Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Crise(s) et droit

 | 
Jacques Larrieu

Gestion des crises par le droit

Le modèle communautaire de gestion des “crises” dans l’espace européen

François Caulet

Texte intégral

1A partir des années 2000, l’influence conjuguée des crises sanitaires successives et de l’accentuation des menaces terroristes sur le territoire européen a mené l’Union à structurer son modèle juridico-institutionnel de gestion des “crises” internes (II). Les instruments qui le composent tentent de compenser les conséquences de l’établissement d’un espace sans frontières où les risques circulent librement. S’il existe un consensus sur l’importance de la mise en place de ce type de structures, la question de la répartition des compétences entre les Etats membres et l’Union est largement ouverte. Il s’agit donc de déterminer à partir de quels critères une “crise” peut être considérée d’ampleur suffisante et justifier une intervention des institutions européennes (I).

I – LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE GESTION DES MENACES TRANSFRONTALIÈRES : LA DÉFINITION DE LA NOTION DE “CRISE” DE NIVEAU EUROPÉEN

  • 1 C’est le cas particulièrement en Australie où le niveau fédéral n’avait, jusqu’à une époque récent (...)
  • 2 Pour reprendre l’expression de J. Jouandet. Voir en ce sens, J. Jouandet, Les régimes de crise : C (...)
  • 3 On pense ici essentiellement à la mise en place du Department of Homeland Security au sein de l’ad (...)

2En analysant le partage opéré en matière de protection des populations dans la plupart des Etats fédéraux, on constate que le niveau fédéral joue un rôle limité au profit des structures locales et fédérées1. Néanmoins, à la suite des attentats du 11 septembre, l’ensemble des gouvernements occidentaux s’est doté de structures de coordination des réponses sur un modèle renouvelé. Ce nouveau type d’organisation des pouvoirs publics, basé sur le concept très large de la “gestion de crise”, vient se superposer juridiquement aux anciens “régimes de crises”2 et redynamise les mécanismes de protection civile en général3.

3Au niveau de l’Union européenne, la question de l’exercice des prérogatives de protection des populations civiles est sensible. Les Etats membres sont très réticents à transférer ces éléments ontologiques situés au cœur de leur souveraineté. Cependant, l’achèvement progressif du marché intérieur et la modification de la physionomie des menaces mettent en défaut l’efficacité d’interventions limitées au simple territoire national. Cette évolution appelle une coordination par les institutions européennes. Ainsi, un mouvement de subsidiarité ascendant est en train de s’entamer (B.). Cependant, cette répartition n’est pas à sens unique. En effet, l’Union s’avère structurellement inadaptée à des interventions d’urgence requérant rapidité et proximité. Il est donc nécessaire que, corrélativement, s’opère un mouvement de subsidiarité descendant au profit des collectivités locales en charge des services de protection des populations (A.).

A – Le nécessaire maintien des réactions d’urgence au niveau des Etats membres : l’existence d’un mouvement de subsidiarité descendant

4La notion d’urgence comprise comme un instrument juridique de gestion des crises a connu une évolution spectaculaire dans le droit de l’Union. Elle y agit comme une clef de répartition des compétences de protection. Traditionnellement, ses occurrences, qualifiant des mesures ou des modes d’interventions, impliquent un retour des compétences nationales. Cette conception originaire est en évolution et révèle le double mouvement de subsidiarité qu’implique la gestion de crise. Les occurrences récentes de la notion caractérisent une appropriation intéressante par les institutions européennes des mécanismes de sauvegarde sur la base du dépassement des capacités nationales (1). Parallèlement, la compétence des administrations nationales en matière d’intervention opérationnelle doit être respectée. Elles sont les seules à pouvoir garantir la rapidité et la proximité suffisante pour circonscrire efficacement la réalisation d’un risque (2).

1) La notion d’urgence comme élément de gestion des crises : l’affirmation progressive de l’Union comme acteur de la protection des citoyens européens

  • 4 Art. 8, directive 2001/95 du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la séc (...)
  • 5 Voir dans le même sens, notamment, l’art. 50 du règlement 178/2002 du 28 janvier 2002 établissant (...)
  • 6 Art. 23, directive 2001/18 du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes gén (...)

5Héritées de la pratique du droit international économique, les mesures d’urgence sont venues “recoder” la plupart des clauses de sauvegarde issues du droit dérivé. Présentent dans la plupart des textes relatifs à la protection des citoyens, elles impliquent la possibilité pour les Etats membres de prendre des mesures dérogatoires au droit de l’Union. Ainsi, la directive 2001/95 relative à la sécurité générale des produits prévoit la possibilité pour l’Etat membre d’empêcher la mise sur le marché de produits dangereux, après notification aux services compétents de la Commission4. Ce type de mesures d’urgence se retrouve dans la plupart des textes se rapportant matériellement à des risques donnés5, notamment en matière d’OGM6. Cette répartition se justifie, car les autorités nationales, en pratique, sont les premières à constater la réalisation du risque. La collectivité la plus proche est la plus appropriée pour réagir dans la cadre des contraintes temporelles inhérentes à la notion d’urgence.

  • 7 Art. 53, Règlement 178/2002, précité.
  • 8 Ce type de décisions existe, par ailleurs, en matière de sécurité végétale et, dans une moindre me (...)
  • 9 Ce mouvement s’affermit considérablement au fil du temps. En témoigne notamment, le règlement 994/ (...)

6Cette conception traditionnelle de la répartition des compétences face à la réalisation du risque est toutefois en train d’évoluer. L’exemple le plus topique est constitué par les articles 53 et 54 du Règlement 178/2002. Ces dispositions prévoient que, dans la mesure où le risque ne peut être “maîtrisé de façon efficace et satisfaisante »7 par l’Etat membre, la Commission puisse prendre des mesures de sauvegarde afin d’assurer la protection de la santé humaine et animale et de l’environnement8. Les mesures en cause traduisent une modification considérable dans l’action de l’Union. Sur la base de l’armature de droit économique que constituent les clauses de sauvegarde, la Commission affirme positivement un rôle nouveau en matière de protection9. Ces éléments sont particulièrement pertinents dans le cadre de crise de grande ampleur, mais ne doivent pas occulter l’inadaptation structurelle de l’Union à assurer une action opérationnelle d’urgence.

2) Les administrations nationales et infranationales comme niveau pertinent de réponse opérationnelle

  • 10 Décision 2007/142 de la Commission du 28 février 2007 instituant une équipe vétérinaire communauta (...)
  • 11 Art. 1, règlement no 724/2004 du 31 mars 2004 modifiant le règlement 1406/2002 instituant l’agence (...)
  • 12 Sur ce point voir notamment, les conclusions du rapport spécial 3/2008 — Le Fonds de solidarité de (...)
  • 13 Sur l’articulation des divers niveaux de réponse, voir notamment, M. Poulain, La protection de la (...)

7La capacité de l’Union à intervenir de façon rapide et proche est limitée par deux facteurs structurels. Le premier est le principe d’administration indirecte. Au-delà de compétences normatives générales, les institutions européennes n’ont pas la capacité matérielle pour intervenir de façon appropriée sur le territoire des Etats membres dans des zones de réalisation des risques. Elles ne peuvent pas avoir un rôle directement opérationnel autre que l’envoi d’experts, comme c’est le cas notamment en matière vétérinaire10 ou de pollution maritime11. De plus, les procédures institutionnelles européennes sont caractérisées par la cristallisation constante d’intérêts divergents. Le système décisionnel est marqué par une très grande procéduralisation qui le rend complexe et lent. A cet égard, les quelques domaines où des actions d’urgence ont été engagées révèlent des difficultés à s’accorder sur le rythme de situations requérant une très grande célérité12. Les institutions européennes ne peuvent pas intervenir au niveau de la réalisation des menaces, les administrations nationales conservent nécessairement leur rôle d’action en première ligne13.

  • 14 Par opposition à son acception procédurale. La langue française, contrairement à la langue anglais (...)
  • 15 Voir notamment, la communication de la Commission du 11 juin 2002 – Protection civile - Progrès da (...)

8Cependant, s’il est constant que les institutions européennes n’ont pas de compétence normative transversale en matière “d’urgence matérielle”14, la Commission, depuis le début des années 2000, produit un nombre conséquent de documents d’orientation dans ce domaine. Ils visent à assurer une meilleure planification et préparation d’urgence au niveau des Etats membres15. Ces interventions, bien que souples, visent à limiter des disparités de protection préjudiciables entre les Etats membres. Elles visent a minima une optimisation de l’intervention des services d’urgence nationaux compris comme l’ensemble des moyens publics de réponse préventifs, immédiats puis curatifs à court terme tentant de faire face à la réalisation des risques graves sur les personnes, les biens et l’environnement. Dans ce cadre matériel, les administrations nationales demeurent les plus à même à répondre, dans un premier temps, aux situations d’urgence. Toutefois, ce mouvement de subsidiarité descendant doit être complété par l’attribution corrélative de moyens de coordination des réponses face aux situations de crise au niveau de l’Union européenne.

B – L’opportunité de l’action de l’Union en matière de crises transfrontalières de grande ampleur

  • 16 Sur ce point, M-A. Hermitte, “Droit du marché, territoire et précaution”, La Communauté européenne (...)
  • 17 Comme le note M. Delmas-Marty, “l’ordre souverainiste est débordé”. M. Delmas-Marty, op. cit., Par (...)

9La libre circulation des marchandises, comprises abstraitement en termes de droit économique16, a eu pour corollaire la création d’un immense espace de libre circulation des dangers. De fait, les modes traditionnels de réponse nationaux centrés autour des frontières étatiques s’avèrent de moins en moins efficaces face à de nouvelles menaces émergentes17. Ce constat appelle nécessairement la mise en place de moyens de réponse au niveau européen (1.). Cet impératif pose la question juridique cruciale de la définition de ce que peut être une crise d’ampleur européenne susceptible de justifier une action au regard du principe de subsidiarité (2.).

1) La nécessité d’une meilleure coordination des réponses nationales

  • 18 G. Majone, The credibility crisis of Community regulation, JMCS, 2000 vol. 38, no 2, pp. 273 et s.
  • 19 Pour la Commission, en effet, un système basé sur l’action d’organismes “dont la compétence s’arrê (...)

10La structure juridique des Traités entraîne une série de limites structurelles qui ont longtemps prévenu l’Union de s’affirmer positivement en matière de sécurisation du marché intérieur. En principe, hormis les standards minimaux de sécurité contenus dans les directives « nouvelle approche », les compétences de protection étaient laissées aux Etats membres. Le système négatif basé sur la confiance légitime dans les standards de protection a trouvé dans la crise de la vache folle ses limites18. De la même façon, la crise financière a révélé les carences des systèmes de contrôles des marchés financiers sous la responsabilité des autorités nationales19. De plus, le principe des compétences d’attribution implique des degrés d’intégration politique d’intensité variable. Il crée des asymétries préjudiciables dans les niveaux d’intervention européens en la matière.

  • 20 Pour reprendre la formule synthétique de M. Rhinard, “prosperity and interstate peace, but they al (...)

11Ces remarques révèlent une structure juridique basée sur une conception économique et non biologique et matérielle des objets en cause. De fait, une menace circulante comme une zoonose créant un pont matériel entre la PAC, la protection des consommateurs et la santé publique constitue un objet transversal difficilement préhensible par les institutions européennes. La gestion traditionnelle du marché intérieur est donc mal adaptée à une véritable sécurisation. Cependant, en parallèle, l’interdépendance qui est générée par la construction européenne ne permet plus aux Etats de répondre efficacement de façon isolée à la réalisation de certains risques20.

  • 21 Selon D. Byrne, face aux menaces sanitaires globalisées, “seule une collaboration internationale i (...)
  • 22 Voir notamment, pour une définition précise des arguments en faveur d’une coordination au niveau e (...)

12De façon mesurée, les administrations nationales ont donc accepté de transférer des éléments de protections de leur population au profit de l’Union. Tant les institutions européennes que les représentants des Etats membres et le milieu académique constatent que le dépassement des compétences étatiques appelle une réponse “supranationale21. Les institutions européennes, de leur côté, sont obligées d’assumer la responsabilité politique qui leur incombe en tant que gestionnaire du marché intérieur. De plus, l’Union possède une plus value incontestable. Elle constitue un organe de gouvernement possédant un très fort potentiel de coordination et de partage des connaissances et de bonnes pratiques. La combinaison des limites des compétences des Etats membres et de la plus-value des prérogatives de l’Union est donc reprise itérativement comme la justification d’un mouvement de subsidiarité ascendant22.

2) Le domaine matériel des “crises” saisies par le droit de l’Union

  • 23 La plupart des recherches récentes relatives aux crises révèlent que ce phénomène est caractérisé (...)

13La détermination de ce que constitue une crise d’échelle européenne doit être clairement délimitée. Il est nécessaire de dégager la crise comme objet d’intervention, de celle touchant l’organisation elle-même pour pouvoir saisir un critère pertinent de répartition des compétences. Cette définition est complexe, car elle se doit d’intégrer des éléments subjectifs et notamment des valeurs propres à l’institution23. Or, l’aspect très fluctuant de ces dernières et de la collectivité politique que recouvre l’Union rendrait une caractérisation strictement subjective inopérante.

  • 24 L’article 35 de la Loi fondamentale allemande opère une répartition très stricte des pouvoirs de p (...)
  • 25 La description la plus aboutie du mouvement de subsidiarité ascendant en matière de crise est opér (...)

14Sans trancher cette question, les institutions européennes se fondent sur des critères objectifs abstraits. Sur le modèle de la répartition des compétences opérée en Allemagne notamment24, les quelques définitions existantes se limitent à une vision concrète très protectrice des souverainetés. Ces propositions, encore peu structurées, se contentent de constater la mise en défaut des compétences nationales. Elles peuvent être synthétisées comme définissant la crise par la réalisation d’un risque qui atteint une ampleur telle qu’elle dépasse les capacités matérielles et fonctionnelles d’un Etat membre de telle sorte qu’elle justifie une assistance subsidiaire de l’Union européenne25.

  • 26 Ce modèle se construit en parallèle à celui, plus structuré, développé dans le cadre de l’ancien d (...)

15Cette vision est trop restrictive, car elle n’appuie pas suffisamment sur l’aspect transnational du risque. De plus, elle n’intègre pas les citoyens et les valeurs de l’Union. Dès lors, il est plus pertinent d’avancer une définition plus complète. Les institutions européennes seraient à même de réagir face à la réalisation d’un risque potentiellement transfrontalier sur le territoire européen dont l’ampleur est susceptible de causer des dommages importants, aux citoyens européens, à l’environnement, aux biens, et aux valeurs européennes, et dont la probabilité d’expansion au-delà des compétences nationales justifie une intervention solidaire de l’Union et de ses membres. C’est une fois ce cadre général défini que l’Union pourra efficacement développer son modèle de gestion des crises internes26.

II – LE MODÈLE COMMUNAUTAIRE DE GESTION DES “CRISES” INTERNES : LES LIMITES DE LA COORDINATION SOUPLE

  • 27 Voir en ce sens, R. Dehousse, Regulation by network : the role of european agencies, JEPP, 1997 vo (...)

16En matière de gestion des crises, l’Union possède un cadre juridique très restreint tant normatif qu’institutionnel. Les institutions tentent donc de développer un modèle permettant de dépasser ces limites. Organiquement, il s’inscrit dans un cadre plus général de réforme de l’administration européenne autour d’une régulation en réseau du marché intérieur27 (A.). Ce mode d’intervention, essentiellement négatif, n’est, toutefois, pas suffisant. Il est donc complété timidement par l’élaboration d’éléments de coordination opérationnelle au niveau du Conseil et de la Commission (A.).

A – Une architecture institutionnelle à trois niveaux : l’ambiguïté de la régulation en réseau de la protection des citoyens européens

  • 28 En effet, si le Système Européen de Surveillance Financière (SESF) possède quelques spécificités s (...)

17L’architecture institutionnelle mise en place n’est pas, à l’origine, basée sur une doctrine cohérente. La plupart des instruments en cause sont élaborés de façon désordonnée à la suite d’évènements catastrophiques. Progressivement, les institutions européennes ont généralisé le recours à une série d’instruments visant à maîtriser les aspects cognitifs de la réalisation du risque. Ces éléments se retrouvent de façon systématique dans les réponses normatives et institutionnelles face à des évènements catastrophiques de grande ampleur, comme cela a été notamment le cas à la suite de la crise financière28.

  • 29 Voir en ce sens, R. Milas, La signification juridique de l’institution d’un système communautaire (...)
  • 30 Il existe un nombre grandissant de systèmes. Ils couvrent les produits alimentaires (RASSF), les v (...)
  • 31 Cette évolution est très sensible à la lecture des rapports d’activité du RAPEX disponibles sur le (...)

18A la base du modèle se trouvent les systèmes d’alerte rapide. Hérités de la pratique internationale29, ces mécanismes ont à charge la détection et la mise en circulation des alertes touchant à la réalisation d’un risque donné. Couvrant désormais la plupart des menaces connues30, ils relient informatiquement des points de contacts dans l’ensemble des administrations nationales. Ces dernières, une fois une alerte détectée, la notifient aux services européens compétents. Les institutions européennes répercutent alors les données aux autres membres du réseau. Ce type de structures permet un suivi en temps réel de l’évolution des dangers et des réactions très rapides dans l’hypothèse de transnationalisation du risque. Ces structures, dont la plus connue est le RAPEX en matière de produits défectueux, connaissent un intérêt grandissant31 et bornent l’intervention de la Commission. L’alerte est la base temporelle et matérielle de l’action de l’Union qui reste, cependant, conditionnée à la coopération des Etats membres.

  • 32 Selon l’expression de J. Chevallier., L’Etat post-moderne, 2ième ed. Paris, LGDJ, 2004, p. 53.
  • 33 La plupart des agences de l’Union ont une activité liée directement ou indirectement à la sécurité (...)
  • 34 C’est particulièrement le cas de l’EFSA et de l’AESM.

19Ne se contentant pas de la simple mise en circulation de l’information, l’Union développe de façon systématique des “forums hybrides”32 de traitement qualitatif des données transmises33. Sans que les liens soient établis clairement entre tous les systèmes d’alerte et les agences de l’Union, les organismes décentralisés agissent comme des pôles d’expertise susceptibles de produire un savoir scientifique indépendant. Elles soutiennent, en principe, les administrations nationales et européennes dans l’hypothèse de la réalisation d’un risque. A ce titre, certaines sont progressivement incluses dans le processus de décision et de coordination de crise34. Cependant leur rôle reste ambigu, car elles retrouvent certains travers de la procédure de comitologie qu’elles sont sensées remplacer. Par ailleurs, ces structures n’offrent qu’une assistance limitée. Leur plus-value réside essentiellement dans leur soutien à la communication de crise. Elles permettent aux institutions européennes de transmettre des messages scientifiques légitimés aux opérateurs économiques et aux citoyens.

  • 35 Décision 2006/65 du 23 décembre 2005 de la Commission modifiant son règlement intérieur, JOUE, no (...)

20Au sommet de cette architecture, la régulation de la réalisation des risques est opérée par la Commission. Elle est en charge de la mise en cohérence et de la coordination de l’information, tant avec les administrations nationales qu’au niveau international. Afin de formaliser ce rôle, a été développé le système général d’alerte rapide ARGUS35. Cette structure, qui s’apparente à une cellule de crise, vise à réunir l’ensemble des services compétents, afin de coordonner la réponse de la Commission par l’intermédiaire des politiques de l’Union. Encore très légère, elle assure une interopératibilité minimale entre les divers systèmes d’alerte en s’imposant de façon très mesurée comme un “hub”.

21Le modèle mis en place permet un suivi cognitif intéressant de l’évolution des situations d’urgence. Elle constitue un appui pertinent à la prise de décision en temps de crise et elle a le mérite de rationaliser les diverses structures développées. Néanmoins, sous couvert d’une approche cohérente a posteriori, elle recouvre des organes d’une très grande hétérogénéité. L’absence d’approche globale en matière de sécurité aboutie à un enchevêtrement de mécanismes potentiellement concurrents et peu mis en relation. De plus, la faible impérativité de l’Union en la matière, ne permet, d’une part, qu’un soutien très faible par l’intermédiaire des politiques européennes et, d’autre part, que peu de moyens de coordination. La régulation en réseau renforce le système de confiance à la base du marché intérieur, mais ne permet qu’une protection indirecte des citoyens. Cette difficulté n’est que très partiellement compensée par la mise en place de mécanismes opérationnels de réaction au sein des institutions européennes.

B – L’émergence restreinte d’éléments de réaction opérationnelle

22L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne a amené l’apparition de deux bases légales nouvelles en matière de gestion des crises. L’art. 196TFUE crée une compétence d’appui en matière de protection civile. Elle vient codifier une pratique déjà existante dans le droit de l’Union développée, à l’origine, sur la base de la clause de flexibilité (art. 352TFUE) (1.). Parallèlement, le Traité introduit l’art. 222TFUE dit “clause de solidarité”. Cette disposition couronne une évolution qui vise à mettre en place des procédures informelles de gestion des crises au sein du Conseil, tout en restant décevante et trompeuse dans son intitulé (2.).

1) La mise en place d’un “mécanisme communautaire de protection civile”

  • 36 Décision 2001/792 du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à fav (...)
  • 37 Décision 2007/779 du Conseil du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme communautaire de protectio (...)
  • 38 Décision 2007/162 du Conseil du 5 mars 2007 instituant un instrument financier pour la protection (...)

23L’intérêt d’une coordination européenne en matière de protection civile a été reconnu de longue date par les institutions et les Etats membres. Elle a été véritablement formalisée par l’adoption de la décision 2001/792 créant le Mécanisme Communautaire Protection Civile36. Ce texte a été remanié par la décision 2007/77937 et complété par la mise en place d’un instrument financier pour la protection civile38. Le fonctionnement du système est centré autour du Centre de Suivi et d’Information (MIC). Sous la responsabilité de la Direction générale de l’environnement, ce service est disponible 24/24 7j/7. Il a pour mission de maintenir à jour les informations relatives aux contingents disponibles dans les Etats membres. Il agit comme un système d’alerte recueillant les informations relatives aux situations d’urgence et les redistribue par l’intermédiaire du “Common Emergency Communication and Information System” (CECIS).

  • 39 Ces modules sont compris comme des équipes autonomes susceptibles d’intervenir sur des missions do (...)

24Dans l’hypothèse d’un événement catastrophique, l’Etat membre touché notifie la situation et opère, le cas échéant, une demande d’assistance. Le centre répercute la requête aux autres Etats membres qui évaluent leurs capacités disponibles. Ces ressources doivent être tenues à dispositions et préparées sous la forme de modules sectoriels39. Une fois les contingents acheminés, c’est l’Etat requérant qui est en charge de la direction de l’opération ; le centre n’a plus alors qu’un rôle de soutien technique.

  • 40 F. Penverne, L’Union européenne et la protection civile, Rennes, Apogées 2008, p. 105.
  • 41 Voir notamment, la résolution du Parlement européen du 10 février 2010 sur le séisme en Haïti P7TA (...)
  • 42 M. Barnier, Rapport du 9 mai 2006, Pour une force européenne de protection civile : europe aid.

25L’approche modulaire, introduite par la décision 2007/779 renforce notablement le système. Elle permet, en définissant à l’avance des contingents dans les Etats membres, une meilleure accessibilité et un déploiement plus rapide des ressources. Cependant, la structure actuelle est “timide40 et limitée. On est encore loin d’une force européenne de protection civile appelée de ses vœux par le Parlement européen41 sur la base du Rapport BARNIER42. Si cette hypothèse peut sembler irréaliste en l’état, la création d’un Etat major permanent et de structures de formation communes pourrait être des éléments pertinents. Par ailleurs, le renforcement des ressources du MIC lui permettrait un monitoring pro-actif des situations d’urgence, ainsi qu’un rôle plus important en matière de planification et d’expertise. Quoi qu’il en soit, ce mécanisme doit être compris comme inclut dans une réflexion plus large prévue au sein du Conseil.

2) La procédure générale de gestion de crise au sein du Conseil

  • 43 Cette procédure est définie par des textes ad hoc que sont les EU emergency and crisis co-ordinati (...)

26La clause de solidarité introduite par le Traité de Lisbonne vise le soutien réciproque des Etats membres dans l’hypothèse d’une “crise” touchant un ou plusieurs Etats membres. Elle est l’aboutissement d’une évolution sensible au niveau du Conseil depuis les attentats de Madrid et de Londres. En effet, anticipant cet instrument général, l’institution s’est dotée d’une procédure générale en matière de gestion des crises43. Ce cadre, formellement souple, permet d’organiser une coordination au niveau de l’Union européenne en associant les Etats touchés aux divers éléments pertinents de l’architecture européenne de gestion des crises. Il obéit à une application très prudente du principe de subsidiarité.

27Dans l’hypothèse d’un événement catastrophique, l’Etat membre touché évalue ses capacités de réponse. S’il constate le dépassement de ses capacités, il prend contact avec le Conseil par l’intermédiaire du centre de situation conjointe (SitCen). Une fois ces informations reçues, un débat interinstitutionnel est entamé pour évaluer la pertinence d’une coordination européenne. Le cas échéant, un groupe de coordination de crise est créé. Il est composé par le Président du Conseil, le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères, le Secrétaire général de la Commission, des représentants des Etats membres et tous les acteurs compétents au niveau européen. Le groupe remplace les organes de décision traditionnels du Conseil et tente, avec le soutien du COREPER, d’évaluer l’évolution de la situation et les modes de réponse appropriés.

28L’objectif principal est d’assurer un espace de discussion et d’échange pour assurer la coordination des réponses tout en respectant le principe de subsidiarité. Cette structure ne comprend donc aucun nouveau pouvoir de réaction et se borne à mettre en contacts les différents acteurs. De la même façon, l’art. 222TFUE ne permet pas de véritable orientation juridique vers une action commune. Il repose sur une simple pétition de principe couverte par une sollicitation excessive et bienveillante de la notion de solidarité. Cette disposition marque un échec de l’Union dans la définition d’un véritable outil juridique organisant un mode d’action commun visant une protection efficace des populations européennes.

  • 44 Nous nous rangeons en ce sens derrière les analyses de H.L.A. Hart sur cette question. Voir sur ce (...)

29Au total, le modèle communautaire de gestion des crises est une structure en devenir. La jeunesse de ses instruments et l’apparition très mesurée d’une compétence en matière de protection civile appellent un renforcement possible. Il serait très préjudiciable pour les citoyens européens que les institutions européennes se contentent d’une doctrine négative de “gouvernance de la sécurité” par l’intermédiaire de régulation en réseau. Cette doctrine renvoie à une vision minimale des pouvoirs publics européens centrés sur le simple rôle d’organisation du marché. En réalité, l’Union atteint là un tournant important dans sa construction. En effet, on constate que le modèle juridique et institutionnel centré sur le marché intérieur et dont découle ses modes d’organisation ne permet plus de répondre aux problèmes politiques et sociaux actuels et particulièrement à la demande de sécurité. Il devient dès lors essentiel de renouveler le projet européen. A cet égard, l’idée de protection face à la vulnérabilité humaine, qui est un fondement des organisations sociales et politiques44, peut être un vecteur minimal, mais puissant de relance du processus d’intégration.

Notes

1 C’est le cas particulièrement en Australie où le niveau fédéral n’avait, jusqu’à une époque récente, qu’un rôle extrêmement limité en matière de gestion des crises. Voir en ce sens, E. Smith, National disaster preparedness in Australia – Before and after 9/11, Journal of emergency and primary health care, 2006 vol. 4 no 2. Aux Etats Unis, la répartition des compétences était basée sur un système souple dit de “shared governance” n’allouant qu’un rôle restreint au niveau fédéral. Ce système est cependant très imparfait et a engendré de nombreuses critiques. Voir notamment, sur ce point T. Birkland, Disasters, Catastrophes, and Policy Failure in the Homeland Security Era, Review of Policy Research, 2009 vol. 26 no 4, pp. 423 et s.. Le modèle canadien propose un meilleur équilibre entre les niveaux d’exercice des prérogatives de protection. Il est un élément de comparaison intéressant pour l’Union européenne par la distinction qu’il opère entre les “urgences provinciales” et “nationales.” Sur ce point, voir la loi concernant la gestion des urgences et modifiant et abrogeant certaines lois, sanctionnée le 22 juin 2007, spé. pt. 2.

2 Pour reprendre l’expression de J. Jouandet. Voir en ce sens, J. Jouandet, Les régimes de crise : Contribution à leur théorie générale et à l’étude de leur application en droit français, thèse dact., Université Paris I, 1969. Ces régimes sont rattachés à une vision classique la notion de crise rapportée au droit constitutionnel et à l’Etat d’exception. Le but, juridiquement, est d’encadrer le mouvement de centralisation des pouvoirs autour de l’exécutif qui est une constante en la matière. Il faut donc éviter, a priori, de trop grandes atteintes aux libertés publiques. Pour une analyse classique dans la doctrine anglo-saxonne C. Rossiter, Constitutional dictatorship : crisis government in Modern democracies, Princeton, Princeton University Press, 1948.

3 On pense ici essentiellement à la mise en place du Department of Homeland Security au sein de l’administration américaine à la suite des attentats du 11 septembre 2001 par le Homeland Security Act, Public Law 107-296, du 25 novembre 2002. La création de cette structure a été suivie par des réformes très importantes dans la plupart des démocraties occidentales. Elle a aussi eu une influence non négligeable sur l’Union européenne. Sur ce point, voir notamment, A. Adam, La lutte contre le terrorisme, étude comparative UE-Etats-Unis, Paris, L’Harmattan, 2005, p. 59. Cela a, par ailleurs, des conséquences préoccupantes en matière de liberté publique. Voir sur ce point, A. Adam, op. cit., p. 102, dans le même sens, voir aussi, M. Delmas-Marty, Liberté et sûreté dans un monde dangereux, Paris, Seuil, 2010, pp. 76 et s.

4 Art. 8, directive 2001/95 du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits, JOCE no L11 du 15 janvier 2002 pp. 4 et s.

5 Voir dans le même sens, notamment, l’art. 50 du règlement 178/2002 du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, JOCE no L31 du 1 février 2002 pp. 1 et s.. Voir aussi en matière de libre circulation des personnes, les art. 27 et s. de la directive 2004/38 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, JOUE, no L158 du 30 avril 2004, pp. 77 et s.

6 Art. 23, directive 2001/18 du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220 du Conseil, JOCE, no L106 du 17 avril 2001, pp. 1 et s.

7 Art. 53, Règlement 178/2002, précité.

8 Ce type de décisions existe, par ailleurs, en matière de sécurité végétale et, dans une moindre mesure, pour la sécurité des produits. Voir en ce sens la directive 2000/29 du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l’introduction dans la Communauté d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l’intérieur de la Communauté, JOCE, no L169 du 10 juillet 2000, pp. 1 et s..

9 Ce mouvement s’affermit considérablement au fil du temps. En témoigne notamment, le règlement 994/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et abrogeant la directive 2004/67/CE du Conseil, JOUE, no L295 du 12 novembre 2010, pp. 1 et s. qui prévoit un niveau d’intervention très important en faveur de l’Union dans l’hypothèse d’urgences énergétiques.

10 Décision 2007/142 de la Commission du 28 février 2007 instituant une équipe vétérinaire communautaire d’urgence chargée d’aider la Commission à soutenir les États membres et les pays tiers pour des questions vétérinaires liées à certaines maladies animales, JOUE, no L62 du 01 mars 2007, pp. 27 et s..

11 Art. 1, règlement no 724/2004 du 31 mars 2004 modifiant le règlement 1406/2002 instituant l’agence européenne de sécurité maritime, JOUE, no L129 du 29 avril 2004, pp. 1 et s..

12 Sur ce point voir notamment, les conclusions du rapport spécial 3/2008 — Le Fonds de solidarité de l’Union européenne : dans quelle mesure son intervention est-elle rapide, efficiente et souple ?, JOCE, no C153 du 18 juin 2008, pp. 1 et s..

13 Sur l’articulation des divers niveaux de réponse, voir notamment, M. Poulain, La protection de la santé publique face à la menace terroriste, AFDI, XLVII, 2001, pp. 153 et s., spé. p. 171.

14 Par opposition à son acception procédurale. La langue française, contrairement à la langue anglaise notamment, ne connaît pas la distinction entre les notions d’urgency, qui renvoie essentiellement à une conception processuelle, et celle d’emergency. Plus proche de celle de crise, cette dernière est essentiellement caractérisée par son contenu matériel relatif à un péril touchant l’existence des individus, de leurs biens et de l’environnement. A cet égard, le droit de l’Union opère une fusion dans les textes francophones entre ces deux définitions.

15 Voir notamment, la communication de la Commission du 11 juin 2002 – Protection civile - Progrès dans la mise en œuvre du programme de préparation aux urgences éventuelles, COM (2002) 302 final ; communication de la Commission du 28 novembre 2005 sur le renforcement de la coordination de la planification générale de la préparation aux urgences sanitaires à l’échelon de l’Union européenne ; COM (2005) 605 final ; communication de la Commission du 5 mars 2008 - Renforcer la capacité de réaction de l’Union européenne en cas de catastrophes, COM (2008) 130 final < ;

16 Sur ce point, M-A. Hermitte, “Droit du marché, territoire et précaution”, La Communauté européenne et l’environnement, J-C. Masclet dir., Paris, La documentation française, 1997, pp. 357 et s., p. 362.

17 Comme le note M. Delmas-Marty, “l’ordre souverainiste est débordé”. M. Delmas-Marty, op. cit., Paris, Seuil, 2010, p. 198.

18 G. Majone, The credibility crisis of Community regulation, JMCS, 2000 vol. 38, no 2, pp. 273 et s.

19 Pour la Commission, en effet, un système basé sur l’action d’organismes “dont la compétence s’arrête aux frontières des Etats membres est insuffisant face à des établissements financiers qui opèrent dans un contexte transfrontalier.” Règlement 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance ropéenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision 716/2009 et abrogeant la décision 2009/78 de la Commission, JOUE, no L331 du 15 décembre 2010, pp. 12 et s..

20 Pour reprendre la formule synthétique de M. Rhinard, “prosperity and interstate peace, but they also hastened new problems: interconnections generate interdependence as threat agents move and escalate within an increasingly borderless European space.” M. Rhinard, European cooperation for future crisies: toward a public good?, Review of Policy Research, 2009 vol. 26 no 4,, pp. 439 et s., spé. p. 439. Dans le même sens, A. Boin, M. Ekengren, et M. Rhinard, “The Commission and crisis management”, The European Commission, D. Spence Dir., Londres, John Harper publishing, 2006, 3ème éd..

21 Selon D. Byrne, face aux menaces sanitaires globalisées, “seule une collaboration internationale intense et constructive permet de réunir des compétences nécessaires. La valeur ajoutée ne réside pas uniquement dans la coordination, mais également dans la mise en commun des connaissances spécialisées”. D. Byrne, La stratégie Communautaire en matière de santé publique et la création d’un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, RAE, 2003-2004/2, pp. 185 et s., p. 185. Cette opinion, venant d’un ancien commissaire européen, reflète très bien l’état d’esprit général face à une possible coordination européenne.

22 Voir notamment, pour une définition précise des arguments en faveur d’une coordination au niveau européen, la communication de la Commission du 15 septembre 2009 - Grippe pandémique H1N1 2009, COM(2009) 481, pt.2.

23 La plupart des recherches récentes relatives aux crises révèlent que ce phénomène est caractérisé par une déstabilisation des valeurs de la collectivité politique touchée. Pour une tentative de définition subjective se rapportant aux “valeurs communes” de l’Union, voir notamment, A. Boin, M. Ekengren, et M. Rhinard, loc. cit., p. 484.

24 L’article 35 de la Loi fondamentale allemande opère une répartition très stricte des pouvoirs de protection au profit des Lands. Le Lander n’intervenait, jusqu’à une époque récente, que, le cas échéant, en cas de dépassement des compétences locales.

25 La description la plus aboutie du mouvement de subsidiarité ascendant en matière de crise est opérée par les EU emergency and crisis co-ordination arrangements. Pour le Conseil, les institutions européennes doivent intervenir dans l’hypothèse d’un événement qui aurait des effets “on a number of Member States or which would engage the entire Union, or, which affect more than one Member State simultaneously, or, where the interests of several Member States are engaged together with the responsibilities of EU institutions”. EU emergency and crisis co-ordination arrangements, Reg. Cons. Doc. no 15106/05 du 29 novembre 2005.

26 Ce modèle se construit en parallèle à celui, plus structuré, développé dans le cadre de l’ancien deuxième pilier pour les crises externes. Pour une présentation des mécanismes propres aux crises externes voir notamment, B. Delcourt, M. Martinelli et E. Klimis dir., L’Union européenne et la gestion des crises, Bruxelles, Ed. de l’université de Bruxelles, 2008.

27 Voir en ce sens, R. Dehousse, Regulation by network : the role of european agencies, JEPP, 1997 vol. 4 no 2, pp. 246 et s..

28 En effet, si le Système Européen de Surveillance Financière (SESF) possède quelques spécificités structurelles, liées notamment, à l’originalité du risque financier, il reprend l’ensemble des principaux éléments du modèle européen de gestion des crises que sont, la mise en circulation d’informations et d’alertes rapides dans des réseaux transnationaux, la création d’autorités indépendantes en... charge de l’expertise scientifique et d’une coordination relativement étendue et, enfin, la possibilité de prendre des mesures d’urgence visant à circonscrire le risque. Le système s’appuie sur une réforme conséquente de la législation relative aux autorités nationales de surveillance par le biais de la directive 2009/111 du Conseil du 16 septembre 2009 modifiant les directives 2006/48, 2006/49 et 2007/64 en ce qui concerne les banques affiliées à des institutions centrales, certains éléments des fonds propres, les grands risques, les dispositions en matière de surveillance et la gestion des crises, JOUE, no L302 du 17 novembre 2009, pp. 97 et s.. Ces autorités nationales sont reliées à trois autorités européennes de surveillance microprudentielle distinctes. Voir en ce sens, le règlement 1093/2010 du 24 novembre 2010 instituant une Autorité bancaire européenne, modifiant la décision 716/2009 et abrogeant la décision 2009/78 de la Commission, JOUE, no L331 du 15 décembre 2010, pp. 12 et s. ; règlement 1094/2010 du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, modifiant la décision 716/2009 et abrogeant la décision 2009/79 de la Commission, JOUE, no L331 du 15 décembre 2010, pp. 48 et s. ; règlement 1095/2010 du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne des marchés financiers, modifiant la décision 716/2009 et abrogeant la décision 2009/77 de la Commission, JOUE, no L331 du 15 décembre 2010, pp. 84 et s.. Le SESF est complété par un comité de surveillance macroprudentielle rattaché à la BCE est créé par le règlement1092/2010 du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique, JOUE, no L331 du 15 décembre 2010, pp. 1 et s.. Enfin, la directive 2010/78 du 24 novembre 2010 modifiant les directives 98/26, 2002/87, 2003/6, 2003/41, 2003/71, 2004/39, 2004/109, 2005/60, 2006/48, 2006/49 et 2009/65 en ce qui concerne les compétences de l’Autorité bancaire européenne, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et l’Autorité européenne des marchés financiers (JOUE, no L331 du 15 décembre 2010, pp. 120 et s.), intègre de façon transversale les dispositions nécessaires relatives la mise ne place du SESF dans la réglementation sectorielle.

29 Voir en ce sens, R. Milas, La signification juridique de l’institution d’un système communautaire d’échange rapide d’informations sur les dangers découlant de l’utilisation de produits de consommation, RMC, 1984 no 274, pp. 71 et s..

30 Il existe un nombre grandissant de systèmes. Ils couvrent les produits alimentaires (RASSF), les végétaux (EUROPHYT), les maladies animales (SNMA et TRACES) et humaines (EWRS), les pollutions maritimes (SEASAFENET), les accidents nucléaires (ECURIE), les inondations (EFAS), les incendies (EFIS), les risques NRBC (BICHAT). Est aussi en préparation un système d’alerte relatif à la protection des infrastructures critiques dit CIWIN.

31 Cette évolution est très sensible à la lecture des rapports d’activité du RAPEX disponibles sur le site internet de la Commission. De 76 notifications en 2001, le système connaît désormais plus de 3700 notifications annuelles. Ce succès constant a impliqué une rationalisation approfondie de son... mode de fonctionnement. Voir en ce sens, la décision 2010/15 de la Commission du 16 décembre 2009 définissant les lignes directrices pour la gestion du système communautaire d’échange rapide d’informations (RAPEX) et de la procédure de notification établie respectivement par l’article 12 et l’article 11 de la directive 2001/95, JOUE, no L22 du 26 janvier 2010, pp. 1 et s.

32 Selon l’expression de J. Chevallier., L’Etat post-moderne, 2ième ed. Paris, LGDJ, 2004, p. 53.

33 La plupart des agences de l’Union ont une activité liée directement ou indirectement à la sécurité. Sur ce point voir, M. Blanquet, “L’appropriation par la Communauté européenne des impératifs de sécurité”, Qu’en est-il de la sécurité des personnes et des biens ? : actes du colloque des 19 et 20 octobre 2006, M. Nicod dir., Toulouse, Presses de l’Université des sciences sociales, 2008, pp. 175 et s., p. 216.

34 C’est particulièrement le cas de l’EFSA et de l’AESM.

35 Décision 2006/65 du 23 décembre 2005 de la Commission modifiant son règlement intérieur, JOUE, no L19 du 24 janvier 2006, pp. 20 et s.. La création du système Argus est en fait dans la continuité d’une réforme des procédures internes de sécurité au sein de la Commission. Une première modification visait, à la suite des attentats du 11 septembre à établir un “système de sécurité global”. Voir en ce sens, la décision 2001/844 de la Commission du 29 novembre 2001 modifiant son règlement intérieur, JOCE, no L317 du 3 décembre 2001, pp. 1 et s.. Elle est suivie par la décision 2003/246 de la Commission du 26 mars 2003 modifiant son règlement intérieur, JOUE, no L92 du 9 avril 2003, pp. 14 et s. qui établie elle une “procédure opérationnelle de gestion de crise”.

36 Décision 2001/792 du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile, JOCE, no L297 du 15 novembre 2001, pp. 7 et s.

37 Décision 2007/779 du Conseil du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme communautaire de protection civile (refonte) ; JOUE, no L314 du 01 décembre 2007, pp. 9 et s.

38 Décision 2007/162 du Conseil du 5 mars 2007 instituant un instrument financier pour la protection civile ; JOUE, no L71 du 10 mars 2007, pp. 9 et s.

39 Ces modules sont compris comme des équipes autonomes susceptibles d’intervenir sur des missions données. La Commission définie de façon très précise les types de missions couvertes, voir en ce sens, la décision 2010/481 de la Commission du 29 juillet 2010 modifiant la décision 2004/277 en ce qui concerne les modalités d’exécution de la décision 2007/779/un mécanisme communautaire de protection, JOUE, no L236 du 07 octobre 2010, pp. 5 et s..

40 F. Penverne, L’Union européenne et la protection civile, Rennes, Apogées 2008, p. 105.

41 Voir notamment, la résolution du Parlement européen du 10 février 2010 sur le séisme en Haïti P7TA (2010) 0015.

42 M. Barnier, Rapport du 9 mai 2006, Pour une force européenne de protection civile : europe aid.

43 Cette procédure est définie par des textes ad hoc que sont les EU emergency and crisis co-ordination arrangements et le Revised Manual on EU Emergency and Crisis Coordination du 5 mars 2010, Reg. Cons. 7154/10.

44 Nous nous rangeons en ce sens derrière les analyses de H.L.A. Hart sur cette question. Voir sur ce point, H.L.A. Le concept de droit, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis, 2005, pp. 211 et s..

Auteur

Doctorant à l’Université Toulouse 1 Capitole, IRDEIC

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540