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Vanuatu : oscillation entre diversité et unité

 | 
Michèle Boubay-Pagès

La diversité, menace de l'identité ?

L’environnement industriel : étude comparée des droits vanuatais et français

Michèle Boubay-Pagès

Termini per la ricerca

Testo integrale

  • 1 Secretariat du Programme Régional Océanien de l’Environnement Rapport annuel 2014 https://reliefweb (...)

1 L’Océanie est l’un des ensembles écosystémiques les plus riches de la planète, avec des habitats terrestres et marins allant des forêts de montagne aux îles volcaniques, en passant par des atolls coralliens de faible élévation et par un immense océan. Les espèces animales et végétales qui peuplent notre région y sont souvent endémiques. Un grand nombre d’entre elles se sont adaptées à des habitats spécialisés, ce qui les rend particulièrement vulnérables aux menaces et pressions directes ou indirectes liées à l’activité humaine Qui plus est, la conservation de la biodiversité océanienne ne revêt pas seulement une dimension économique et écologique, car elle a également des ramifications sociales, politiques et culturelles. La survie des Océaniens dépend des écosystèmes naturels et de leurs ressources. Ces écosystèmes naturels, qui produisent des denrées alimentaires, des vêtements, des outils, des médicaments et d’autres produits, sont également au cœur des cultures, des mythes et des légendes de l’Océanie.1.

2Fragilisé du fait de son insularité, confronté à des difficultés aggravées par sa configuration archipélagique, Vanuatu, gardien de la diversité écologique de ses territoires dépositaires de forts ancrages culturels, est très impliqué dans la question environnementale.

3La France ne l’est pas moins, elle offre également une palette très large d’espaces dont plusieurs îles.

4Cependant, est-il congru d’envisager une étude comparative des droits de l’environnement industriel de Vanuatu et de la France ?

5La pertinence de cette étude peut être mise en doute, qu’il s’agisse du choix du droit de l’environnement industriel comme champ d’étude ou des termes de la comparaison. S’agissant du champ d’étude, l’environnement industriel, nous retiendrons la définition donnée par l’INERIS (Institut National de l’Environnement Industriel et des RISques) : “risques accidentels ou chroniques pour l’homme et l’environnement liés aux installations industrielles, aux substances chimiques et aux exploitations souterraines”. Le droit de l’environnement industriel couvre ainsi les activités polluantes, les déchets industriels, les produits chimiques. Ce droit est à la fois protecteur et préventif. En se fondant sur un apriorisme l’on pourrait affirmer que Vanuatu se réfère au volet protecteur et la France au volet préventif, le premier se défendant des conséquences des pollutions extérieures, le second tentant de surcroît de maîtriser les pollutions qu’il provoque.

6Partant de ce constat, la pertinence d’une étude comparative portant sur le droit de l’environnement industriel de Vanuatu et de la France n’apparaît pas très clairement. En effet, l’une des fonctions majeures du droit comparé est de faire émerger du meta droit, c’est-à-dire des concepts communs. Comment dégager des traits communs d’objets en parfaite opposition ?

7Notre étude s’achèverait donc ici si nous ne traversions pas le miroir des apparences. Car en matière d’environnement industriel, Vanuatu possède un véritable arsenal juridique qui donne matière à comparaison : conventions internationales et régionales ratifiées, loi sur la protection et la conservation de l’environnement et loi sur les déchets. Ensuite, l’approche juridique comparative doit permettre de faire apparaître les forces et faiblesses des objets comparés. A cet égard notre choix ne manque pas d’à-propos.

8Du côté de Vanuatu… un droit de l’environnement jeune et en constant devenir

9Confronté à un enjeu climatique majeur, Vanuatu a fait entendre sa voix à la Cop 21, demandant aux pays industrialisées et pollueurs un effort significatif, ainsi qu’une aide du fonds vert afin de se doter de dispositifs de protection contre les dérèglements climatiques mettant sa survie en danger. Cette revendication est d’autant plus légitime que Vanuatu figure parmi les nations les moins pollueuses, disposant de peu d’établissements industriels mais aussi très soucieux de la défense de son environnement.

10Vanuatu a inscrit le développement durable dans sa Constitution et dispose d’une législation environnementale à tendance globale (cf. LOI No 10 DE 2013 SUR LA  POLLUTION) ou spécifique (loi sur la protection de la couche d’ozone, transposition du Protocole de Montréal) et d’instruments défensifs tels que l’étude d’impact ou encore tout une série d’autorisations (loi sur les pesticides, loi sur les déchets…), mais aussi un plan de développement industriel où le mot “durable” n’apparaît qu’une fois. Et que signifie-t-il au juste ? “Durable” au sens d’industries pérennes ou “durable” dans son acception environnementale ? Dans ce cas le législateur opère une scission entre, d’une part, la législation économique et, d’autre part, la législation environnementale qu’il faut alors aborder dans une optique de complémentarité.

11Du côté de la France… un droit présent dès la révolution industrielle, un droit complexe, intégré, codifié

12Figurant dans le peloton de tête des pays pollueurs, la France partage avec le Vanuatu la participation à certaines de ces conventions.

13Le droit de l’environnement trouve sa place dans la Constitution, fait l’objet d’une codification. La législation environnementale est ancienne et très développée, notamment en ce qui concerne notre propos, de la loi sur les ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement), sur les déchets industriels, les produits toxiques, l’air, l’eau… Il s’agit d’une législation à la fois protectrice de l’environnement et modératrice quant aux effets que les activités industrielles pourraient engendrer. Ainsi la France prévoit les cas de pollution transfrontalière qui pourraient résulter du fonctionnement de ses entreprises, une réglementation des transports de matières dangereuses…

14Il semblerait que l’arsenal juridique de Vanuatu soit davantage défensif, moins intégré et plus parcellaire.

15Au-delà des oppositions… le partage de principes universels…

16Le droit de l’environnement repose sur quatre principes fondamentaux : les principes de prévention, de précaution, de participation et du pollueur-payeur et sur le précepte du développement durable. Ces principes figurent tant dans la législation française que vanuataise.

17l’adhésion au droit international de l’environnement…

18Le droit de l’environnement est un droit qui s’établit à l’intérieur des frontières de chaque état mais il est largement déterminé par les conventions internationales. Michel Prieur en dénombre pas moins de 300 et montre à quel point cette pléthore d’accords internationaux engendre une uniformisation des droits nationaux.

19Mais comment concevoir un droit de l’environnement autrement qu’international ? Il est banal de constater que la pollution ne connaît pas les frontières, et si le battement d’aile d’un papillon à un bout de la terre se répercute sur son point opposé, les nuisances voyagent librement dans les airs et dans les eaux. Seul un effort commun peut en minimiser l’impact.

20Cela dit, pour commune qu’elle soit, l’adhésion aux valeurs communes se traduit par des engagements juridiques variables. Aussi, si les domaines d’intervention sont partagés, la teneur de la traduction qui en est donnée peut en être très dissemblable.

21l’intégration nationale et régionale du droit de l’environnement…

22Il est patent qu’au-delà de cette communauté d’intérêts, la question environnementale peut se poser en des termes différents au niveau des nations. Vanuatu et la France ont en partage une diversité territoriale et écologique qui ne peut s’accommoder d’un traitement uniforme. Une déclinaison territoriale des approches juridiques est nécessaire. Elle doit cependant, dans les deux cas, se déployer au sein d’états unitaires. Cette territorialisation de la politique environnementale est indispensable. Les zones côtières ou forestières, rurales ou urbaines doivent bénéficier de traitements adaptés à leur spécificité. Ici la diversité des réalités doit infléchir la tendance à l’uniformisation du droit.

23Les conventions ou organisations régionales permettent, tout en s’inscrivant dans une échelle plus large que celle trop étroite de l’État-nation, de cibler de manière plus concrète les questions environnementales qui se posent à leurs membres. Vanuatu adhère au Programme régional océanien de l’environnement qui lui offre des solutions très concrètes. La France est l’un des États membres de l’Union Européenne qui dispose, quant à elle, d’une législation environnementale extrêmement élaborée.

24et des questions qui restent sans réponse

25Convergences et divergences, internationalisation des instruments de lutte contre les nuisances, aspiration au développement, comment concilier intérêts communs et particuliers, comment refuser aux uns ce que d’autres ont consommé ? Il faut en effet avoir à l’esprit que l’intention vertueuse qui sous-tend ces engagements planétaires et qui reposent sur une maîtrise du développement économique non “durable” est de nature à contrarier la légitime aspiration des pays qui n’ont pas eu leur part dans la production des nuisances qu’il faut aujourd’hui contenir, à s’industrialiser à leur tour. Comment imposer aux pays victimes de l’incurie des pays pollueurs de renoncer à leur expansion ?

26Ainsi présentées, comment ces questions s’intègrent elles dans notre problématique d’unité de diversité ? La diversité biologique et écosystémique de Vanuatu participe d’un enracinement identitaire. Or, la menace engendrée du fait des activités économiques des pays pollueurs pour la biodiversité de Vanuatu peut-elle recevoir du droit de l’environnement véhiculé par les traités internationaux, une réponse qui ne serait pas négatrice de cette diversité ? La Pacific way ne serait-elle pas ici la meilleure voie à suivre ? Nous aborderons cette question à travers le prisme de la comparaison des législations vanuataise et française.

I – Internationalisation et unité : uniformisation et dissonance

27Vanuatu, tout comme la France, a participé au sommet de la Terre de Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992 et adhéré aux principes universels qui y furent affirmés (A), en outre, les deux États sont parties à des conventions internationales qui n’engendrent pas pour autant un droit uniforme (B).

A – Des principes “universels” et vertueux

28Quatre principes parmi ceux proclamés au Sommet de la Terre ont retenu l’attention du constituant et du législateur : il s’agit des principes de prévention, de participation, de précaution, et du pollueur-payeur. La réception de ces principes ne s’est pas faite de manière égale dans le droit de Vanuatu et dans le droit français. Ils sont aujourd’hui inscrits dans le préambule de la Constitution française et dans des textes de loi vanuatais.

  • 2 Vanuatu : le développement durable figure au rang des devoirs fondamentaux visés à l’article 7 de l (...)
  • 3 Les trois piliers : environnemental, social et économique.

29Mais cette grande messe de l’environnement a également érigé le développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs, comme mode de développement vertueux devant irriguer toutes les politiques mises en œuvre par les états signataires. Il figure dans les Constitutions respectives de Vanuatu et de la France2. Le développement durable ne doit pas interdire le développement économique qui constitue l’un des trois piliers3sur lesquels repose ce concept. À cet égard Vanuatu souhaite développer son industrie. La loi n° 19 de 2014 sur le développement industriel prévoit “la mise en œuvre de la politique industrielle nationale pour promouvoir et soutenir la croissance de l’industrie durable et à valeur ajoutée à Vanuatu”. Le terme durable semble ici caractériser davantage la pérennité des entreprises que le concept de durabilité au sens écologique.

30S’agissant de la mise en œuvre des principes, ils se traduisent par des législations dont les domaines sont comparables nonobstant une intensité très dissemblable dans leur réception.

1) Le principe de prévention

31Ce principe vise à prévenir ou à limiter les conséquences des atteintes que les activités humaines sont susceptibles de porter à l’environnement.

32L’aspect le plus notoire de sa mise en œuvre concerne notamment la prévention des risques induits par l’exploitation d’entreprises susceptibles de générer des pollutions.

  • 4 Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’enviro (...)

33La législation française puise ses sources originelles dans des textes édictés concomitamment à la révolution industrielle. Un décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux Manufactures et Ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode réglemente déjà ce type d’établissements. Mais c’est la loi du 19 juillet 19764 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement modifiée et codifiée aux articles L521–1 et suivants du Code de l’environnement qui détermine à l’heure actuelle les conditions très complexes de création, de fonctionnement et enfin de cessation d’exploitation de ces installations. La législation traite de bout en bout la vie de l’installation de sa naissance jusqu’à sa mise à l’arrêt, elle s’est enrichie de l’imposante réglementation européenne.

  • 5 Loi n° 12 de 2002 relative à la gestion et la conservation de l’environnement modifiée par la Loi N (...)
  • 6 Cf. la catastrophe AZF voir diapo. AZF était une ICPE (installation classée pour la protection de l (...)
  • 7 Pour une demande d’application de la loi, http://dailypost.vu/news/environmental-desecration/articl (...)

34La loi vanuataise sur la protection et la conservation de l’environnement (CAP 283)5 instaure la procédure d’évaluation d’impact environnemental (EIE) concernant les projets “susceptibles de causer un impact considérable d’ordre environnemental, social et/ou coutumier” ou d’affecter de quelque manière les espaces sensibles (côtes, aires protégées). Ces projets doivent être évalués, autorisés, un cahier des charges doit être respecté. Des sanctions sont prévues en cas de non-respect de ce processus qui rappelle celui qui est applicable en France, à ceci près que l’étude d’impact française constitue seulement la pièce maîtresse du dossier présenté pour la demande d’autorisation, qu’une modulation de cette étude est prévue en fonction du degré de nuisance susceptible d’être généré par l’installation. Il résulte de l’article 28 de la loi de Vanuatu que d’autres permissions doivent être obtenues, ce qui rappelle le principe d’indépendance des législations, notamment de l’environnement et de l’urbanisme, qui complique, en France, le régime d’autorisation des installations classées. Le système français pêche sur le plan du contrôle, non que les textes ou la qualité du contrôle soit en cause, mais du fait de la faiblesse des effectifs des contrôleurs6. La loi de 2013 sur le contrôle des pollutions à Vanuatu instaure à cet égard un système de contrôle sur pièce et sur place des émissions de pollutions, des sanctions pouvant aller jusqu’à 5 ans de prison dans les cas les plus graves7.

2) Le principe de participation

35Ce principe vise à la fois le droit du public à connaître les informations sur l’environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

  • 8 Article 20 de la loi sur la conservation et la gestion de l’environnement. [Cap 283] Lois de la Rép (...)
  • 9 L’article L123-16 Code de l’environnement auquel renvoie l’article L 554-12 du Code de justice admi (...)
  • 10 Cf. par exemple : Les résidents de l’extrémité ouest de la deuxième Lagoon (Emten) et les propriéta (...)

36On notera une différence fondamentale entre les législations française et vanuataise quant à la consultation du public. En effet, en France, toute personne, même non directement concernée par le projet, peut donner son avis, contrairement à ce que la loi vanuataise prévoit dans le cadre de l’EIE8. Mais la contrainte du recours à l’avis du public se limite au respect de l’obligation de consulter, cet avis n’ayant aucune portée juridique. Il convient de noter toutefois, dans le cas de la France, que l’avis rendu par le commissaire enquêteur à l’issue de l’enquête publique a un impact sur les requêtes visant à la suspension de l’autorisation de fonctionnement de l’ICPE9. En outre, si le projet émane d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI, l’avis négatif du commissaire enquêteur oblige la collectivité à solliciter une nouvelle autorisation. A Vanuatu, le public fait cependant entendre sa voix à l’occasion de problèmes liés au fonctionnement d’installations autorisées10.

  • 11 Commission nationale du débat public, Loi n° 95-101 du 2 février 1995; Ordonnance 
n° 2013-714 du 5 (...)

37S’agissant des enquêtes publiques préalables à des projets impactant l’environnement, le principe de participation se décline en dispositions très détaillées en France où une commission nationale du débat public11 a été mise en place.

38Vanuatu s’implique également dans la mise en œuvre du principe de participation. Ainsi, la Vanuatu environnemental law prévoit que “Les politiques nationales et les plans nationaux doivent être élaborés en consultation avec le public concerné”. Le 14 octobre 2014, le Secrétariat général de la Communauté du Pacifique (CPS), Suva (Fidji) et les autorités de Vanuatu ont lancé la première d’une série de consultations nationales qu’elles comptent tenir dans chacune des provinces du pays sur un projet de politique relatif aux ressources minérales en eaux profondes.

39En 2006, Vanuatu a organisé un événement : Le sommet National de terre, National Land Summit. Ce sommet avait pour objet d’associer la population à des questions liées aux à la gestion des terres autour des idées principales d’utilisation équitable et de gestion durable. Vingt résolutions sont ressorties de cette consultation en particulier, la volonté d’une gestion en termes de développement durable : avant d’entreprendre un bail sur les terres, il faudra déterminer les conditions de protection de l’environnement du site. Une autre résolution vise à sensibiliser le public aux questions de la protection de l’environnement et du développement durable de la terre et de ses ressources.

3) Le principe de précaution

40D’après ce principe, l’absence de certitude scientifique actuelle sur les effets d’une activité ne doit pas retarder la prise de décision pour en minimiser les répercussions.

41S’agissant des effets de l’activité en cause, la législation française est plus exigeante que la loi vanuataise. L’article 5 de la Charte de l’environnement ainsi que l’article L110–1 du Code de l’environnement caractérisent les effets considérés comme “graves et irréversibles”. En revanche, le principe de précaution fait figure de formule incantatoire dans les textes vanuatais et concerne les effets “néfastes de la menace du dommage”, “des risques potentiels de dommages à ou de dégradation d’environnement”.

42En droit français ce principe fait l’objet d’une application effective dans les textes, notamment concernant les OGM ou les pesticides. Sa normativité n’allait pas de soi et le Conseil d’État l’a d’abord considéré comme une règle de procédure avant de le recevoir en tant que règle de fond.

  • 12 Article 2 Loi nº 10 de 2013 sur la pollution (contrôlé).

43S’il est présent dans les lois vanuataises, ce principe ne fait en revanche, du moins à notre connaissance, l’objet d’aucune application concrète. La loi sur le contrôle de la pollution12 précise cependant que “toute personne et tout organisme ayant des devoirs conformément à la présente loi, ou dont les fonctions et les pouvoirs peuvent être liés à toute question engageant l’environnement, applique le principe de précaution lorsqu’ils exécutent leurs fonctions ou exercent leurs pouvoirs”. Une précision est donnée quant au champ d’application du principe, il s’agit de la prise en compte de l’adaptation au changement climatique et des questions de réduction des pollutions.
L’application de ce principe doit être dosée de manière à faire en sorte que le court terme ne soit pas privilégié au détriment de la sécurité publique mais aussi que la prudence n’entrave pas l’innovation scientifique qui pourrait justement être mise au service de l’environnement.

4) Le principe du pollueur-payeur

44En vertu de ce principe, le responsable d’une pollution doit en assumer les conséquences financières mais il doit également supporter les frais des mesures de prévention des pollutions qui lui sont imputables.

  • 13 Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispos (...)
  • 14 Loi n° 2008-757.

45La place de ce principe dans la Constitution française fait l’objet de débat. Il est à noter que la définition du principe du pollueur-payeur figurant dans le Code de l’environnement à l’article L110–1 diffère de celle figurant à l’article 4 de la Charte de l’environnement. Au regard de la définition législative, d’après le principe du pollueur-payeur, “les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur”. D’après l’article 4 de la Charte, “Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi”. Cette deuxième définition est plus restrictive que la première. Elle se borne en effet aux résultats néfastes d’une activité sans s’étendre à la prévention de cette nocivité. La définition du Code condamne en principe les mesures financières incitatives contrairement aux dispositions de la Charte. En France, ce principe donne lieu notamment à des mesures fiscales13, à la remarquable loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit européen dans le domaine de l’environnement14. Remarquable dans la mesure où cette loi reconnaît formellement le préjudice purement écologique et renvoie ainsi à un principe général de responsabilité en ce domaine.

  • 15 Précitée. Titre 4 Infractions pour pollution, articles 18 et suivants.

46A Vanuatu, le principe du pollueur-payeur apparaît clairement dans la loi sur le contrôle de la pollution15 avec les sanctions prévues à l’encontre des pollueurs. Il est à noter également que Vanuatu a invoqué ce principe lors de la Cop 21 pour demander aux pays pollueurs de faire un effort en direction des “pays-victimes”. La réduction de l’émission des gaz à effet de serre est un devoir pour les pays pollueurs, un dû pour les pays faiblement pollueurs mais subissant les pollutions extérieures.

B – Une frénésie normative

  • 16 “Il (…) s’agit (…) d’une construction d’un droit dans lequel tous les pays, qu’ils soient du nord o (...)

47On constate que la multiplication des conventions internationales universelles , régionales ou bilatérales ( plus de 300) conduit nécessairement à une certaine uniformisation du contenu des droits nationaux qui fait qu’en matière de droit de l’environnement le droit comparé présente la particularité d’être le reflet de la mondialisation qui caractérise par nature l’environnement16.

48Tout comme la France, Vanuatu est très présent sur la scène internationale notamment pour les questions touchant à l’environnement.

49Vanuatu n’est pas en reste… voici une liste non exhaustive de conventions internationales et des lois de ratification auxquelles elles ont donné lieu :

50Protocole de Montréal relatif à des Substances qui appauvrissent la couche d’Ozone Vanuatu : (Ratification 1994) réduire les émissions de substances qui appauvrissent la couche d’ozone ; L’instrument d’approbation français a été déposé le 28 décembre 1988.

51Convention de Vienne pour la Protection de la couche d’Ozone du 22 mars 1985 lutter contre les effets néfastes résultant d’activités humaines qui modifient la couche d’ozone 1994; Vanuatu : Layer Protection Act 2010 ; La France a déposé son instrument d’approbation le 4 décembre 1987.

  • 17 Loi n° 2003-986 du 16 octobre 2003 autorisant l’approbation de la convention sur les polluants orga (...)

52Convention de Stockholm désigne la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants Vanuatu : ratifiée par la Loi sur la convention de Stockholm ; ratifiée par la France17.

53Convention sur les changements climatiques, adoptée le 9 mai 1992, Vanuatu : (ratification) Loi 24 de 1992 ; La France y est partie depuis le 1er juillet 1994, date du dépôt de son instrument de ratification.

54Convention sur la diversité biologique (CDB) ratifiée en 1993. Adhésion afin d’élaborer une stratégie et un plan d’action pour gérer et conserver la biodiversité. La France y est partie depuis le 1er juillet 1994, date du dépôt de son instrument de ratification.

  • 18 Site du ministère des Terre et des ressources naturelles, https://mol.gov.vu/index.php/fr/.
  • 19 Cf. par exemple Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance signée l (...)

55S’agissant des déchets, Vanuatu est partie à la convention Waigani. Cette convention concerne “l’interdiction de l’importation dans les pays insulaires (…) de déchets dangereux et des déchets radioactifs et contrôle les mouvements transfrontières et la gestion des déchets dans la région du Pacifique Sud”18. La France quant à elle est partie à de nombreuses conventions ayant pour objet de limiter les pollutions transfrontalières19.

56Mais ici se pose la question de l’efficacité de ce droit international, droit pléthorique, droit uniformisateur, droit mou… En réalité tout est question de réception de ce droit dans les droits nationaux. Le droit international ne sera efficace que s’il est transposé aux différents niveaux institutionnels ou bien s’il est doté d’une force suffisante pour avoir un impact indépendamment de l’adoption de mesures internes spécifiques, s’il est adapté aux caractères bio géophysiques des problèmes environnementaux des états signataires, si la convention prévoit la réciprocité ou à défaut un organe de règlement des différends.

57Les conventions internationales françaises intègrent une législation dense concernant, pour ce qui nous concerne, par exemple, la prise en compte dans les lois relatives aux installations classées et aux déchets, de la diffusion des pollutions du fait d’installations classées pour la protection de l’environnement situées aux abords des frontières, les mouvements transfrontaliers et internationaux de déchets. Du côté de Vanuatu, les lois environnementales se réfèrent également aux conventions en question :

58“Layer protection act” no. 27 of 2010 se réfère à la Convention de Vienne, au protocole de Montréal.

  • Loi sur la conservation et la gestion de l’ environnement [cap 283] se réfère à la convention sur la diversité biologique, notamment les questions relatives à la bioprospection commerciale.
  • Loi nº 24 de 2014 sur la gestion des déchets se réfère à la Convention de Stockholm
  • Loi nº 10 de 2013 sur la pollution se réfère aux conventions internationales applicables à Vanuatu

59La transposition des conventions internationales ne donne pas toujours lieu à des règles précises et efficaces.

60Ainsi la spécificité et l’effectivité du droit de l’environnement industriel semble dépendre, bien davantage que de ce droit “prêt-à-porter” qu’est le droit international de l’environnement, du droit “sur-mesure” élaboré à des échelles beaucoup plus fines, régionale et interne.

II – territorialisation et Diversité : spécificités et cohérence

61Les standards du droit international de l’environnement ne suffisent pas à régler les problèmes pris à l’échelle plus fine, régionale, d’une part, interne, d’autre part.

  • 20 Cf. par exemple la législation européenne sur les ICPE largement inspirée de la législation françai (...)

62A l’échelle régionale, Vanuatu est partie à des conventions conclues entre les états du Pacifique rencontrant des difficultés particulières résultant de leur situation géographique. La France quant à elle, est membre de l’Union Européenne disposant d’un arsenal normatif imposant à la formation duquel elle a largement participé20 (A).

63A l’échelle interne, des mesures ciblées et généralement planifiées sont adaptées aux spécificités territoriales (B).

A – Des organisations régionales solidaires

64Certes, certaines conventions et programmes internationaux prennent en considération les spécificités régionales et notamment, pour ce qui nous concerne, celles des états-membres européens offrant une mosaïque complexe des situations géographique très diverses et des Îles du Pacifique dont nombre de difficultés telles que la montée des eaux sont communes.

1) La France et l’Union Européenne

65L’Union Européenne dispose d’une législation environnementale très élaborée. L’environnement figure parmi les domaines pour lesquels l’Union et les états-membres disposent d’une compétence partagée (article 4 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne –TFUE-), doit intégrer “la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union” (article11), peut permettre à un état-membre de faire échec à une mesure d’harmonisation (articles 114 et 191). La politique environnementale de l’Union fait en outre l’objet du Titre XX du Traité (articles 191 à 193).

  • 21 La directive 2008/1/CE sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution soumet à autoris (...)
  • 22 Règlement (CE) n°1907/2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substanc (...)
  • 23 Règlement (CE) n°1005/2009 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (mettant en (...)
  • 24 Directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l’évaluation et (...)
  • 25 Directive 2006/118/CE du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la polluti (...)
  • 26 Directive 2008/98/CE relative aux déchets.
  • 27 Directive (UE) 2015/412 du Parlement Européen et du Conseil du 11 mars 2015 modifiant la directive (...)
  • 28 Cf. le réseau Natura 2000 créé pour traduire les objectifs de la Convention sur la diversité biolog (...)
  • 29 Règlement (CE) nº 166/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant la création d’un registre (...)
  • 30 Sur ces points, voir Florence Simonetti, Le droit européen de l’environnement, Pouvoirs, 127-2008.

66Le droit européen dispose d’une palette complète de règles concernant l’environnement. Que l’on en juge : prévention contre les pollutions21, les produits toxiques22, interdiction de substances qui appauvrissent la couche d’ozone23, gestion du bruit24, de l’eau25, des déchets26, utilisation des OGM27, constitution de réseaux européens de zones naturelles protégées composé de sites d’importance communautaire28, lutte contre les “transferts polluants” transfrontière29. L’ensemble repose principalement sur des directives, plus rarement des règlements ou même des accords entre opérateurs économiques30. Etant une politique dont la mise en œuvre obéit au principe de subsidiarité, il s’agit d’une compétence partagée, d’une compétence qui permet l’intervention des échelons locaux et donc une prise en compte pertinente des questions particulières se posant sur un territoire. Ainsi, par exemple, l’inventaire des zones de protection va permettre de leur appliquer des traitements adaptés, différenciés.

  • 31 Cf. article précité note précédente. Cf. la Stratégie Européenne pour le Développement Durable, nou (...)

67Deux problèmes se posent principalement : les états-membres ne transposent pas toujours les directives, ce droit pléthorique manque de structure et de cohérence. Pour pallier ces défaillances, les institutions européennes s’engagent depuis les années 1980, sur la voie d’un meilleur contrôle et de la mise en place de stratégies31.

68Moins intégrée car ne dépendant pas d’une organisation supranationale telle que l’Union Européenne, la coopération régionale du Pacifique en matière d’environnement n’en présente pas moins d’intérêt.

2) Vanuatu et le Programme régional océanien de l’environnement (PROE)

69La coopération régionale semble offrir des instruments plus pertinents car pensés à l’échelle appropriée dont les conventions internationales, pour essentielles qu’elles soient, ne cernent pas toujours les problèmes spécifiques avec la précision nécessaire.

  • 32 “Rappelant (…) les dispositions de la résolution 44/206 de l’ Assemblée générale du 22 Décembre 198 (...)
  • 33 Vanuatu a reçu de nombreuses aides à ce titre.

70Certes, certaines de ces conventions ou programmes prennent en considération les problèmes particuliers des Iles du Pacifique. Il en est ainsi de la Convention sur les changements climatiques signée à Rio de Janeiro en Juin 199232 ou du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) dont bénéficie la région Pacifique33. Le PNUD est un organisme multilatéral de développement, qui apporte son soutien aux pays en développement afin de lutter contre la pauvreté et les inégalités mais aussi pour la transition vers le développement durable et la prévention des risques majeurs. L’objectif 13 de l’Agenda 2030 du PNUD, adopté en septembre 2015, concerne la lutte contre le changement climatique.

  • 34 “Reconnaissant la nécessité de coopérer au sein de la région ainsi qu’avec les organisations intern (...)

71Mais le Programme régional océanien de l’environnement (PROE) concrétise la coopération régionale au plus près des difficultés des petits états insulaires du Pacifique. La Convention portant création du programme régional océanien de l’environnement (PROE) a été signée par le gouvernement de Vanuatu à Apia le 16 juin 2003 puis ratifiée34. La France a ratifié cette convention le 11 juillet 1996. Le P.R.O.E. dont l’objet est de promouvoir la coopération dans la région du Pacifique Sud et de prêter son concours en vue de protéger et d’améliorer son environnement, réalise ces objectifs au moyen du plan d’action adopté par la Conférence du programme et qui fixe les stratégies et objectifs de l’Organisation. Le plan d’action organise la coopération en misant sur trois axes principaux : la prévention, la formation et la recherche, l’environnement institutionnel et juridique.

  • La prévention, par la surveillance et l’évaluation de l’état de l’environnement dans la région, notamment par l’étude de l’impact des activités de l’homme sur les écosystèmes, par la mise en œuvre de mesures de prévention et de gestion de la pollution de l’atmosphère, de la terre, des eaux douces et de la mer.
  • La recherche : le PROE encourage le développement des programmes de recherche pour protéger l’atmosphère ainsi que les écosystèmes, le renforcement et l’amélioration des activités de formation, d’éducation et de sensibilisation du public.
  • L’environnement institutionnel et juridique, avec le renforcement des moyens et les mécanismes institutionnels des pays et de la région dans son ensemble ainsi que et la promotion des mécanismes intégrés légaux, de planification et de gestion.
  • 35 “Suite à un inventaire régional des déchets dangereux, les agents du projet ont procédé à des opéra (...)

72Le PROE bénéficie de soutiens extérieurs : états-Unis, Australie, Royaume-Uni, France. Ces contributions sont supérieures de 38% (environ) à celles de la Polynésie Française, de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna. La France, quatrième contributeur, soutient plusieurs programmes dont un programme de gestion des déchets, le projet “packwaste” étant par ailleurs financé par l’Union Européenne. Ce projet est destiné à améliorer la gestion des déchets dangereux dans la région Pacifique35.

  • 36 Des travaux concernant la collecte et le traitement des huiles usagées préfigurent la mise en place (...)

73Chaque état peut bénéficier de programmes spécifiques. C’est ainsi que Vanuatu bénéficie d’un programme concernant les huiles usagées36.

74C’est au plus près des territoires que l’appréhension des questions environnementales trouve sa plus grande pertinence. Au dernier échelon de cette hiérarchie normative, allant des conventions internationales aux accords régionaux, les niveaux internes, national et local, offrent la meilleure garantie d’un traitement environnemental sur mesure, les normes supérieures fournissant des principes d’action déclinés à l’échelle des territoires.

B – Des politiques internes intégrées et planifiées

75Les instruments de lutte contre les pollutions industrielles mis en œuvre au niveau national et déclinés au plan local sont mieux à même de répondre aux vulnérabilités spécifiques à un territoire.

76Très développés en France, ils sont encore peu nombreux à Vanuatu.

77En France, les instruments de lutte contre les pollutions couvrent un large champ : pollution des eaux douces, pollution marine, pollution atmosphérique. La France adapte les directives européennes, adopte une planification nationale déclinée au niveau local.

  • 37 Réglementations pour lutter contre la pollution de l’eau douce par les PolyChloroBiphényles ou PCB, (...)

78S’agissant de la pollution des eaux douces, le ministère de l’environnement édicte différents plans en fonction des polluants ciblés37, au niveau local, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion de l’eau (SDAGE) fixent par bassin les mesures de surveillance de l’eau. La Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie du 30 décembre 1996 rend obligatoires les Plans de Déplacements Urbains dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, et définit le Plan Régional de la Qualité de l’Air et le Plan de Protection de l’Atmosphère.

79Vanuatu ne dispose pas, du moins à notre connaissance, de plans de lutte contre ces pollutions. Il existe cependant un point commun entre la France et Vanuatu : la gestion des déchets.

  • 38 Nouvelle organisation territoriale de la République.

80Pour la France, un plan national de réduction et de valorisation des déchets a été élaboré pour la période 2014-2020. La loi Notre38 du 7 août 2015 prévoit un plan régional de prévention et de gestion des déchets qui poursuit les mêmes objectifs que ceux assignés à la politique nationale, définis à l’article L.541-1 du code de l’environnement. De cette manière, ce plan assure le lien entre le local et le global. Les objectifs de tous les plans régionaux seront identiques entre eux et à ceux de la politique nationale des déchets. Il convient toutefois de noter que chaque plan régional peut décliner les objectifs nationaux en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets de manière à les adapter aux particularités territoriales. Chaque plan pourra également fixer les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs. Enfin, le programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés est adopté au niveau des communes et des intercommunalités.

  • 39 Loi nº 24 de 2014 sur la gestion des déchets.

81Vanuatu s’est doté d’une loi sur la gestion des déchets39, d’une stratégie nationale de gestion des déchets déclinée en plan municipal et provincial. Chaque conseil municipal ou provincial doit formuler, adopter et mettre en œuvre un plan annuel de gestion des déchets qui prévoit les objectifs et les politiques pour réaliser une gestion et une réduction efficace et fiable des déchets dans la commune ou la province.

82Un autre point commun peut être décelé dans les zonages instaurés aux abords des installations dangereuses ou dans les limites posées à leur création. En France, la législation relative à l’urbanisme permet aux communes d’exclure ou de restreindre le développement et l’implantation des ICPE par le biais du plan local d’urbanisme. Sur cette base, un permis de construire peut être refusé au motif que l’installation fait courir des risques à la sécurité et à la salubrité publique.

83Vanuatu a recours à une inscription dans les baux. Avant d’entreprendre un bail sur les terres, il doit y avoir un zonage et un aménagement du territoire dans cette zone. Dans tout bail, il y aura des conditions pour protéger l’environnement, l’accès par la route, l’accès du public à l’estran, les rivières et les lacs. En outre, il a été décidé de sensibiliser le public au sujet de questions telles que le développement durable de la terre et de ses ressources, la protection de l’environnement.

84Ainsi par exemple, des terres sont occupées illégalement dans le Erakor et Emten (ou deuxième) Lagoon, des extensions illégales de surface de la terre sur les eaux de la lagune ont été opérées sans autorisation appropriée de la communauté Erakor. Partant de ce constat, le Conseil Erakor (le Erakor Village mpau Natkon) établit les limites physiques des propriétés. Les détenteurs de terres seront facturés pour la zone supplémentaire occupée à un taux équitable pour l’année 2014. L’exercice devra avoir lieu chaque année.

85Outre les compléments nécessaires à sa législation, Vanuatu met son espoir dans la volonté de la communauté internationale de réduire de manière significative ses émissions de CO2. Ces appels ont encore été lancés lors de la Cop 21.

86OUI, “Il est urgent de prendre des mesures pour éviter un impact génocidaire sur les petits États insulaires”.

Note

1 Secretariat du Programme Régional Océanien de l’Environnement Rapport annuel 2014 https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/AnnRapp2014-French.pdf

2 Vanuatu : le développement durable figure au rang des devoirs fondamentaux visés à l’article 7 de la Constitution : d) protéger Vanuatu et sauvegarder la richesse, les ressources et l’environnement nationaux, dans l’intérêt de la génération présente et des générations à venir ; France : charte de l’environnement, Article 6. Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social.

3 Les trois piliers : environnemental, social et économique.

4 Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement.

5 Loi n° 12 de 2002 relative à la gestion et la conservation de l’environnement modifiée par la Loi Nº 28 de 2010 sur la gestion et la conservation de l’environnement (modification) portant modification de la Loi sur la gestion et la conservation de l’environnement [CAP 283].

6 Cf. la catastrophe AZF voir diapo. AZF était une ICPE (installation classée pour la protection de l’environnement) classée Seveso située à Toulouse. Les fertilisants constituaient l’un de ses principaux pôles d’activité. Le 21 septembre 2001, une explosion, s’est produite dans l’un des bâtiments qui contenait environ 300 tonnes de nitrate d’ammonium. Cette explosion a eu de très graves conséquences humaines (31 morts parmi lesquels 21 employés d’AZF, plus de 4 500 blessés), et matérielles (27 000 structures immobilières endommagées ou détruites aux abords de l’usine). AZF est “la plus grande catastrophe industrielle qu’a connue la France depuis 1945” https://www.capital.fr/entreprises-marches/azf-toulouse-commemore-les-15-ans-de-l-explosion-meurtriere-1167119.

7 Pour une demande d’application de la loi, http://dailypost.vu/news/environmental-desecration/article_7603c726-e47c-55f7-b5db-c4906c74f653.html.

8 Article 20 de la loi sur la conservation et la gestion de l’environnement. [Cap 283] Lois de la République de Vanuatu édition consolidée 2006.

9 L’article L123-16 Code de l’environnement auquel renvoie l’article L 554-12 du Code de justice administrative dispose que “Le juge administratif des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. (…) Il fait également droit à toute demande de suspension d’une décision prise sans que l’enquête publique requise par le présent chapitre ait eu lieu”. L’alinéa précédent s’applique dans les mêmes conditions en cas d’absence de participation du public par voie électronique pour les documents mentionnés à l’article L. 123-19. Tout projet d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conditions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement de coopération concerné”.

10 Cf. par exemple : Les résidents de l’extrémité ouest de la deuxième Lagoon (Emten) et les propriétaires disent “Non” à des plans pour construire un pont sur la lagune à un point où il se rétrécit. A l’origine il y avait un bail “résidentiel rural”, mais fut remplacé par “commercial / tourisme” et des bungalows ont été construits. Les résidents de la zone Korman se sentent frustrés que les consultations n’ont jamais eu lieu.

11 Commission nationale du débat public, Loi n° 95-101 du 2 février 1995; Ordonnance 
n° 2013-714 du 5 août 2013 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement.

12 Article 2 Loi nº 10 de 2013 sur la pollution (contrôlé).

13 Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement. Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les entreprises dont l’activité ou les produits sont considérés comme polluants : déchets, émissions polluantes, huiles et préparations lubrifiantes, lessives, matériaux d’extraction... sur les carburants.

14 Loi n° 2008-757.

15 Précitée. Titre 4 Infractions pour pollution, articles 18 et suivants.

16 “Il (…) s’agit (…) d’une construction d’un droit dans lequel tous les pays, qu’ils soient du nord ou du sud, adoptent en même temps des règles quasi identiques qui leur sont dictées par des conventions internationales (ou des déclarations et recommandations de conférences internationales) dont la plupart sont issues d’organisations internationales universelles ou régionales. A l’heure actuelle, par exemple, les droits nationaux sur les aires protégées ou le droit des études d’impact sur l’environnement, se retrouvent dans tous les pays selon des formulations très voisines. Même des droits traditionnellement marqués par une origine et des spécificités nationales fortes sont désormais en voie d’uniformisation sous l’influence du droit international de l’environnement (exemple du droit des eaux, du droit forestier, du droit de l’air etc…)”. Rapport général sur l’influence des conventions internationales sur le droit interne de l’environnement, Michel PRIEUR, Professeur émérite à l’Université de Limoges, président du Centre International de Droit comparé de l’environnement, vice-président de la Commission de droit de l’environnement à l’Union mondiale de la Nature, http://www.ahjucaf.org/Rapport-general-de-Monsieur-le.html

17 Loi n° 2003-986 du 16 octobre 2003 autorisant l’approbation de la convention sur les polluants organiques persistants.

18 Site du ministère des Terre et des ressources naturelles, https://mol.gov.vu/index.php/fr/.

19 Cf. par exemple Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance signée le 13 novembre 1979 ; Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination du 22 mars 1989 ; Protocole de Bâle sur la responsabilité et l’indemnisation en cas de dommages résultant de mouvements transfrontières et de l’élimination de déchets dangereux dit protocole responsabilité.

20 Cf. par exemple la législation européenne sur les ICPE largement inspirée de la législation française.

21 La directive 2008/1/CE sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution soumet à autorisation les activités industrielles et agricoles qui ont un fort potentiel de pollution.

22 Règlement (CE) n°1907/2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) et instituant une agence européenne des produits chimiques.

23 Règlement (CE) n°1005/2009 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (mettant en œuvre le protocole de Montréal). 

24 Directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement.

25 Directive 2006/118/CE du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration ; directive 2008/105/CE du 16 décembre 2008 établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau ; directive Inondations 2007/60/CE et la directive cadre Stratégie pour le milieu marin (DCSMM) 2008/56/CE.

26 Directive 2008/98/CE relative aux déchets.

27 Directive (UE) 2015/412 du Parlement Européen et du Conseil du 11 mars 2015 modifiant la directive 2001/18/CE en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de restreindre ou d’interdire la culture d’organismes génétiquement modifiés (OGM) sur leur territoire ; Règlement (CE) no 1830/2003 concernant la traçabilité et l’étiquetage des organismes génétiquement modifiés (OGM) et la traçabilité des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale produits à partir d’OGM.

28 Cf. le réseau Natura 2000 créé pour traduire les objectifs de la Convention sur la diversité biologique, adoptée au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992. Deux directives soutiennent la mise en œuvre de cet inventaire, les directives “habitat” (directive 92/43/CEE DU Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages) et “oiseaux” (Directive du 2009/147/CE du Parlement Européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages).

29 Règlement (CE) nº 166/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant la création d’un registre européen des rejets et des transferts de polluants.

30 Sur ces points, voir Florence Simonetti, Le droit européen de l’environnement, Pouvoirs, 127-2008.

31 Cf. article précité note précédente. Cf. la Stratégie Européenne pour le Développement Durable, nouvelle stratégie adoptée par le Conseil de l’Union Européenne le 9 juin 2006.

32 “Rappelant (…) les dispositions de la résolution 44/206 de l’ Assemblée générale du 22 Décembre 1989 relative aux effets négatifs possibles de l’ élévation du niveau de mer sur les îles et les zones côtières, en particulier de faible altitude et les dispositions pertinentes de la résolution de l’ Assemblée générale 44/172 du 19 Décembre 1989, concernant la mise en œuvre du plan d’action sur la lutte contre la désertification (…) Reconnaissant en outre les petits pays insulaires, les pays à faible altitude ou les zones sujettes aux inondations, à la sécheresse et la désertification, les zônes côtières, arides et semi-arides et les pays en développement ayant des écosystèmes montagneux fragiles sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques”.

33 Vanuatu a reçu de nombreuses aides à ce titre.

34 “Reconnaissant la nécessité de coopérer au sein de la région ainsi qu’avec les organisations internationales, régionales et sous-régionales compétentes, pour assurer la coordination des efforts visant à protéger l’environnement et utiliser durablement les ressources naturelles de la région”.

35 “Suite à un inventaire régional des déchets dangereux, les agents du projet ont procédé à des opérations de désamiantage d’urgence aux Fidji et à Nauru”. Rapport annuel du Secrétariat du Programme Régional Océanien de l’environnement pour 2014.

36 Des travaux concernant la collecte et le traitement des huiles usagées préfigurent la mise en place d’un cadre national pour une meilleure gestion de ces déchets toxiques.

37 Réglementations pour lutter contre la pollution de l’eau douce par les PolyChloroBiphényles ou PCB, les pesticides, les nitrates, les résidus médicamenteux, les micro-polluants et les phosphates issus des détergents.

38 Nouvelle organisation territoriale de la République.

39 Loi nº 24 de 2014 sur la gestion des déchets.

Autore

Maître de conférences, Université Toulouse 1 Capitole, membre de membre de l’Institut du Droit de l’Espace, des Territoires et de la Communication (IDETCOM)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2018

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