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Solidarité(s) : Perspectives juridiques

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Maryvonne Hecquard-Théron

Les domaines “privilégiés” de la solidarité

Solidarité et environnement

Maryse Deguergue

Texte intégral

  • 1 Jacqueline MORAND-DEVILLER, Le droit de l’environnement, Que sais-je ?, no 2334, 8ème éd. 2007, p. (...)

1Le droit de l’environnement a pu être défini comme un droit de la solidarité et de la réconciliation1, alors même que paradoxalement la solidarité n’est qu’en filigrane dans le droit de l’environnement. Pourtant, elle tend à devenir, comme dans toutes les autres branches du droit, largement consensuelle, parce qu'imposée autant par le discours politique que par la légistique, au point, sans aucun doute, de perdre un peu de son sens originel et de sa substance. L’évolution du droit de l’environnement, et c’est une banalité que de le rappeler, témoigne aujourd’hui de la solidarité tant nationale qu’internationale, puisque la médiatisation des préoccupations environnementales prend à témoin les Etats et les individus. En effet, bien avant qu’émerge, dans un grand nombre de constitutions européennes, le droit pour toute personne à un environnement sain et respectueux de sa santé, se sont imposées d’abord philosophiquement la nécessité, puis juridiquement l’obligation, de protéger l’environnement pour que survivent la planète et l’humanité, dans un élan de solidarité qu’impose l’instinct de conservation.

  • 2 Hans JONAS, Le principe responsabilité. Une éthique pour la civilisation technologique, Champs, Fl (...)
  • 3 Idem, p. 93.
  • 4 Le dernier alinéa du Préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoit (...)

2L’environnement est donc un vecteur sûr d’une solidarité mondiale, universelle même, fondée en grande partie d’ailleurs, d’après les dires des scientifiques, sur l’urgence de préserver la biodiversité dans laquelle est inclus le genre humain, menacé de destruction par les risques engendrés par l’ère postindustrielle. Cette urgente nécessité traduit d’ailleurs une position toute éthique, en ce sens que “L’Humanité n’a pas droit au suicide” selon Hans Jonas2, et que par anthropomorphisme le genre humain ne détient aucun titre légitime à détruire les autres genres. Il relève donc du devoir moral de l’humanité d’œuvrer pour un développement durable de la planète –durable ou soutenable, selon un vocabulaire aussi fluctuant qu’approximatif–, qui préserve la couverture des besoins des générations futures, sans qu’il soit impératif d’établir préalablement le fondement philosophique d’un tel sauvetage de la biodiversité, car c’est la logique de l’intérêt commun qui est à l’œuvre ici aussi. Comme l’a soupçonné le philosophe allemand, il se peut d’ailleurs que ces obligations se laissent subsumer sous “l’éthique de la solidarité, de la sympathie, de l’équité, et même de la miséricorde”3, ce qui tend à signifier que le sens de la solidarité, utile ici, n’est pas tout à fait celui auquel les juristes ont coutume de recourir. Par conséquent, et malgré son apparente évidence, rien n’est mois sûr que la solidarité soit le fondement juridique de la protection de l’environnement. En tout état de cause, l’environnement se présente désormais comme le réceptacle des responsabilités et des devoirs à l’égard d’autrui, de la communauté humaine et des générations futures, pour reprendre le triptyque du préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne4.

3En dépit de ces lieux devenus assez communs, l’environnement entretient avec la solidarité des rapports particuliers, remarquables à notre sens, à trois points de vue au moins :

  • 5 Michel BORGETTO, “Solidarité”, Dictionnaire de la Culture juridique (direction S. RIALS et D. ALLA (...)

4Alors que l’histoire de la solidarité révèle le lien qui unit deux débiteurs envers un créancier, puis les riches envers les pauvres5, l’environnement sollicite une solidarité à la fois horizontale et verticale de tous les peuples au-delà des frontières, des Etats Nations, des classes sociales, sans aucune distinction, pas même celle qui peut être établie entre les pollueurs et les non pollueurs. Il y a toujours un créancier, au moins en apparence : la Nature ou l’environnement, et ce point mériterait à lui seul d’amples réflexions, mais les débiteurs sont innombrables.

  • 6 Pour un historique de cette domination, François OST, La nature hors la loi. L’écologie à l’épreuv (...)
  • 7 Opinion défendue par Laurent FONBAUSTIER, “Environnement et pacte écologique. Remarques sur la phi (...)

5Dès lors, et c’est le deuxième point de vue, la solidarité, envisagée dans ses rapports avec l’environnement, perd son sens de rapport de dépendance réciproque existant entre les membres d’un même groupe ou entre les parties à un contrat. Elle perd ce sens pour reprendre son sens originel et quasi-biologique de dépendance entre l’espèce humaine et la Nature. Le combat entre l’Homme et la Nature doit se transmuter en symbiose. L’Homme doit être solidaire de la Nature, après l’avoir sinon vaincue du moins dominée6, sous peine de faire périr et l’Humanité et la Nature. En ce sens, on peut faire rentrer le droit à l’environnement dans les droits de solidarité, témoignant des liens de dépendance entre l’Homme et son environnement et d’une forme d’union entre les membres de la communauté humaine7.

6A un troisième point de vue, et parce que la protection de l’environnement touche à la survie de l’espèce humaine, la solidarité qu’elle impulse est inconditionnelle et inconditionnée. Autrement dit, la solidarité apparaît consubstantielle à la protection de l’environnement, sans que s’y attache quelque condition que ce soit, et notamment pas de retour sur investissement comme disent les économistes, car les bienfaits de cette solidarité ne seront par définition jamais ressentis par les générations présentes.

  • 8 Bernard DROBENKO, “Environnement : le défi solidaire”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un (...)
  • 9 Sur les différents courants de l’écologie politique, voir Françoise FRAYSSE, “Des origines complex (...)

7L’environnement mobilise ainsi tous les sens de la solidarité, qu’elle soit conçue comme un principe politique, comme une technique juridique ou comme un nouveau projet de société des Nations. C’est bien ainsi que l’entend la Déclaration de Rio de juin 1992 qui reconnaît que “La Terre, foyer de l’humanité, constitue un tout marqué par l’interdépendance”, interdépendance sans aucun doute des espèces comme des espaces. L’environnement pose donc bien la question fondamentale de la solidarité8, mais de façon renouvelée à une échelle mondiale et dans la perspective, non plus d’une opposition entre Homme et Nature, mais d’une communion retrouvée entre l’Homme et son environnement naturel. Cette fondamentalité de la solidarité dans le droit de l’environnement tend à faire se rejoindre les deux courants de l’écologie politique, celui qui voit l’homme au centre de la Nature et celui qui tend à faire bénéficier toutes les espèces animales de ce besoin de protection9.

  • 10 Michel PRIEUR, “L’environnement est rentré dans la Constitution”, RJE 2005, no spécial La Charte d (...)
  • 11 Sur cette question, voir Alain-Serge MESCHERIAKOFF, “L’apparition du service public de la protecti (...)

8Le droit doit donc accompagner l’émergence d’un nouveau concept de solidarité environnementale, de la même façon que l’on a pu parler de la “démocratie environnementale”10. Les linéaments d’une construction juridique de cette nouvelle solidarité existent, ne serait ce que par l’émergence institutionnelle d’un service public de protection de l’environnement, expression de la solidarité sociale contemporaine11, mais ces linéaments méritent d’être affermis.

I – L’emergence progressive d’un concept de solidarite environnementale

  • 12 Le deuxième alinéa du Préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est réd (...)

9Cette solidarité environnementale se caractérise par sa portée universelle et intergénérationnelle. Elle peut s’expliquer par deux faits indéniables dans les sociétés contemporaines : d’une part, la nouvelle perception des risques collectifs –les risques naturels sont inévitables donc relativement acceptés, mais les risques technologiques sont perçus comme évitables et ne sont plus acceptés– d’autre part la survenance réelle de catastrophes industrielles dans les dernières décennies (Tchernobyl, AZF…), qui font que la solidarité environnementale peut être perçue comme une forme de réflexe collectif contre la peur (“l’heuristique de la peur” dont parle Hans JONAS). Cette forme particulière de solidarité s’explique aussi par le contexte juridique dans lequel la protection de l’environnement évolue, la solidarité figurant parmi les valeurs de l’Union européenne et constituant, en tant que valeur universelle, l’un des fondements de la politique étrangère et de sécurité commune12.

A – Une solidarité universelle

10Ce caractère universel se mesure essentiellement au travers de deux évolutions :

  • 13 Jérôme ATTARD, “Le fondement solidariste du concept environnement-patrimoine commun”, RJE, 2003, p (...)
  • 14 Pour autant, le concept de patrimoine commun de l’humanité n’est pas considéré comme consacré de f (...)

111) La première consiste à reconnaître au niveau international un nombre toujours plus grand de portions de la planète comme relevant du patrimoine commun de l’Humanité, sur lesquelles les Etats ne peuvent plus exercer leurs droits de souveraineté et d’exploitation librement. Le patrimoine commun de l’Humanité conduit à une gestion commune des ressources et à terme doit inciter à un partage de ces ressources et à une redistribution en direction des pays en voie de développement : ainsi des ressources des fonds marins, de l’Antarctique, de la diversité biologique13. L’idée de solidarité conduit à consacrer le concept de patrimoine commun de l’humanité non pas seulement au profit d’espaces mais aussi au profit de biens culturels, voire “immatériels”, comme la diversité des cultures14.

  • 15 En ce sens, Cédric GROULIER, “Quelle effectivité juridique pour le concept de patrimoine commun ?” (...)

12La convention de Paris concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel du 16 novembre 1972 parle même de “patrimoine universel” pour la protection duquel la communauté internationale a le devoir de coopérer. Même si le patrimoine commun conserve encore une connotation de propriété, son ancienne conception individualiste évolue incontestablement vers une “conception solidaire”15, en ce que les restrictions apportées aux droits du titulaire juridique s’expliquent par la nécessité de sa conservation et de sa transmission aux générations futures et s’appuient sur un système de coopération et d’assistance internationales entre Etats. Et l’évolution qui s’amorce vers la notion de biens publics mondiaux, composants futurs d’un domaine public international, ouvre encore davantage la perspective d’un droit d’usage de tous les Etats sur les ressources vitales dominé par l’intérêt de la communauté internationale.

  • 16 Pour des détails techniques de ce mécanisme, le lecteur pourra se reporter à l’article de Michel B (...)

132) la deuxième évolution consiste en une mutualisation des risques à une plus ou moins grande échelle. Le système d’échanges de droits d’émissions de gaz à effet de serre en est une illustration, mais elle s’avère tellement compliquée que l’élément de solidarité paraît quelque peu dissous. Le Protocole de Kyoto, adopté en 1997 et entré en vigueur le16 février 2005 après sa ratification par 156 pays, puis transposé en droit communautaire, organise un système de permis de polluer négociables afin de faire diminuer le niveau des émissions de gaz à effet de serre. La directive communautaire du 13 octobre 2003 prévoit l’établissement d’un plan national d’attribution des quotas qui répartit les émissions autorisées de CO2 entre les entreprisses polluantes, dans les secteurs économiques concernés. Chaque entreprise a droit à un certain volume d’émission et si elle émet moins, elle peut vendre le surplus ; si elle émet plus que le quota qui lui est attribué, elle doit acheter des droits à des entreprises qui émettent moins que leurs quotas.

  • 17 En ce sens, Agathe VAN LANG, Droit de l’environnement, PUF, Thémis, 2ème éd. 2007, no 167.

14S’instaure donc un véritable marché de droits à polluer, semblable à un marché boursier 16, soumis à la loi de l’offre et de la demande, où le système d’échanges induit une forme de solidarité financière entre les entreprises éligibles au système et toutes ensemble tendues vers le même objectif –la réduction des émissions de gaz de 25 % en quatre ans. Mais la solidarité, dans ce mécanisme, est peu poussée : elle est limitée au partage du volume total des droits à polluer entre entreprises polluantes et au respect global par celles-ci de la limite d’émission de gaz fixée par l’Etat. La solidarité se décèle peut-être davantage dans l’ébauche d’une nouvelle catégorie juridique de bien public mondial17 –les permis de polluer–, en ce que le marché des droits d’émission de gaz à effet de serre est international depuis 2008. Ces permis de polluer, à la fois donnés par une autorisation administrative de la puissance publique et acquis par le système du marché, ne laissent toutefois pas d’étonner et de faire douter de l’efficacité du système si le prix du titre est plus élevé que le coût estimé de la dépollution par l’entreprise polluante.

15La solidarité est en revanche plus poussée dans le cadre du fonds d’indemnisation des pollutions par hydrocarbures (FIPOL). Ce fonds est financé par les contributions de toutes les industries importatrices de pétrole qui expriment ainsi leur solidarité avec les victimes de pollution. Ce fonds supplée ou complète l’indemnisation due par le propriétaire du navire en application du principe pollueur-payeur quand le propriétaire du navire est exonéré de sa responsabilité ou ne peut pas faire face, pour une raison ou pour une autre, à ses obligations. Le fonds d’indemnisation intervient aussi en cas de dépassement des limites de la responsabilité du propriétaire de navire, limite prévue par les conventions internationales.

  • 18 Pour des précisions sur ce système et sur ses limites, voir Alexandre KISS et Jean-Pierre BEURIER, (...)
  • 19 Sur le Fonds de Solidarité de l’Union Européenne, voir Corinne DELON-DESMOULIN et Gil DESMOULIN, “ (...)

16La convention sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures conclue le18 décembre 1971, entrée en vigueur le 16 octobre 1978, a créé ce fonds, qui ne fonctionne effectivement que depuis 1996, sans mettre expressément en avant l’idée de solidarité. Ce système n’est cependant pas dénué de limites, notamment en raison de l’existence d’un plafonnement des indemnités que le Fonds peut verser et du retard avec lequel interviennent les indemnisations par rapport à la date de l’accident de pollution 18. S’inspirant de ce modèle tout en marquant mieux, par sa dénomination, l’esprit de solidarité qui l’anime, le Fonds de solidarité de l’Union européenne a aussi été utilisé pour réparer les dommages causés aux collectivités territoriales et aux Etats par le naufrage du Prestige19.

  • 20 En ce sens, Jean COMBACAU et Serge SUR, Droit international public, coll. Domat, Montchrestien, 6è (...)

17On voit donc qu’une forme de solidarité internationale, d’une manière déclarée ou subreptice, irrigue des dispositifs de prévention et de réparation des atteintes à l’environnement, qu’elles soient immédiatement dommageables ou simplement potentiellement dommageables. Il n’en demeure pas moins que cette logique, que l’on a pu qualifier de “solidariste, globalisante et redistributrice”, peut paraître “en porte-à-faux” par rapport à l’évolution de la société internationale20, toujours dominée par les rapports de pure force.

B – Une solidarité intergénérationnelle

18Ce caractère intergénérationnel se mesure habituellement plus facilement à l’échelle de l’Etat-Nation. Dans ce cadre, la tendance à la patrimonialisation de certaines richesses marque avant tout la volonté du législateur de les soustraire à toute appropriation individuelle et à tout abus du droit de propriété. Une première manifestation de cette tendance figurait dans la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 qui prévoyait que “L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation”, traduction plus contemporaine du statut de res communis ou de res nullius qu’elle possédait dans le code civil. Or, cette patrimonialisation est finalisée pour le bien-être des générations présentes et futures : elle concourt “à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs” (art. L 110-1-II Code de l’environnement).

19Deux critiques marquent bien les limites de cette solidarité intergénérationnelle. D’une part, le caractère hétéroclite des éléments patrimonialisés au profit de la Nation peut faire douter de son efficacité, voire de la sincérité de ses promoteurs : les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques, “auxquels ils participent”, font en effet partie pêle-mêle du patrimoine commun de la Nation, en vertu de l’article L. 110-1-I du code de l’environnement. A défaut d’être la propriété de tous, ces éléments peuvent au moins être considérés comme mis sous la sauvegarde de tous, puisque par ailleurs leur gestion est reconnue d’intérêt général par le même article (au II). Comble de cette patrimonialisation, “l’environnement lui-même est le patrimoine commun des êtres humains”, selon le préambule de la Charte française de l’environnement de 2004, sans que l’on sache exactement ce que recouvre cet agrégat d’“environnement” pour le constituant. D’autre part, –et c’est la seconde critique–, la définition du développement durable, tributaire des besoins de développement des générations présentes et futures, comporte nécessairement, qu’on le veuille ou non, la conciliation entre développement économique et protection de l’environnement. Or, l’obsession de la croissance, en aiguisant la concurrence, n’est guère de nature à favoriser les solidarités de toute nature, et notamment la solidarité environnementale entre nations développées et nations en voie de développement, comme le prouvent le refus de ratification du protocole de Kyoto par les Etats-Unis et l’absence d‘engagement chiffré des pays émergents sur la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre.

20En outre, si la solidarité intergénérationnelle est bien concevable et du reste déjà consacrée par des dispositifs juridiques au plan interne, car elle est aussi à la base de la sécurité sociale et du système des retraites, d’autres formes de solidarité, qui peuvent apparaître dans des textes qui touchent à l’environnement, sont plus contestables, car elles conduisent à obscurcir le sens de la solidarité. Ainsi de la solidarité écologique qui fait son apparition dans la loi no 2006-436 du 14 avril 2006 sur les parcs nationaux et les parcs naturels marins. Cette loi distingue le cœur du parc et une aire d’adhésion. Elle prévoit aussi qu’une charte du parc national est élaborée par l’établissement public du parc. Or, cette charte doit “définir un projet de territoire traduisant la solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants” (article L.331-3 du Code de l’environnement). Cette solidarité écologique permet aux communes relevant de l’aire d’adhésion de faire partie du parc national en adhérant à la charte. Même si cette solidarité écologique relève d’une donnée de fait scientifique (identité de biotope, unité de paysage…), sa signification, son sens juridique, est assez énigmatique, alors même qu’elle va entraîner des conséquences juridiques. En particulier, les communes adhérant à la Charte vont concourir volontairement à la protection des espaces et des milieux naturels compris dans le parc. Elles seront donc les acteurs de la solidarité “écologique” du cœur du parc et de ses aires périphériques, concrétisant ainsi une forme de solidarité environnementale au profit des générations futures.

  • 21 Ce nouveau parc national a été créé par le décret du 5 mars 2007. Sur ce point, voir Eric NAIM-GES (...)

21A partir d’une solidarité environnementale, entendue comme l’expression de la solidarité sociale contemporaine, le législateur consacre donc une solidarité écologique, qui entend traduire sans doute des données géographiques et topographiques, mais qui obscurcit la compréhension du concept naissant de solidarité environnementale. Le caractère apparemment interchangeable de l’environnement et de l’écologie dans les textes ne constitue d’ailleurs pas le moindre défaut de la protection de l’environnement, dont le champ est du coup relativement indéterminé et fluctuant. En outre, la création de nouveaux parcs nationaux, comme celui de la Réunion, en application de la loi précitée, renforce un autre aspect de la solidarité, celui de la solidarité territoriale ou des “solidarités territoriales” entre l’Etat et certaines collectivités infra étatiques, dont le nombre contribue aussi à obscurcir le champ d’intervention21.

22On voit donc que le caractère multiforme et multiple de la solidarité et sa polysémie qui en dilue la substance doivent s’accompagner d’un renforcement de sa portée juridique et de sa mise en œuvre dans le domaine de l’environnement, sous peine de rester vœu pieux et lettre morte. D’autant que la solidarité ne figure pas au nombre des principes dont doit s’inspirer la gestion du patrimoine commun de la nation.

II – La juridicite parcellaire de la solidarite environnementale

23La portée juridique de la solidarité environnementale, si du moins ce concept nouveau est admissible, ne peut être affermie que progressivement et dans un contexte difficile, où les solidarités de toute sorte font florès. Elle peut néanmoins se renforcer grâce à la pénétration sans cesse croissante des nouveaux principes généraux du droit de l’environnement dans l’imaginaire juridique. La solidarité est en effet diffuse et parcellisée dans chacun d’eux et le renforcement de la juridicité de ces principes pourra conforter le concept nouveau de solidarité environnementale. A preuve, l’affirmation récente du principe de responsabilité au travers de la directive communautaire du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale, en cours de transposition en droit français, qui conforte à certains égards une forme de solidarité environnementale, et permet aux Etats membres de l’Union de garantir l’effectivité du principe pollueur-payeur en publicisant dans une certaine mesure l’application d’un principe de responsabilité civile, désormais mâtiné de police administrative et d’action publique des associations de protection de l’environnement.

A – La diffusion de la solidarité par les principes généraux du droit de l’environnement

  • 22 Yves JEGOUZO, “Les principes généraux du droit de l’environnement”, RFDA, 1996, p. 209.

24En droit de l’environnement, on peut avoir l’impression d’être passé du trop peu au trop plein de principes généraux du droit22. La qualification de principes peut d’ailleurs être discutée pour certains d’entre eux, notamment le principe du développement durable et celui de la diversité biologique, car ces derniers n’ont rien de normatif et s’apparentent davantage à des objectifs politiques. Mais là n’est pas le propos. On sait que les principes juridiques du droit de l’environnement se sont imposés grâce au Traité de Maastricht en 1992 (principes de prévention, de précaution, du pollueur-payeur, et de la correction à la source des atteintes à l’environnement) et ont été insérés dans le droit français par la loi Barnier du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement. Cette loi a posé aussi le principe de participation, conforté depuis par la Convention d’Aarhus, concernant l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice en matière d’environnement du 25 juin 1998. A ces cinq principes biens connus, il faut sans doute en ajouter un sixième, venu aussi du droit communautaire : le principe d’intégration. Or, c’est par le biais de ce dernier principe que la solidarité environnementale paraît pouvoir se traduire réellement dans le droit.

25En ce qui concerne les cinq principes traditionnels, leur constitutionnalisation dans la Charte française de l’Environnement votée en 2004, adoptée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, renforce d’une certaine manière la diffusion de la solidarité au travers de ces principes. On peut en donner deux illustrations :

  • 23 En ce sens Yves JEGOUZO, “Principe et idéologie de la participation”, Mél. en l’honneur de Michel (...)

26– La phraséologie employée pour réaffirmer les principes de prévention, de réparation des dommages à la source et de participation, met en exergue le droit de “toute personne” ou le devoir de “toute personne”. Ce ne sont donc pas les seuls citoyens qui sont appelés à préserver l’environnement ou les seules personnes intéressées à participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, c’est la communauté des personnes humaines, abstraction faite d’ailleurs du territoire où elles résident23.

  • 24 Voir sur ce point et sur l’optimisme que l’on peut raisonnablement nourrir en ce domaine, Jean-Pie (...)

27La solidarité est donc sous jacente dans l’idée que l’environnement est l’affaire de tous et peut constituer un nouveau lien social, un facteur de cohésion, qui aurait peut être vocation à renouveler celui du service public, à propos duquel les pronostics de déclin abondent. La valorisation des droits mais aussi des devoirs de l’homme en matière d’environnement renforce la juridicité du droit de l’environnement et atteste surtout de la nécessité de la solidarité en ce domaine : “Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l’environnement”, proclame l’article L. 110-2 du code ; “Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement” rappelle l’article 2 de la Charte. Ici, la connotation parfois péjorative que peuvent avoir les devoirs de l’homme s’efface, dès lors, on l’aura compris, qu’il s’agit de devoirs envers lui-même24.

  • 25 Article 1 du projet de loi relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions (...)

28– La constitutionnalisation du principe de précaution à l’article 5 de la Charte française de l’environnement ne mentionne pas la condition du coût économiquement acceptable des mesures de précaution, prévue initialement par la loi Barnier. Est-ce signifier que la solidarité des contribuables doit pouvoir accepter toute mesure de précaution à n’importe quel coût ? La question du coût des mesures à prendre est évidemment le point faible du principe de précaution qui, s’il doit faire prendre en considération par les décideurs le prix de la précaution, suppose qu’il y a un niveau de risque acceptable et accepté, en deçà duquel la précaution est trop onéreuse pour la collectivité, et qui est clairement déterminé. Au contraire, estimer que des mesures de précaution peuvent être prises, abstraction faite de leur coût et donc à n’importe quel coût, tendrait à renforcer la solidarité environnementale, dès lors que leur financement est public. Malgré le silence du constituant sur ce point précis mais névralgique, on peut penser que l’état des finances publiques nationales contraint de toute façon à limiter le coût des mesures de précaution et à réguler la socialisation des risques, en posant par là-même des bornes à la solidarité environnementale. En ce sens, l’Assemblée Nationale a récemment fait préciser que les dommages causés à l’environnement devraient être réparés en application du principe pollueur-payeur et “à un coût raisonnable pour la société”25.

  • 26 A l’article 37, libellé en ces termes : “Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amé (...)

29Concernant enfin le nouveau principe d’intégration, il peut être défini par référence à l’article 6 du Traité des Communautés européennes comme imposant que “les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté, en particulier afin de promouvoir le développement durable”. Le principe d’intégration peut donc s’analyser comme imposant une diffusion de la protection de l’environnement dans toutes les politiques communautaires dans le but de promouvoir le développement durable. La solidarité ne se conçoit donc plus seulement comme un droit subjectif des personnes mais aussi comme un droit objectif que les détenteurs du pouvoir normatif communautaire et national doivent viser dans toute législation. Il est remarquable à cet égard que ce principe d’intégration figure de nouveau dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union du 7 décembre 2000 dans le titre IV “Solidarité”26, ce qui montre bien que la solidarité s’exprime par le biais du principe d’intégration, entre autres principes.

  • 27 René HOSTIOU, “Vers un nouveau principe général du droit de l’environnement : le principe “protect (...)
  • 28 CE, S., 30 juillet 2003, Association pour le développement de l’aquaculture en région Centre, AJDA(...)

30La question a pu être posée de l’émergence d’un nouveau principe général du droit de l’environnement, qui serait le principe “protecteur-payeur” en vertu duquel la puissance publique qui protège l’environnement doit réparer les dommages “collatéraux” qui s’ensuivent, en particulier au préjudice de la propriété privée27. Cette question est pertinente depuis le revirement de jurisprudence opéré par le Conseil d’Etat en 2003 qui admet la responsabilité de l’Etat du fait de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de l’environnement pour les dommages anormaux causés aux activités agricoles “autres que celles qui sont de nature à porter atteinte à l’objectif de protection des espèces que le législateur s’était assigné”28. Pour autant, l’érection d’un nouveau principe semble discutable en l’occurrence, en raison de l’applicabilité des principes traditionnels de la responsabilité de l’Etat du fait des lois pour rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques. En effet, le juge administratif vérifie toujours les deux conditions classiques d’application de ce régime particulier de responsabilité sans faute : à savoir que le législateur n’a pas entendu exclure cette responsabilité, ni dans ses travaux préparatoires, ni dans l’objet ou les termes mêmes de la loi, et que les dommages dont il est demandé réparation sont anormalement graves et spéciaux. C’est donc le principe d’égalité devant les charges publiques et non le principe de solidarité qui fonde la responsabilité sans faute de l’Etat protecteur de la nature et des espèces en voie de disparition. En revanche, le nouveau régime de responsabilité dite environnementale, initié par le droit communautaire, comporte incontestablement quelques aspects empruntés à la solidarité.

B – Le renforcement de la solidarité par la responsabilité environnementale

  • 29 Loi constitutionnelle no 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, NOR : (...)

31Pendant longtemps le dommage causé à l’environnement n’a été appréhendé qu’indirectement par rapport aux préjudices subis par les personnes ou les biens du fait de l’atteinte à l’environnement. Le régime de responsabilité du fait des inconvénients ou des troubles anormaux de voisinage trouvait alors un terrain de prédilection dans la réparation des dommages de pollution, réparés devant le juge administratif suivant le régime de la responsabilité des dommages de travaux publics, la pollution étant souvent aggravée par l’existence ou le fonctionnement défectueux d’un ouvrage public. Le changement d’optique qui consiste à considérer le dommage causé à l’environnement, abstraction faite de ses incidences sur les personnes et sur les biens, a convergé dans la Charte française de l’environnement votée en janvier 2004 et dans la directive communautaire adoptée le 21 avril 2004 qui vient d’être transposée en droit français29. L’article 4 de la Charte prévoit, de façon édulcorée, en contradiction du reste avec le principe de la réparation intégrale des dommages, que “toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement”, sans pour autant se référer expressément au principe du pollueur-payeur considéré peut-être comme sous-jacent à une telle obligation. Le droit communautaire, pour sa part, consacre un nouveau régime de responsabilité dite “environnementale”, profondément novateur.

  • 30 Pour une analyse plus approfondie des difficultés posées par cette responsabilité, nous nous perme (...)

32La responsabilité environnementale prévue par la directive communautaire du 21 avril 2004 repose schématiquement sur trois piliers30 :

  • la reconnaissance de dommages environnementaux purs, c’est-à-dire abstraction faite de leurs conséquences sur les biens et les personnes.
  • la distinction entre les activités dangereuses et les autres, auxquelles s’appliquent deux régimes de responsabilité différents, l’un sans faute, l’autre pour faute.
  • un mécanisme de substitution de l’Etat, si l’entreprise polluante ne remplit pas ses obligations de prévention et de réparation en application du principe pollueur-payeur.

33Or, cette responsabilité subsidiaire de l’Etat signifie que, au moins dans un premier temps, les budgets publics pourront réparer les dommages à l’environ-nement, comme le ferait un assureur du risque environnemental.

  • 31 En ce sens rapport au Sénat no 317 du 27 mai 2003 de Jean Bizet. Voir aussi Arnaud GOSSEMENT, “Ava (...)

34Dès lors la solidarité nationale jouera le même rôle que celui qui lui est dévolu lors de calamités publiques et constituera le fondement d’un système de garantie publique des dommages à l’environnement. Il est donc à craindre que le principe du pollueur-payeur soit finalement remplacé par le principe du contribuable-payeur, favorisant en définitive la déresponsabilisation des exploitants industriels, assurés d’une intervention systématique de l’Etat, en cas de défaillance de leur part31. La solidarité environnementale, sous cet aspect, peut se révéler être un danger pour la correcte application des principes généraux du droit de l’environnement, précisément pour celui du pollueur-payeur.

35Il appartiendra au législateur français, lorsqu’il transposera la directive communautaire, de prévoir des procédure de recouvrement contre l’exploitant ou d’action récursoire contre les tiers responsables au profit de l’Etat pour qu’il récupère, lorsque cela sera possible, les sommes engagées sur l’entreprise polluante. Mais si l’Etat se révèle aussi négligent que dans d’autres domaines à exercer son action récursoire, on peut penser et craindre que la solidarité jouera entre tous les contribuables, non pas en amont pour protéger l’environnement, mais pour réparer en aval des atteintes déjà perpétrées contre l’environnement. La solidarité se révélera encore exclusivement financière et contribuera peu à l’effectivité de la protection de l’environnement.

  • 32 Rapport public de 2005 sur Responsabilité et socialisation du risque, EDCE no 56, p. 337, où on li (...)
  • 33 Hans JONAS, op. cit., p. 93.

36Faut-il le dénoncer ? Le droit parviendra-t-il à concilier la vision pragmatique du Conseil d’Etat français, selon laquelle l’Etat ne doit pas devenir l’assureur de tous les risques32, et la vision éthique de Hans Jonas, pour lequel nous devons veiller non pas aux droits des hommes, mais à leur obligation d’être une humanité véritable qui se laisse subsumer sous l’éthique de la solidarité33 ?

Notes

1 Jacqueline MORAND-DEVILLER, Le droit de l’environnement, Que sais-je ?, no 2334, 8ème éd. 2007, p. 3, 5. Voir aussi du même auteur, “Le juste et l’utile en droit de l’environnement”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 323.

2 Hans JONAS, Le principe responsabilité. Une éthique pour la civilisation technologique, Champs, Flammarion, 1998, p. 83.

3 Idem, p. 93.

4 Le dernier alinéa du Préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoit en effet : “La jouissance de ces droits entraîne des responsabilités et des devoirs tant à l’égard d’autrui qu’à l’égard de la communauté humaine et des générations futures”.

5 Michel BORGETTO, “Solidarité”, Dictionnaire de la Culture juridique (direction S. RIALS et D. ALLAND), PUF-Lamy, 2003, p. 1427.

6 Pour un historique de cette domination, François OST, La nature hors la loi. L’écologie à l’épreuve du droit, La Découverte, 2ème éd. 2003.

7 Opinion défendue par Laurent FONBAUSTIER, “Environnement et pacte écologique. Remarques sur la philosophie d’un nouveau “droit à””, Cahiers du Conseil constitutionnel, no 15, 2005, p. 140, voir p. 142-143.

8 Bernard DROBENKO, “Environnement : le défi solidaire”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 103, voir p. 120.

9 Sur les différents courants de l’écologie politique, voir Françoise FRAYSSE, “Des origines complexes de l’écologie politique en France”, Mélanges en l’honneur de Jacqueline Morand-Deviller, Confluences, Montchrestien, 2007, p. 821.

10 Michel PRIEUR, “L’environnement est rentré dans la Constitution”, RJE 2005, no spécial La Charte de l’environnement en vigueur, p. 9.

11 Sur cette question, voir Alain-Serge MESCHERIAKOFF, “L’apparition du service public de la protection de l’environnement. Dans la perspective de la théorie du droit de Léon Duguit”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 309.

12 Le deuxième alinéa du Préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est rédigé en ces termes : “Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l’Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité”.

13 Jérôme ATTARD, “Le fondement solidariste du concept environnement-patrimoine commun”, RJE, 2003, p. 161.

14 Pour autant, le concept de patrimoine commun de l’humanité n’est pas considéré comme consacré de façon décisive par le droit positif. Sur ce point, voir Jean COMBACAU et Serge SUR, Droit international public, coll. Domat, Montchrestien, 6ème éd. 2004, p. 448.

15 En ce sens, Cédric GROULIER, “Quelle effectivité juridique pour le concept de patrimoine commun ?”, AJDA 2005, p. 1034.

16 Pour des détails techniques de ce mécanisme, le lecteur pourra se reporter à l’article de Michel BAZEX, “Les instruments du marché comme moyen d’exécution de la politique de l’environnement : l’exemple du système des quotas d’émission de gaz à effet de serre”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 1191. Et sur le marché boursier à Patrick THIEFFRY, “La “titrisation” des quotas d’émission de gaz à effet de serre”, BDEI, Lamy Environnement, juillet 2007, supplément au no 10, p. 15.

17 En ce sens, Agathe VAN LANG, Droit de l’environnement, PUF, Thémis, 2ème éd. 2007, no 167.

18 Pour des précisions sur ce système et sur ses limites, voir Alexandre KISS et Jean-Pierre BEURIER, Droit international de l’environnement, Pédone, 3ème éd. 2004, no 881-882.

19 Sur le Fonds de Solidarité de l’Union Européenne, voir Corinne DELON-DESMOULIN et Gil DESMOULIN, “Quelle solidarité financière dans l’Union européenne ?”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 1587.

20 En ce sens, Jean COMBACAU et Serge SUR, Droit international public, coll. Domat, Montchrestien, 6ème éd. 2004, p. 501.

21 Ce nouveau parc national a été créé par le décret du 5 mars 2007. Sur ce point, voir Eric NAIM-GESBERT, “Parc national de la Réunion, un facteur de nouvelles solidarités territoriales”, AJDA 2007, p. 1226.

22 Yves JEGOUZO, “Les principes généraux du droit de l’environnement”, RFDA, 1996, p. 209.

23 En ce sens Yves JEGOUZO, “Principe et idéologie de la participation”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 577, voir p. 584.

24 Voir sur ce point et sur l’optimisme que l’on peut raisonnablement nourrir en ce domaine, Jean-Pierre MARGUENAUD, “Les devoirs de l’homme dans la Charte constitutionnelle de l’environnement”, Mélanges en l’honneur de Jacqueline Morand-Deviller, Confluences, Montchrestien, 2007, p. 879.

25 Article 1 du projet de loi relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement, no 165, adopté le 25 juin 2008, ajoutant un article L.160-1 au code de l’environnement.

26 A l’article 37, libellé en ces termes : “Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe de développement durable”. Sur le principe d’intégration des exigences environnementales, voir Nathalie HERVE-FOURNEREAU, “Droit à l’environnement et ordre juridique communautaire. Une alliance d’ombres et de lumières”, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 529, voir p. 532.

27 René HOSTIOU, “Vers un nouveau principe général du droit de l’environnement : le principe “protecteur-payeur””, Mél. en l’honneur de Michel Prieur, Pour un droit commun de l’environnement, Dalloz, 2007, p. 567.

28 CE, S., 30 juillet 2003, Association pour le développement de l’aquaculture en région Centre, AJDA 2003, p. 1815, chr. F. DONNAT et D. CASAS ; RFDA 2004, p. 144, concl. F. LAMY.

29 Loi constitutionnelle no 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, NOR : JUSX03000691 et Directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, JOUE 30 avril 2004, I, 143/56. Loi no 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsaabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement, JORF no 0179, du 2 août 2008.

30 Pour une analyse plus approfondie des difficultés posées par cette responsabilité, nous nous permettons de renvoyer à notre étude à paraître dans les Mélanges en l’honneur de Yves Jegouzo, Dalloz, 2009, sur “Le sens de la responsabilité environnementale”.

31 En ce sens rapport au Sénat no 317 du 27 mai 2003 de Jean Bizet. Voir aussi Arnaud GOSSEMENT, “Avant-projet de loi sur la responsabilité environnementale : vers le principe “pollué-payeur” ?”, Droit de l’environnement, janvier-février 2007, p. 24.

32 Rapport public de 2005 sur Responsabilité et socialisation du risque, EDCE no 56, p. 337, où on lit que “l’appel à la solidarité élargie ne saurait être par trop systématique, sauf à se heurter à des implications financières difficiles à supporter et au refus des individus de participer collectivement à la couverture des risques dont ils ne sont pas forcément responsables ou qui ne les concernent pas”.

33 Hans JONAS, op. cit., p. 93.

Auteur

Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2009

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