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Crise(s) et droit

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Jacques Larrieu

Les fonctions et instruments préventifs

La protection sociale, amortisseur de la crise

Albert Arseguel

Texte intégral

1Associer protection sociale et crise offre un double avantage :

2– D’une part inverser le regard porté sur le modèle social français, passé successivement du statut de “poids” au statut d’“atout” : ressenti dans un premier temps comme une entrave dans la compétition internationale que se livrent les économies, il est devenu un amortisseur immédiat du choc social généré par la crise, démontrant en cela qu’il disposait d’une forte capacité à améliorer la stabilité socio-économique.

3Ainsi, dans les pays dotés d’un système social solide, les transferts sociaux ou “stabilisateurs automatiques” ont-ils contribué à maintenir la consommation globale, à contenir la pauvreté, montrant par là qu’ils étaient un investissement pour la cohésion sociale.

4Selon les analystes, la France aurait été l’un des pays les moins touchés par la crise (le recul du PIB a été deux fois moins important qu’en Allemagne). CQFD.

5– D’autre part, révéler les lacunes du système de protection sociale.

6L’une d’elles paraît intrinsèque à un système qui permet de “lisser » les situations : à chute moins brutale, reprise moins forte.

7L’autre révèle l’importance des déficits que génère ce système, avec ce constat toutefois qu’ils ne sont pas totalement corrélés à la crise et à ses effets. Mais avec cette dernière, ceux-ci entrent dans une quatrième dimension et le risque s’accroît qu’ils échappent dès lors à tout contrôle. Entre 1985 et 2000, le déficit du Régime Général se mesurait en unités de milliards d’euros. A partir de 2003, il s’appréciait autour de la dizaine. En 2009 et 2010, avec la crise financière, s’effondrent les recettes et s’envolent les dépenses, notamment les allocations de chômage, les prestations de logement et d’assistance ; il tourne désormais autour d’une vingtaine de milliards d’euros Fin de la troisième dimension. Et demain ? Comment sera “le monde d’après” ?

8En fait, payer les dettes du système social sera la prise de conscience du coût réel des amortisseurs sociaux ainsi que celle du coût réel des opérations de sauvetage à mettre en place, solidairement, pour leur survie. Colmater les fuites fera nécessairement des perdants. Mais c’est à ce prix et à celui-là seul que nous pourrons éviter de l’être tous demain.

9Propos introductif qui nous amène à rappeler les principales mesures de protection sociale où celle-ci joue à plein le rôle d’amortisseur des effets de la crise (I), pour ensuite constater combien cette même crise révèle les lacunes du système et avoir la prétention de proposer quelques solutions (II)

I – LA PROTECTION SOCIALE, AMORTISSEUR DE LA CRISE

10Il est impossible dans le cadre restreint d’une intervention, d’énoncer par le détail l’ensemble des mesures qui ont œuvré à rendre la crise plus soutenable pour tout un chacun. La ligne force de ces dernières a été essentiellement d’éviter une baisse du pouvoir d’achat afin de ne pas atteindre la consommation avec les conséquences qui s’ensuivraient. L’ensemble des partenaires se sont mobilisés et s’il convient de louer l’action des organismes de sécurité sociale, il faut aussi noter une intervention généralisée de l’ensemble des participants au système social et en particulier de l’Etat (cf. le plan de “Relance de l’économie française” présenté par le Président de la République le 4 décembre 2008). On soulignera donc que bien des mesures décidées pour consolider les revenus des ménages ont été plus à la charge de l’Etat qu’à celle de la Sécurité Sociale. C’est ainsi que pour soutenir les familles et les personnes âgées, des primes ont été accordées ; les bénéficiaires de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ont reçu en juin 2009 une prime de 150 euros pour un coût total de 450 millions d’euros ; les personnes dépendantes constituent l’une des catégories de population qu’il convient tout particulièrement de protéger en cette période de crise : elles ont reçu des bons d’achat de services à la personne d’une valeur de 200 euros par foyer ; ont été également bénéficiaires de ces dispositions les familles ayant un enfant handicapé, celles gagnant moins de 43000 euros et bénéficiant du complément du libre choix de mode de garde ; une prime de 500 euros a été versée aux salariés se retrouvant privés d’emploi sans avoir cotisé suffisamment longtemps pour prétendre à une indemnisation ; enfin, n’oublions pas l’aide versée aux TPE pour les inciter à embaucher… etc.

11Certaines de ces mesures - les plus coûteuses -, n’ont pas été reconduites après le 30 juin 2010.

12Pour s’en tenir aux interventions à mettre à l’actif des caisses de sécurité sociale stricto sensu :

  • L’assurance maladie a maintenu la continuité de l’accès aux soins et à la santé. De fait l’évolution de ces dépenses est avant tout le reflet de tendances structurelles et de niveaux de prise en charge publique.
  • Les régimes de retraite par répartition ont été aussi un élément important de stabilisation face à la crise, en préservant les revenus des retraités, avec souvent la mise-enoeuvre de mesures spécifiques de soutien aux pensions les plus faibles (l’allocation équivalent retraite-AER-, gérée par le Pôle Emploi, a été rétablie pour l’année 2010). Les retraités ont été jusqu’à présent parmi les citoyens les moins touchés par la crise. Satisfaction à mettre au crédit des systèmes par répartition car ceux par capitalisation ont montré une capacité variable à surmonter la crise, les pratiques d’investissement jouant ici un rôle déterminant.
  • Enfin, on ne saurait oublier le rôle d’amortisseur social des prestations familiales versées par les CAF. Il suffit de rappeler que le revenu disponible des personnes vivant sous le seuil de pauvreté (13.4 % de la population) se compose de près d’un tiers de prestations sociales (contre 3.6 % pour le reste de la population). Les prestations familiales et les allocations logement constituent près des ¾ de ces transferts. Quand le chômage augmente, ou quand les revenus baissent, les prestations familiales étant sous conditions de ressources, la population bénéficiaire croît (ex. : allocations logement). On peut même parler d’un “effet de crise”. Ainsi, si le conjoint d’une personne handicapée subit une perte de revenus, celle-ci peut devenir éligible à l’AAH puisque c’est l’ensemble des revenus du ménage qui est pris en compte pour l’attribution de l’allocation.

13Au-delà de ces actions menées par le système de protection sociale, ce sont les mesures “anti-crise” en faveur de l’emploi qui retiennent évidemment l’attention. Leur effet doit être d’autant souligné que, s’il y a bien eu chute de l’emploi, elle n’en est pas moins restée relativement limitée eu égard à la baisse générale d’activité. Dans l’étude publiée en novembre 2010 par le Conseil d’Analyse Stratégique (CAS), il est démontré qu’alors la quasi totalité des spécialistes pronostiquaient la destruction d’un million d’emplois, les entreprises n’en ont supprimé “que” la moitié en tirant parti de toutes les flexibilités possibles. La conséquence est qu’elles mettront un peu plus de temps à embaucher et que la croissance sera presque sans emploi dans les 2 ou 3 prochaines années. Mais cela ne veut nullement dire que la “job machine” soit cassée, bien au contraire. Le CAS affiche 650000 postes créés dans les 5 ans à venir. Du coup, le choc le plus profond de ces 50 dernières années est paradoxal sur le terrain de l’emploi : il ressemble d’avantage à une banale crise conjoncturelle qu’à la rupture historique qu’elle aurait du être (compléter par le rapport H. Rouilleault- octobre 2010 - “L’emploi au sortir de la récession”)

14Au départ, un constat : le régime général, financé par les cotisations sociales assises sur les salaires, voit ses recettes s’évaporer avec la montée du chômage. Dès lors, il faut faire en sorte de contenir la dégradation de l’emploi liée à la crise afin qu’elle soit moins intense.

15Lancée par la CFDT, l’idée d’un « Fonds d’Investissement Social” (FIS) a été retenue par les pouvoirs publics ; son objectif principal consiste à former les publics les plus fragilisés par la crise, notamment les jeunes peu qualifiés et les chômeurs de longue durée. Il s’agit de profiter de la crise en utilisant le temps dont ces personnes disposent, bien malgré elles, pour les former aux “métiers de demain”. Une fois la croissance retrouvée cela devrait bénéficier aussi bien à ces salariés qu’à leurs futures entreprises.

16L’application de ces orientations se retrouve dans deux dispositions :

A – Le Dispositif d’Activité Partielle

17Il vise à atténuer les répercussions des baisses d’activité sur l’emploi. Au-delà des dispositions classiques de la mise en chômage partiel avec une allocation spécifique et une indemnité conventionnelle, a été mise en place (ANI du 8 juillet 2009 et ANI du 2 octobre 2009) la convention d’Activité Partielle de Longue Durée (APLD) présentée par l’administration comme le dispositif de chômage partiel de droit commun et à privilégier. L’APLD constitue une rénovation en profondeur de l’indemnisation du chômage partiel avec des conditions d’accès assouplies et une indemnisation des salariés améliorée. Pour mémoire : la convention garantit pendant 3 mois minimum, renouvelables par avenant ce dans la limite de 12 mois, une indemnisation au moins égale à 75 % de la rémunération brute servant d’assiette au calcul de l’indemnité de congés payés, ce qui conduit à inclure dans la rémunération brute, des sommes telles que prime d’ancienneté, prime d’assiduité Cette garantie d’indemnité horaire ne peut être inférieure à la rémunération mensuelle minimale. Le financement est assuré par l’employeur, mais aussi par l’assurance-chômage et l’Etat.

18En contrepartie, l’employeur prend plusieurs engagements : proposer au salarié bénéficiaire de la convention un entretien individuel en vue notamment d’examiner les actions de formation ou de bilan qui pourraient être engagées durant la période d’activité partielle ; maintenir dans l’emploi les salariés subissant une réduction d’activité pendant une période égale au double de la durée de la convention, courant à compter de sa signature. En cas de non-respect de l’engagement, l’employeur rembourse les sommes perçues par chaque salarié concerné.

19Un bémol toutefois : bien que sujet à polémiques, il semblerait que le nombre de bénéficiaires de ces formations visant les moins qualifiés dans le cadre de ce dispositif, soit resté faible.

B – Le Plan “Rebond pour l’Emploi”

20Après des mois de négociation à se renvoyer la balle, gouvernement, syndicats et patronat ont fini par se mettre d’accord sur ce plan de 705 millions d’euros (accord du 15 avril 2010 et décret du 1er juin 2010).

21Il concerne essentiellement les demandeurs d’emploi en fin de droits à l’assurance chômage soit 345 000 personnes. Le mécanisme mis en place doit leur permettre d’accéder à des formations rémunérées (70 000 formations proposées) ou à un contrat aidé (175 000 bénéficiaires), ou à défaut, à une Aide Exceptionnelle Pour l’Emploi (AEPE) de 460 euros mensuels.

22En prolongement, l’accord national interprofessionnel de janvier 2009 et la loi sur l’orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie contribuent aussi à mettre la formation professionnelle au service des plus fragiles face à l’emploi. Un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) permet de débloquer des fonds pour des contrats de professionnalisation “orphelins”, non pris en charge par les OPCA de branche. Sont aussi concernés des publics jugés prioritaires comme les bénéficiaires du RSA. Il s’agit là d’une première puisque le financement des formations de ces populations relevait traditionnellement des pouvoirs publics.

23Enfin et pour conclure, il faut ajouter le “partenariat” particulier de l’ensemble des acteurs de la protection sociale à l’égard des entreprises en difficultés du fait de la crise et dans l’incapacité d’honorer leurs obligations en termes de cotisations. Plutôt que de recourir à des sanctions - justifiées par le caractère légal de ce paiement-, les URSSAF ont joué un “rôle social” en accordant par exemple des délais de paiement par anticipation ou des remises automatiques des majorations de paiement.

II – LA CRISE COMME RÉVÉLATEUR DES LACUNES DU SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE

24S’il est banal de parler du déficit de la sécurité sociale, celui-ci s’est considérablement accru du fait de la conjonction des effets additionnels de la situation économique (“déficit de crise”) et le décalage devenu classique entre les recettes et les dépenses des différentes branches (“déficit chronique”). C’est en effet avec un handicap structurel d’environ 9.5 milliards d’euros que le système de sécurité sociale est entré dans la crise

25La France est l’un des pays de l’Union Européenne qui consacre le plus gros effort financier à la sécurité sociale (environ 30 % de sa richesse nationale) ; seule la Suède enregistre un pourcentage plus élevé. Les prestations sociales représentent environ 45 % du revenu brut disponible des ménages. C’est dire l’effort considérable que le pays consent. Mais pour une large part ce budget est financé par l’émission de la dette publique.

26Jusqu’à présent le gouvernement a laissé filer les déficits sociaux et budgétaires. Ce qui maintenant pose plus encore la question de l’équilibre financier des régimes ; or la riposte est d’autant plus difficile à trouver que ces régimes étaient déjà en déficit avant la crise. Il convient donc de s’interroger sur les solutions qui pourront être proposées afin d’atteindre à terme ces équilibres.

27Dans son ouvrage “L’esprit de Philadelphie”, Alain Supiot prône un retour au principe de solidarité qui fut en 1945 le soubassement intellectuel du Plan Français de Sécurité Sociale ; et dont il semblerait qu’on l’ait trop délaissé au bénéfice de politiques catégorielles et individuelles, ne permettant plus d’avoir un “horizon partagé”. La rénovation du système de protection sociale devrait avoir comme préalable la volonté d’un retour à la définition de la justice sociale telle qu’adoptée à Philadelphie. Et pour tenir compte des pressions du marché, cet objectif se devrait d’être au centre de la construction institutionnelle et juridique de l’Europe ; il conviendrait donc de mettre un terme à l’ère du “marché total” qui instaure au sein de l’Union la mise en concurrence des droits nationaux et la course au “moins disant social”, avec pour ambition de donner un contenu concret à ce fameux “modèle social européen” dont tout le monde parle sans, ô grand jamais, dépasser le stade du discours. Lors de sa communication du 27 octobre 2010 “Pour une économie sociale de marché hautement compétitive”, Michel Barnier, commissaire européen en charge du marché intérieur s’est emporté : “Le mot social n’est pas un gros mot” ! Convaincue, la commission a adopté une proposition visant d’une part à donner une dimension plus sociale au marché unique en garantissant que les réformes ne remettraient pas en cause des droits sociaux et d’autre part à associer les travailleurs à la construction de ce même marché unique. Affaire à suivre…

28Un simple rappel : pour devenir pérenne, le système de protection sociale français doit viser quatre objectifs conjoints dont un primordial :

29Au-delà de la défense d’une organisation, défendre les valeurs qui l’ont vue naître

30Puis :

  • Contribuer à assurer un niveau de vie décent et des soins de qualité à l’ensemble de ses bénéficiaires.
  • Tendre à un coût financier raisonnable.
  • Eviter de décourager le travail en prenant garde à ce que le financement du système solidaire ne le pénalise trop.

31Pour ce faire, quatre actions devraient être privilégiées. Elles supposent simplement qu’au préalable les responsables politiques livrent leur conception de ce modèle social et énoncent clairement les réformes eux qui trop souvent se satisfont de formules-à l’instar de “la sécurité sociale professionnelle” ( ?)- ou de l’espoir que le taux de croissance sauvera notre modèle en résorbant les déficits, alors que c’est peut-être précisément l’inadaptation du modèle qui pèse sur la croissance.

A – Mettre en place un financement (plus) efficient et (plus) juste

32Prosaïquement, c’est à cette tâche que vont s’exercer les pouvoirs publics dès les prochains exercices. Il s’agira dans un premier temps de reprendre la dette accumulée (87 milliards sur 2009, 2010 et 2011) par l’intermédiaire de la CADES -une vie éphémère avait été prédite lors de sa création en 1996. Or, la loi organique du 13 novembre 2010 prolonge la vie de la CADES jusqu’en 2025 afin de lui transférer 130 milliards d’euros de dettes sociales via la loi de financement pour 2011. Plutôt que d’augmenter la CRDS, le gouvernement a décidé de taxer davantage les assurances, les mutuelles et les ménages.

33Il s’agira aussi d’éponger les déficits : la loi à venir de financement de la sécurité sociale, sera à l’évidence sans surprise, avec son cortège de taxes nouvelles (pour exemples : taxe de 3.5 % sur les complémentaires-santé dont on ne peut que présager de l’effet négatif sur la situation des plus démunis : perte des ressources pour le fonds CMU et recul de l’accès aux soins) ; de recettes supplémentaires notamment pour les retraites (3.7 milliards d’euros pour 2011) grâce à la mise à contribution des hauts revenus, des revenus du capital et des prélèvements sur les entreprises (retraites chapeaux et stock options) ; prélèvements de toute nature et suppressions de niches sociales en s’interrogeant sur leur pertinence compte tenu de la conjoncture La lutte contre la fraude qui se traduit par un manque à gagner en termes de cotisations (384 millions d’euros en 2009) y contribue aussi ; principale cible : le travail dissimulé.

34Chacun est bien conscient autant de l’insuffisance de ces mesures que de la nécessité de repenser globalement le financement de la protection sociale ; si en période de plein emploi, il était logique qu’il soit assuré par des cotisations assises sur les revenus du travail, aujourd’hui, en période de chômage de masse, diminuer le coût du travail devient une priorité. Et il faudra certainement faire contribuer davantage le capital. Le rapport Attali (15 octobre 2010), qui trace un chemin de rigueur idéale sur lequel les dépenses baissent et les prélèvements n’augmentent pas, ouvre des pistes et propose de diminuer les cotisations sociales en augmentant la TVA. C’est un sujet qui mérite discussion dans la mesure où une imposition sur la consommation présente bien des dangers et quelque injustice (sur le débat : rapport de la Fondation Concorde du 19 novembre 2010)

35Autre politique à poursuivre mais en l’aménageant : les allègements généraux de cotisations patronales sur les bas salaires (19 milliards d’euros soit 15 % de l’ensemble des cotisations patronales) qui concernent la moitié des salariés dans les entreprises. Ces politiques préservent l’emploi non ou peu qualifié dans un environnement mondial fortement concurrentiel en évitant de remettre en cause le salaire minimum. Mais elles ont des effets pervers (“trappe” à bas salaire, moindre effort de qualification, blocage des carrières). C’est pourquoi il apparaît nécessaire d’envisager de les assortir de conditions tenant à la négociation salariale.

36Plus généralement, ces allègements participent aussi d’une tendance, qu’il convient d’approuver, à la fiscalisation des prélèvements sociaux (CSG) qui déconnecte pour une part salaires et droits sociaux.

B – Pallier la diminution d’une part du taux de remplacement des retraites légales ou publiques et d’autre part des remboursements par la couverture procurée par les régimes d’assurance maladie obligatoire (pour 2009, le pourcentage global des remboursements est de 75 %)

37Le mouvement est inéluctable. Il importe donc désormais d’offrir suffisamment de possibilités de constituer parallèlement des droits complémentaires et supplémentaires en matière de retraite et de maladie, d’en favoriser, par des aides, l’accès à ceux qui sont financièrement démunis et d’associer plus étroitement qu’on ne le fait aujourd’hui d’une part ces régimes légaux et obligatoires, d’autre part ceux conventionnels et complémentaires.

C – Eviter que les amortisseurs sociaux ne créent une société inégalitaire

38L’observateur attentif des phénomènes sociaux ne manquera pas de relever que la protection apportée ne concerne pas le plus souvent ceux qui en auraient la plus grande utilité (Avis du CESE en date du 10 février 2010 : “Construire l’avenir pour une France plus forte et plus solidaire”) ; il relève aussi que l’« effet Matthieu” s’exerce et révèle la capacité des forts à devenir les premiers bénéficiaires des dispositifs destinés à améliorer le sort de faibles. A titre d’exemple, à quels salariés bénéficie le plus le droit à la formation ? On attend beaucoup du DIF pour pallier cette situation. Les jeunes étant cités le plus souvent comme les plus touchés par cette crise (selon l’enquête DARES octobre 2010, en 2009 le taux de chômage des jeunes de 15 à 29 ans atteignait 17,3 % du jamais vu depuis 1975) sont-ils les mieux protégés par le système de protection sociale ? La discussion actuelle sur l’ouverture d’un RSA Jeune, développée par le Président Sarkozy dans son plan “Agir pour la jeunesse” dans son discours d’Avignon, du 29 septembre 2009, est particulièrement bienvenue et donne un écho positif à la délibération no 2008-228 de la HALDE, en date du 20 octobre 2008, qui établit le caractère discriminatoire de l’exclusion des jeunes du RSA Enfin, on ne saurait oublier que dans les entreprise se côtoient des salariés en contrat de travail à durée indéterminée et des gros bataillons de salariés précaires. Et on ne peut décemment soutenir que les seconds bénéficient des garanties sociales dans les mêmes conditions que les premiers. En période de crise, les travailleurs “atypiques” sont très tôt concernés par la rupture de leur contrat de travail. Or, ils sont moins bien protégés contre le risque de chômage que les autres salariés, en particulier ceux titulaires d’un CDI.

D – A plus long terme, une réflexion sur la notion même de protection sociale s’avère incontournable

39C’est ce que relève Jacques Delors dans son dernier ouvrage “Investir dans le social”. Ainsi rappelle-t-il que l’Etat Providence dont la substance était de protéger les salariés contre la crainte du lendemain, a été mis à mal par les mutations aussi bien démographiques qu’économiques. D’où un déplacement de l’action de l’état vers l’investissement social. La meilleure protection qu’il puisse désormais apporter aux individus et aux familles est de leur permettre, par leur activité professionnelle, de disposer des moyens d’autonomie que notre société valorise. D’où l’exigence de prévenir les risques de perte d’emploi, de sécuriser les parcours professionnels, de permettre par le biais de la formation d’accéder à un emploi décent - si, en France, le volume du temps partiel est proche de la moyenne européenne avec 17 % des emplois, celui du temps partie “contraint”, accepté faute de mieux, y demeure élevé et avoisine les 30 % du total- et d’attacher les garanties sociales, non à un statut, mais à la personne, en assurant la portabilité des droits.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

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