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Crise(s) et droit

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Jacques Larrieu

Les fonctions et instruments préventifs

La gestion des crises politiques et militaires dans l’espace francophone

Jean-Marie Crouzatier

Texte intégral

1La Francophonie peut être sommairement définie comme un mouvement venu de la société civile et repris par certains gouvernements visant à transformer des liens linguistiques et culturels en un ensemble politique et économique doté d’institutions et de programmes de coopération. Le terme désigne des institutions intergouvernementales rassemblées au sein de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF). Cette organisation linguistique transrégionale, souvent méconnue, regroupe pourtant un tiers des membres de l’ONU (70 adhérents en 2010) ; elle entretient des représentations permanentes à New York, Genève, Bruxelles, et Addis Abeba ; elle est distinguée comme partenaire par toutes les OIG…

2Ensemble géoculturel, la Francophonie est atypique parce qu’en plus de sa mission naturelle – la promotion de la langue française et de l’éducation – elle manifeste une ambition politique certaine : l’organisation de coopération intergouvernementale a progressivement basculé dans les années 1990 à une pratique politique ; elle est devenue un authentique acteur dans le système des relations internationales. C’est ainsi qu’elle contribue à l’effort des Nations unies en faveur de la démocratie et des droits de l’Homme : par ses prises de position (notamment la déclaration de Bamako) ; mais aussi par ses programmes d’accompagnement des processus électoraux, de consolidation de l’état de droit, de promotion de la culture des droits de l’Homme, et de coopération juridique et judiciaire. De plus, la Francophonie a lié récemment la question du respect de la démocratie à celle de la “sécurité humaine” et de la prévention des conflits (déclarations d’Ouagadougou et de Saint-Boniface). Elle entend donc se consacrer à la gestion des crises politiques et/ou militaires qui agitent régulièrement l’espace francophone : c’est-à-dire principalement l’Afrique (32 adhérents) et l’Europe (25 adhérents), puis dans une moindre mesure l’Asie et l’Amérique.

3Ses efforts portent essentiellement sur l’Afrique, où d’autres organisations se préoccupent de la gestion des crises. Outre l’ONU, c’est d’abord le cas de l’Union Africaine : lorsque l’OUA est devenue l’UA en 2002, l’acte constitutif établissant la nouvelle organisation incluait parmi d’autres dispositions la condamnation et le refus des changements inconstitutionnels de gouvernement ; le sommet de l’UA de février 2010 a adopté une résolution sur la prévention des “changements anticonstitutionnels de gouvernement” instaurant un seuil de “tolérance zéro” envers les coups d’Etat et autres violations des normes démocratiques. De même, dans The Millbrook Commonwealth Action Plan on the Declaration of Harare (1995), le Commonwealth détaille les mesures qui doivent être entreprises dans le cas de violations claires de la Déclaration de Singapour sur les principes du Commonwealth (1971) et de son corollaire, la Déclaration de Harare (1991). Egalement, la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), réunie à Dakar en 2001, a adopté le Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité. Ce document, qui constitue un tournant dans la construction politique des 15 Etats membres, va dans le même sens que la déclaration de Bamako en dénonçant toute modification substantielle de la loi électorale sans le consentement d’une “large majorité des acteurs politiques” ; il est également précisé dans ce document que “toute accession au pouvoir doit se faire à travers des élections libres, honnêtes et transparentes” (article 1-B), et que “tout changement anticonstitutionnel” ainsi que “tout mode non démocratique d’accession ou de maintien au pouvoir” est interdit (article 1-C). Enfin, la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) intervient activement depuis 2009 dans la recherche d’une solution à Madagascar.

4Dès lors quelle est l’originalité de l’action de la Francophonie ? Quel est son apport spécifique ou sa plus-value ? Le bilan des dix années d’application de la déclaration de Bamako (adoptée le 3 novembre 2000) fait apparaître un double apport : sur le plan théorique, les déclarations de l’OIF donnent de la notion de crise une définition très large ; sur le plan politique, elles insistent sur une stratégie de prévention.

I – UNE CONCEPTION EXTENSIVE DE LA NOTION DE CRISE

  • 1 Peu de commentateurs relèvent le caractère illogique de cette affirmation : en effet, en quoi la p (...)

5Après avoir rappelé l’importance que la charte de la Francophonie accorde au respect de la démocratie et des droits de l’Homme, les chefs d’Etat et de gouvernement membres de la Francophonie affirment dans la déclaration de Bamako que “Francophonie et démocratie sont indissociables : il ne saurait y avoir d’approfondissement du projet francophone sans une progression constante vers la démocratie et son incarnation dans les faits ; c’est pourquoi la Francophonie fait de l’engagement démocratique une priorité qui doit se traduire par des propositions et des réalisations concrètes”1.

A – La crise entendue comme remise en cause de la démocratie

6Les membres de l’OIF constatent que le bilan des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone, comporte des acquis indéniables, mais qu’il présente, aussi, des insuffisances et des échecs : “récurrence de conflits, interruption de processus démocratiques, génocide et massacres, violations graves des droits de l’Homme, persistance de comportements freinant le développement d’une culture démocratique, manque d’indépendance de certaines institutions et contraintes de nature économique, financière et sociale, suscitant la désaffection du citoyen à l’égard du fait démocratique” ; ils confirment dans la déclaration leur attachement aux principes fondamentaux suivants : la démocratie, “système de valeurs universelles, fondée sur la reconnaissance du caractère inaliénable de la dignité et de l’égale valeur de tous les êtres humains” ; l’Etat de droit “qui implique la soumission de l’ensemble des institutions à la loi, la séparation des pouvoirs, le libre exercice des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ainsi que l’égalité devant la loi des citoyens, femmes et hommes”

7La démocratie est définie comme “la tenue, à intervalles réguliers, d’élections libres, fiables et transparentes, fondées sur le respect et l’exercice, sans aucun empêchement ni aucune discrimination, du droit à la liberté et à l’intégrité physique de tout électeur et de tout candidat, du droit à la liberté d’opinion et d’expression, notamment par voie de presse et autre moyen de communication, de la liberté de réunion et de manifestation, et de la liberté d’association”. Elle suppose donc l’existence de partis politiques “égaux en droits, libres de s’organiser et de s’exprimer”. Ainsi, “la démocratie va de pair avec le multipartisme”. Pour les citoyens, “la démocratie se juge, avant tout, à l’aune du respect scrupuleux et de la pleine jouissance de tous leurs droits, civils et politiques, économiques, sociaux et culturels, assortis de mécanismes de garanties”. Les termes de la déclaration ne diffèrent pas de ceux utilisés par l’ONU et la définition de la démocratie – un système fondé sur la tenue régulière d’élections libres – correspond à la conception dominante de la démocratie libérale ; les droits énoncés sont essentiellement les droits civils et politiques ; quant à l’Etat de droit, il est désormais érigé en véritable “standard”, auquel tout Etat est tenu de se conformer. En cela, la déclaration n’apporte rien de nouveau.

1) Le “processus” de Bamako”

8Loin d’être un aboutissement, la déclaration de Bamako est le point de départ de rencontres et de symposiums visant à apprécier les dynamiques de la démocratie et à contrôler les dysfonctionnements institutionnels et politiques.

9C’est ainsi que l’Organisation internationale de la Francophonie et l’Union Africaine, toutes deux dotées d’instruments en vue du respect des principes et des valeurs fondant leur unité - la déclaration de Bamako (2000), d’une part, et les déclarations d’Alger et de Lomé (2000), d’autre part - ont décidé de mobiliser leurs compétences en organisant conjointement en 2005 et 2010 des rencontres afin d’insister sur le renforcement du contrôle des parcours de démocratisation et de stabilisation dans l’espace francophone, sur le fait que la démocratie est un phénomène complexe qui ne se réduit pas aux seules procédures électorales ou à la seule existence formelle d’institutions. Ce que l’on pourrait appeler “l’effectivité démocratique” réside dans le développement d’une véritable culture de la démocratie comprise comme diffusion et intériorisation de valeurs partagées de dialogue, de délibération et de liberté. La démocratie étant l’apprentissage du dialogue suppose un consensus sur des valeurs et sur de bonnes pratiques délibératives et de régulation de la vie publique ; elle suppose le concours et la participation des acteurs politiques et ceux de la société civile.

10Elle suppose également le respect des normes constitutionnelles, des droits, des libertés, l’observance de la bonne gouvernance étatique, qui sont appelés à conforter la dynamique démocratique et à garantir une vie politique apaisée. Elle soulève enfin les questions liées au financement public des partis politiques, à la décentralisation, à la mise en place d’un statut de l’opposition, à une professionnalisation accrue des organes de gestion des élections et à une meilleure prise en compte de la parité hommes/femmes.

11Plus que le texte même de la déclaration de Bamako, c’est incontestablement ce processus fait de rencontres entre responsables politiques, d’échanges d’expériences et de réflexions entre eux, qui constitue l’apport original de la Francophonie à l’entreprise d’universalisation de la démocratie et des droits de l’Homme. Et le résultat de ces échanges apporte un éclairage spécifique.

2) L’originalité des valeurs francophones

12L’autre originalité francophone est l’affirmation selon laquelle démocratie et paix sont inséparables. Envisagée non seulement comme respect de la légalité mais aussi comme un engagement continu en vue de trouver des solutions pacifiques aux problèmes de société, la démocratie est le socle sur lequel s’établit la prévention structurelle des conflits. Les avancées de la démocratie dans l’espace francophone, comme l’effectivité des droits de l’Homme, posent ainsi le préalable à toute paix et à toute stabilité et en sont l’adjuvant. Cet attachement aux objectifs de paix a été constamment affirmé dans les textes fondamentaux de la Francophonie ainsi qu’à l’occasion des divers sommets francophones. La charte rénovée de Hanoï, en 1997, tout comme la charte adoptée en novembre 2005 à Antananarivo rappellent avec force cette orientation essentielle de la Francophonie en faveur de la paix et de la prévention des conflits, en précisant (article 1) que la Francophonie “consciente des liens que crée entre ses membres le partage de la langue française et des valeurs universelles, et souhaitant les utiliser au service de la paix, de la coopération, de la solidarité et du développement durable, a pour objectifs d’aider : à l’instauration et au développement de la démocratie, à la prévention, à la gestion et au règlement des conflits et au soutien à l’État de droit et aux droits de l’Homme…”.

13De la même manière, le cadre stratégique décennal de la Francophonie, adopté au Sommet de Ouagadougou, le 20 novembre 2004, a mis en exergue l’une des quatre missions fondamentales de la Francophonie : celle (Mission B) “d’apporter une contribution significative à la promotion de la paix, de la démocratie, et au soutien à l’État de droit et aux droits de l’Homme, en mettant l’action sur la prévention”, selon deux axes stratégiques : “consolider la démocratie, les droits de l’Homme et l’État de droit ; contribuer à prévenir les conflits et accompagner les processus de sortie de crise, de transition démocratique et de consolidation de la paix”.

B – La crise entendue comme remise en cause de la sécurité humaine

14Depuis la fin des années 1990, nombre de textes internationaux consacrent la sécurité des populations comme un droit de l’Homme et affirment que la protection de ces dernières incombe non seulement aux Etats dont elles relèvent, mais aussi à la communauté internationale. Avec solennité, le document final du sommet mondial des Nations unies (adopté le 15 septembre 2005) affirme la responsabilité de chaque Etat de protéger sa population du génocide, des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. Faisant reposer la responsabilité de protéger sur le principe de la “souveraineté comme responsabilité”, il énonce que la communauté internationale est résolue à aider les Etats à protéger leur population.

1) La responsabilité de protéger

15L’un des mérites du concept de responsabilité de protéger est en effet de dépasser l’opposition qui a dominé les années 1990, entre les Etats attachés à une stricte application du principe de souveraineté et ceux qui défendent les interventions militaires à des fins humanitaires : l’émergence du concept part de l’idée que la sécurité internationale doit être pensée, non plus uniquement en fonction de la sécurité des Etats dans le cadre d’un conflit interétatique, mais également en fonction de la sécurité des populations civiles victimes d’un conflit armé, surtout interne.

16C’est pourquoi le document prévoit une action collective de la communauté internationale au cas où les moyens pacifiques seraient insuffisants et où les autorités nationales s’avéreraient incapables d’agir ou se refuseraient à le faire. Cet engagement contracté par les Etats membres de l’ONU laisse cependant en suspens nombre de questions quant aux incidences de la responsabilité de protéger et notamment aux critères d’une intervention. C’est la raison pour laquelle le principe ne fait pas l’unanimité dans les enceintes internationales. Certains craignent que trop de réserves soient prévues qui rendraient ce principe pratiquement inopérant ; d’autres redoutent qu’il serve de prétexte pour promouvoir des objectifs politiques (il ne faudrait pas que la responsabilité de protéger soit une illusion supplémentaire, c’est-à-dire que l’on assiste à un supplément de violence internationale au nom de la sécurité pour les populations). Le Secrétaire général des Nations unies lui-même reconnaît la nécessité de définir plus clairement la portée et l’applicabilité du principe : en d’autres termes d’engager un processus de “normativisation” qui permettrait la substitution d’une logique juridique à une logique politique. Comment le principe peut-il être concilié avec des concepts traditionnels tels que celui de souveraineté de l’Etat ? Comment ce principe doit-il être mis en œuvre et comment garantir qu’il n’en sera pas fait un usage contraire aux règles des Nations unies ? L’Organisation des Nations Unies a-t-elle les moyens de rendre ce principe opérationnel ? L’enjeu est de définir les conditions de mise en œuvre de la responsabilité de protéger, sachant que ce concept n’est défini ni dans la charte, ni dans les résolutions du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale.

2) La déclaration de Saint-Boniface

17La Francophonie a apporté sa contribution au débat en cours, principalement en adoptant en 2006 la déclaration de Saint-Boniface qui reprend et précise la notion de responsabilité de protéger. Ceci n’a rien d’étonnant pour deux raisons : d’abord la Francophonie s’inscrit clairement dans le cadre des Nations unies et aucune des réflexions engagées au sein de l’Organisation mondiale ne lui est étrangère ; ensuite la Francophonie accorde la première place aux droits de l’Homme et à la dignité de la personne humaine. C’est à ce titre qu’elle a joué un rôle pionnier dans la reconnaissance du principe de la responsabilité de protéger puisque ce dernier figure déjà explicitement dans la déclaration adoptée par la Xe conférence des chefs d’Etat et de gouvernement ayant le français en partage, à Ouagadougou, le 27 novembre 2004 (paragraphe 80) : “Nous réaffirmons que les États sont responsables de la protection des populations sur leurs territoires. Nous reconnaissons cependant que lorsqu’un État n’est pas en mesure ou n’est pas disposé à exercer cette responsabilité, ou qu’il est lui-même responsable de violations massives des droits de l’Homme et du droit international humanitaire ou de la sécurité, la communauté internationale a la responsabilité de réagir pour protéger les populations qui en sont victimes, en conformité avec les normes du droit international, selon un mandat précis et explicite du Conseil de sécurité des Nations unies et sous son égide”. Il est intéressant que la Francophonie s’approprie cette notion de “responsabilité de protéger” ; il est révélateur qu’elle en subordonne l’application aux décisions d’un organe des Nations unies.

18La déclaration de Saint Boniface prend acte “avec satisfaction” de la reconnaissance, par tous les Etats membres de l’ONU réunis à New York lors du sommet du millénaire en 2005, “du principe de la responsabilité de protéger les populations contre le génocide, les crimes de guerre, l’épuration ethnique et les crimes contre l’humanité” (Préambule, § 10). L’OIF rappelle également que cette obligation incombe à chaque Etat, et subsidiairement à la communauté internationale au cas où l’Etat concerné se montre défaillant, en soulignant notamment “la responsabilité de la communauté internationale de réagir d’une façon opportune et décisive, et en conformité avec la légalité internationale…”

19L’apport de la francophonie dans le dispositif onusien réside essentiellement au niveau de la prévention, comme le souligne bien l’article 5 : “Confirmons notre volonté politique d’agir et d’exercer pleinement notre responsabilité de prévenir l’éclatement des crises et des conflits dans l’espace francophone…” Il s’agit non plus seulement d’un engagement à soutenir les initiatives de l’ONU, mais bien d’une volonté d’agir, par des mécanismes concrets de prévention des conflits mis en place au sein même de l’OIF, notamment le “dispositif francophone d’alerte précoce, de prévention et de règlement des conflits…” (article 6), le “mécanisme d’observation et d’évaluation permanentes des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone” (article 7), la consolidation des capacités d’analyse et de “réflexion sur les causes et les facteurs de conflictualité…” (article 8).

C – Les signaux de déclenchement d’une crise

20Les signaux de déclenchement d’une crise (ou les “clignotants” que sont, par exemple, le refus de tenir des élections, la dissolution inconstitutionnelle des assemblées, les déplacements de populations…) figurent en creux dans la déclaration de Bamako, à travers la liste de 25 engagements regroupés sous quatre rubriques : “Pour la consolidation de l’Etat de droit”, “Pour la tenue d’élections libres, fiables et transparentes”, “Pour une vie politique apaisée” et “Pour la promotion d’une culture démocratique intériorisée et le plein respect des droits de l’Homme”.

21Pour la Francophonie, la crise est entendue sous deux dénominations : “la crise de la démocratie” et “des violations graves des droits de l’Homme” ; chaque situation donne lieu à des réactions spécifiques dès lors que les signaux se révèlent convergents. Dans cette recherche des signaux qui doivent éveiller la vigilance de la communauté internationale, la déclaration de Bamako a tendance à privilégier les aspects politiques au sens large, c’est-à-dire le respect de la démocratie, des procédures électorales et des droits de l’homme, de préférence aux préoccupations proprement humanitaires, malgré tout présentes à travers des références aux groupes minoritaires, aux personnes immigrées et, sous l’angle de la répression, à la Cour pénale internationale (Bamako, respectivement 4-24, 25 et 22). Mais la référence humanitaire est évidemment l’objet essentiel de la déclaration de Saint-Boniface.

22Les signaux d’alerte énumérés dans les déclarations de Bamako et de Saint-boniface ne se bornent pas à dénoncer les coups d’Etat militaires ou institutionnels. Toute une série de pratiques concernant notamment la liberté des élections et surtout le droit d’expression des partis d’opposition sont évoquées en terme généraux. Bamako prévoit toute une gamme de mesures échelonnées dans le temps en distinguant deux séries d’hypothèses présentées comme marquant le franchissement de deux seuils successifs, chacun témoignant d’une aggravation de la situation : il y a d’abord les cas de “crise de la démocratie” ou de “violations graves des droits de l’homme” (Bamako, no 5-2) ; il y a ensuite les faits caractéristiques d’une “rupture de la démocratie ou de violations massives des droits de l’homme” (Bamako, 5-3).

II – UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION

23Pour contribuer à la protection de la démocratie et de la paix, la Francophonie se dote d’un dispositif d’observation et de réaction en matière de gestion des crises (chapitre 5 de la déclaration de Bamako). Le système repose sur deux approches complémentaires : une observation permanente des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone et une sorte de “droit de regard” sur la qualité de la vie politique ; l’intervention du Secrétaire général en cas de crise ou de rupture de la démocratie, ou de violations graves des droits de l’Homme, pour faciliter un règlement, accompagner le processus de sortie de crise et restaurer la paix. Cette démarche s’inscrit donc dans une perspective préventive. Ce mécanisme de prévention des crises a été confirmé en novembre 2005 lors du symposium international de Bamako qui a dressé un bilan de l’application de la déclaration de 2000, puis en mai 2006 dans la déclaration de Saint-Boniface sur la prévention des conflits et la sécurité humaine, et enfin en 2010.

A – Une démarche pragmatique

24L’originalité de la déclaration de Bamako et des textes qui ont suivi réside moins sur les concepts que dans la démarche adoptée pour les mettre en œuvre : tout d’abord, l’organisation lie démocratie, respect des droits de l’homme, paix et développement durable. Elle considère l’œuvre d’enracinement toujours plus profond de la démocratie comme le meilleur antidote à l’éclatement des conflits. Cette approche a été consacrée par la déclaration de Saint-Boniface (2006), selon laquelle les États et Gouvernements francophones « persuadés que l’instauration du dialogue des cultures et des civilisations, comme l’affermissement de la solidarité entre les Nations, sont de nature à réduire les tensions, à prévenir les conflits et à renforcer la lutte contre le terrorisme », se disent convaincus « que la prévention des crises et des conflits repose aussi sur la sécurité de l’individu, la satisfaction de ses besoins vitaux, notamment celui de vivre en paix, le respect de tous ses droits, y compris le droit au développement, toutes exigences conditionnées par l’existence d’un État de droit démocratique ». Ainsi, la construction d’un État soucieux des droits de l’Homme et des règles du pluralisme et de la démocratie reste la meilleure assurance contre l’éclatement des conflits internes.

1) Le mécanisme de veille

25Ensuite, l’organisation adopte une démarche pédagogique en précisant de manière détaillée les exigences : la déclaration de Bamako ne se contente pas de proclamer des principes généraux en matière de démocratie et de droits de l’homme ; elle détaille les engagements pris et précise pour chacun d’eux les pratiques à suivre et les actions à mener. Ces pratiques et actions font l’objet d’un mécanisme de suivi spécifique assuré par l’observatoire des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés, au sein de la délégation à la paix, à la démocratie et aux droits de l’homme placée sous l’autorité du Secrétaire général : cet observatoire créé en 2004 évalue de façon permanente la situation dans les pays de la Francophonie, assiste les gouvernements pour renforcer leurs capacités, alerte éventuellement le Secrétaire général en cas de violations des dispositions en vigueur, et le conseille sur les initiatives nécessaires. L’observatoire s’appuie sur le réseau des institutions de la Francophonie (représentations permanentes de l’OIF, Assemblée parlementaire de la Francophonie, cours constitutionnelles, bureau de la Conférence des ministres de la justice,…), ainsi que des organisations non gouvernementales et des associations francophones.

  • 2 L’article 5 de la déclaration prévoit les mécanismes de règlement des conflits et de sanctions ; i (...)

26Parallèlement, l’OIF entretient une coopération étroite avec les organisations intergouvernementales, tant universelles que régionales, pour mettre en place des actions conjointes, ou adopter des positions communes. C’est notamment vrai lors des coups d’Etat, ou en cas d’utilisation non démocratique des constitutions, ou encore si des violations répétées des droits de l’Homme sont observées. Dans tous les cas, la démarche francophone se veut préventive et privilégie la médiation pour le règlement des conflits, sans cependant s’interdire de condamner et de sanctionner2. Mais la sanction reste l’ultime recours : les mécanismes francophones présentent la particularité de reposer, avant tout, sur l’accompagnement et l’assistance aux États dans le rétablissement des principes démocratiques ; il s’agit de conseiller, d’accompagner et d’aider plutôt que de stigmatiser les écarts et les censurer.

2) Une approche réaliste

27Enfin, concernant les objectifs, les rapports de l’observatoire mettent en lumière des insuffisances, des lacunes, voire des échecs. Mais dans le même temps, ils s’emploient à relativiser les buts que fixent, souvent sans nuances, les institutions internationales en matière de démocratisation, de bonne gouvernance et d’Etat de droit. Le rapport 2006 détaille par exemple les effets pervers de la “consolidation” forcée de la démocratie et de l’état de droit dans nombre d’Etats du Sud : risque de “surinvestissement institutionnel” pour des Etats incapables de dégager les moyens humains et matériels nécessaires pour donner consistance aux dispositifs conformes aux standards internationaux ; prolifération d’institutions (notamment juridictionnelles et para juridictionnelles) toujours plus spécifiques et sophistiquées ; difficultés à “intérioriser” l’Etat de droit et à faire fonctionner des institutions surdimensionnées et inadaptées ; dangers du “mimétisme institutionnel”…

  • 3 Déclaration de Bamako, art. 3-2.

28En montrant le décalage entre d’une part les objectifs affichés au nom d’une vision idéale de la démocratie et en vertu de règles existant aujourd’hui en Europe (mais qui n’existaient pas il y a seulement vingt ans…), et d’autre part les effets produits dans les pays du Sud, l’observatoire reconnaît et justifie la nécessité de la diversité : la leçon qui se dégage à la lecture de ce rapport est qu’il n’existe pas une conception uniforme et imposée de la démocratie et de l’Etat de droit. C’est d’ailleurs une des assertions, déjà relevée plus haut, de la déclaration de Bamako : “Pour la Francophonie, il n’y a pas de mode d’organisation unique de la démocratie… les formes d’expression de la démocratie doivent s’inscrire dans les réalités et spécificités historiques, culturelles et sociales de chaque peuple”3. L’OIF renoue ainsi avec la vocation première de la Francophonie : la promotion de la diversité culturelle ainsi que politique, juridique et sociale… Là résiderait l’originalité : moins dans les valeurs – universelles – que dans la manière de se les approprier et de les mettre en pratique.

B – Le règlement par des moyens diplomatiques

29Cette démarche de prévention des crises et des conflits, toujours privilégiée par la Francophonie, prend donc en compte le non respect des droits de l’Homme et des règles du jeu démocratique, mais aussi la pauvreté, les luttes fratricides, l’absence de développement et le gaspillage des ressources, le déficit de dialogue entre les cultures, la circulation des armes. C’est pourquoi l’OIF entretient une coopération étroite avec l’ONU, notamment dans le cadre de réunions annuelles associant les organisations régionales, ou avec l’Union Africaine.

30Le Secrétaire général de la Francophonie se tient informé en permanence de la situation de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone. Il a la capacité de réagir en cas de crise grave dans l’un des Etats membres. Face à une crise de la démocratie ou en cas de violations graves des droits de l’Homme, le Secrétaire général propose des mesures spécifiques appropriées afin de prévenir son aggravation ou d’accompagner sa résolution. À ce titre, il peut, en liaison avec le Conseil permanent de la Francophonie, procéder notamment à l’envoi de facilitateurs pour contribuer à la recherche de solutions consensuelles : ce dispositif a été utilisé plus d’une quinzaine de fois. La Francophonie a également opté pour l’intensification et le renforcement de ses moyens d’action à travers l’envoi de missions de médiation et de facilitation, de la désignation d’envoyés spéciaux et de l’installation de bureaux permanents ad hoc.

31En cas de persistance de violations ou de prolongement de la rupture de l’ordre constitutionnel, des sanctions pouvant aller jusqu’à la suspension peuvent être prononcées à l’encontre des Etats. Lorsque de telles sanctions sont envisagées, le Conseil permanent de la Francophonie se prononce sur le processus de retour au fonctionnement régulier des institutions et sur les garanties pour le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Il détermine les mesures d’accompagnement de ce processus par la Francophonie en partenariat avec d’autres organisations internationales et régionales. La question de la rupture de la démocratie ou des violations massives des droits de l’Homme dans un pays et des mesures prises restent inscrites à l’ordre du jour du Conseil permanent de la Francophonie aussi longtemps que se poursuivent cette rupture et ces violations.

1) Une implication croissante

  • 4 Un accord de coopération liant l’OIF et l’ONU a été signé en juin 1997.
  • 5 Réuni en session extraordinaire le 1er mars 2010, le Conseil permanent de la Francophonie a fermem (...)
  • 6 Le 15 décembre 2009, le CPF a décidé, dans l’attente des évolutions qui seront constatées, de reco (...)
  • 7 Le 15 décembre 2009, le Conseil permanent de la Francophonie a condamné avec la plus grande fermet (...)

32L’implication croissante de l’OIF dans le domaine de la gestion des crises s’est traduite par sa participation au groupe de travail international sur la Côte d’Ivoire, ainsi qu’au comité de suivi du processus électoral en République centrafricaine, en République démocratique du Congo, aux Comores et en Haïti4 ; sur le plan technique, l’organisation a dépêché des missions d’observation électorale (plus d’une trentaine depuis 2004) et organisé des séminaires de formation et d’échanges d’expertise en matière électorale et des programmes de perfectionnement des administrations et des institutions chargées des élections. La consolidation de la démocratie, des droits de l’Homme et de l’Etat de droit a souvent conduit le Secrétaire général à prendre des mesures spécifiques en application des dispositions de la déclaration de Bamako : envoi de facilitateurs ou de missions de conciliation (République démocratique du Congo en 2001, Madagascar en 2002 et 2009, République centrafricaine en 2003 et 2006, Haïti en 2000 et 2004, Côte d’Ivoire en 2000 et 2005, Comores en 2000 et 2006), médiation personnelle, condamnation officielle5, suspension de la coopération, voire dans certains cas suspension de la participation de l’Etat concerné aux instances de la Francophonie (le Togo en 2005, la Mauritanie en 2005 et 2008, Madagascar6 et la Guinée7 en 2009).

33Plusieurs de ces initiatives ont été couronnées de succès. Ainsi en a-t-il été, aux Comores, qui, par la mise en œuvre du principe de la présidence tournante, à la suite des élections démocratiques, tenues en avril et mai 2006, ont su consolider la dynamique de réunification déjà concrétisée en 2004 ; de même en est-il allé en République Centrafricaine, où la transition, ouverte au lendemain du Coup d’Etat de mars 2003, a été parachevée par la tenue, en mars et mai 2005, d’élections législatives et présidentielles acceptées par tous. Haïti a ouvert également une nouvelle page de son Histoire avec la mise en place d’un Parlement et l’investiture, le 14 mai 2006, d’un Président démocratiquement élu. Enfin la tenue, le 30 juillet 2006, des élections présidentielles et législatives, en RDC, les premières depuis 45 ans, appelées à connaître un deuxième tour pacifique, laissent augurer positivement de l’achèvement du processus.

34Il faut se réjouir, dans la même perspective, de la dynamique impulsée au Togo qui a fait l’objet, pour la première fois, au titre de l’application du chapitre 5 de la déclaration de Bamako, de mesures spécifiques de suspension au lendemain du Coup d’Etat intervenu en 2005. En témoigne la volonté de réforme manifestée au Togo, que vient de conforter le dialogue inter-togolais.

35Dans tous ces cas, la recherche du consensus, la volonté de bâtir un cadre constitutionnel et institutionnel approprié, la capacité des parties à poser un diagnostic clair sur l’origine du différend, comme à en surmonter les causes profondes, leur acceptation d’un accompagnement adéquat par la communauté internationale, dont celui, spécifique de la Francophonie, sont à relever comme éléments déterminants d’une sortie de crise durable.

2) Un bilan mitigé

  • 8 A titre d’illustration, le Secrétaire général de la Francophonie a exprimé sa vive inquiétude sur (...)
  • 9 Il est vrai que cette suspension sera levée très rapidement, avant même le rétablissement d’une si (...)
  • 10 Ici encore, il faut reconnaître que cette critique pourrait concerner tout autant le Commonwealth (...)

36Il faut évidement saluer cette esquisse de savoir-faire international au contact des situations de crise ; il faut également saluer la volonté des instances de la Francophonie de ne plus se satisfaire de déclarations sur les “valeurs communes” et d’imaginer les moyens d’assurer la paix et la démocratie, grâce notamment aux mécanismes de prévention, d’évaluation et éventuellement de rétorsion. Le Secrétaire général les a utilisés à plusieurs reprises. L’autorité dont il bénéficie en Afrique, de même que son implication personnelle au service de la résolution des crises, ont souvent évité qu’elles ne dégénèrent8 ; il a su faire preuve de fermeté en février 2005 lors du coup d’Etat perpétré au Togo par le fils du Président Eyadema après le décès de ce dernier : le gouvernement a été suspendu des instances francophones malgré les réticences de nombreux dirigeants, y compris français9. Il faut cependant remarquer l’échec des médiations du Secrétaire général dans des conflits qui perdurent comme en Côte d’Ivoire ou au Liban. Il faut également mentionner l’échec des mesures de rétorsion : la Mauritanie a été à nouveau suspendue en août 2008 pour un coup d’Etat militaire qui a renversé un régime démocratiquement élu, trois ans précisément après un précédent coup d’Etat… Pour être juste, il faut bien sûr reconnaître que la Francophonie n’est pas seule dans ce cas : le Commonwealth ou l’Union africaine ne présentent pas un bilan plus satisfaisant dans ce domaine. C’est l’efficacité d’un dispositif purement diplomatique qui est en cause : comme on l’a vu, les mécanismes francophones reposent, avant tout, sur l’accompagnement des États pour approfondir et consolider leur expérience démocratique plutôt que sur la dénonciation des violations. Dans cette perspective, la sanction n’est qu’un ultime recours. Il faut enfin regretter le retard de la Francophonie à réagir en Côte d’Ivoire et aux Comores ; alors que l’objectif assigné est précisément de prévenir les conflits, son absence d’anticipation et d’initiative dans ces deux cas peut lui être reprochée10.

37Au total, il semble que cette mission souffre d’une contradiction entre les objectifs affichés et les capacités concrètes de l’organisation : raison pour laquelle les initiatives de l’organisation manquent d’efficacité et restent peu connues en dehors de ses propres instances. Cette situation est la traduction de l’absence de volonté politique des Etats : ils ont accepté que le groupe de pression culturel et linguistique se transforme en une institution intergouvernementale dotée de fonctions politiques ; mais ils répugnent à la doter d’un budget et de moyens adéquats.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

M. Belanger, Droit international humanitaire général, Paris, Gualino éditeur, coll. “Mémentos LMD”, 2007.

J.-M. Crouzatier (en collaboration), Francophonie et relations internationales, Paris, Editions des archives contemporaines, 2009.

J.-M. Crouzatier (en collaboration), La responsabilité de protéger, une perspective francophone, Cluj-Napoca, Idea, 2010.

F. Ramel (direction), “L’OIF et la gestion des crises”, La revue internationale des mondes francophones, no 2, été 2010, p. 11-76.

Notes

1 Peu de commentateurs relèvent le caractère illogique de cette affirmation : en effet, en quoi la pratique politique des gouvernements et le choix d’un régime politique - qui relèvent de leur souveraineté – devraient-ils affecter leur qualité de francophone ?

2 L’article 5 de la déclaration prévoit les mécanismes de règlement des conflits et de sanctions ; il a été appliqué pour la première fois lors de la crise togolaise en 2005.

3 Déclaration de Bamako, art. 3-2.

4 Un accord de coopération liant l’OIF et l’ONU a été signé en juin 1997.

5 Réuni en session extraordinaire le 1er mars 2010, le Conseil permanent de la Francophonie a fermement condamné le coup de force perpétré, le 18 février dernier au Niger, par le Conseil suprême pour la restauration de la démocratie, qui a renversé le Président Mamadou Tandja. Dans une résolution, le CPF demande aux nouvelles autorités de confirmer formellement les modalités et le calendrier d’un retour à une vie constitutionnelle véritablement démocratique et d’en assurer la mise en œuvre dans les meilleurs délais.
Une mission internationale représentant l’ONU, l’OIF et les pays africains est reçue par les putschistes et reçoit des garanties sur l’organisation de prochaines élections.

6 Le 15 décembre 2009, le CPF a décidé, dans l’attente des évolutions qui seront constatées, de reconduire les mesures de suspension à l’égard de Madagascar, en cours depuis le 2 avril 2009.

7 Le 15 décembre 2009, le Conseil permanent de la Francophonie a condamné avec la plus grande fermeté les actes délibérés de violence et les graves exactions et violations des droits de l’Homme, en particulier les viols commis par des éléments armés du Conseil national pour la démocratie et le développement (CNDD). Il a apporté son plein appui à la commission internationale d’enquête mise en place par les Nations unies. Le CPF a également décidé de renforcer les mesures de suspension qu’il avait prises à l’encontre de la Guinée et de soutenir la médiation conduite par le Président du Faso, à la demande de la CEDEAO.
Le 15 février 2010, le Secrétaire général de la Francophonie se félicite de la mise en place d’un Conseil national de Transition et de la formation d’un gouvernement de transition en Guinée : “La formation de ce gouvernement constitue une nouvelle étape positive dans la mise en place du dispositif de la transition tel que prévu par la Déclaration conjointe de Ouagadougou”.

8 A titre d’illustration, le Secrétaire général de la Francophonie a exprimé sa vive inquiétude sur l’évolution de la situation aux Comores à la suite de la décision prise le 1er mars 2010 par le Congrès de l’Union des Comores de fixer la date des prochaines élections du Président de l’Union et des gouverneurs des Iles au 27 novembre 2011. Cette décision conduit de fait à une prolongation de dix-huit mois du mandat du Président de l’Union et procède d’une démarche unilatérale qui ne s’inscrit pas dans l’esprit de dialogue et la dynamique de stabilité des Accords de Fomboni de 2001, dont l’Organisation internationale de la Francophonie est garante. Tout en reconnaissant l’utilité d’une harmonisation du calendrier électoral, le Secrétaire général de la Francophonie estime que cette réforme importante doit faire l’objet d’une concertation entre tous les acteurs politiques comoriens et d’un consensus garantissant la cohésion nationale et la stabilité du pays, ce dans le respect des principes démocratiques et des engagements de la Déclaration de Bamako auxquels les Comores ont souscrit.

9 Il est vrai que cette suspension sera levée très rapidement, avant même le rétablissement d’une situation véritablement démocratique dans le pays.

10 Ici encore, il faut reconnaître que cette critique pourrait concerner tout autant le Commonwealth au Zimbabwe, au Kenya ou en Ouganda ; et l’ONU au Darfour. Mais la Francophonie considère que la prévention fait la spécificité de son dispositif de règlement des crises, par rapport à celui de l’Union africaine ou de l’ONU… Consulter sur ce point le rapport de l’observatoire 2006, Etat des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone, p. 595-616.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

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