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Crise(s) et droit

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Jacques Larrieu

Gestion des crises par le droit

La gestion des crises agricoles entre solidarité et assurance

Didier Krajeski

Texte intégral

1S’il est un domaine d’activité auquel est systématiquement associé le terme de crise, c’est bien l’activité agricole. Depuis les années 1970 en Europe, on a coutume de rappeler que l’agriculture est en crise. Cette état général de crise est souvent illustré par des crises particulières : la régulière crise de la viticulture, la récente crise du lait.

2L’agriculture française se trouverait en situation de crise, c’est à dire littéralement de dépression économique, de tension. Cette situation de crise a des origines qui ont été très tôt identifiées. Une origine est immémoriale, l’activité agricole est une exploitation des produits de la nature, une activité de production de vivant (C. rur. et pêche mar., art. L. 311-1) soumise aux aléas touchant ceux-ci. Les maladies, les évènements climatiques, continuent à assujettir l’agriculture et à mettre les exploitants en crise. L’autre origine est plus récente, il s’agit de la dépendance aux marchés des produits agricoles dont dépend le revenu des agriculteurs (Jean-Yves Dupré et S. Yrles, La crise agricole, Documentation française, 4930, 1991-5. – Agriculture, environnement et territoire, La documentation française, 2006-B. Parmentier, Nourrir l’humanité, les grands problèmes de l’agriculture mondiale au XXIe siècle, La découverte, 2009).

3En substance, les activités agricoles sont soumises à des aléas climatiques, sanitaires, environnementaux et économiques qui, en se réalisant vont créer cette situation de crise (J. Foyer, “La loi no 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche”, RD rur., 2010, Etude 13).

4L’exposé des motifs de la loi du 27/10/2010 donne quelques exemples concrets de ces aléas : “…, les activités agricoles sont par nature dépendantes des aléas climatiques et sanitaires et la volatilité croissante des cours accroît leur vulnérabilité aux aléas économiques. Les aléas climatiques et sanitaires augmentent notamment à cause du réchauffement de la planète. Les phénomènes climatiques sont de plus en plus extrêmes : en dix ans la France a connu deux “tempêtes du siècle”. D’un point de vue sanitaire, les éleveurs et les céréaliers français connaissent, avec la fièvre catarrhale ovine et la chrysomèle, une crise sanitaire due à des pathogènes qui étaient jusque là réservés à des zones géographiques plus chaudes. Les aléas économiques augmentent et les marchés deviennent de plus en plus volatils par l’ouverture, la dérégulation et la spéculation sur les matières premières. En trois ans les cours des céréales ou du lait ont été divisés par deux après avoir connu une flambée. La crise actuelle que connaît l’agriculture française est sans précédent, par sa force et par le fait que quasiment toutes les filières de production sont touchées. Cela démontre qu’au-delà des réponses conjoncturelles indispensables qui ont été apportées, il est nécessaire et urgent d’apporter également des réponses structurelles pour que les entreprises agricoles améliorent leur compétitivité”.

5La loi du 27 juillet 2010 semble trouver une conséquence commune à l’ensemble des aléas touchant l’agriculture : la crise se manifeste par un déficit de compétitivité de l’agriculture française en général et des exploitations agricoles en particulier. Schématiquement il convient de lutter contre cette logique

6aléas → crises→ déficit de compétitivité.

7Les solutions ne doivent plus être cherchées dans des réponses occasionnelles mais dans des solutions structurelles. C’est ce qui sera fait en particulier pour les aléas climatiques et sanitaires : “Pour leur permettre de surmonter les conséquences économiques de ces aléas, les entreprises agricoles doivent disposer d’outils de couverture des risques performants et élargis. Elles doivent également pouvoir avoir accès, comme beaucoup d’autres secteurs économiques, à des produits assurantiels performants et adaptés à chaque situation, développés par des acteurs privés.

8 L’État devra veiller à un développement satisfaisant des outils assurantiels pour les risques climatiques, aujourd’hui partiel. Son intervention sera accrue à travers la prise en charge des primes d’assurance. Il veillera également à une saine concurrence entre sociétés d’assurance sur le marché, à la capacité de ces dernières à élaborer des produits adaptés, à la disponibilité de capacités sur le marché de la réassurance et examinera, le cas échéant, l’opportunité d’une réassurance publique” (exposé des motifs, L. du 27/10/10).

9Pendant une quarantaine d’années, la prise en charge des aléas relatifs à la nature s’est faite en grande partie par le biais de la solidarité. Le fonds national de garantie des calamités agricoles créé par la loi no 64-706 du 10 juillet 1964 finançait l’indemnisation des dommages matériels causés par les calamités agricoles. Un arrêté déterminait si les phénomènes entraient dans le champ des calamités, et quelles zones étaient concernées. Les textes comportaient une liste des dommages assurables et chaque situation faisait l’objet d’une analyse personnalisée. L’indemnisation était limitée. L’exploitant ne pouvait obtenir plus de 75 % des dommages subis. Le système se caractérisait donc par une certaine lenteur d’indemnisation et une insuffisance de celle-ci. Par ailleurs, tous les risques n’étaient pas pris en charge.

10Désormais, les risques sont “les aléas climatique, sanitaire, phytosanitaire et environnemental dans le secteur agricole” (C. rur. et pêche mar., art. L. 361-1). Ils intègrent des phénomènes non visés par le terme de “calamité agricole”. Cette dernière se limite en effet aux “dommages résultant de risques, autres que ceux considérés comme assurables dans les conditions prévues au troisième alinéa, d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel climatique, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l’agriculture, compte tenu des modes de production considérés, n’ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants” (C. rur. et pêche mar., art. L. 361-5).

11Les solutions de gestion pour ces aléas ont été diversifiés dès la loi du 5 janvier 2006. Il s’agit de préserver pour un temps l’indemnisation au titre de la solidarité nationale, mais de reporter le plus possible d’aléas sur la prise en charge par les exploitants euxmêmes. Deux solutions sont envisageables à ce titre : l’assurance et l’auto-assurance. Si l’assurance est un mécanisme de mutualisation des risques, l’auto-assurance est une gestion anticipée des aléas par l’agent lui-même.

12L’intégration de l’assurance dans le système d’indemnisation s’est faite progressivement. En premier lieu, l’assurance des biens de l’exploitation est devenue une condition d’indemnisation au titre de la solidarité nationale (obligation renforcée par la L. no 2006-11 du 5 janvier 2006). En second lieu, l’assurance est devenue le mécanisme à promouvoir. Les exploitants doivent s’assurer contre les risques considérer comme assurables par la loi. La solidarité ne joue que pour les risques non assurables.

13Le changement de vocabulaire opéré par la loi du 27 juillet 2010 est l’aboutissement d’un changement radical du système : de la prise en charge des calamités agricoles à “la gestion des risques en agriculture” (nouvel intitulé du titre VI du livre III du Code rural et de la pêche maritime, la partie règlementaire conserve encore l’ancien intitulé “calamités agricoles et assurances de production agricole ”). La différence entre solidarité et assurance joue à deux niveaux. Le mécanisme de solidarité consiste à faire supporter à l’ensemble du pays les risques auxquelles sont exposés certains agents. C’est un mécanisme de réaction quand la crise est intervenue du fait de la réalisation d’un aléa identifié. C’est pour cette raison, en général qu’elle n’est réservée qu’aux manifestations les plus graves des aléas (il en va de même dans le domaine des risques médicaux, par exemple). L’assurance consiste à faire supporter les aléas par la population d’agents soumise à cet aléa. C’est un préfinancement des dommages qui permet a priori d’éviter la situation de crise. En résumé, gérer les risques permet d’éviter les situations de crise. Ces dernières sont censées n’exister que résiduellement et ne concerner que ce qui ne sera pas assurable.

I – GÉRER DES RISQUES PLUTÔT QUE DES SITUATIONS DE CRISE

14Le législateur a favorisé le développement de mécanismes par lesquels l’exploitant va anticiper la prise en charge des risques de l’agriculture. Il s’agit de l’assurance récolte et de la déduction pour aléas, mécanisme d’auto-assurance.

A – L’assurance récolte

15Les contrats d’assurance récolte ne sont aidés que si le contrat présente une physionomie dessinée par les textes règlementaires (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011).

16 La physionomie de l’assurance

17Les compagnies et mutuelles souhaitant développer la couverture de ces risques doivent respecter un cahier des charges dans lequel est décrit un dispositif de certification, ainsi que la nature et la forme des données à demander aux exploitants agricoles assurés (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011, art. 9).

18Le contrat d’assurance éligible à l’aide doit avoir au moins été souscrit contre la sécheresse, la grêle, le gel, l’inondation ou l’excès d’eau (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011, art. 1er). Un arrêté s’attache à expliciter chacun de ces éléments qui sera alors admis comme climatiquement défavorable. Pour chaque nature de récolte couverte, l’assurance doit couvrir la totalité de la superficie de l’exploitation portant cette nature de récolte. La souscription collective de garanties est autorisée dès lors qu’il est possible d’identifier la garantie et la prime de chaque exploitant.

19Le contrat doit relever de l’une des catégorie suivante : “par culture” ou “à l’exploitation” (D. no 2010-91 du 22 janv. 2010, art. 2). Dans un contrat “par culture”, il doit être prévu que chaque nature de récolte assurée est indemnisée si la perte de production de cette nature de récolte est supérieure à un taux de perte fixé à un niveau supérieur ou égal à 30 % de la production annuelle moyenne de l’agriculteur au cours des trois années précédentes ou de sa production triennale calculée sur la base des cinq années précédentes. Il convient d’exclure du calcul la valeur la plus forte et la valeur la plus faible. Le contrat comporte une franchise d’un niveau minimal de 25 % et d’un niveau maximal de 50 % de la production garantie. C’est une part de dommage restant à la charge de l’assuré. Le contrat doit mentionner le montant des primes ou cotisation par nature de récolte assurée.

20Dans un contrat “par exploitation”, le contrat doit assurer au moins 80 % de la superficie en cultures de vente de l’exploitation et au moins deux natures de récolte différentes. Les natures de récolte assurées sont indemnisées si la perte de production sur les natures de récolte garanties par le contrat excède un pourcentage fixé à un niveau supérieur ou égal à 30 % du total des productions garanties par le contrat compte tenu de la production annuelle moyenne de l’agriculteur au cours des trois années précédentes ou de sa production triennale calculée sur la base des cinq années précédentes. Il faut encore une fois exclure du calcul la valeur la plus forte et la valeur la plus faible. La franchise est, ici, d’un niveau minimal de 20 % et d’un niveau maximal de 50 % de la production garantie. Le contrat mentionne aussi le montant des primes ou cotisation par nature de récolte assurée.

21Ces différentes modalités n’empêchent pas une certaine marge de manœuvre de la part des parties (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011, art. 3). Il est permis aux exploitants de souscrire une extension de contrat visant à abaisser le seuil de déclenchement ou la franchise en deçà des valeurs indiquées, ou à étendre le champ des risques couverts au-delà du périmètre défini par l’arrêté Il est même possible d’introduire des clauses particulières d’assurance.

22 Les formes de l’aide

23La prise en charge prévue par le texte est une subvention versée directement à l’agriculteur concerné. Cette aide est exclusive. En effet, aucune autre subvention, provenant de crédits publics (d’origine communautaire ou de collectivités territoriales), ne peut venir favoriser la souscription des contrats d’assurance prévus par la réglementation (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011, art. 7). C’est une partie de la mission confiée au nouveau Fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA) : “la deuxième section du Fonds national de gestion des risques en agriculture contribue au financement des aides au développement de l’assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles » (C. rur. et pêche mar., art. L. 361-4).

24Si les cultures ne sont pas considérées assurables au sens de l’article D. 361-33 du Code rural et de la pêche maritime, la prise en charge est de 65 % de la prime ou la cotisation. Ce sont évidemment celles pour lesquelles l’assurance a besoin d’être développée. Pour les cultures considérées comme assurables, le taux peut être inférieur. Il reste à 65 % si « le montant total des primes ou cotisations éligibles afférentes à la couverture des cultures considérées comme assurables et non assurables constaté pour l’année est inférieur ou égal à 205,07 millions d’euros” (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011, art. 6, a). En revanche, le taux baissera si le seuil indiqué est dépassé. Dans ce cas, “il est égal à la différence entre 133,33 millions d’euros et le montant de la prise en charge des contrats couvrant les cultures non assurables divisé par la somme des montants des primes ou cotisations éligibles afférentes à la couverture des cultures considérées comme assurables” (D. 2011-1116 du 16 septembre 2011, art. 6, b).

25L’aide est composée d’un volet européen, l’exploitant doit respecter les exigences imposées à tout bénéficiaire de soutiens directs (R. CE no 73/2009 du 19 janv. 2009, annexe II). Elles concernent essentiellement la santé, l’environnement et le bien être des animaux. Un contrôle sur pièce et sur place est organisé.

26Afin de favoriser le développement de l’assurance récolte, le Gouvernement doit présenter dans les 6 mois de la promulgation de la loi les conditions et les modalités d’un mécanisme de réassurance publique.

27Selon les premiers chiffres, cette assurance connaît un timide démarrage pour l’instant. Elle est moins utilisée que la déduction pour aléas.

B – La déduction pour aléas

28La déduction pour aléas est régie par l’article 72 D bis du Code général des impôts. Elle consiste à affecter une partie des résultats de l’exploitation à un compte spécial, ce montant sera déduit du bénéfice imposable. Cette possibilité n’est ouverte qu’à l’exploitant qui aura souscrit une assurance des risques de l’exploitation.

29Les sommes doivent être utilisées pour un des objectifs suivants dans les 10 exercices suivants :

  • pour financer les primes et les franchises afférentes au contrat que l’exploitant doit souscrire.
  • en cas d’incendie, dommage aux récoltes ou perte de bétail couverts par un contrat d’assurance, à la franchise ou la somme, inférieure à la franchise qui représente les pertes.
  • pour les dommages résultant d’aléas climatiques, naturels ou sanitaires non assurables.
  • pour les aléas économiques s’ils excèdent un certain seuil (la différence positive entre la moyenne des valeurs ajoutées des trois exercices précédents et la valeur ajoutée de l’exercice, réalisée dans des conditions comparables, excède 10 % de cette moyenne, dans la limite de cette différence).

30La déduction joue donc un rôle complémentaire non seulement au mécanisme de l’assurance mais aussi au mécanisme de la solidarité.

31La déduction ne joue que sur un montant limité : “Dans la limite du bénéfice imposable, les exploitants agricoles soumis à un régime réel d’imposition peuvent pratiquer une déduction pour aléas dont le montant par exercice de douze mois s’élève à 23 000 € sous réserve qu’ils aient souscrit une assurance au titre de l’exercice dans des conditions définies par décret.

32Sous cette même réserve, lorsque le résultat de l’exercice est supérieur d’au moins 20 % à la moyenne des résultats des trois exercices précédents, l’exploitant peut pratiquer un complément de déduction pour aléas, dans la limite du bénéfice, à hauteur de 500 € par salarié équivalent temps plein. Pour le calcul de la moyenne des résultats des trois exercices précédents, il n’est pas tenu compte des reports déficitaires.

33Lorsque le ou les salariés de l’exploitation ne sont employés qu’à temps partiel ou sur une fraction seulement de l’année civile, la conversion en équivalent temps plein résulte pour chaque salarié du rapport entre le nombre d’heures travaillées pour lesquelles une dépense a été engagée au cours de l’exercice et 1 607 heures. Cette conversion n’est pas effectuée si ce rapport est supérieur à un. Le total obtenu est arrondi à l’unité supérieure.

34Toutefois, la déduction pour aléas est plafonnée à la différence positive entre la somme de 150 000 euros et le montant des déductions pratiquées et non encore rapportées au résultat, majoré des intérêts capitalisés en application du sixième alinéa.

35 Pour les exploitations agricoles à responsabilité limitée qui n’ont pas opté pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, les plafonds sont multipliés par le nombre des associés exploitants dans la limite de trois”.

36Telle qu’elle est réglementée actuellement, on voit bien que la déduction pour aléa n’est qu’un complément à d’autres mécanismes de prise en charge des risques. Elle est cependant encore cette année le mécanisme de gestion des risques le plus pratiqué. L’anticipation sur les risques reste encore peu répandue.

II – GÉRER DES SITUATIONS DE CRISE RÉSIDUELLES

37Le mécanisme de l’assurance et, a fortiori, celui de l’auto-assurance, ne peuvent permettre de prendre en charge tous les risques de l’exploitation. Le fonds national de gestion des risques en agriculture a vocation à intervenir à deux niveaux. En premier lieu, il a vocation à financer les fonds de mutualisation. En second lieu, il intervient pour les dommages non assurables.

38 Le financement des fonds de mutualisation

39Le FNGRA a vocation à contribuer au financement des fonds de mutualisation agréés par l’autorité administrative. Ces fonds de mutualisation sont des mécanismes intermédiaires entre assurance et solidarité. Ils sont autorisés par la réglementation européenne et ont vocation à intervenir pour “couvrir les pertes économiques découlant d’un foyer de maladie animale ou végétale, ou d’un incident environnemental” (R. no 73-2009 du 19 janv. 2009, art. 70). Ils ont vocation à intervenir pour un événement en particulier et non pour des risques généraux.

40Un fonds de mutualisation peut être constitué par les associations d’organisations de producteurs reconnues comités économiques agricoles. Il est commun aux organisations de producteurs de leur circonscription et a pour but de lutter contre les crises et à en atténuer les effets sur le revenu des producteurs notamment par des interventions sur le marché. Ce fonds pourra être alimenté par des contributions des membres du comité (C. rur. et pêche mar., art. L. 552-1). La disposition permet d’illustrer l’idée que ces fonds de mutualisation ont pour objectif de lutter contre les conséquences d’un événement touchant une filière en particulier.

41 L’indemnisation des dommages issus des calamités agricoles

42Le FNGRA conserve une attribution historique, celle de prendre en charge les conséquences des calamités agricoles. On sait désormais qu’elles se définissent par référence aux risques assurables : « Les calamités agricoles sont les dommages résultant de risques, autres que ceux considérés comme assurables…, d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel climatique, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l’agriculture, compte tenu des modes de production considérés, n’ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants” (C. rur. et pêche mar., art. L. 361-5). Elles se limitent et se concentrent sur les variations anormales d’un agent naturel climatique. N’entrent pas dans la catégorie les dommages qui ne sont pas spécifiquement agricoles et prennent le caractère de calamités publiques (C. rur. et pêche mar., art. L. 361-7).

43Alors que la réglementation antérieure réservait de nombreux textes à la procédure d’indemnisation des calamités agricoles, l’ensemble a été renvoyé à un décret. Il reprendra certainement la procédure antérieure (D. 2011-785 du 28 juin 2011 : C. rur. et pêche mar., D. 361-1 s.).

44 Schéma actuel de la procédure d’indemnisation :

  • Reconnaissance du caractère de calamité agricole (mission d’enquête, décision du préfet, arrêté ministériel)
  • Demande d’indemnisation
  • Instruction de la demande par les services du préfet
  • Rapport du préfet sur les demandes
  • Fixation d’un montant d’indemnisation par département
  • Versement de l’indemnité

45Il est évident que ce système d’indemnisation a vocation à disparaître. Plus la prise en charge par l’assurance progressera et plus la part du système diminuera pour, à terme, disparaître. Le risque assurable est, en effet celui pour lequel il existe des possibilités de couverture au moyen de produits d’assurance. Un arrêté les reconnaît comme tels.

46La loi du 27 juillet 2010 a prévu la création d’un comité national de gestion des risques en agriculture. Il a notamment pour mission de donner son avis sur “les instruments appropriés de gestion [des] risques et aléas, y compris les techniques autres que l’assurance ou les fonds de mutualisation” (C. rur. et pêche mar., art. L. 361-8).

47Il ne faut pas oublier que l’efficacité n’est pas le seul critère à prendre en compte dans ce travail prospectif. Sur l’ensemble de ces mécanismes plane l’ombre des règles de concurrence européenne ou du commerce international.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

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