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Crise(s) et droit

 | 
Jacques Larrieu

Gestion des crises par le droit

Réflexions sur la relation collectivités territoriales - crise : un sinulier retour de balancier1

Didier Guignard

Texte intégral

  • 1 Cette contribution prolonge l’analyse développée dans la communication "Réflexions sur un couple s (...)
  • 2 Loi no 2010-1563, JO du 17 déc. 2010, p. 22146.
  • 3 “J. Attali, 300 décisions pour changer la France, Rapport de la commission pour la libération de l (...)

1La décision no 2010-618 DC du 9 décembre 2010 a validé la plupart des dispositions de la loi de réformes des collectivités territoriales, censurant néanmoins l’article 6 relatif au tableau fixant le nombre de conseillers territoriaux. La loi du 16 décembre 20102 adoptée aux termes d’un parcours chaotique fut influencée et alimentée des propositions de nombreux rapports convergentes3 quant au constat notamment institutionnel. À la question “Pourquoi une telle réforme”, le site du ministère de l’intérieur sur la réforme territoriale indique :

2Le statut quo n’est en effet plus possible pour trois raisons :

31ère raison : il y a unanimité et convergence de diagnostic de tous les rapports publics relatifs aux collectivités territoriales pour en finir avec :

4– l’empilement des structures : communes, intercommunalités à fiscalité propre, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixte (ouverts ou fermés), pays, départements, régions, État et Europe ; depuis 30 ans nous avons toujours ajouté, jamais rien retranché,

5– l’enchevêtrement des compétences et la concurrence entre institutions : qui comprend ce que fait un département et ce que fait une région ? Qui sait, face à un problème concret, s’il faut s’adresser à son conseiller général plutôt qu’à son conseiller régional.

  • 4 Parmi les arguments donnés et notamment chiffrés, il est mentionné : “- Les régions et les départe (...)

6 2 e raison : Ces chevauchements institutionnels ont un coût exorbitant qui souligne la nécessité de maîtriser la dépense publique 4 .

  • 5 http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites

7 3 e raison : L’État local est lui-même engagé dans un processus de modernisation” 5 .

  • 6 Ibid.

8Au renfort de ce dernier point, viennent les justificatifs suivants : “si plusieurs réformes avaient cherché à rationaliser l’organisation de l’État territorial en insufflant plus de transversalité entre les services, la limite de l’exercice tenait au fait qu’on ne touchait pas aux structures. C’est pourquoi le Gouvernement a engagé une réforme historique de l’organisation de l’État au plan local. Le regroupement interministériel des services déconcentrés et la mutualisation de toutes les fonctions supports sont désormais privilégiés, répondant ainsi à un double objectif d’économie et d’efficacité6.

9Cette dernière raison mérite mieux qu’une simple allusion. En effet, en quoi le processus de modernisation de l’État implique-t-il ou oblige-t-il à celui des collectivités territoriales ?

10Par cette dernière notion, il faut entendre des collectivités décentralisées qui correspondent à un territoire.

  • 7 P. Bodineau et M. Verpeaux, Histoire de la décentralisation, Que sais-je, 2e édition, PUF, Paris 1 (...)
  • 8 Ibid. Voir également X. Barella, Les collectivités territoriales et la loi en droit public françai (...)

11La décentralisation “consiste à créer ou à reconnaître l’existence de collectivités distinctes de l’État sur le plan juridique. Elles bénéficient ainsi de la personnalité morale et sont titulaires de droits et d’obligations, au même titre que les personnes physiques. La personnalité morale ne suffit sans doute pas à définir la décentralisation mais elle constitue une rupture juridique et politique importante par rapport à la déconcentration, car la collectivité cesse d’être une simple circonscription administrative de l’État pour devenir une entité relativement autonome. Elle possède ainsi des organes distincts de ceux de l’État (..), dispose de compétences propres, elle est propriétaire de biens, ou encore recrute du personnel, établissent leur propre budget, en bref elles peuvent s’administrer librement7. Cependant cette liberté n’est pas totale, la collectivité territoriale ou décentralisée territorialement “est soumise à des règles étatiques qui sont établies par la loi8.

  • 9 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 4.

12En effet, la décentralisation est un mode d’organisation administrative de l’État unitaire. Or dans ce type d’État, expliquent les auteurs, “l’État est la seule autorité qui dispose du pouvoir constituant, du pouvoir législatif et du pouvoir juridictionnel : les collectivités décentralisées n’ont qu’un pouvoir administratif9.

13D’une certaine manière, les collectivités territoriales sont dans le cadre de l’État unitaire entre le possessif et le démonstratif. Il semble possible d’utiliser l’adjectif possessif pluriel “ses” et l’adjectif démonstratif pluriel “ces” en parlant des collectivités décentralisées.

14C’est en gardant présent à l’esprit cette dualité qu’il convient d’appréhender les collectivités territoriales et cette communication.

  • 10 L. Moreau, “La contractualisation de l’exercice de la police administrative”, mélanges Guibal, Pre (...)

15Les différentes vagues décentralisatrices ont accru les compétences des collectivités territoriales et de nombreux secteurs d’activités, même certains considérés comme régaliens, font appel à une action conjointe de l’État et des collectivités10 ; il aurait été dès lors ardu de mettre en œuvre la réforme de l’État sans celle des collectivités territoriales. D’autres y verront tout bonnement les modalités indispensables pour y associer les collectivités. Le Projet de loi déposé au mois d’octobre 2009 ne mentionne-t-il pas :

  • 11 Sénat, no 60 ; enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009, Projet de loi de réforme de (...)

16Après la réforme de l’État territorial, engagée dès 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales constitue donc la deuxième étape de la modernisation des structures administratives locales de la France”11.

17Quelques années auparavant à l’occasion de l’exposé des motifs du projet de la loi constitutionnelle de 2003, il était précisé : “la décentralisation est la première réforme de l’État”.

18Ainsi la connexion décentralisation – réforme de l’État n’est pas une nouveauté, elle s’inscrit dans un processus ancien. Toutefois un renversement des termes s’opère ou plus exactement le mouvement décentralisation – réforme de l’État s’inverse. Durant de nombreuses décennies, la décentralisation a été perçue pêle-mêle comme un moyen de modernisation de l’État, d’assurer une gestion au plus près – proximité oblige – ou encore de mettre un terme à l’omnipotence et au monolithisme de l’action publique ou bien comme un moyen de renforcement de la démocratie.

19La décentralisation et les collectivités territoriales participent à l’amélioration de la qualité de la gestion publique par une certaine rationalisation de l’appareil administratif avec son environnement.

20La nouveauté de cette loi de décembre 2010 et des rapports précités qui l’ont inspirée est qu’ils se focalisent sur les collectivités territoriales en tant que objet à moderniser ou sujets de la modernisation car elles sont les sujets ou les vecteurs de la crise.

  • 12 A. Comte-Sponville, Dictionnaire philosophique, éditions PUF, Paris 2001, p. 137.
  • 13 Ibid.
  • 14 “Il est temps de décider”

21Or, si on entend par crise, “un changement rapide et involontaire, qui peut s’avérer favorable ou défavorable, mais qui est toujours difficile et presque toujours douloureux12, il est aisé de comprendre tout le bénéfice retiré par l’État de l’emploi d’un tel vocable. Il lui permet de se défausser (pour ne pas fausser) et de reporter, en faisant leur procès, sur les collectivités territoriales dont démonstration à l’appui, il explique quelles sont la source de tous les maux. Parce qu’étymologiquement, la crise “c’est le moment de la décision :… non qu’on décide d’une crise, mais parce qu’elle nous oblige à nous décider, ou décide à notre place13, il est aisé non seulement de comprendre alors le titre du rapport de la commission Balladur14, mais également le processus de recentralisation au cœur de l’actuelle loi et sa cohorte de texte à venir.

22En tout cas, le mouvement de balancier revient directement à la face des collectivités territoriales.

23Le diptyque attraction – répulsion aurait également pu être proposé.

24Attraction ou plus exactement attirance entre l’État et ses collectivités territoriales (possessif oblige et explique) qui manipule des collectivités objets pour résoudre ses crises (I). Répulsion pour un État qui a peut être - phase intermédiaire - besoin d’un boucémissaire et trouve facile de rappeler et de démontrer que les collectivités territoriales distinctes juridiquement, économiquement voire politiquement de lui sont un des facteurs de la crise (II).

I – LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, OBJET DE L’ÉTAT POUR RÉSOUDRE DES CRISES

  • 15 J.A. Mazères, “Les collectivités locales et la représentation. Essai de problématique élémentaire” (...)

25Comme il a pu être écrit évoquant les collectivités locales “Le local se trouve déterminé dans sa nature même comme représentation produite par l’État15. Cette production par l’État selon les représentations qu’il se fait de ce que doit être le local interviendra essentiellement en matière politique. En se référant uniquement à partir de la période révolutionnaire, l’État va concevoir et utiliser le local comme élément de résolution de certaines crises politiques (A), si parfois ces emplois relèveront de stratégies politiciennes, elles se matérialiseront par l’entremise de règles juridiques. Certains des épisodes présentés peuvent apparaître comme fort lointain ; toutefois, un second grand domaine toujours d’actualité démontre le recours par l’État aux collectivités territoriales : le domaine économique (B).

A – Les collectivités territoriales au secours des institutions politiques

26Deux grandes illustrations seront évoquées correspondant à des période troubles d’intensité non comparables, mais symptomatiques de l’utilisation faite par l’État des collectivités territoriales sur le terrain politique.

1) Les projets issus de la Révolution

  • 16 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 24.-25.
  • 17 Ibid. p. 25-26.

27La révolution française ne fut pas seulement politique, elle fut aussi et peut-être même plus, administrative (…) La nuit du 4 août 1789 avait mis fin aux privilèges des institutions locales (cantons, provinces villes…) “désormais confondus dans le droit commun des français”. Une nouvelle organisation du territoire s’avérait obligatoire16. Par ailleurs, le mouvement de révolte de cet été avait fait craindre notamment suite à “l’instauration de municipalités révolutionnaires (…) un risque d’anarchie (…) ou du moins celui d’un fédéralisme opposé au concept d’État unitaire défendu par les Constituants (…) La quête de l’unité plaidait pour une réforme d’ensemble pour une nouvelle division du royaume17.

28Au cours de cette période s’affronteront le projet Sieyes-Thouret et la position défendue par Mirabeau. À son issue et tenant compte des démarches de toutes parts, 83 départements seront constitués tenant compte des réalités géographiques et historiques.

  • 18 Ibid. p. 28-29.

29La nouvelle division ne fut pas une œuvre arbitraire (…) mais un compromis entre les besoins d’une administration rénovée et des données parfois fort anciennes18.

  • 19 D. Bertolle, “La naissance du département”, in Administration, no 160, juill./sept. 1993, p. 17

30D’aucuns souligneront à juste titre, s’agit-il et fait-il parler véritablement de collectivités territoriales ou plus de circonscription avec le département ? Ce débat qu’il soit permis de ne pas l’aborder. Il est par contre à relever, explique M. Bertolle, que le mot département est un vieux mot de notre langue (…)” dans l’organisation de l’État ou de l’Église, le mot était couramment employé. Quand les rois voulaient contourner certaines attributions d’officiers pratiquement inamovibles, ils créaient des commissaires royaux dont ils réglaient le département tant pour les attributions que le ressort territorial19.

  • 20 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit p. 29
  • 21 Dans son discours du 3 novembre 1789, Thouret rappelle” … il faut donc parvenir à distribuer la re (...)

31La loi du 22 décembre 1789 est relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives, le mot département n’apparaît que dans l’article 1er. La division en départements n’est pas seulement administrative, elle sert aussi à la désignation des députés au futur corps législatif : “il sera fait une nouvelle division du royaume en départements, tant pour la représentation que pour l’administration20. Cette nouvelle division sert en tout premier lieu à asseoir le nouveau pouvoir et à résoudre la crise politique. C’est l’idée que l’égalité des territoires détermine l’égalité de représentations21.

32La seconde illustration renvoie à une autre période de trouble ou de crise.

2) La loi Tréveneuc du 15 février 187222

  • 22 D. Guignard, “La loi Tréveneuc ou l’improbable apothéose des conseils généraux”, in Bicentenaire d (...)

33Non seulement ce texte intègre les états d’exception, mais permet de saisir l’un des aspects les plus originaux de la tradition française de la nécessité en confiant certains pouvoirs exceptionnels aux Conseils généraux.

  • 23 Elle résulte d’une proposition déposée le 25 juillet 1871 par le vicomte de Tréveneuc.

34Au cours de la Commune, l’Assemblée, en majorité monarchiste, seconda les efforts de Thiers pour la défense de la légalité ; le danger éloigné, l’opposition entre la chambre et Thiers se forma. Selon l’article premier de la loi du 15 février 1872 relative au rôle éventuel des Conseils généraux dans des circonstances exceptionnelles, dite également loi Tréveneuc23 : « Si l’Assemblée nationale ou celles qui lui succéderont viennent à être dissoutes ou empêchées de se réunir, les conseils généraux s’assemblent immédiatement, de plein droit, et sans qu’il soit besoin de convocation spéciale, au chef lieu de chaque département (…)”. L’article 4 dispose : “Cette Assemblée est chargée de prendre, pour toute la France, les mesures urgentes que nécessite le maintien de l’ordre et spécialement celles qui ont pour objet de rendre à l’Assemblée nationale la plénitude de son indépendance et l’exercice de ses droits. Elle pourvoit provisoirement à l’administration générale du pays”.

  • 24 Art. précité p. 359 et s.

35Cette loi s’intègre dans les dispositifs dits de pouvoirs de crise, d’état de nécessité. Selon certains auteurs, la loi Tréveneuc aboutit en réaction contre le pouvoir central à décentraliser en quelque sorte l’exercice du droit de nécessité en confiant certains pouvoirs exceptionnels aux Conseils généraux. Cette loi a connu plusieurs précédents tout au long du XIXe siècle (l’ordonnance du 11 mars 1815 ou la proposition de loi du 12 janvier 1850) expliquant les réserves dont elle a fait l’objet. En effet, ce texte confère aux Conseils généraux un rôle politique dont il est aisé de comprendre qu’il puisse chagriner. Au cours du XXe siècle, l’évocation de cette loi ressurgira dans des périodes troubles (Seconde guerre mondiale, lors des évènements d’Algérie). L’analyse de ce texte présente-t-elle uniquement un intérêt historique ? Une réponse négative s’impose sous réserve de considérer cette loi comme valide, sujet fortement débattu24. Ensuite la loi Tréveneuc apparaît comme une traduction d’une certaine manière d’être de l’État. Lorsque la raison de l’État vacille, ce dernier pourrait faire appel aux Conseils généraux.

B – Les collectivités locales au service des enjeux économiques

  • 25 S. Bernard, Droit public économique, éditions Litec, Paris 2009, p. 11.
  • 26 “La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen insiste sur la propriété privée et reste prati (...)
  • 27 Voir en ce sens, ibid. p. 15-16.

36La France est marquée “par ce que l’on a pu appeler le “libéral-colbertisme”, c’està-dire par le mélange de deux traditions, l’une de nature libérale consistant à limiter le rôle de l’État dans l’économie, l’autre dite colbertiste (…) qui tend à l’encourager25. La première ressort parfaitement au cours de la période révolutionnaire marquée ainsi par une volonté de limiter l’interventionnisme économique étatique26 et caractéristique de l’État gendarme27.

  • 28 “L’évolution des idées et la pression des évènements peuvent bien pousser parfois les collectivité (...)
  • 29 L. Ortiz, “Les interventions économiques des collectivités territoriales”, in Les collectivités lo (...)

37Une mutation du rôle de l’État interviendra ; mutation tout d’abord idéologique au cours de la deuxième moitié du XIXe siècle - avènement de l’État Providence – puis circonstanciée ou conjoncturelle fin XIXe et durant les premières décennies du XXe siècle qui affecta principalement les communes28 (1). Cette action économique des collectivités territoriales sera reconnue par les lois de décentralisation de 198229 (2).

1) Services publics industriels et/ou commerciaux et action communale

  • 30 Les auteurs précisent, “ces décrets, qui ne font d’ailleurs que reprendre une proposition de loi.. (...)
  • 31 “Le décret du 5 novembre 1926 autorise en particulier les communes à participer aux entreprises co (...)
  • 32 CE Sect. 30 mai 1930, no 43, in Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 17e édition, (...)
  • 33 Long, Weil, Braibant, Delvolvé, Genevois, ibid. p. 263.
  • 34 Ibid.
  • 35 Ibid. p. 265

38Les décrets-lois de 1926 “témoignent d’une attitude nouvelle des pouvoirs publics à l’égard des interventions économiques30. Les Professeurs Bourdon, Pontier, Ricci précisent, “Ils ont pour objet de développer la “vie locale” en “accroissant le champ et la fécondité de ses initiatives, notamment dans l’ordre économique et social” (exposé des motifs)31. Sous l’arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers32, il est indiqué : “La jurisprudence n’avait admis jusqu’alors l’érection en service public par les collectivités locales de certaines activités commerciales ou industrielles que s’il n’y avait aucun autre moyen de satisfaire les besoins de la population33. Selon les auteurs, cette jurisprudence est pour une part non négligeable circonstanciée. La jurisprudence commerce en détail de Nevers “est très marquée par le contexte économique et social dans lequel elle a été rendue34. Le principe de liberté du commerce et de l’industrie est toujours le principe toutefois la “rigueur d’interprétation a cédé devant la nécessité d’agir “dans l’intérêt public” comme le rappelle l’arrêt du 31 mai 2006. Certes, il doit être justifié. Mais il permet aux personnes publiques d’agir en certaines circonstances voire en toute circonstances35.

  • 36 Ibid.

39Dans le premier cas, expliquent les auteurs36, pour admettre la création d’un service public, la jurisprudence avait initialement retenu la nécessité de circonstances exceptionnelles “Casanova” 1901 - formule renvoyant à des évènements aussi graves que la guerre (sic) puis de circonstances particulières de temps et de lieu en 1930 “Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers”.

  • 37 Ibid.

40L’arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris de 2006 évoque notamment la carence de l’initiative privée. Selon les auteurs, “cette carence peut tenir à l’absence ou l’insuffisance, quantitative ou qualitative de l’initiative privée pour répondre à des besoins de la population37.

  • 38 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 60
  • 39 J. Bourdon, J.M. Pontier et J.C. Ricci, op. cit. p. 28

41Précisons par ailleurs, que “si l’État ne s’oppose pas à une extension des compétences départementales et communales, c’est le plus souvent pour justifier des transferts de charges, tel est le cas pour l’entretien des édifices religieux communalisés après la séparation de 1905, comme le seront les pompes funèbres (loi du 28/12/1904) ou le recensement (loi du 31mars 1928), aux départements échoient l’assistance médiale gratuite (loi du 15 juillet 1893), l’hygiène publique (loi du 15 février 1902)…38. “Mais vers la fin de la IIIe République, les difficultés rencontrées par les CT comme par l’État, la crise, la montée des périls se conjuguent pour réduire les pouvoirs des autorités locales39.

42Si l’action des collectivités territoriales se poursuivra tout au long du XXe siècle, une mention spéciale doit être faite quant au texte législatif du 2 mars 1982.

2) Aide économique et action locale

43Ce dernier qui devait constituer la grande réforme du septennat selon le chef du gouvernement et faussement dénommée par certains “l’acte I” de la décentralisation comporte quatre grandes innovations dont l’interventionnisme économique des collectivités locales. Ce dernier pan, au delà de sa portée juridique a une dimension symbolique non négligeable. En effet, cette loi fut votée dans la foulée d’un autre texte législatif, stigmate de la volonté politique de la nouvelle majorité présidentielle et parlementaire portée au pouvoir : les lois de nationalisation. Or, la consécration de l’interventionnisme économique des collectivités territoriales marque un changement important, il ne s’agit plus de se substituer à l’initiative privée, mais également et avant tout, de collaborer et d’aider les entreprises par l’entremise d’aides directes et indirectes ; ces dernières étant ouvertes à toutes les collectivités. La crise économique et notamment l’après second choc pétrolier réclamaient une mobilisation des acteurs publics, la gauche débuta avec ce texte sa conversion à l’économie de marché. Ces compétences seront un succès tel qu’il faudra en janvier 1988, corriger certains excès notamment le soutien des communes à l’égard des entreprises et difficultés ; des lois ultérieures celles de 2002 et de 2004 affineront les notions d’aides directes ou indirectes et in fine supprimeront ce distinguo.

44Tant au plan politique qu’économique, même si pour ce dernier aspect, plus qu’une crise économique c’est un processus de difficultés économiques que traverse le pays, l’État faisant sien “l’adage nécessité fait loi” a instrumentalisé les collectivités territoriales pour résoudre ses crises.

45Depuis quelques années dont le point d’orgue en droit positif est la loi promulguée le 10 décembre 2010, un changement radical a été opéré. Les collectivités territoriales, ces (démonstratif oblige) collectivités sont pointés du doigt par l’État comme vecteur de la crise. Ainsi renversement ou retournement, cette loi soutient la nécessité de réformer des collectivités en crise.

II – LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SUJETS ET VECTEURS DE LA CRISE

46Un renversement de tendance est en cours, véritable réquisitoire démonstratif à l’égard des collectivités territoriales, fléaux ou tout au moins accélérateurs de la crise ou freins à une issue heureuse de ces périodes de difficultés.

47L’introduction du projet de loi déposé en Octobre 2009 indique :

48Pour autant, il n’est pas possible d’ignorer plus longtemps les défauts de notre organisation territoriale. La décentralisation s’est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences mais n’a pas modifié les structures, sauf pour les ajouter les unes aux autres sans jamais retrancher, clarifier ou réorganiser.

49Le résultat est un paysage institutionnel fragmenté qui a vu s’empiler au fil du temps un très grand nombre de structures administratives intervenant dans la gestion des territoires : communes, intercommunalités à fiscalité propre, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes (ouverts ou fermés), pays, départements, régions, État et Europe.

50Au morcellement des structures s’ajoute l’enchevêtrement des compétences. L’ambition initiale d’une répartition par “blocs de compétences” a progressivement cédé le pas à une situation où, du fait de la multiplication des acteurs et des législations spéciales, la plupart des compétences sont partagées entre plusieurs collectivités territoriales ou encore entre elles et l’État. Les excès de la pratique des financements croisés, qui en est largement le corollaire, ajoutent encore un peu plus à la complexité.

  • 40 Op. cit.

51 Il en résulte une perte d’efficacité pour l’action publique et pour les usagers des services publics, un coût élevé pour le contribuable, un manque de lisibilité pour le citoyen et une lassitude des élus locaux de terrain40.

52L’agencement institutionnel des collectivités serait dépassé (A) et l’exercice des compétences ou plus exactement la détermination des responsabilités dans l’exercice des compétences illisibles (B).

A – Un agencement institutionnel suranné

53L’organisation territoriale ne correspondrait pas aux “temps modernes”, contraint par la pesanteur institutionnelle et juridique, les collectivités n’auraient pas vu émerger de nouveaux espaces, de nouvelles réalités économiques et sociales prisonnières de découpage à la base politique (communes et conseils généraux) ou correspondant à un développement économique (les régions) peut-être à repenser.

1) la décentralisation à organisation institutionnelle constante

  • 41 La conduite par l’État de la décentralisation, la documentation française,
  • 42 Ibid. p. 2.

54À l’occasion de son rapport public thématique d’octobre 200941, la Cour des Comptes évoquant le champ de la solidarité et sa “gestion fortement décentralisée” (sic) relève : “Elle se fait par ailleurs au bénéfice de collectivités dont l’organisation sur le territoire national n’a pas été revue malgré un constat très partagé d’obsolescence, ni préalablement adaptée à ce nouveau partage de responsabilités publiques. Ainsi la décentralisation, qui aurait pu être accompagnée d’un remodelage de l’organisation territoriale cohérent avec une vision nouvelle de l’action publique, a dû s’accommoder d’une organisation territoriale jugée peu rationnelle et insuffisamment réformée. De ce point de vue, et bien que le nombre de structures à fiscalité propre ait plus que quintuplé au cours des 15 dernières années, l’échelon supplémentaire de l’intercommunalité a, par exemple, été ignoré42.

  • 43 (à l’exception de la création de la communauté d’agglomération qui entrainera la disparition des d (...)

55Dans l’hexagone, et la relance de la décentralisation en 1982 en constitue l’exemple caricatural, toute nouvelle institution collectivité ou établissement public vient se superposer sur les structures déjà existantes43 offrant peut être plus que la métaphore du millefeuille l’image d’un patchwork. En effet l’énumération des instances mêle des collectivités et des établissements, des groupements aux formes à définir :

  • 44 Données issues de J. J. Urvoas, “Quel jugement sur le “rapport Balladur””, RGCT no 47, avril 2010, (...)

56Près de 37000 communes, 16000 SIVU et SIVOM, 16 communautés urbaines, 2400 communautés de communes, les 174 communautés d’agglomération, 371 pays, 100 départements, 26 régions, des collectivités à statut particulier44….

  • 45 D. Le Morvan, “Seconde partie : Simplifier. Introduction” Actes du Colloque : corriger la décentra (...)

57Face à cette réalité à clarifier peut être plus qu’à simplifier45, le gouvernement propose deux couples :

  • un couple départements – régions, mariage de la carpe et du lapin symbolisé notamment par le conseiller territorial. Ce dernier, selon le Professeur Faure, “est sans doute la pièce essentielle de la loi du 16 décembre 2010 (…) il se substituera au conseiller général et au conseiller régional pour siéger tout à la fois aux deux assemblées du conseil général et du conseil régional…”46. Ainsi dans un avenir proche, “après avoir fait chambre séparée, les élus départementaux et régionaux devront faire chambre commune avec lit-jumeaux superposés47. Singulière innovation à une époque où de nombreuses voix dénoncent le cumul des mandats.
  • un couple communes-intercommunalités
  • 48 M. Verpeaux, “La réforme territoriale et les nouveaux élus”, RFDA no 2, mars-avril 2011, p. 247 et (...)
  • 49 Ibid.
  • 50 “La loi du 16 décembre 2010 ne prévoit pas l’élection directe des délégués des intercommunalités p (...)
  • 51 Ibid. p. 254.

58Si l’achèvement de la carte intercommunale en juin 2013 peut apparaître une bonne chose, à terme la question de la survie des communes, plus encore suite à l’élection des délégués communautaires au suffrage universel se posera, sinon à en faire des paroisses d’Ancien Régime en charge de l’état civil. La réaffirmation de la clause générale de compétences pour les communes ne renverse pas la présomption d’un futur pour le moins obscurci. À de nombreux égards, il convient de s’arrêter quelques instants sur de la logique des couples rappelée par le Professeur Verpeaux48. “Ces couples sont particulièrement présents du point de vue de la désignation des nouveaux élus locaux, comme l’institution des conseillers territoriaux le montre. On retrouve cette conception à propos de l’élection des délégués des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale49. Préalablement à la loi du 16 décembre 2010, il s’agissait d’une élection indirecte des délégués communautaires fixé à l’article L.5211-6 (sic). Le seuil temporel fatidique pour qu’une crise éclate dans ce nouveau couple risque d’être rapidement atteint. En effet la mention de l’élection directe des délégués de certaines intercommunalités et de certaines communes50 provoque une profonde mutation des rapports entre communes et intercommunalités. “Ce suffrage universel indirect n’était pas sans soulever des questions de légitimité des élus communautaires ou syndicaux qui étaient perçus comme étant moins responsables devant les électeurs (…) cette situation pouvait comporter néanmoins des aspects confortables pour les élus et leur laisser une plus grande liberté dans la gestion des intercommunalités, qui était un peu plus déconnectée des contingences partisanes que celle des communes. Beaucoup d’élus communautaires se plaisaient à décrire ainsi le climat dépassionné des débats au sein des EPCI. Sans doute le suffrage à deux degrés avait-il fini par montrer ses limites (…) la désignation directe des délégués communautaires modifie à terme le rapport entre les communes et les EPCI. La composition des organes délibérants de ces établissements publics est un compromis subtil entre des exigences contradictoires51.

2) l’émergence de nouvelles “entités fonctionnelles”

  • 52 F. Lerique, “L’articulation des compétences entre les communes et leur métropole” ; C. Vallar, “La (...)
  • 53 “L’ambition réformatrice du Comité Balladur s’effrite avec le renoncement aux deux mesures essenti (...)
  • 54 “L’impression que la métropole ressemble à une super-communauté urbaine se renforce à la... lectur (...)
  • 55 “La métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs commu (...)
  • 56 “Le nouvel article L. 5217-4 du CGCT distingue en effet pas moins de six catégories de compétences (...)
  • 57 Ibid. p. 40.
  • 58 “Les métropoles se voient transférer de plein droit trois catégories de compétences qui portent re (...)
  • 59 “… dans le cadre de l’action des métropoles n’est pas complètement prédéterminé puisqu’il peut êtr (...)

59La réforme ajoute une nouvelle institution intercommunale : la métropole52. In fine, elle est uniquement un établissement public53. La métropole n’empruntera pas la nature juridique de la collectivité territoriale mais celle de l’établissement public de coopération intercommunale. Cette super-communauté urbaine54 pour les agglomérations de plus de 500000 habitants55 dispose de compétences très larges56 ; comme l’indique M. Mozol, “l’un des caractères innovants des métropoles réside dans la vocation de ce dernière à exercer un certain nombre de compétences départementales et régionales (…) dont certaines forment le noyau dur des compétences départementales et régionales57. Il convient en la matière de distinguer les compétences exercées de plein droit58 et celles qui sont confiées aux métropoles par convention conclue avec les deux catégories de collectivités territoriales59.

B – Des compétences et leurs exercices à clarifier

  • 60 “Le législateur n’a cependant pas réussi à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, le citoy (...)

60Parmi les arguments avancés, l’impossibilité de déterminer notamment pour l’usager la collectivité compétente et responsable60, source de gabegie. Il conviendrait donc notamment de rompre avec la tradition de la compétence générale des départements et des régions à prendre en charge tout besoin de leur population.

1) Clause générale de compétence - spécialisation des compétences

  • 61 Ibid. p. 29.
  • 62 Ibid.
  • 63 Ibid.

61Le législateur en 1983 avait décidé de transférer les compétences par matières et non par catégorie de collectivités. Mais le législateur n’a pas réussi à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences…61. Les auteurs précisent : “cette théorie des blocs est rapidement devenue un leurre ; le transfert des compétences par blocs n’a été effectivement possible que dans des domaines définis comme l’éducation. En revanche, la force des “choses” le contrecarre lorsque sont concernés des domaines relativement flous et aux contours indéterminés tels que l’aménagement du territoire ou le développement économique. Pour ces questions, plusieurs collectivités peuvent se sentir concernées et aptes à intervenir62. Selon M. Aubin et Mme Roche, La superposition institutionnelle et “l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur une autre, conjugués à la prééminence de l’État au moins sur le plan financier, ont sans doute fini de compliquer la situation63.

62Néanmoins, cette suppression de la clause générale de compétence relève d’un travail de manipulation du “patrimoine génétique” des collectivités territoriales.

  • 64 L. Janicot, “Les collectivités territoriales, une définition menacée ? “, RFDA no 2, mars-avril 20 (...)
  • 65 Ibid. p. 230.
  • 66 Ibid.
  • 67 Ibid.
  • 68 Ibid. p. 236.
  • 69 Ibid. p. 236-237.

63Selon le Professeur Janicot, “… la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 (…) devrait provoquer des effets plus importants sur la distinction doctrinale entre collectivités territoriales et établissements publics. Cette loi prive en effet certaines catégories de collectivités de la clause générale de compétence (…) elle conduit (…) à s’interroger sur la définition doctrinale de la notion de collectivité territoriale et sur les éléments qui peuvent la caractériser, notamment par rapport à celle d’établissement public64. L’auteur explique que le texte législatif a repris la thématique du rapport du comité pour la réforme des collectivités territoriales consistant à spécialiser les départements et les régions, ces “collectivités territoriales en devaient bénéficier que des compétences que la loi leur attribuerait65. Ainsi selon de l’article 73 de la loi, le conseil général (le conseil régional) règle par ses délibérations les affaires du département (delà région) dans les domaines que la loi lui attribue. “Ces articles suppriment donc la faculté pour les départements et les régions d’intervenir dans des compétences autres que ceux qui leur sont attribués par la loi (…) certes, le législateur leur laisse la possibilité “de se saisir en outre de tout objet d’intérêt départemental (régional) pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique””66. Enfin Le Professeur Janicot relève : “… avec la loi de réformes des collectivités territoriales, le principe devient la spécialité des compétences des départements et des régions, l’exception, la possibilité de se saisir de tout objet non attribué à aucune autre collectivité territoriale67. Au risque de tomber dans la facilité, cette loi participe à et de la crise des collectivités territoriales. La question “que sont ces collectivités décentralisées ?” appelle une réponse incertaine. En effet, la loi du 16 décembre 2010 participe à la “remise en cause de la définition doctrinale des collectivités territoriales68 et les développements du Professeur Janicot quant à cette définition “par rapport aux établissements publics et (…) en tant que personnes publiques territoriales69 sont des plus intéressantes.

2) Des collectivités dépensières

  • 70 G. Huet, “Les ressources des collectivités locales : une vraie chance pour une redistribution effi (...)
  • 71 Ibid. p. 64.
  • 72 “… la délibération attribuant une subvention d’investissement ou de fonctionnement à un projet déc (...)
  • 73 “À compter du 1er janvier 2015, à défaut d’adoption dans la région concernée du schéma d’organisat (...)

64Le cofinancement d’un même projet “constitue l’une des caractéristiques de la dépense locale en France. Or, depuis plusieurs années, les financements croisés figurent en première ligne des principaux griefs formulés à l’encontre de la dépenses publique70. Les textes dénonçant les dérives inflationnistes ou encore les redondances voire les phénomènes de déresponsabilisation virent le jour. La loi du 16 décembre 2010 encadre les co-financements, ainsi “le maître d’œuvre doit assurer une participation minimale au financement du projet, laquelle est de 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à ce projet (….) la région ne pourra intervenir que sur des opérations d’intérêt régional contrairement au département71. M. Huet précise également que la loi instaure une obligation d’information nouvelle72 et un traitement particulier pour les petites communes73.

  • 74 Ibid.
  • 75 “Les libertés locales à l’épreuve du rapport Balladur sur la réforme des collectivités locales”, R (...)

65Ces dispositions en matière de financements croisés reflètent les relations Étatcollectivités territoriales. Très critique et très démonstratif envers “ces” collectivités territoriales aux comportements dispendieux, il est beaucoup plus clément à l’égard de “ses” collectivités. Parce que dans l’État unitaire décentralisé, l’État détient la compétence de principe et la souveraineté, il peut ne pas s’appliquer ces prescriptions impératives : “faites ce que je dis, ne faites pas, ce que je fais”. Le législateur a pris soin “d’exclure de ce dispositif le financement par les collectivités territoriales des opérations figurant dans les contrats de projet État-Région et les opérations dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics74. Cette volonté de réduire certaines dépenses publiques, rappelle notamment le Professeur Faure, “s’inscrit dans le droit fil du mouvement de révision générale des politiques publiques75.

  • 76 “Quid des enceintes dans lesquelles se réunissent actuellement les différents conseils régionaux ? (...)

66Pour conclure, ces dispositions attestent d’une profonde méconnaissance des principes juridiques et de la réalité des collectivités territoriales, ainsi comme le soulignait il y a peu notre collègue M. Denaja des questions d’instance et de taille vont se poser : où faire siéger les conseillers territoriaux dans quelle enceinte assez vaste76 ?

  • 77 Recherches sur les relations du pouvoir politique et du temps, Toulouse 1993, p. 338.

67Par ailleurs, à côté de “la crise paroxysme”, comme l’écrit M. Ségur77, il y a la “crise processus” désignant un phénomène étalé dans le temps. En ce sens, la critique adressée aux collectivités territoriales s’inscrit dans un processus déjà ancien ; la loi actuelle en constitue bien la crise au sens de moment décisif. Or, il n’est pas certain que cette crise des collectivités territoriales n’ait pas été construite pour une grande part, parce qu’elle permet à l’État, voire l’oblige à décider à leur place. Éternel balancier ou pendule, qui par le prétexte de la crise des collectivités décentralisées revient vers l’État et ses hommes au premier chef le préfet et la recentralisation.

68Mouvement perpétuel qui, il y a quelques années permettait de s’exclamer “On nous change notre État” assure aujourd’hui de pouvoir déclarer “on nous change nos collectivités territoriales”.

Notes

1 Cette contribution prolonge l’analyse développée dans la communication "Réflexions sur un couple singulier décentralisation-simplification " in Qu’en est-il de la simplification du droit ? (sous la direction de J. Pousson et F. Ruéda), éditions Presses de l’université Toulouse 1 Capitole 2010, p. 315 et s.

2 Loi no 2010-1563, JO du 17 déc. 2010, p. 22146.

3 “J. Attali, 300 décisions pour changer la France, Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, Doc. Fr. Paris 2008. A. Lambert, RGPP, les relations entre l’Etat et les collectivités locales, Rapport du groupe de travail, Doc. Fr. Paris 2007. E. Balladur, Il est temps de décider, Rapport du comité pour la réforme des collectivités territoriales, JO 6 mars 2009, p. 4141. J.L. Warsmann, Rapport Ass. Nat. sur La clarification de l’organisation et des compétences des collectivités locales, Doc. Fr. Paris 2008. Y. Krattinger, J. Gourault, Rapport Ass. Nat., Organisation et évolution des collectivités territoriales, session ordinaire 2008-2009, no 264”, J. C. Nemery, “Les mutations de la démocratie locale”, in Réformes et mutations des collectivités territoriales, (sous la direction de S. Regourd, J. Carles et D. Guignard), éditions l’Harmattan, Paris 2011, à paraître

4 Parmi les arguments donnés et notamment chiffrés, il est mentionné : “- Les régions et les départements dépensent près de 20 milliards d’euros chaque année dans des champs de compétence partagée, sans que l’on sache précisément qui fait quoi. – Les élus et les citoyens perdent du temps et de l’énergie pour se repérer au sein du “millefeuille” administratif et du maquis des financements croisés. Des projets prennent du retard. C’est un handicap pour la compétitivité de notre pays” http://www.interieur.gouv.fr

5 http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites

6 Ibid.

7 P. Bodineau et M. Verpeaux, Histoire de la décentralisation, Que sais-je, 2e édition, PUF, Paris 1997, p. 4

8 Ibid. Voir également X. Barella, Les collectivités territoriales et la loi en droit public français, Toulouse 2011.

9 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 4.

10 L. Moreau, “La contractualisation de l’exercice de la police administrative”, mélanges Guibal, Presses de la faculté de Droit de Montpellier, Montpellier, 2006.

11 Sénat, no 60 ; enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009, Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, http://www.senat.fr. Voir également G. Marcou, “La réforme territoriale : ambition et défaut de perspective”, mars-avril 2010, RFDA, p. 357 et s.

12 A. Comte-Sponville, Dictionnaire philosophique, éditions PUF, Paris 2001, p. 137.

13 Ibid.

14 “Il est temps de décider”

15 J.A. Mazères, “Les collectivités locales et la représentation. Essai de problématique élémentaire”, RDP 1990, p. 611.

16 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 24.-25.

17 Ibid. p. 25-26.

18 Ibid. p. 28-29.

19 D. Bertolle, “La naissance du département”, in Administration, no 160, juill./sept. 1993, p. 17

20 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit p. 29

21 Dans son discours du 3 novembre 1789, Thouret rappelle” … il faut donc parvenir à distribuer la représentation avec égalité, d’abord entre les différentes parties du royaume, ensuite entre les différentes parties de chaque province et fixer l’ordre des élections : il faut d’ailleurs déterminer avec précision le rang que les diverses classes d’administration tiendront dans l’ordre des pouvoirs publics (…) ou rien ne sera véritablement fait pour la Constitution (…) Établir la constitution c’est pour nous, reconstruire et régénérer l’État (…) il n’y a point de représentants de baillage et de provinces, il n’y a que des représentants de la Nation (…) en matière de Constitution (…) les premières maximes dont celles de l’union politique de tous les membres de l’État en un seul corps, et de la subordination de toutes les parties au grand Tout national (…) C’est d’après ces considérations (…) que vous apprécierez sainement les raisons qui se présentent pour et contre le plan de votre comité (…) je les applique spécialement à la partie fondamentale de ce plan, qui concerne la nouvelle division territoriale du royaume “cité par D. Guignard, La notion d’uniformité en droit public français, coll. Nouvelle Bibliothèque de Thèses, éditions Dalloz, Paris 2004, p. 295.

22 D. Guignard, “La loi Tréveneuc ou l’improbable apothéose des conseils généraux”, in Bicentenaire du département de Tarn-et-Garonne “Genèse, formation, permanence d’une trame administrative” (sous la direction de Philippe Delvit), Presses de l’Université des Sciences Sociales de Toulouse, 2008, p. 349-366.

23 Elle résulte d’une proposition déposée le 25 juillet 1871 par le vicomte de Tréveneuc.

24 Art. précité p. 359 et s.

25 S. Bernard, Droit public économique, éditions Litec, Paris 2009, p. 11.

26 “La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen insiste sur la propriété privée et reste pratiquement muette sur les missions de l’État. Le décret d’Allardes des 2-17 mars 1791 met fin au régime corporatif. La loi Le Chapelier des 14-17 juin 1791 proclame la liberté du commerce et de l’industrie, interdisant toute association destinée à défendre des intérêts professionnels”, ibid. p. 14.

27 Voir en ce sens, ibid. p. 15-16.

28 “L’évolution des idées et la pression des évènements peuvent bien pousser parfois les collectivités locales à intervenir davantage dans le domaine économique et social ; l’État fixe des limites pris qu’il est entre intérêt et méfiance (…) Pour répondre à des besoins réels des collectivités ou par suite de la guerre de 1914-1918, des communes établissent des “boucheries municipales”, construisent des logements sociaux ou gèrent des salles de spectacle”, P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 59.

29 L. Ortiz, “Les interventions économiques des collectivités territoriales”, in Les collectivités locales en mutation, cahiers français, la documentation française, octobre-décembre 1999, p. 91 et s

30 Les auteurs précisent, “ces décrets, qui ne font d’ailleurs que reprendre une proposition de loi... de 1914, sont inspirés par l’idée que l’intervention locale “aura les résultats les plus bienfaisants” (exposés des motifs) “, J. Bourdon, J. M. Pontier, J. C. Ricci, Droit des collectivités territoriales, 2e édition, PUF, Paris 1998, p. 27-28.

31 “Le décret du 5 novembre 1926 autorise en particulier les communes à participer aux entreprises commerciales ou coopératives ayant pour but le ravitaillement de la population ou son logement, l’hygiène, l’assistance, la réalisation d’améliorations urbaines” ibid. p. 28.

32 CE Sect. 30 mai 1930, no 43, in Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 17e édition, Dalloz, Paris 2009, p. 262 et s

33 Long, Weil, Braibant, Delvolvé, Genevois, ibid. p. 263.

34 Ibid.

35 Ibid. p. 265

36 Ibid.

37 Ibid.

38 P. Bodineau et M. Verpeaux, op. cit. p. 60

39 J. Bourdon, J.M. Pontier et J.C. Ricci, op. cit. p. 28

40 Op. cit.

41 La conduite par l’État de la décentralisation, la documentation française,

42 Ibid. p. 2.

43 (à l’exception de la création de la communauté d’agglomération qui entrainera la disparition des districts et communautés de ville).

44 Données issues de J. J. Urvoas, “Quel jugement sur le “rapport Balladur””, RGCT no 47, avril 2010, p. 96 et s.

45 D. Le Morvan, “Seconde partie : Simplifier. Introduction” Actes du Colloque : corriger la décentralisation, RGCT no 47, avril 2010, p. 110 et s

46 B. Faure, “Le regroupement départements-région, Remède ou problème ? “, AJDA 24 janvier 2011, p. 86 et s.

47 Ibid.

48 M. Verpeaux, “La réforme territoriale et les nouveaux élus”, RFDA no 2, mars-avril 2011, p. 247 et s.

49 Ibid.

50 “La loi du 16 décembre 2010 ne prévoit pas l’élection directe des délégués des intercommunalités pour toutes les communes et pour toutes les intercommunalités. Seuls certains d’entre eux (et certaines d’entre elles) sont concernés (…) Ce nouvel article L.5211-6 opère donc une distinction quasiment de nature entre les établissements publics, pour lesquels une élection directe est justifiée, et les autres pour lesquels une désignation indirecte par le conseil municipal au scrutin uninominal et majoritaire continue d’être adoptée”, ibid. p. 255

51 Ibid. p. 254.

52 F. Lerique, “L’articulation des compétences entre les communes et leur métropole” ; C. Vallar, “La Métropole : l’institutionnalisation d’une aire urbaine à l’échelle européenne ? “, in Réformes et mutations des collectivités territoriales (sous la direction de S. Regourd, J. Carles et D. Guignard), éditions l’Harmattan, à paraître.

53 “L’ambition réformatrice du Comité Balladur s’effrite avec le renoncement aux deux mesures essentielles qu’il avait préconisées. En renonçant à ériger les métropoles en collectivités territoriales, le gouvernement se contente d’ajouter une nouvelle feuille au mille-feuilles administratif qu’il dénonçait au début. En renonçant à les créer d’office, il s’expose à un risque sérieux d’ineffectivité de la réforme, si les élus n’y adhèrent pas”, J. C. Douence, “Les métropoles”, RFDA no 2, mars-avril 2011, p. 258 et s

54 “L’impression que la métropole ressemble à une super-communauté urbaine se renforce à la... lecture des dispositions sur ses compétences”, G. Marcou, “L réforme territoriale : ambition et défaut de perspective”, RFDA no 2, mars-avril 2010, p. 357 et s.

55 “La métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave issu d’une intercommunalité et comportant une population de 500000 habitants ou issu d’une communauté urbaine créée par l’article 3 de la loi du 31 décembre 1966”, L. Domingo, “la loi de réforme des collectivités territoriales et l’intercommunalité”, JCP A, no 2, janvier 2011, 2012.

56 “Le nouvel article L. 5217-4 du CGCT distingue en effet pas moins de six catégories de compétences exercées ou susceptibles de l’être par les métropoles : les compétences de plein droit en lieu et place des communes membres, des départements et des régions, les compétences sur la base d’une convention passée avec le département et avec la région et les compétences transférées par l’État, toujours par voie conventionnelle, en matière de grands équipements, sans compter l’association de plein droit des métropoles à certaines procédures de planification”, P. Mozol “Les compétences métropolitaines, une remise en question du rôle joué par les collectivités territoriales dans la conduite de l’action publique locale ? “, JCP A, no 2, janvier 2011, 2013

57 Ibid. p. 40.

58 “Les métropoles se voient transférer de plein droit trois catégories de compétences qui portent respectivement sur la gestion des transports scolaires, la gestion des routes classées dans le domaine public départemental, ainsi que leurs dépendances et accessoires et, enfin, les compétences relatives aux zones d’activités économiques et à la promotion à l’étranger du territoire départemental et de ses activités économiques. De la même manière, dans les limites de son périmètre, la métropole sera substituée de plein droit à la région pour promouvoir le territoire et les activités économiques de celle-ci”, ibid.

59 “… dans le cadre de l’action des métropoles n’est pas complètement prédéterminé puisqu’il peut être élargi sur une base volontariste. Ainsi par voie de convention passée (…) chaque métropole aura la possibilité d’exercer un certain nombre de compétences supplémentaires relevant en principe du département ou de la région. En premier lieu, les métropoles auront vocation à exercer à la place du département tout ou partie des compétences sociales attribuées à ce dernier dans trois grands secteurs : l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des famille, à laquelle ont été ajoutés l’action sociale en faveur des personnes âgées et le service de l’aide sociale à l’enfance. Elles pourront également assurer la construction, l’aménagement, l’entretien et le fonctionnement des collèges, ainsi que tout ou partie des compétences exercées par la collectivité départementale en matière de développement économique (…° En second lieu, la région pourra par voie de convention signée avec cette dernière, charger la métropole de la construction, l’aménagement, l’entretien et le fonctionnement des lycées, ainsi que tout ou partie des compétences exercées par ladite région en matière de développement économique”, ibid. p. 41.

60 “Le législateur n’a cependant pas réussi à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, le citoyen éprouvant des difficultés légitimes à savoirqui fait quoi ”, E. Aubin et C. Roche, Droit de la Nouvelle décentralisation, éditions Gualino, Paris 2005, p. 28.

61 Ibid. p. 29.

62 Ibid.

63 Ibid.

64 L. Janicot, “Les collectivités territoriales, une définition menacée ? “, RFDA no 2, mars-avril 2011, p. 227 et s.

65 Ibid. p. 230.

66 Ibid.

67 Ibid.

68 Ibid. p. 236.

69 Ibid. p. 236-237.

70 G. Huet, “Les ressources des collectivités locales : une vraie chance pour une redistribution efficiente des compétences ?”, JCP A no 2, janvier 2011, 2017, p. 61 et s.

71 Ibid. p. 64.

72 “… la délibération attribuant une subvention d’investissement ou de fonctionnement à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales devant être accompagnée d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales. Ces éléments devront être repris au compte administratif”, ibid..

73 “À compter du 1er janvier 2015, à défaut d’adoption dans la région concernée du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services avec le département, aucun projet ne... peut bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région, sauf s’il est décidé par une commune dont la population est inférieure à 3500 habitants ou un EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50000 habitants”, ibid.

74 Ibid.

75 “Les libertés locales à l’épreuve du rapport Balladur sur la réforme des collectivités locales”, RGCT no 47, p. 99 et s.

76 “Quid des enceintes dans lesquelles se réunissent actuellement les différents conseils régionaux ? En effet, même si l’article 6 de la loi relatif au tableau fixant le nombre de conseillers territoriaux a été censuré par le Conseil constitutionnel, la dernière version de ce tableau permet néanmoins d’apprécier les proportions dans lesquelles les effectifs des conseils régionaux devraient évoluer. Ainsi, il était par exemple envisagé que le conseil régional de Bretagne passe de 83 à 190 membres ; celui d’Aquitaine de 85 à 211 membres ; celui d’Ile-de-France de 209 à 308 ; celui du Languedoc-Roussillon de 67 à 167 ; celui de Rhône-Alpes de 157 à 298 ; ou encore celui de Midi-Pyrénées de 91 à 250 conseillers régionaux ! Avec des assemblées délibérantes pléthoriques, dont certaines atteindront quasiment le même effectif que celui du Sénat, les régions devront donc opter pour la... location d’amphithéâtres, de gymnases ou, plus vraisemblablement, pour l’engagement de coûteux travaux d’agrandissement, voire pour la construction de nouveaux bâtiments”, “L’impact de la création des conseillers territoriaux sur la démocratie et l’architecture institutionnelle locales”, in Réformes et mutations des collectivités territoriales (sous la direction de S. Regourd, J. Carles et D. Guignard), éditions l’Harmattan, à paraître.

77 Recherches sur les relations du pouvoir politique et du temps, Toulouse 1993, p. 338.

Auteur

Maître de conférences, Université Toulouse 1 Capitole, IDETCOM

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

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