libre et unie” (préambule)10 ; que la République peut être divisée afin de favoriser un mouvement décentralisateur (article 83). Plus généralement, le terme de République, dans la Constitution du Vanuatu, employé seul signe le caractère unitaire du pays (articles 1 et 3) puisqu’en droit, une république n’est fédérale (ou confédérale) que si cela est clairement affirmé dans un texte constitutionnel. Or, nulle mention n’est faite à un quelconque état fédéral qui serait composé d’états fédérés dans la Constitution de Vanuatu.

11Ce premier point commun emporte une conséquence immédiate. Les entités infra-étatiques sont placées dans un rapport de subordination administrative et financière fort, vis-à-vis de l’état central unitaire. En d’autre termes, il appartient à l’état français et vanutais de concevoir, d’imaginer, de façonner les systèmes de financements des entités infra-étatiques, discrétionnairement ou presque. L’unité des Républiques française et vanuataise vaut primauté de l’état central. Comment est mise en œuvre cette compétence en France et au Vanuatu ?

a ) En France

12S’il ne fallait retenir qu’une seule illustration, de la prééminence de l’état central français dans la définition du dispositif de financement des entités infra-étatiques, nous retiendrions, sans hésiter, le couple article 34/article 72-2 de la Constitution.

  • 11 D’autres pays unitaires européens, tels l’Espagne, reconnaissent aux autorités infra-étatiques (las (...)

13L’article 34 pose un principe général. Il mande que la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des entités infra-étatiques (qualifiées en l’occurrence de collectivités territoriales), de leurs compétences et de leurs ressources. Comme la loi, dans le pays de Molière est, et ne peut être que, la volonté du Parlement national11, il appartient à L’état de fixer les règles fondamentales applicables aux ressources des entités infra-étatiques.

  • 12 Il fait partie du Titre XII de la Constitution française intitulé “Des collectivités territoriales” (...)

14L’article 72-212 prolonge l’article 34 dont il précise les contours. Concrètement, il pose les fondations du système de financement des entités infra-étatiques en se référant à trois règles.

  • 13 V. Guillaume, Collectivités territoriales et autonomie financière : quelle latitude d’action ?, Rev (...)

15Il établit d’abord, que les entités infra-étatiques (les collectivités territoriales) peuvent disposer librement de ressources. Cela revient, de fait, à admettre un pouvoir de gestion financière local puisque la libre disposition des ressources suppose leur emploi librement : une dépense est envisageable si elle est permise par une ressource (un crédit budgétaire). Cette liberté de gestion est souvent rattachée à l’autonomie financière des collectivités territoriales laquelle, à son tour, n’est qu’un aspect de la libre administration de ces dernières (art. 34 de la Constitution). Prenons garde cependant et n’interprétons pas ce principe au pied de la lettre, les collectivités territoriales sont, en France, beaucoup plus dépendantes du pouvoir central qu’on ne le croit13.La preuve, le pouvoir de gestion financière des collectivités territoriales recouvre le pouvoir de préparer un budget et de l’exécuter. C’est beaucoup et c’est peu à la fois, surtout si l’on s’attend à l’émergence d’un pouvoir fiscal local.

  • 14 Cette notion de ressources propres a été précisée par une loi organique du 29 juillet 2004 codifiée (...)
  • 15 Comme par exemple, les dotations ou l’emprunt.
  • 16 La loi organique du 29 juillet 2004 précitée (art. LO 1114-3 CGCT) adopte une définition singulière (...)
  • 17 Le Conseil constitutionnel n’a jamais défini ce terme qui doit faire l’objet d’une appréciation au (...)

16Ensuite, l’art. 72-2 de la Constitution, distingue les ressources propres (dont les ressources fiscales)14 des autres ressources15 pour dire que les premières doivent constituer une “part déterminante”16 par rapport aux secondes. Ici encore, il convient d’être prudent car les ressources propres ne sont pas seulement des ressources librement définies, dans leur principe, comme dans leur montant, par les collectivités territoriales. Paradoxalement, les entités infra-étatiques possèdent une marge d’action très limitée sur la principale catégorie de ressources propres (les ressources fiscales). Cela montre bien la prudence qui doit entourer la notion de ressource propre qui n’est jamais une ressource dépendant du bon vouloir de l’entité infra-étatique bénéficiaire. Une preuve supplémentaire du peu de consistance juridique de la ressource propre en est fournie par le Conseil constitutionnel, pour qui une diminution “légère”17 des ressources propres, décidée unilatéralement par l’état, ne remet pas en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales (décision n° 2013-305/306/307 QPC du 19 avril 2013, Commune de Tourville-la-Rivière, Rec. p. 588).

  • 18 Si le transfert de compétence doit s’accompagner d’un transfert d’un montant équivalent à la charge (...)

17Enfin, l’art. 72-2 de la Constitution prévoit que tout transfert de compétence, de la part de l’état, au profit d’une entité infra-étatique doit s’accompagner d’un transfert de ressource aux collectivités territoriales en raison de la charge financière qui en résulte18. Cette règle, plus connue sous le nom de principe de l’équivalence ou encore sous celui de principe de l’opération blanche, pourrait réjouir les tenants de l’autonomie financière des entités infra-étatiques. Simple illusion. Il suffit, d’abord, de constater que c’est une décision discrétionnaire de l’état français qui déclenche une obligation financière, de sa part, au bénéfice des entités infra-étatiques lesquelles subissent. Les conditions de la mise en œuvre du transfert de ressources, ensuite, ne sont pas aussi favorables, aux entités infra-étatiques, que le laisse entendre la Constitution. Le droit positif distingue clairement les transferts de compétence, qui donnent lieu à transfert de ressources équivalentes, des accroissements de compétences ne s’accompagnant pas de compensations financières (transferts rampants), et des créations de compétences ou des extensions de compétences ou des modifications de compétences transférées qui donnent lieu à compensation financière seulement si les compétences en cause ont un caractère obligatoire pour l’entité infra-étatique. La diversité et la subtilité des catégories juridiques vident largement le principe de la compensation financière des transferts de compétences.

b ) Au Vanuatu

18Le constituant vanuatais reste très évasif sur la question du financement des entités infra-étatiques. Dès lors, il n’existe pas de dispositif aussi abouti sur la question qu’en France puisque la Constitution du Vanuataise s’en remet à l’exposé de règles très générales et déclaratoires. L’article 82 se limite à renvoyer à la loi (votée par le Parlement national, article 16 de la Constitution du Vanuatu), le soin de fixer les règles d’application de la décentralisation dont l’intérêt est reconnu et porté au rang d’idéal à atteindre, sans toutefois plus de précisions. Cependant, on peut relever, signe incontestable de la concentration des pouvoirs entre les mains de l’état vanuatais, que le budget des entités infra-étatiques est approuvé par le ministre (article 28 de la loi sur les provinces et article 58 de la loi sur les municipalités).

19On peut se demander cependant si la forme unitaire de l’état du Vanuatu n’engendre pas une conséquence singulière. En effet, l’état du Vanuatu accorde des dotations aux entités infra-étatiques. Nous nous sommes donc posé la question de la possible contestation de ces dernières par les entités infra-étatiques. Même si aucune réponse ferme ne nous a été donnée, il semble que les provinces et municipalités ne seraient pas recevables à contester devant un juge le montant des subventions étatiques au motif que cette décision relève d’un acte de souveraineté. à la réflexion, on ne peut s’empêcher de songer à la théorie française de l’acte de gouvernement qui dessaisit le juge administratif du contentieux de certaines décisions prises par le pouvoir exécutif. Mentionnons toutefois, afin de mieux méditer, que le champ d’application de théorie de l’acte de gouvernement se réduit au fil du temps.

2 ) La décentralisation

20Le deuxième trait commun aux deux état tient à la reconnaissance constitutionnelle de la décentralisation. La forme unitaire de l’état ne peut, en effet, pas se passer d’une dose de décentralisation. La France comme le Vanuatu sont donc des républiques décentralisées. Cela résulte d’abord, du Titre XII de la Constitution française (“De la décentralisation”) et du titre XIII de la Constitution du Vanuatu (“Décentralisation”). Ces titres sont prolongés par différentes articles dans les deux ordres juridiques.

21En effet, à l’article 1er de la Constitution française (l’organisation de la République française est “décentralisée” répond en écho l’art. 82 de la Constitution du Vanuatu (la République de Vanuatu “prévoit la législation nécessaire à la réalisation” de la décentralisation érigée en “idéal” à atteindre). D’autres dispositions prolongent ce dispositif, ancrant fortement la décentralisation dans les textes constitutionnels, sans qu’il soit nécessaire de les évoquer à ce stade de l’analyse (articles 34 et 72 et suivants de la Constitution française et article 83 de la Constitution vanuataise). Le financement des entités infra-étatiques françaises et vanuataises est consubstantiel donc de la décentralisation. La décentralisation se définit, classiquement, comme la reconnaissance d’intérêts légitimes, autres que ceux de l’état, qui méritent d’être juridiquement protégés par des sujets de droit dotés de compétences et de ressources. La décentralisation postule donc la réunion de trois éléments : la reconnaissance de sujets de droits (premier élément) disposant de compétences (deuxième élément) et de ressources (troisième élément). Ces dispositions soulèvent la question de la qualification d’entité infra-étatique dans les deux ordres juridiques et de la place centrale de la loi en matière de décentralisation.

a ) Qu’est-ce qu’une entité infra-étatique en France et au Vanuatu ?

22Les situations française et vanuataise sont passablement différentes.

  • 19 On dit aussi parfois les collectivités locales mais cette expression doit être évitée.
  • 20 On compte en France 36658 communes, 101 départements y compris d’outre-mer 
(1er janvier 2015) et 1 (...)
  • 21 Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et- Miquelon, la Polynésie française, Wallis et Futuna (...)
  • 22 Ce qui pose la question de la fusion de certaines collectivités territoriales (communes) ou la disp (...)

23En France, les entités infra-étatiques, se confondent avec les collectivités territoriales19. Outre, l’article 34 déjà cité, le titre XII de la Constitution française (art. 72 à 75-1) s’intitule “des collectivités territoriales”. Son article 72 répertorie, de façon précise, leur liste. Il en résulte que les communes, les départements et les régions20 sont les collectivités territoriales de droit commun, à côté des collectivités d’outre-mer21. Les collectivités territoriales possèdent, naturellement, la personnalité juridique. Pour résumer en France, le territoire national connaît un maillage territorial serré, très serré, d’aucuns prétendent même trop serré22.

24Le Vanuatu, du moins son texte constitutionnel, reste plus évasif sur la notion d’entité infra-étatique. Si la France présentait un maillage territorial serré, le Vanuatu offre, au contraire, un maillage territorial beaucoup plus large qui correspond, sans doute mieux, aux spécificités nationales. De fait, les articles 82 et 83 de la Constitution érigent les provinces en entités infra-étatiques décentralisées. Est-ce à dire que les provinces sont les seules personnes morales décentralisées ? Pas tout à fait. En effet, la loi vanuataise, agissant, sur délégation constitutionnelle, prévoit un autre échelon : la commune appelée désormais la municipalité (loi portant création des communes et relative aux élections municipales, aux compétences des communes et autres questions connexes, chapitre 126). Comment s’agencent ces deux niveaux décentralisés ? Les choses sont à la fois plus simples et plus complexes pour l’observateur non averti.

  • 23 En l’occurrence six : Malampa, Penama, Sanma, Shefa, Tafea et Torba.
  • 24 akatoro (Malampa), Longana (Penama), Luganville (Sanma), Port Vila (Shefa), Isangel (Tafea) et Sola (...)

25En effet, les provinces créées par arrêté du Premier ministre, au nombre de six23, peuvent être divisées en départements ou districts (chapitre 230, décentralisation, article 4 A). Mais il ne semble pas que l’on soit allé au bout de cette logique et que ces échelons (département et district) soient des échelons décentralisés existants. Du moins pour ce qui est des départements, une loi de 2013
(n° 16, article 4 AD) dispose que les départements sont financés par des subventions versées par les provinces et des fonds provenant d’autres sources (sans plus de précisions). En revanche, chaque province est dotée d’une capitale provinciale24.

26En réalité, il existe deux échelons décentralisés au Vanuatu : les provinces et les municipalités. Les municipalités sont au nombre de trois (Port Vila sur l’île d’Efaté ; Luganville sur l’île de Santo et Lenakel sur celle de Tanna). Par voie de conséquence, tous les autres villages, centres urbains, ne possédant pas la qualité de municipalité, constituent, de simples ramifications des provinces et sont gérées par elles.

27Signalons deux particularités par rapport à la France. En France, l’entité infra-étatique possède, en principe, le statut de collectivité territoriale. Ce statut correspond, dans l’absolu, à une forme sans doute plus noble et plus aboutie de la décentralisation. Le Vanuatu a retenu le statut d’établissement public pour les provinces et les municipalités, ce qui représente un degré moindre sur l’échelle de la décentralisation. En outre, au Vanuatu, ce ne sont pas les entités infra-étatiques, elles-mêmes, qui possèdent la qualité d’établissement public mais les conseils (provincial et municipal) (article 3-2 pour la commune, chapitre 126 ; article 4 – B pour la province, décentralisation, chapitre 230).

b ) La loi instrument juridique de la décentralisation en France et au Vanuatu

  • 25 On ne compte pas moins de dix articles constitutionnels.
  • 26 Voir le dossier regroupé sur la loi NOTRE, in JCP A (administration et collectivités territoriales) (...)
  • 27 A ; Hastings-Marchadier, L’accompagnement financier de la réforme territoriale, AJDA, 2015, n° 34, (...)

28L’article 34 de la Constitution française ordonne que la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales de leurs compétences et de leurs ressources. Les articles 72 à 75-1 répertorient les différents domaines dans lesquels une régulation législative est prévue par la Constitution, en matière de décentralisation25.En France, la politique décentralisatrice est désormais bien enracinée dans le paysage politique et administratif français. Le pays a ainsi connu trois vagues de décentralisation, plus communément appelées “actes de la décentralisation”. La France vit, depuis 2013, “l’acte III de la décentralisation”. Cette expression désigne un ensemble de plusieurs lois adoptées par le Parlement26. Naturellement, cette politique décentralisatrice a impacté les finances locales27.

29L’article 83 de la Constitution du Vanuatu, moins explicite certes, reconnaît, tout de même, la décentralisation comme mode d’organisation administrative au Vanuatu. Concrètement, il prévoit l’intervention de la législation (loi) pour permettre la division de l’état en provinces dotées d’un conseil provincial dans lequel les chefs coutumiers bénéficient d’une représentation. Qui comparerait les constitutions française et vanuataise pourrait conclure à une constitutionnalisation de la décentralisation, à minima, au Vanuatu, sur la base des articles 82 et 83. Evitons les conclusions hâtives car il n’en demeure pas moins que la constitutionnalisation de la décentralisation est bien réelle au Vanuatu. Simplement, encore plus qu’en France, le texte constitutionnel renvoie à la législation, à la loi.

  • 28 Les communes ont connu un effort très important de regroupement au sein des EPCI (établissements pu (...)

30Il existe une différence structurelle, en matière de décentralisation, entre la France et le Vanuatu. Si en France, la forme principale de la décentralisation territoriale est celle de la collectivité territoriale, au Vanuatu, la forme retenue par la loi est celle de l’établissement public (conseil provincial ou conseil municipal). Cette forme n’est certes pas inconnue en France, en matière de décentralisation, mais elle demeure minoritaire en termes de catégories de collectivités territoriales28.

3 ) Le principe de la légalité fiscale en France et au Vanuatu

  • 29 Le terme d’impôt est ici pris dans son sens le plus large d’imposition incluant l’impôt au sens str (...)
  • 30 Ce principe de la légalité fiscale figure, également, dans l’article 14 de la Déclaration des droit (...)

31Le troisième trait commun réside dans la reconnaissance, dans les deux ordres juridiques, du principe de la légalité fiscale. Ce principe, en effet, également connu sous l’appellation de “consentement à l’impôt”, postule une imposition29 votée par le Parlement. L’article 34 de la Constitution française proclame que la loi fixe les règles concernant “l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures”30. L’article 25-2 de la Constitution vanuataise ordonne “toute création d’impôt, toute modification des taux d’imposition, et toute dépense publique doivent être autorisées par la loi”. L’article 25-3 ajoute “seul le gouvernement peut déposer un projet tendant à créer ou augmenter des impôts, ou engager des dépenses publiques”. La solution vanuataise s’explique aisément : les deux puissances tutélaires, du temps de la colonisation, appliquaient déjà le principe de la légalité fiscale. En effet, outre le cas français déjà examiné, le Royaume-Uni contient un dispositif similaire dans son ordre juridique (Parliament Act de 1911, chapter 13, 1-2).

32Une conséquence en résulte irrémédiablement dans les deux ordres juridiques : la loi est source et limite de l’impôt. Il ne faudra pas l’oublier.

  • 31 En Espagne, les entités infra-étatiques disposent, dans certains cas, d’un pouvoir fiscal de créati (...)
  • 32 Ainsi en est-il pour L’Argentine, l’Australie, L’Allemagne, les états-Unis. Voir 
R. Gibbins, la go (...)

33Le principe de la légalité fiscale se marie fort bien avec le caractère unitaire de l’état. Dans les états unitaires, le droit comparé enseigne que le pouvoir de créer et de supprimer l’impôt et d’en fixer le régime juridique demeure une prérogative forte du Parlement central. Notons qu’il arrive que cette prérogative dans un état unitaire soit, quelquefois, partagée avec les sujets décentralisés31. à l’inverse dans les états fédéraux, l’hypothèse de partage du pouvoir fiscal entre l’état central et les états fédérés est assez fréquente même si, dans ces cas encore, on note une tendance à la centralisation du pouvoir fiscal32.Il paraît judicieux de s’interroger sur l’application concrète en France et au Vanuatu de l’application du principe de la légalité fiscale.

a ) En France

  • 33 La taxe professionnelle par la contribution économique territoriale (CET) par exemple.
  • 34 La fiscalité directe locale repose essentiellement sur trois taxes pour lesquelles les conseils élu (...)

34L’application du principe de la légalité fiscale en France semble produire des effets absolus. En France, depuis la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2009 (n° 2009-599 DC, Rec. p. 218), on sait que le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales ne se confond pas avec le principe d’autonomie fiscale. En d’autres termes, l’autonomie financière reconnaît un pouvoir de gestion, aux collectivités territoriales, mais pas un pouvoir de création d’une imposition. Cette prérogative relève de la loi et non des collectivités locales. Le Parlement français tient donc de la Constitution, le pouvoir de créer, de fixer les taux et d’affecter, l’impôt local, par niveau de collectivité territoriale. La loi peut, en outre, le supprimer, au besoin en compensant la perte pour la collectivité territoriale par une dotation, bien que la compensation ne soit pas toujours exigée par la Constitution (Conseil constitutionnel, n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015, JO du 30 décembre 2015, p. 24763), ou de remplacer une imposition locale par une autre imposition locale33. La loi peut, également, prévoir un partage d’une imposition nationale avec les collectivités territoriales (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques [TICPE]). L’article 72-2 de la Constitution ajoute que la loi peut, certes, autoriser les collectivités territoriales à fixer l’assiette et le taux des impositions locales. De fait, cette compétence est assez largement reconnue par le Parlement aux collectivités territoriales en matière d’impositions directes locales. Mais, force est de constater que les délégations de compétences de détermination de l’assiette ou de fixation du taux du prélèvement fiscal sont strictement encadrées par la loi34. On constate d’ailleurs que, souvent, le seul pouvoir des collectivités territoriales est de jouer sur l’assiette des impositions (exonérations) (Conseil constitutionnel, n° 2012-238 QPC du 20 avril 2012, SA, Paris St Germain football, Rec. p. 214). Notons que, même lorsque le législateur fait application de l’article 72-2 de la Constitution, le juge constitutionnel contrôle, très précisément, les modalités de la compétence fiscale accordée aux collectivités territoriales (décision n° 2013-351 QPC du 25 novembre 2013, Rec. p. 1014). Toutes ces raisons militent en faveur de ce d’aucuns appellent le phénomène de “recentralisation de l’impôt”, phénomène également perceptible dans certains états fédéraux.

35Un assouplissement est cependant admis pour les collectivités d’outre-mer, sur la base de l’article 74 de la Constitution. Ces dernières peuvent, en effet, disposer de compétences fiscales de création, de fixation des taux et des modalités de recouvrement en vertu de la loi, notamment organique. Mais même dans ce cas particulier, l’exercice des compétences est contrôlé par les juges. Pour la Nouvelle Calédonie, les sages, dans la décision n° 2014-5 LP du 27 février 2015 (JO du 1er mars 2015, 4020), vérifient si la loi de pays portant création de centimes additionnels sur la taxe sur les spectacles, les jeux et les divertissements répond bien aux conditions posées par la loi organique du 19 mars 1999 (n° 99-209). Une solution analogue se retrouve pour les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (CE Sect., 30 novembre 2015, Préfet de Saint-Barthélemy et de Saint martin, DF, 2016, n° 11, com. 227) et la Polynésie française (CE, 5 février 2001, Zucche, Leb. T., p. 1059 ; CE, 30 décembre 2002, Mme Cordier et Mme Monnet, DF, 2003, n° 11, com. 202, concl. Austry).

b ) Au Vanuatu

36Le principe de légalité fiscale au Vanuatu présente de nombreuses similitudes avec le cas français.

37Pour ce qui est des provinces, la loi sur la décentralisation prescrit que les conseils provinciaux reçoivent compétence pour fixer certains droits et taxes (articles 21, 22 et 27 C, loi sur la décentralisation, chapitre 230). Il ressort des dispositions constitutionnelles et législatives que le pouvoir de créer l’impôt et de l’affecter aux provinces appartient au législateur national lequel peut autoriser les conseils provinciaux à fixer le taux ou le tarif des impositions sous différentes formes (taux, centimes additionnels). Les délégations législatives invitant le conseil provincial à se saisir de la compétence de fixer le taux des impôts semblent assez nombreuses.

38En ce qui concerne les municipalités, l’article 17, 1, a de la loi sur les communes (chapitre 126) proclame que les conseils municipaux ne peuvent pas créer de taxes. Néanmoins, cette interdiction de principe est assouplie par l’article 44 de la loi qui précise que le conseil municipal peut être autorisé par la loi à prélever certains impôts. Notons cependant qu’en matière de taxes foncières, le conseil municipal n’a aucun pouvoir de fixation des taux (article 58).

B – L’accentuation de la centralisation des dispositifs de financement des entités infra-étatiques du fait des contraintes extérieures

1) Le droit de l’UE

  • 35 M. Verpeaux, L’europe des collectivités territoriales, l’Europe et les collectivités territoriales, (...)

39Le droit de l’UE intervient de deux façons dans le financement des entités infra-étatiques en France : directement et indirectement35.

  • 36 Ce fonds regroupe lui-même quatre fonds : le FEDER (Fonds européens de développement régional), le (...)
  • 37 X. Marchand-Tonel La gestion publique territoriale des crédits de l’Union européenne. Les exemples (...)

40De façon directe, le droit de l’UE irrigue, d’un point de vue financier, les collectivités territoriales via les fonds européens, structurels et d’investissements (FESI)36. En d’autres termes, l’UE contribue aussi au financement des entités infra-étatiques françaises, ce qui desserre le carcan du financement quasi exclusif des collectivités territoriales par l’état37. Mais il faut savoir que la mise en œuvre des FESI est articulée autour de quatre grands principes : concentration des objectifs autour des territoires en difficulté, programmation pluriannuelle, partenariat (Union Européenne, états et collectivités territoriales), additionnalité (fonds doivent être abondés par les états membres).

  • 38 La France devrait bénéficier d’environ 27 milliards d’euros sur la période considérée (Source : Dos (...)
  • 39 S’inscrivent dans le cadre de la stratégie “Europe 2020”qui promeut une croissance intelligente dur (...)
  • 40 Cour des comptes, Rapport annuel public, février 2015, p. 289.
  • 41 Source loi de finances de l’exercice 2016. Ces flux financiers en provenance de l’état aux collecti (...)

41Sur le plan juridique, un “accord de partenariat” est signé entre la Commission européenne et la France dont l’objet consiste à définir les grandes orientations de la programmation qui s’étend sur une période de sept ans (2014-2020)38. A ce stade de l’analyse, il convient de préciser, simplement, que les collectivités territoriales ont participé à la définition des objectifs selon une procédure de concertation associant également les acteurs de la vie civile. Les principaux fonds européens (FEDER/FEADER/FSE[35%]) sont gérés par les régions à qui il incombe de décider des actions à financer, de sélectionner les porteurs de projet de développement économique et social39 et de suivre l’octroi des fonds accordés. Les collectivités territoriales (et des organismes privés) sont naturellement éligibles à l’octroi de tels fonds. Pourtant malgré l’intérêt que présente ce dispositif de financement, il serait illusoire de croire que la centralisation des pouvoir de l’état français dans la conception du dispositif de financement des entités infra étatiques est battue en brèche. D’abord, les collectivités territoriales, par méconnaissance ?, utilisent assez peu cette source de financement dont l’utilisation concrète a pu engendrer des critiques et des réserves40. Ensuite, les masses financières, en cause, en attestent amplement : 27 milliards d’euros sur sept ans, en faveur des collectivités territoriales proviennent de l’UE alors que les flux financiers annuels de l’état vers les collectivités territoriales avoisinent 100 milliards d’euros par an41 ! Autrement dit, les flux financiers européens restent modestes au regard des financements étatiques en France.

  • 42 Voir F Quérol, De l’intégration budgétaire européenne ou la gestation d’un droit budgétaire nouveau (...)
  • 43 Schématiquement, la notion de déficit excessif se définit par rapport à trois éléments : un déficit (...)
  • 44 Cette expression nous est personnelle ; elle peut être matérialisée sous la formule suivante : 2+6+ (...)
  • 45 F. Quérol, La crise financière mondiale et la gouvernance au sein de la zone euro : entre logique i (...)
  • 46 X, Baisse des dotations de l’état, quel impact pour les collectivités territoriales ? DA, 2015, n°  (...)
  • 47 En général, on applique deux systèmes : fixation de plafonds obligatoires avec sanction en cas de d (...)

42De façon indirecte, le droit de l’UE oblige aujourd’hui à appréhender la sphère financière publique de manière globale, conformément à l’approche intégrée des finances publiques42. Cette démarche globalisante résulte du Traité de Maastricht (7 février 1992) qui pose les conditions de la création de la monnaie unique européenne (l’euro). Ledit Traité instaure un nouveau concept juridique, la discipline budgétaire, applicable à l’ensemble de la sphère financière publique (état, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale pour simplifier). Cette notion de discipline budgétaire consiste en l’obligation pour les états membres de gérer sainement leurs finances sous peine de sanction financière. Concrètement, la discipline budgétaire prohibe les déficits excessifs aux états membres43. En d’autres termes, le droit de l’UE impose la rigueur budgétaire aux états membres, sur la base de ce que nous appelons la “formule magique des finances publiques”44. Or précisément, lorsque les marges de manœuvre sont limitées, le poids du fardeau pèse davantage sur ceux qui ont à le supporter45. C’est ainsi que l’état a décidé unilatéralement, depuis plusieurs années, le gel puis la baisse des dotations aux collectivités territoriales46. Cette politique, fortement contestée en France, a conduit à la saisine, à maintes reprises, du Conseil constitutionnel. De sa jurisprudence, on peut retenir que l’impératif de maîtrise des finances publiques motive la baisse des dotations aux collectivités territoriales sans que cela ne remette en cause leur autonomie financière (décisions n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014, JO du 30 décembre 2014, p. 22947 ; n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015, JO du 30 décembre 2015, p. 24763). Pour éviter, cependant, les à-coups budgétaires aussi intempestifs qu’inattendus pour les collectivités territoriales, la loi de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019 prévoit que la loi de finances annuelle fixera un objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) (loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014, Annexe). L’ODEDEL reste indicatif. Cette politique de contrainte financière, au nom du respect du droit de l’UE, se retrouve dans tous les états membres, indépendamment, de leur forme (unitaire ou fédérale). On peut même ajouter que les solutions retenues dans les autres états de l’UE sont plus contraignantes encore que la solution française47.

2 ) L’aide internationale

  • 48 Ceci constitue une récurrence dans la situation vanuataise (Le Vanuatu : survivance de la francopho (...)
  • 49 Budget 2015, T. 1, Rapport stratégie fiscale, p. 18.
  • 50 http://www.oecd.org/dac/developmentaidtodevelopingcountriesfallsbecauseofglobalrecession.htm

43Dans un monde globalisé, l’environnement régional est un élément marquant de tout pays, et sans doute davantage encore, pour un pays en voie de développement comme le Vanuatu. Dans cette partie de l’océan pacifique, l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont les deux puissances dominatrices. Il n’est donc pas surprenant que le Vanuatu dépende, très étroitement de ces pays tant sur le plan économique que politique48. De façon générale, tout ce qui concerne l’Australie et la Nouvelle-Zélande influence le Vanuatu. Cette réalité transparaît de la lecture des documents budgétaires vanuatais lesquels se félicitent que les “prévisions de croissance du FMI pour l’Australie et la Nouvelle-Zélande restent élevées à moyen terme” ce qui engendrera “des retombées bénéfiques probables pour le Vanuatu”49. On espère cependant que cet espoir ne sera pas compromis par les effets de la crise mondiale de 2008 qui a induit, au niveau planétaire, une baisse des aides au développement50.

  • 51 Pour ce qui concerne le budget de l’état de 2015, dernier acte budgétaire qu’il nous ait été donné (...)
  • 52 Budget 2015, T. 1, Rapport stratégie fiscale, p. 21.

44Pour en revenir à l’aspect financier, l’observateur étranger est frappé par l’ampleur des aides internationales, en particulier, originaires d’Australie et de Nouvelle-Zélande51 dont tire profit le Vanuatu. En effet, les aides internationales et les subventions contribuent pour près de 17% aux ressources du budget national du Vanuatu52. Vu du côté français, cela semble énorme. A titre de comparaison, l’impôt sur le revenu français représente 17% à 20% des ressources fiscales du budget de l’état. Toutes proportions gardées, c’est comme si la France dépendait de décisions extérieures pour encaisser les ressources de l’impôt sur le revenu.

  • 53 Juridiquement, la différenciation entre subvention et aide soulève des problèmes y compris dans l’o (...)
  • 54 Pour pouvoir bénéficier d’un appui budgétaire européen, les pays doivent attester de leur engagemen (...)

45Sans vouloir s’attarder sur une difficulté conceptuelle relative à la différence entre aide et subvention53, il est indispensable de comprendre que les flux financiers internationaux européens ou australiens54, en faveur du Vanuatu, sont conditionnés. Or précisément, la conditionnalité provoque une réaction en chaîne : une perte de ressources pour l’état vanuatais risque de se traduire immédiatement par une réduction des subventions de l’état au profit des provinces et des municipalités. Conscient de cette faiblesse, le Gouvernement du Vanuatu s’engage à se “rapprocher des partenaires donateurs” en vue de mieux gérer les implications de coût de fonctionnement et donc de la pérennité financière des investissements (budget 2012, p. 26 et 27).

II – La diversité au cœur des dispositifs de financement des entités infra-étatiques en France et au Vanuatu

46En France et au Vanuatu la diversité se retrouve au niveau des dispositifs de financement des entités infra-étatiques. Ceci s’explique, avant tout, par la confrontation des exigences à la réalité financière. Cette diversité prend corps avec ce que l’on peut appeler le panier de ressources locales (A). En revanche, il existe une différence profonde, entre le cas français et vanuatais en ce qui concerne la fonction des ressources locales. En France, la diversité des dispositifs de financement des entités infra-étatiques sert une logique de péréquation financière (B).

A – La réalité financière et la justification de la diversité des dispositifs de financement des entités infra-étatiques ou le panier de ressources locales

1 ) Les impositions locales

47Si elles constituent des ressources essentielles en France, puisqu’elles intègrent la sphère des ressources propres, condition de réalisation du principe constitutionnel de l’autonomie financière des collectivités territoriales, il semble que cela soit moins le cas au Vanuatu.

a ) En France

48En France, l’étude des impositions perçues par les collectivités territoriales appelle plusieurs précisions.

  • 55 Source : Rapport de l’observatoire des finances locales, 2015.

49Tout d’abord, la fiscalité locale alimente essentiellement la section de fonctionnement des collectivités territoriales. Elle se caractérise, en outre, par son dynamisme : elle connaît une augmentation constante ces dernières années. Ensuite, le droit français reprend la distinction classique entre impositions directes et impositions indirectes. Les premières représentent plus de 60% des ressources fiscales locales alors que les secondes n’atteignent pas 40% de ces mêmes ressources55. La fiscalité locale française est donc, prioritairement, une fiscalité directe.

  • 56 Par exemple, les droits de mutations à titre onéreux (DMTO) sont-ils affectés au département alors (...)

50Pour ce qui est de la fiscalité indirecte locale, trois caractères sont distinctifs. Elles sont réparties entre tous les niveaux de collectivités territoriales, ce qui suppose que l’on en trouve des manifestations au niveau des communes et du bloc communal, des départements et des régions. On note une tendance beaucoup plus importante, que pour les impositions directes locales, à la spécialisation, même si celle-ci peut ne pas être absolue. La spécialisation s’entend comme l’affectation d’une imposition à un niveau de collectivité territoriale56. Enfin, les impositions indirectes locales sont assez diverses : taxes d’aménagement en matière d’urbanisme (commune), taxe sur les conventions d’assurance (départements), taxes sur les cartes grises (région).

51Pour ce qui est de la fiscalité directe locale, la diversité est sans doute aussi grande bien que quatre prélèvements, héritage de ce que l’on a appelé les quatre vieilles, méritent l’attention. La fiscalité directe locale a fait l’objet d’importantes critiques, de la Cour des comptes dans un rapport de 2010, puisqu’on a dit d’elle qu’elle était “illisible”, “inefficace” et “inique”. Toujours est-il qu’une importante réforme est intervenue en 2010. Quelles sont donc les principales caractéristiques de la fiscalité directe locale ?

  • 57 Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, mai 2014.
  • 58 Dont il convient de rappeler que le taux est fixé par la loi et non les collectivités territoriales (...)

52Tout d’abord, on distingue, en fonction de la nature du contribuable, la fiscalité-ménage et la fiscalité des entreprises (économique). La première repose sur trois taxes (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, et taxe foncières sur les propriétés non bâties). La fiscalité économique, même après la réforme de 2010, reste une fiscalité ésotérique et hermétique au plus grand nombre des citoyens et des contribuables57. Elle repose sur un prélèvement, la contribution économique territoriale (CET) lui-même composé de deux prélèvements, la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)58. La fiscalité des entreprises reste, en termes de rendement, supérieure à la fiscalité-ménage.

  • 59 C’est ainsi que les communes (bloc communal) perçoivent la taxe d’habitation, la taxe foncière sur (...)

53Enfin, la question de la spécialisation de la fiscalité directe locale n’a pas encore été totalement résolue59.

b ) Au Vanuatu

54Toutes proportions gardées, la problématique de la fiscalité locale semble beaucoup moins épineuse au Vanuatu car, faut-il le préciser, beaucoup moins sophistiquée. Cela étant, deux précisions doivent être apportées.

55La notion de spécialisation des impositions n’a pas de sens dans une organisation comme celle de l’état vanuatais. Les impositions sont, par nature, spécialisées puisque chaque entité infra-étatique perçoit des impositions dans la “limite de sa circonscription territoriale”. Il n’existe pas de concurrence possible entre les provinces et les municipalités en termes d’affectation du produit des impositions. Certes, le Vanuatu connaît le système des centimes additionnels puisque les provinces peuvent alourdir la charge fiscale sur les liaisons aériennes et maritimes internationales. Mais les centimes additionnels sont possible uniquement lorsque ces activités ont été, au préalable, taxées par l’état (article 21).

  • 60 Le tarif des taxes sur ces biens est alors fixé par le ministre responsable des communes en raison (...)

56La loi reste relativement évasive sur les ressources fiscales affectées aux provinces et aux municipalités. Les premières peuvent bénéficier de certains droits et taxes institués sur des activités commerciales ou professionnelles (article 21) ou sur certaines personnes, biens et services (article 22). Les secondes, quant à elles, profitent aussi bien des impositions sur les activités économiques que sur les biens fonciers60. Théoriquement, on ne peut pas exclure que les entités infra-étatiques vanuataises puissent être alimentées par des impositions directes et indirectes sans qu’il soit possible d’affermir cette assertion.

2 ) Les dotations et les subventions

  • 61 On appelle dotation toute enveloppe financière mise à disposition d’une collectivité territoriale p (...)

57On compte en France plus d’une trentaine de dotations61 attribuées par l’état aux collectivités territoriales ! Classiquement, on distingue dotations affectées à la section de fonctionnement et dotations affectées à la section d’investissement des budgets des collectivités territoriales, de toutes les collectivités territoriales.

  • 62 Cela peut aller jusqu’à neuf dotations pour la commune.

58En ce qui concerne les dotations de la section de fonctionnement, la plus importante, et la plus connue, est la dotation globale de fonctionnement (DGF). Elle représente, à elle-seule, 60% des dotations versées par l’état aux collectivités territoriales. L’architecture de la DGF est des plus complexes car elle varie en fonction de la collectivité territoriale concernée et elle intègre plusieurs dotations62.

59En ce qui concerne les dotations de la section d’investissement, il convient de citer deux grandes dotations. Tout d’abord, la dotation globale d’équipement (DGE) permet de financer les dépenses d’investissement ; son utilisation est libre. On notera que la DGE porte le nom de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) en ce qui concerne les communes. Ensuite, les collectivités territoriales bénéficient de versements du fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Ce dispositif obéit à une logique particulière. Historiquement, les élus locaux prétendaient que l’état, par la TVA grevant les investissements reprenaient d’une main ce qu’il leur accordait sous forme de dotations et de subventions. Sans doute ces critiques ne furent-elles pas jugées vaines et ainsi, en 1976, fut créé le FCTVA (article L 1615-1 du CGCT). Le FCTVA a donc pour objet la restitution de la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et sur l’entretien des gros investissements (voirie, bâtiments). L’intérêt de ce système qui se traduit par une dotation versée par les préfectures à la suite du reversement de la TVA par le FCTVA, demeure cependant limité pour trois raisons. D’abord, le taux de remboursement de la TVA est forfaitaire (16,404%) alors que le taux normal de TVA est de 20%. Ensuite, le remboursement intervient dans un laps de temps important (souvent deux ans). Enfin, le FCTVA sert souvent de variable d’ajustement dès qu’il s’agit pour l’état de réaliser des économies sur les collectivités territoriales.

60Au Vanuatu, on retrouve la distinction entre dotations abondant la section de fonctionnement et dotations abondant la section d’investissement, même si le vocabulaire n’est pas strictement identique. L’article 1er de la loi sur les provinces dispose que la “dotation d’équipement désigne une subvention que l’exécutif octroie à un conseil provincial aux fins de développement dans le cadre de projets dans le domaine agricole, maritime et de la construction”. Il ajoute que la “dotation de fonctionnement désigne une dotation qu’octroie l’exécutif à un conseil provincial aux fins de fonctionnement dans le cadre du paiement des salaires, de la comptabilité, de la gestion et du matériel de bureau”. Les articles 26 et 27 de la loi sur les provinces disposent que le montant des dotations est fixé par le Premier Ministre et sont autorisées par le budget de l’état. Pour les communes, l’article 44, g, envisage les subventions ordinaires de l’état qui alimentent la section ordinaire du budget de la commune. Il est complété par l’article 45 qui prévoit que des subventions extraordinaires alimentent la section extraordinaire du budget municipal. La section ordinaire correspond à des opérations qui se renouvellent tous les ans (périodiques) ; la section extraordinaire, quant à elle, accueille des opérations qui ne se renouvellent pas tous les ans.

61La comparaison des situations française et vanuataise laisse apparaître une ressemblance et plusieurs différences. La ressemblance réside dans le fait que la nature des subventions ou des dotations dépend de la catégorie de la dépense qu’elle est censée couvrir. Les subventions financent aussi bien les dépenses de fonctionnement (ordinaires) que les dépenses d’investissement (extraordinaires) Les différences, au moins pour les provinces, sont doubles. La première provient de la variété moins grande des dépenses pouvant être financées par les subventions étatiques, par rapport au système français, puisque la loi vanutaise cible précisément certaines d’elles. On a donc l’impression que la France applique le principe de la liberté d’usage de la subvention, principe assorti d’exceptions avec les subventions ciblées, alors que le Vanuatu adopte, plutôt, la règle de la subvention ciblée, du moins faut-il le rappeler pour les provinces et ignore le caractère général que pourraient avoir les subventions. La seconde tient au fait qu’une part des subventions, versées aux provinces, alimentent un fonds de fiducie. Ce dernier, à son tour, servira à garantir les emprunts contractés par les provinces (article 27 F).

3 ) L’emprunt

62L’emprunt se définit comme la technique qui consiste pour une entité infra-étatique à solliciter, auprès d’un tiers, des capitaux à titre de prêt. L’emprunt, en France comme au Vanuatu, est un mode de financement des entités infra-étatiques. Cependant, force est d’admettre que l’emprunt constitue une ressource à part quel que soit l’ordre juridique. En France, l’emprunt intègre la catégorie des ressources d’investissement en raison de ses répercussions sur le patrimoine de la collectivité qui y a recours. Au Vanuatu, il demeure sans qualification sauf pour les municipalités pour lesquelles la loi l’appréhende en tant que ressource extraordinaire, donc d’investissement (article 45). Cette ressemblance, entre les deux ordres juridiques ne doit pas masquer les nombreuses divergences.

  • 63 Pour les provinces, en outre, l’emprunt doit être approuvé par le directeur du service des finances (...)

63Si l’emprunt est libre d’utilisation en France dans le sens où la décision de la collectivité territoriale ne fait pas l’objet d’une approbation par une autorité extérieure à la collectivité elle-même, ou bien l’emprunt ne connait pas de contrôle différent de celui exercé sur les autres actes, au Vanuatu, le recours à l’emprunt est soumis à autorisation du ministre responsable des communes pour ces dernières (article 48) et du ministre des finances pour les provinces (article 27 E)63. En outre, la loi vanuataise précise bien que le pouvoir d’emprunter doit être exercé “occasionnellement” (article 48, 1 pour les municipalités ; article 27 E pour les provinces).

  • 64 Ils représentent environ 15 % des emprunts des collectivités territoriales.
  • 65 La toxicité de ces emprunts provient de leur caractère indexé sur une (plusieurs) monnaie(s) (souve (...)
  • 66 R. Vabres, Dette des états et emprunts toxiques des collectivités territoriales, Revue internationa (...)
  • 67 Detroit (USA) s’est officiellement déclarée en état de banqueroute le 18 juillet 2013.
  • 68 L’état a créé un fonds de soutien aux collectivités territoriales (loi n° 2013-1278 du 29 décembre (...)
  • 69 C.-E. Poncet, Emprunts toxiques : première application de la loi de validation mais condamnation de (...)

64Faut-il y voir une relation de cause à effet ? Toujours est-il que certaines collectivités territoriales françaises ont connu d’énormes difficultés financières par la faute de certains emprunts inadaptés à leur capacités de remboursement. Les emprunts en question, sont les emprunts structurés64. Sur le plan technique, ces emprunts reposent sur ce que les économistes appellent des swaps d’intérêt. Concrètement, ces emprunts sont assortis, dans un premier temps, d’un taux d’intérêt inférieur au taux normal du marché confortant ainsi les exécutifs locaux dans leur choix en faveur de ce type de prêt. Mais dans un second temps, des taux révisables prennent le relai et la machine s’emballe. Le piège insidieux se referme sur les collectivités territoriales lorsque les emprunts structurés se transforment en emprunts “toxiques”65, allant jusqu’à compromettre leur survie financière66. Cette situation de collectivités territoriales au bord du chaos, en plus d’être explosive, demeurait inédite en France67 : allait-on voir une collectivité territoriale en état de banqueroute ? De menaces de refus de paiement des collectivités territoriales s’estimant bernées, en actions menées par des dernières, devant la justice souvent en vain, en passant par des chantages des établissements bancaires de tarir le financement des collectivités territoriales, le salut supposait une intervention de l’état. Ce dernier prit ses responsabilités par l’entremise de la loi instaurant un mécanisme d’aide financière aux collectivités territoriales en difficulté68. Conclusion de ce psychodrame, à l’heure actuelle, la situation des collectivités territoriales semble être stabilisée69 et le pire a été évité. Mais la bataille n’est pas encore gagnée. N’oublions pas que la sortie de crise et l’assainissement de la situation n’est annoncé que pour 2028 !

  • 70 Puisque l’article 50 de la loi sur les communes proclame que les fonds du conseil municipal peuvent (...)

65Au Vanuatu, il existe une singularité concernant les provinces et les communes. L’article 49 de la loi sur les communes prévoit la possibilité pour ces dernières de bénéficier de prêts temporaires. Ceci s’explique par le décalage dans le temps, pouvant exister, entre la perception d’une recette et le besoin d’engager une dépense, les communes peuvent alors obtenir une avance de fonds. La loi n’indique pas l’origine des prêts temporaires (état ou établissement bancaire ou les deux ?)70

4 ) Les ressources diverses

66Il existe, enfin, une quatrième catégorie de ressources accordées aux entités infra-étatiques en France et au Vanuatu. Ces ressources sont diverses et très variables en fonction des circonstances locales. Elles sont également résiduelles en qualité et sans doute aussi en quantité. On peut citer, pêle-mêle, les rémunérations pour services rendus, les produits du domaine, les dons et les legs ou encore les produits financiers, le produit des privatisations et le produit des amendes. On notera la très grande similitude de situation entre les deux ordres juridiques.

67Le panier de ressources locales en France et au Vanuatu

Impôts locaux
Directs
Indirects
Subventions et dotations
DGF (France)
FCTVA (France)
Dotations Investissement (objet limité) (Vanuatu)
Dotations fonctionnement (objet limité) (Vanuatu)
Emprunt
Libre (France)
Occasionnel et autorisé par l’autorité
de tutelle(Vanuatu)
Divers
Redevances services rendus
Privatisations
Amendes
Produits financiers…

B – La péréquation financière caractéristique exclusive du modèle français

  • 71 Comme l’Allemagne (L. Guilhery, Fédéralisme fiscal en Allemagne, Quelle réforme de la péréquation f (...)

68Ce problème dévoile un immense paradoxe selon nous. Alors que les cultures mélanésienne, en général, et vanuataise, en particulier, reposent sur le primat de la solidarité au sein de la société, ce dernier semble totalement absent dans les relations financières entre l’état et ses entités infra-étatiques, à la différence du système français. En effet, la France à l’instar de certains autres pays européens71, instaure des mécanismes de péréquation financière, par l’intermédiaire de la loi (donc de l’état). Plusieurs questions méritent d’être posées.

69Qu’est-ce que la péréquation financière ? La péréquation financière peut être définie comme un mécanisme de redistribution des ressources entre collectivités territoriales, décidé par l’état, afin de réduire les écarts de richesse et les inégalités entre ces dernières. L’article 72-2 de la Constitution mande : “La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales”. En réalité, le fondement théorique de la péréquation française est double : l’égalité certes mais également la solidarité puisque le mécanisme péréquateur suppose une aide apportée à une collectivité territoriale par une autre collectivité territoriale en vertu de la loi. Cette double filiation du dispositif péréquateur français transparaît, nettement, dans la jurisprudence constitutionnelle (notamment la décision n° 2014-397 QPC du 6 juin 2014, Commune de Guyancourt, JO du 8 juin 1994, p. 9672).

  • 72 A l’exception toutefois du droit constitutionnel et du droit international.
  • 73 O. David, Territorialisation des politiques publiques et cohésion nationale : un mariage complexe, (...)
  • 74 Y. Madiot, Vers une territorialisation du droit, RFDA, 1995, n° 5, p. 946.
  • 75 Rapport M. Mercier, Pour une République territoriale : l’unité dans la diversité, 
n° 447, 1999-200 (...)
  • 76 A. Faure, Territoires/territorialisation, Dictionnaire des politiques publiques, Presses de Science (...)
  • 77 Par exemple, la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République, 
n° 2015- 991 du 7 (...)
  • 78 On dit communément collectivités territoriales riches et collectivités territoriales pauvres.
  • 79 OFL, Rapport de 2015, p. 29.

70Le fondement théorique de la péréquation financière française repose sur le concept de territorialisation. Ce néologisme a été formé à partir de “territoire” au sens de lieu géographique accueillant une communauté humaine. Malgré ses implications évidentes et son intérêt, le territoire demeurait le grand oublié de la réflexion juridique72, en particulier financière. Cet ostracisme juridique vis à vis du territoire s’explique, peut-être, par le fait que cette notion, avant d’intéresser le droit, relève de considérations géographiques, sociales et environnementales73. Dans les années 1995, le territoire a donné lieu à d’importantes études doctrinales, dont celle d’Yves MADIOT74, avant que le corps politique ne se saisisse, à son tour, de cette thématique sous l’angle juridique75. La question du territoire juridique demeure récurrente dans la doctrine actuelle76. Les textes eux-mêmes l’ont intégrée, ou sont sur le point de le faire, dans le droit positif77, peut-être plus que de raison. Concrètement, en quoi consiste la prise en compte de l’élément territorial sur la péréquation financière ? En toute simplicité, une réponse s’impose : la territorialisation conduit à prendre conscience des différents niveaux de confort financier des collectivités territoriales qu’il s’agit de compenser en donnant plus aux collectivités défavorisées et en accordant moins aux collectivités territoriales favorisées78. Cette donnée a paru tellement digne de protection qu’elle a reçu une consécration constitutionnelle. Un élément qui montre l’intérêt que lui porte l’ordre juridique français, mérite d’être connu : à l’heure où les dotations de l’état aux collectivités territoriales baissent du fait des contraintes européennes, les mécanismes de péréquation financière sont maintenus, voire accentués79.

  • 80 Ces mécanismes péréquateurs sont connus depuis près de trente ans. Voir F. Quérol, La solidarité fi (...)

71La péréquation financière est donc organisée par la loi ; elle joue entre collectivités territoriales de même niveau car la Constitution française prohibe une tutelle d’une collectivité territoriale sur l’autre (article 72). Concrètement, il existe deux formes de péréquation financière. La première forme correspond à la péréquation verticale. Elle représente 80% des ressources portées par les mécanismes péréquateurs. Elle est essentiellement réalisée par la DGF. La notion de péréquation verticale signifie que l’état décide, sans augmenter le volume des transferts aux collectivités territoriales, d’attribuer un montant de subvention diminué aux collectivités territoriales favorisées pour accorder un montant de subvention majoré aux collectivités territoriales défavorisées. La péréquation horizontale (20% au maximum des ressources liées à la péréquation) consiste à demander aux collectivités territoriales favorisées de se démunir d’une partie de leurs ressources au profit de collectivités territoriales défavorisées80. Elle prend essentiellement la forme de versements financiers effectués par des fonds de péréquation. On le constate sans contestation possible : la péréquation s’appuie sur la solidarité et l’égalité. En effet, en aidant financièrement les collectivités territoriales défavorisées, les collectivités territoriales favorisées leur permettent d’accéder à un niveau de développement qui se rapproche du leur. Dans l’ensemble ces mécanismes sont plutôt bien acceptés, même si d’aucuns opinent que la péréquation consiste à pénaliser les collectivités bien gérées et à favoriser les collectivités mal gérées. La critique nous paraît excessive.

  • 81 Ce critère tient compte des ressources fiscales de la collectivité et de la DGF (en partie).
  • 82 Qui peut être national ou local.

72Reste que ces mécanismes péréquateurs n’ont de sens que par rapport aux notions de collectivité territoriale favorisée et de collectivité territoriale défavorisée. En réalité, les définitions sont posées par la loi qui retient le critère du potentiel financier81. Concrètement, le potentiel financier d’une collectivité territoriale est comparé à un potentiel financier de référence82. Si le potentiel financier de la collectivité territoriale est inférieur au potentiel financier de référence, cette dernière est considérée comme une collectivité territoriale défavorisée qui sera aidée. Dans le cas inverse, elle sera traitée comme une collectivité territoriale favorisée qui sera mise à contribution.

73Les mécanismes péréquateurs français pourraient-ils un jour, inspirer l’état du Vanuatu ? Nous le pensons car le Vanuatu n’est-il pas une mosaïque de territoires ? En effet, la question du développement harmonieux des territoires vanuatais se posera, tôt ou tard, si l’on songe, d’un côté, à la diversité géographique, à l’éloignement, aux déséquilibres économiques qui ne manqueront pas d’apparaître du fait de l’ouverture de ce pays au monde et, de l’autre, à l’aspiration des populations à un modèle social plus égalitaire et à une vie meilleure tout simplement. Nous ignorons si le système français constituera la base de référence ; nous pensons qu’elle pourrait en être l’un des éléments en raison de ce sentiment commun d’attachement à la solidarité qui rassemble la France et le Vanuatu.

Péréquation verticale : figure 1

Péréquation verticale : figure 1

Péréquation verticale : figure 2

Péréquation verticale : figure 2

74Au terme de cette étude, l’observateur éprouve un sentiment partagé. La satisfaction l’emporte puisqu’il a été possible de tirer certaines conclusions indéniables : en France comme au Vanuatu, la diversité des moyens de financement des entités infra-étatiques a été rendu possible par l’unité de l’ordre juridique et politique. Mais des incertitudes demeurent qui n’étanchent pas la soif de connaissance du scientifique. En effet, les différences, tenant à la diversité du développement entre les deux états étudiés n’ont pas été analysées dans toutes leurs subtilités par manque de matériau intellectuel stable. Gageons que cette étude n’est qu’un début que d’autres auront à cœur de compléter et de parfaire pour le bien de la future communauté scientifique vanuataise.

Notes

1 Pour simplifier nous dirons la France et le Vanuatu.

2 Voir cependant une étude qui englobe le Vanuatu, Regards sur la fiscalité dans le pacifique sud, X. Cabannes et autres, JDCP, 2015.

3 Pour ce qui concerne la population, selon l’INSEE, la France compte 66, 6 millions d’habitants au 1er janvier 2016 (source, http://www.insee.fr). 64, 5 millions vivent en métropole et 2, 1 millions dans les cinq départements d’outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Réunion et Mayotte). Quant au Vanuatu, la population estimée, en octobre 2013, est de 275 343 (source, http://www.diplomatie.gouv.fr). Pour ce qui est des territoires nationaux, le territoire métropolitain français couvre 552 000 km2, les départements d’outre- mer 92 200 km2 et les autres territoires (Nouvelle Calédonie, Polynésie française…) 30 904 km2 ((source, http://www.insee.fr) ; le Vanuatu 12 189 km2 (source, http://www.diplomatie.gouv.fr).

4 En France, les études sur les finances locales, sous forme de manuel ou d’articles, abondent témoignant ainsi de leur vitalité et de l’intérêt suscité au sein de la doctrine scientifique. Il existe également de très nombreux rapports parlementaires et d’institution de contrôle (Rapport Cour des comptes sur les finances locales, 2015) ou d’accompagnement des collectivités territoriales (rapport annuel de l’observatoire des finances locales, rattaché au Comité des finances locales). En revanche, il n’en va pas de même au Vanuatu.

5 Si le nombre estimé d’habitants (octobre 2013) de la Capitale du Vanuatu, Port Vila est de 44039, Paris compte, en 2016, 2 254 262 habitants (soit 51 fois plus d’habitants).

6 La plupart des sources juridiques vanuataises ont été accessibles depuis le site http://www.paclii.org/vu ainsi que les sites institutionnels des services étatiques de la République de Vanuatu.

7 Voir par exemple : F. Laffargue, La Constitution et les finances locales, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2014, n° 2, p. 17.

8 R. Nouguellou, Les finances locales, DA, 2014, n° 12, p. 3 ; J-M. Pujol et R. Grau, JCP A, 2014, n° 41, p. 24.

9 Faut-il rappeler que le Royaume-Uni deuxième puissance tutélaire à l’époque du Condominium est aussi un état unitaire ?

10 Nous ignorons cependant la valeur juridique du préambule de la Constitution vanuataise.

11 D’autres pays unitaires européens, tels l’Espagne, reconnaissent aux autorités infra-étatiques (las comunidades autónomas) un pouvoir législatif (voter une loi).

12 Il fait partie du Titre XII de la Constitution française intitulé “Des collectivités territoriales”.

13 V. Guillaume, Collectivités territoriales et autonomie financière : quelle latitude d’action ?, Revue Lamy des collectivités territoriales, 2014, n° 107, p. 13 ; F. Quérol, Le Conseil constitutionnel et l’autonomie financière des collectivités territoriales ou la parabole des églises argentines de la période coloniale, in S. Regourd, J. Carles et 
D. Guignard, Réforme et mutations des collectivités territoriales et de l’action locale, L’Harmattan, 2012, p. 217.

14 Cette notion de ressources propres a été précisée par une loi organique du 29 juillet 2004 codifiée aux articles LO 1114-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Les ressources propres des collectivités territoriales englobent, à l’exclusion de toute autre ressource, les impôts locaux, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d’urbanisme (art. L 332-9 du code d’urbanisme), les produits financiers et les dons et les legs.

15 Comme par exemple, les dotations ou l’emprunt.

16 La loi organique du 29 juillet 2004 précitée (art. LO 1114-3 CGCT) adopte une définition singulière de la notion de part déterminante des ressources propres. Contrairement à ce que l’on on aurait pu attendre, la notion de part déterminante ne signifie pas, nécessairement, part majoritaire. Autrement dit, il ne suffit pas que les ressources propres soient supérieures aux autres ressources pour que la condition tenant à la part déterminante soit respectée. En réalité, Il y a respect de la règle relative à la part déterminante des ressources propres lorsque la part des ressources propres (examinée par niveau de collectivité territoriale) est égale ou supérieure au ratio de ressources propres établi en 2003 (année de référence). Cette interprétation originale a été validée par le Conseil constitutionnel (décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, Rec. p. 116).

17 Le Conseil constitutionnel n’a jamais défini ce terme qui doit faire l’objet d’une appréciation au cas par cas.

18 Si le transfert de compétence doit s’accompagner d’un transfert d’un montant équivalent à la charge transférée, l’application de ce principe n’est pas aussi rigoureuse que le laisse penser le texte constitutionnel. Voir D. Hoeffel, Rapport Sénat n° 324 (session ordinaire de 2003-2004). Voir aussi, Le financement des transferts de compétence, http://www.collectivites-locales.gouv.fr/droit-et-doctrine-compensation.

19 On dit aussi parfois les collectivités locales mais cette expression doit être évitée.

20 On compte en France 36658 communes, 101 départements y compris d’outre-mer 
(1er janvier 2015) et 13 régions (1er janvier 2016).

21 Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et- Miquelon, la Polynésie française, Wallis et Futuna, les terres australes et arctiques française (TAAF) et la Nouvelle Calédonie (statut particulier).

22 Ce qui pose la question de la fusion de certaines collectivités territoriales (communes) ou la disparition d’autres échelons (département). Ce phénomène est accentué du fait de l’apparition des établissements publics de coopération entre collectivités territoriales dont les plus connus sont les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) revêtant de multiples formes dont la métropole en dernier lieu.

23 En l’occurrence six : Malampa, Penama, Sanma, Shefa, Tafea et Torba.

24 akatoro (Malampa), Longana (Penama), Luganville (Sanma), Port Vila (Shefa), Isangel (Tafea) et Sola (Torba).

25 On ne compte pas moins de dix articles constitutionnels.

26 Voir le dossier regroupé sur la loi NOTRE, in JCP A (administration et collectivités territoriales), 2014, n° 38 et 39 ; M. Verpeaux, Acte III, scène finale, JCP A, 2014, 
n° 42, p. 17 ; M. Houser, les enjeux financiers fiscaux et budgétaires face aux projets de loi de l’acte III de la décentralisation, JCP A, 2013, n° 22, p. 15 ; S. Dordevic, Trente ans de décentralisation et un acte III plein de promesses, Revue Lamy des collectivités territoriales, 2012, n° 82, p. 63. La Gazette des communes a mis sur son site un dossier très intéressant, Acte III de la décentralisation, la réforme pas à pas (http://www.lagazettedescommunes.com/dossiers/acte-iii-de-la-decentralisation-la-reforme-pas-a-pas/).

27 A ; Hastings-Marchadier, L’accompagnement financier de la réforme territoriale, AJDA, 2015, n° 34, p. 1917 ; F. Bottini, L’impact du New public management, sur la réforme territoriale, RFDA, 2015, n° 4, p. 717.

28 Les communes ont connu un effort très important de regroupement au sein des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale). Les EPCI se présentent sous diverses formes (communauté urbaine, communauté d’agglomération, communauté de communes, syndicat d’agglomération urbaine, métropole…) ; ils possèdent une fiscalité propre. Ce mouvement de regroupement des communes explique que, bien souvent, les textes évoquent le bloc communal pour désigner les communes membres et l’EPCI qu’elles forment. La région était aussi, à son origine, un établissement public (article 1er de la loi 72-619 du 5 juillet 1972).

29 Le terme d’impôt est ici pris dans son sens le plus large d’imposition incluant l’impôt au sens strict, la taxe fiscale et plus généralement tout prélèvement pécuniaire obligatoire exigé d’un citoyen quelle que soit son appellation.

30 Ce principe de la légalité fiscale figure, également, dans l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (26 août 1789) selon lequel “tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

31 En Espagne, les entités infra-étatiques disposent, dans certains cas, d’un pouvoir fiscal de création des impôts (art. 133 Constitution espagnole du 29 décembre 1978).

32 Ainsi en est-il pour L’Argentine, l’Australie, L’Allemagne, les états-Unis. Voir 
R. Gibbins, la gouvernance locale dans les systèmes politiques fédéraux, Revue internationale des sciences sociales, 2001, n° 167, p. 177.

33 La taxe professionnelle par la contribution économique territoriale (CET) par exemple.

34 La fiscalité directe locale repose essentiellement sur trois taxes pour lesquelles les conseils élus votent les taux (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, et contribution foncière des entreprises). La fixation du taux de ces dernières, par les autorités locales n’est pas libre puisqu’elles doivent respecter la limite supérieure de taux fixé par la loi et la règle de liaison du vote du taux des taxes qui consiste à ne pas pouvoir augmenter le taux d’une taxe de façon significative par rapport à une autre taxe (voir Guide pratique sur les règles de vote des taux des impôts directs locaux et taxes assimilées, www.collectivites-locales.gouv.fr). Sur tous ces points voir l’article 1636 B sexies du CGI ; voir aussi, CE, 1er mars 2013, Ministre de l’intérieur.

35 M. Verpeaux, L’europe des collectivités territoriales, l’Europe et les collectivités territoriales, RFDA, 2015, n° 4, p. 683.

36 Ce fonds regroupe lui-même quatre fonds : le FEDER (Fonds européens de développement régional), le FSE (Fonds social européen), le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural) et le FEAMP (Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche). Un cinquième fonds existe auquel la France n’est pas éligible, le Fonds de cohésion. Voir, Les fonds européens structurels et d’investissement, une opportunité pour les territoires, Commission des affaires européennes, Sénat, 2015.

37 X. Marchand-Tonel La gestion publique territoriale des crédits de l’Union européenne. Les exemples du FEDER objectif 2 Midi-Pyrénées et d’INTERREG IIIa France/Espagne, Thèse, Université Toulouse 1 Capitole, 2012.

38 La France devrait bénéficier d’environ 27 milliards d’euros sur la période considérée (Source : Dossier de presse 2014, Programmation des fonds européens 2014-2020, L’Europe s’engage en France).

39 S’inscrivent dans le cadre de la stratégie “Europe 2020”qui promeut une croissance intelligente durable et inclusive.

40 Cour des comptes, Rapport annuel public, février 2015, p. 289.

41 Source loi de finances de l’exercice 2016. Ces flux financiers en provenance de l’état aux collectivités territoriales comprennent trois groupes. Le groupe 1 (50 milliards d’euros) intègre le prélèvement sur recettes et les crédits de la mission “relations avec les collectivités territoriales (essentiellement dotation globale de fonctionnement [DGF] et le fonds de compensation de la TVA [FCTVA]. Ce groupe a notamment été impacté par la baisse des subventions de l’état au nom des impératifs européens. Le groupe 2 correspond essentiellement aux dégrèvements d’impôts accordés par l’état aux contribuables locaux et le produit des amendes (15 milliard d’euros). Le groupe 3. Le groupe 3 englobe la fiscalité transférée à la suite du transfert de compétences (34 milliards d’euros).

42 Voir F Quérol, De l’intégration budgétaire européenne ou la gestation d’un droit budgétaire nouveau, RFFP, 2012, n° 120, p. 147 ; F. Quérol, La integración presupuestaria europea, actes du colloque “XI internacional economic policy conference”, Bilbao 30 et 31 mai 2013, études de l’Irdeic, XI/2015, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2015, p. 259.Voir également, M. Lascombe et A. Baudu, La règle d’or des finances publiques en Europe : son impact dans les systèmes budgétaires nationaux, 27-28 mars 2014, Lille, Gestion et finances publiques, octobre 2014.

43 Schématiquement, la notion de déficit excessif se définit par rapport à trois éléments : un déficit cumulé (étatique, social et local) ne dépassant pas 3% du PIB, une dette publique cumulée (étatique, sociale et locale) n’excédant pas 60% du PIB et un déficit structurel contenu dans une limite (entre 0,5 et 1% du PIB).

44 Cette expression nous est personnelle ; elle peut être matérialisée sous la formule suivante : 2+6+2+2. Le premier deux se réfère à la version originaire du pacte de stabilité et de croissance (deux règlements en date du 7 juillet 1997 modifiés), le 6 vise le “six pack” (quatre règlements en date du 16 novembre 2011 et une directive en date du 8 novembre 2011), le deuxième deux concerne deux Traités ratifiés en 2012 (le “Traité sur la stabilité la coordination et la gouvernance au sein de la zone euro [TSCG] et le “Traité MES” et, enfin, le dernier deux vise le two pack (deux règlements en date du 21 mai 2013).

45 F. Quérol, La crise financière mondiale et la gouvernance au sein de la zone euro : entre logique intergouvernementale et logique fédérale, ouvrage collectif en l’honneur du professeur Joël MOLINIER, LGDJ, 2012, p. 551.

46 X, Baisse des dotations de l’état, quel impact pour les collectivités territoriales ? DA, 2015, n° 19, p. 8.

47 En général, on applique deux systèmes : fixation de plafonds obligatoires avec sanction en cas de dépassement (Espagne, Italie) ou sans sanction (Danemark) ; interdiction de certains déficits (Allemagne).

48 Ceci constitue une récurrence dans la situation vanuataise (Le Vanuatu : survivance de la francophonie dans un archipel du pacifique sud, Compte rendu d’une délégation sénatoriale en visite au Vanuatu et en Nouvelle-Calédonie du 9 au 19 septembre 2000.

49 Budget 2015, T. 1, Rapport stratégie fiscale, p. 18.

50 http://www.oecd.org/dac/developmentaidtodevelopingcountriesfallsbecauseofglobalrecession.htm

51 Pour ce qui concerne le budget de l’état de 2015, dernier acte budgétaire qu’il nous ait été donné de consulter, les aides financières australiennes représentaient 47% du montant total des aides internationales (1, 637 milliards de vatus), et celles originaires de Nouvelles Zélande (20%). A côté de cela, les aides japonaises atteignaient 15%, les aides européennes à peine 5%, celles des Nations-Unies étaient négligeables.

52 Budget 2015, T. 1, Rapport stratégie fiscale, p. 21.

53 Juridiquement, la différenciation entre subvention et aide soulève des problèmes y compris dans l’ordre juridique français. Si toutes les deux, en l’occurrence, se définissent comme une décision unilatéralement consentie, la subvention suppose, en principe, une prestation financière immédiate alors que l’aide peut se matérialiser par une prestation financière immédiate ou différée.

54 Pour pouvoir bénéficier d’un appui budgétaire européen, les pays doivent attester de leur engagement en faveur des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit, et satisfaire à des critères stricts, notamment en matière de gestion des finances publiques (Coopération internationale et développement, Commission européenne p. 6). Quant à l’Australie, elle demeure fermement attachée à l’amélioration de la qualité de la gouvernance dans les pays partenaires, où elle s’applique plus particulièrement à consolider les capacités de l’état et à améliorer son écoute des citoyens et les comptes qu’il leur rend” (Document de travail, Australie, Comité d’aide au développement, Examen par les pairs, OCDE, 2008).

55 Source : Rapport de l’observatoire des finances locales, 2015.

56 Par exemple, les droits de mutations à titre onéreux (DMTO) sont-ils affectés au département alors que la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est-elle partagée entre l’état, les régions et les départements.

57 Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, mai 2014.

58 Dont il convient de rappeler que le taux est fixé par la loi et non les collectivités territoriales.

59 C’est ainsi que les communes (bloc communal) perçoivent la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la CFE et 26,5% du montant de la CVAE. Le département perçoit, la taxe foncière sur les propriétés bâties et 48,5% du montant de la CVAE. Les régions bénéficiant de 25% du montant de la CVAE.

60 Le tarif des taxes sur ces biens est alors fixé par le ministre responsable des communes en raison de l’importance de la terre au Vanuatu (article 58).

61 On appelle dotation toute enveloppe financière mise à disposition d’une collectivité territoriale par l’état.

62 Cela peut aller jusqu’à neuf dotations pour la commune.

63 Pour les provinces, en outre, l’emprunt doit être approuvé par le directeur du service des finances qui doit être convaincu,, après étude, que le projet financé par l’emprunt est viable.

64 Ils représentent environ 15 % des emprunts des collectivités territoriales.

65 La toxicité de ces emprunts provient de leur caractère indexé sur une (plusieurs) monnaie(s) (souvent le franc suisse).

66 R. Vabres, Dette des états et emprunts toxiques des collectivités territoriales, Revue internationale des services financiers, 2014, n° 102, p. 83.

67 Detroit (USA) s’est officiellement déclarée en état de banqueroute le 18 juillet 2013.

68 L’état a créé un fonds de soutien aux collectivités territoriales (loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013, article 92, Conseil constitutionnel, n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, Rec. p. 1127). Ce fonds a pour objet d’aider financièrement les collectivités territoriales et de sécuriser les contrats de prêt structurés souscrits par les personnes morales de droit public (loi n° 2014-844 du 29 juillet 2014 ; Conseil constitutionnel, n° 2014-695 DC du 24 juillet 2014, JO du 30 juillet 2014, p. 12514).

69 C.-E. Poncet, Emprunts toxiques : première application de la loi de validation mais condamnation de la banque, AJDA, 2015, n° 33, p. 1865, note sous TGI Nanterre, 26 juin 2015, Commune de Saint Cast-Le-Guido. La compétence du juge judiciaire est motivée par le fait que l’emprunt repose sur un contrat de droit privé : il échappe donc au code des marchés publics (TC, 26 novembre 1990, CRCAM du Finistère).

70 Puisque l’article 50 de la loi sur les communes proclame que les fonds du conseil municipal peuvent être déposés dans une banque (approuvée par le ministre des finances) ou placés à la banque centrale du Vanuatu ou faire l’objet d’un quelconque autre placement à condition d’avoir été approuvé par le ministre des finances.

71 Comme l’Allemagne (L. Guilhery, Fédéralisme fiscal en Allemagne, Quelle réforme de la péréquation financière allemande ?, http//economiepublique.revues.org/652) ou la Suisse (article 135 de la Constitution fédérale) ou encore (malgré les critiques) l’Australie. Comme base de référence à une réflexion plus approfondie, on peut se référer à la publication du Conseil de l’Europe, Limites de la fiscalité locale, péréquation financière et méthodes de calcul des dotations, Communes et régions d’Europe, n° 65, 1998.

72 A l’exception toutefois du droit constitutionnel et du droit international.

73 O. David, Territorialisation des politiques publiques et cohésion nationale : un mariage complexe, CNRS, 2005.

74 Y. Madiot, Vers une territorialisation du droit, RFDA, 1995, n° 5, p. 946.

75 Rapport M. Mercier, Pour une République territoriale : l’unité dans la diversité, 
n° 447, 1999-2000 ; Rapport P. Dallier sur la mise en oeuvre de la péréquation entre collectivités territoriales, n° 731, Sénat, 2010-2011.

76 A. Faure, Territoires/territorialisation, Dictionnaire des politiques publiques, Presses de Sciences po, 2005, p. 430, halshs-00113296 ; M. Boubay-Pagès, Trente ans de décentralisation de l’aménagement du territoire, in La décentralisation, Trente ans après, (dir. 
J. Carles) ; LGDJ 2013, p. 287. M. Boubay-Pagès, Quelques réflexions à propos de l’aménagement du territoire et du principe d’équité, in Etudes en l’honneur du professeur G. Tournié (dir. F. Quérol), PUSS, 2010, Etudes de l’Irdeic, IV, p. 21.

77 Par exemple, la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République, 
n° 2015- 991 du 7 août 2015)) et la réforme annoncée, pour 2017, de la DGF (Enjeux et réformes de la péréquation financière des collectivités territoriales, Inspection générale des finances, juin 2013).

78 On dit communément collectivités territoriales riches et collectivités territoriales pauvres.

79 OFL, Rapport de 2015, p. 29.

80 Ces mécanismes péréquateurs sont connus depuis près de trente ans. Voir F. Quérol, La solidarité financière entre collectivités territoriales : la nouvelle donne, JCP (édition générale), 1993, doctrine I 3643.

81 Ce critère tient compte des ressources fiscales de la collectivité et de la DGF (en partie).

82 Qui peut être national ou local.

Table des illustrations

Titre Péréquation verticale : figure 1
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Titre Péréquation verticale : figure 2
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