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Image(s) & Environnement

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Marie-Pierre Blin-Franchomme

Titre 2. L'image dans l'environnement : des éléments du droit au paysage à l'atteinte à l'image

La contribution du droit international en matière de paysage

Michel Prieur

Texte intégral

A la recherche du paysage

1Le paysage est à la fois un concept et une réalité qui sont complexes. Le concept a une origine liée à la représentation, donc à quelque chose qui n’est pas forcément le réel, à travers la littérature et surtout la peinture de l’école italienne. Il s’agit de représenter un paysage comme une image transformée par la sensibilité. Le paysage est alors une image “reflet” qui passe par un interprète. Plagiant Schopenhauer, on dira que le paysage est “ma représentation”. La réalité c’est un territoire, un espace concret et visible grâce à la vue. Mais ce paysage réel qui pourra être analysé objectivement et scientifiquement, pourra aussi être saisi par le photographe et interprété différemment par chacun d’entre nous selon notre histoire et notre culture. Le concept paysage et le paysage réel reflèteront donc à la fois un élément subjectif et un élément objectif. Dans les deux cas le paysage sera un livre ouvert sur l’espace et l’environnement reflétant le moi et le territoire. Le paysage représente tout à la fois notre patrimoine naturel et culturel. Cette double nature du paysage a été exprimée juridiquement dans la définition donnée par la Convention européenne du paysage qui fête ses dix ans puisque signée à Florence le 20 octobre 2000 :

2“Paysage” désigne une partie du territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations” (art. 1)

3Par nature le paysage est un objet local. Il est devenu pourtant un objet d’intérêt international. Ce transfert du local au global est les résultat de la mondialisation de l’environnement. En effet le paysage est un élément constitutif de l’environnement. Le paysage est la vision-perception de ce qui nous environne. Il reflète les composantes de l’environnement puisqu’il est tout à la fois l’eau, le sol, la faune, la flore, l’air, les sons et aussi leurs interrelations. Aussi l’intérêt pour le paysage est aussi international, non seulement du fait du local qui est aussi international comme le paysage transfrontalier, mais également en tant que la paysage est une valeur commune comme tous les éléments de l’environnement.

4Ces double nature du paysage (local-global ; naturel-culturel ; objectif-subjectif) en font un enjeu scientifique et administratif. Tout le monde cherche à s’approprier le paysage comme objet de recherche et comme objet de pouvoir. On se dispute le paysage entre écologues, géographes, architectes, urbanistes, archéologues et… paysagistes prétendant faire la synthèse des diverses approches. Il en résulte au niveau national et au plan institutionnel un éclatement du paysage entre diverses administrations avec le résultat que l’on imagine : inaction ou inefficacité. La répercussion sur le droit conduit à trois rattachements juridiques : la paysage est lié droit de la culture au titre du patrimoine historique et culturel, il est lié également au droit de la nature au titre de la biodiversité et de l’environnement naturel, il est enfin lié au droit de l’urbanisme et de l’aménagement au titre du cadre de vie.

5Ces divisions préjudiciables à une prise en compte satisfaisante du paysage dans les politiques publiques ne se retrouvent pas a priori en droit international. Grâce à ce droit, la paysage retrouve son unité dans sa complexité.

6La prise en compte du paysage par le droit international revêt quatre formes différentes qui expriment des concepts évolutifs du paysage. D’abord objet imprécis et indéfini, étroitement dépendant d’une vision purement “esthétique” et élitiste, le paysage est devenu avec la Convention de Florence de 2000 un objet juridique et scientifique spécifique.

Le paysage implicite

7La plupart des textes et conventions sur l’environnement ne visent pas expressément le paysage en tant que tel, mais laissent supposer de façon plus ou moins précise, que le paysage fait bien partie de l’environnement ou de ses éléments majeurs. Le paysage est inclus dans les concepts de : sites, ensembles, éléments esthétiques, récréatifs ou culturels.

8Ainsi les statuts de l’UICN de 1948 mentionnent “les beautés naturelles”. La convention de Ramsar sur les zones humides de 1971 en évoquant les fonctions écologiques des zones humides mentionne la valeur culturelle et récréative de ces espaces. La convention de Berne de 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe évoque les exigences scientifiques, écologiques, culturelles et récréationnelles du milieu naturel ainsi que la valeur esthétique du patrimoine naturel. La convention de Rio sur la diversité biologique de 1992 évoque trop discrètement la valeur intrinsèque de la diversité biologique avec ses éléments constitutifs sur le plan récréatif et esthétique. Il est étrange que la déclaration de Rio ne donne aucune place au paysage. Il est seulement évoqué au chapitre 11 de l’Agenda 21 à propos des effets visuels du déboisement.

Le paysage exceptionnel

9Lorsque la paysage est plus directement évoqué il devient un objet de protection et de sanctuarisation dans un esprit conservationniste. On trouve alors plusieurs conventions qui mettent en avant l’intérêt de protéger les paysages mais quasi exclusivement dans les milieux naturels. La convention la plus élaborée en ce qui concerne les paysages exceptionnels est celle de l’UNESCO de 1972 sur le patrimoine mondial naturel et culturel. Elle vise expressément les paysages culturels exceptionnels donnant ainsi une prédominance aux paysages liés au droit de la culture sur les paysages liés au droit de la nature. Par la suite elle mettra bien le paysage au carrefour de la nature et de la culture.

  • 1 Sur paysage et biodiversité voir M. Prieur, Revue juridique de l’environnement, no spécial, 2008.

10La première des conventions internationales à se soucier du paysage comme un élément intrinsèque de la biodiversité est la convention de Washington de 1940 pour la protection de la flore, de la faune et des beautés panoramiques naturelles des pays d’Amérique1. Il s’agit de privilégier les grands espaces naturels sur la base d’un critère à la fois esthétique et naturaliste. De façon moins sélective la convention Bénélux

11de 1982 en matière de conservation de la nature et de protection des paysages associe également nature et paysage en s’attachant non pas aux paysages exceptionnels mais aux paysages “de valeur” notamment pour des raisons esthétiques. On voit ainsi apparaître une sorte de gradation dans l’intérêt porté aux paysages. Selon une formulation différente reflétant toutefois la même vision des paysages caractérisés par leur beauté, la convention d’Apia de 1976 sur la protection de la nature dans le Pacifique Sud s’intéresse aux “paysages naturels de grande beauté” et le protocole de Chambéry de 1994 sur la protection de la nature et l’entretien des paysages des Alpes mentionne la “beauté des paysages naturels et ruraux”. Quant à la convention de Barcelone sur la méditerranée de 1995 et son protocole de 2008 sur la gestion intégrée des zones côtières, ils mentionnent les “zones d’intérêt écologique et paysager” et la “valeur esthétique, naturelle et culturelle particulière des paysages côtiers”. La valeur culturelle des paysages est déjà une ouverture intéressante au delà de la pure esthétique, elle va se traduire aussi par une visée sociale avec la convention de Maputo sur la protection de la nature en Afrique de 2003 qui vise les “paysages à des fins récréatives”, en réalité à des fins touristiques et donc économiques.

Le paysage simple élément de l’environnement

12Une autre approche va consister à ne pas qualifier le paysage en refusant la gradation qui va du paysage exceptionnel au paysage de grande beauté ou simplement beau. Le paysage va être pris en lui même avec ses qualités ou ses défauts. C’est alors une vision déjà scientifique du paysage comme un élément constitutif de l’environnement qu’elle qu’en soient les caractères. On trouve ainsi mention du paysage, sans préciser s’il est urbain ou rural, mais en réalité il est pour l’essentiel un paysage rural ou naturel, comme faisant partie des attributs de l’environnement. Un grand nombre de conventions mentionnent le paysage à coté d’autres éléments tels que : l’eau, l’air, la faune, la flore, les monuments, les sols, la diversité biologique. Ainsi en est-il par exemple de la convention de Lugano de 1993 sur la responsabilité, d’Helsinki de 1992 sur les cours d’eau transfrontières, d’Espoo de 1991 sur les évaluations environnementales transfrontières, d’Aarhus de 1998 sur l’accès à l’information, la participation et l’accès à la justice en matière d’environnement. En réalité ces textes en énumérant les composantes de l’environnement donnent tout simplement la seule définition juridique de l’environnement qui soit acceptable. Il en est de même pour la définition de l’environnement en droit français avec l’art. L110-1 du code de l’environnement.

Le paysage objet scientifique

13La révolution conceptuelle va venir de la convention européenne du paysage ou convention de Florence du 20 octobre 2000. Non seulement le paysage a une existence juridique indépendamment de ses qualités intrinsèques, mais encore il s’agit d’envisager tous les territoires qu’ils soient ruraux ou urbains. Pour la première fois le paysage est considéré comme un objet scientifique important sans avoir à porter a priori un jugement de valeur. Ce qui ne veut pas dire que le paysage n’a pas de valeur. Il s’agit désormais d’un concept ouvert sur tout l’espace, démocratisé et non plus réservé à une élite économique ou intellectuelle et scientifiquement observable et mesurable. Sont concernés selon l’art. 2 de la Convention : les espaces naturels, urbains, périurbains, terrestres, aquatiques, maritimes. Les valeurs reconnues peuvent être positives ou négatives puisque la convention vise aussi bien les paysages remarquables que les paysages du quotidien (ou ordinaires) et les paysages dégradés. En réalité le droit international, comme les droits nationaux, ne se préoccupaient auparavant ; que des espaces protégés ou à protéger. Les paysages laids ou dégradés n’intéressaient personne. Or ce sont souvent ceux auprès desquels vit la majorité de la population. Il convenait donc de combler cette lacune du droit qui en réalité était une lacune politique de la vie en société.

14C’est le grand mérite du Conseil de l’Europe et en son sein du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d’avoir osé introduire en droit international une vision à la fois sociale et dynamique du concept de paysage. Faut-il encore que les États sachent l’utiliser. En effet il s’agit d’un convention cadre, au contenu peu normatif qui énonce des principes et des orientations plus que des règles précises qui sont renvoyées aux droits nationaux. L’intérêt des États s’est tout de suite traduit par un adhésion massive à la convention puisque elle est entrée en vigueur le 1° mars 2004 et regroupe 35 États Parties et 6 signataires en voie de ratification..

15Les finalités de la Convention sont la recherche du bien être individuel et social grâce à une amélioration des paysages de la vie quotidienne et des paysages des lieux de travail. Le paysage est alors considéré comme une mesure d’accompagnement de la qualité de la vie et une contribution essentielle, mais jusqu’alors méconnue, à l’équilibre psychique et mental des populations. Le rôle du paysage en milieu périurbain et dans les quartiers difficiles va devoir faire partie des remèdes à la violence. Ces nouvelles fonctions du paysage, ou ces nouveaux services rendus par les paysages impliquent des droits et des devoirs à la fois de la part de l’État, des collectivités locales et des divers acteurs économiques qui tous modèlent le paysage par leurs actions. La convention de Florence, la première convention environnementale du siècle nouveau, s’inscrit totalement dans l’optique du développement durable dans la mesure ou le paysage est une ressource à la fois environnementale, économique et sociale.

16Les instruments de mise en œuvre de la convention sont nombreux. Les États ont l’obligation d’adopter une politique publique ad hoc en matière de paysage. Celle-ci doit être bien identifiée et utiliser les instruments classiques de la planification de l’espace. Étant partout, le paysage doit être pris en considération dans toutes politiques sectorielles en application du principe d’intégration ou principe 4 de la déclaration de Rio. Intégrer l’environnement dans toutes le politiques, c’est nécessairement aussi intégrer le paysage trop souvent oublié. Selon l’art. 5 de la Convention l’intégration doit se faire dans les politiques d’aménagement du territoire, d’urbanisme, dans les politiques culturelles, environnementales, agricole, sociale et économique ainsi que dans toutes les autres politiques pouvant avoir un effet direct ou indirect sur le paysage. Les politiques paysagères à appliquer reposent sur une trilogie constamment répétée dans le texte de la convention comme un leitmotiv exprimant l’idée fondamentale selon laquelle prendre en compte sérieusement le paysage est un comportement dynamique. Le paysage n’est pas un musée, il est vivant et évolutif et l’on doit être capable d’accompagner les évolutions à la condition qu’elles soient le reflet de la volonté des citoyens et non le reflet des forces économiques à court terme. Aussi la politique paysagère vise à combiner le protection, le gestion et l’aménagement ce dernier visant en particulier la restauration et la création de paysages.

17Afin de conduire ces politiques de façon harmonieuse il convient de disposer de données scientifiques spécifiques et de démocratiser tous les processus de décision. La connaissance scientifique des paysages et de leur évolution est un préalable indispensable qui conduit à une identification des paysages et à la détermination d’objectifs de qualité paysagère. Ces travaux d’identification et de qualification seront guidés par des échanges d’expériences et de méthodologie organisés à l’échelle européenne. La démocratisation des paysages passe par la mise en place de procédures de participation du public et des acteurs concernés à la conception et à la réalisation des politiques de paysages en s’appuyant sur les règles de la convention d’Aarhus. Les experts et les fonctionnaires ne doivent plus avoir le monopole de la décision. Celle-ci doit refléter les valeurs que les populations attribuent à leur paysage. Aussi tout un travail parallèle de formation, de sensibilisation et d’éducation au paysage est indispensable.

18L’ambition de la convention est de promouvoir le paysage comme une composante fondamentale du patrimoine naturel et culturel de l’Europe. Aussi des mécanismes de coopération renforcée sont-il prévus. Il s’agit d’échanges d’information et d’expériences entre les responsables nationaux du paysage à travers les ateliers de la convention qui se réunissent chaque année. La coopération transfrontalière doit prendre en compte le paysage dans ses stratégies. Le paysage doit être promu par les États dans les politiques et programmes internationaux des autres organisations régionales et internationales. L’Union européenne devrait à ce titre adhérer à la convention. Pour stimuler les initiatives locales un prix du paysage du Conseil de l’Europe a été institué.

19Mais le plus important au plan juridique et politique est l’art. 12 de la Convention qui énonce une clause de compatibilité au profit des dispositions plus exigeantes d ‘ autres instruments nationaux ou internationaux passés mais aussi futurs, se prémunissant ainsi contre les risques de régression du droit de paysages. La convention se présente ainsi comme énonçant un standard minimum qui ne préjuge aucunement de l’application de mesures “plus strictes”. Autrement dit doit prédominer en toutes circonstances les disposition nationales et internationales les plus protectrices des paysages.

20Si la biodiversité est présentée comme une assurance-vie, le paysage est une assurance qualité de la vie et bien être des populations. Mais l’image du paysage reste encore trop floue pour de nombreux décideurs. La plaie des affichages publicitaires en France en particulier le démontre. Il convient donc de renforcer encore l’image du paysage comme indissolublement liée aux politiques de l’environnement en valorisant localement les bonnes expériences de paysage restauré et d’affichages publicitaires détruits. Au niveau de la convention elle même et de son avenir, il convient qu’elle ne soit pas confinée aux mains de spécialistes mais devienne véritablement appropriée par les hommes politiques et les gouvernements. Pour cela la mise en place d’une conférence des Parties ayant pouvoir de décision devient une nécessité. L’expérience des conventions sur l’environnement est là pour prouver que les conventions qui sont efficaces sont celles qui sont poussées en permanence par un secrétariat fort et imaginatif et par des conférences des Parties régulièrement réunies.

Notes

1 Sur paysage et biodiversité voir M. Prieur, Revue juridique de l’environnement, no spécial, 2008.

Auteur

Professeur émérite à l’Université de Limoges. Directeur scientifique du CRIDEAU-OMIJ, Président du Centre international de droit comparé de l’environnement

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2012

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