Versione classicaVersione mobile

La légitimité des juges

 | 
Jacques Raibaut
, 
Jacques Krynen

IIIe partie. Des juges du dehors

La légitimité du juge communautaire

Joël Molinier

Testo integrale

  • 1 Rapport en vue de la conférence intergouvernementale qui devait aboutir à la signature du Traité d (...)

1Par “juge communautaire” on entendra ici, dans une approche organique, la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes, alors même que les juges nationaux des États membres de l’Union européenne ont pu être qualifiés, dans une approche fonctionnelle, de “juges communautaires de droit commun” (par exemple par la Cour de justice elle-même, dans son rapport sur l’application du traité UE1). Il convient en effet de rappeler que les tribunaux des États sont juges de droit commun du contentieux communautaire —défini au sens large comme l’ensemble des litiges dans lesquels une norme de source communautaire est invoquée— tout en conservant leur seule qualité de juges nationaux. Mais, s’agissant de légitimité, il est clair que seule celle qui est propre aux institutions juridictionnelles de l’Union entre dans le cadre de cette étude : la légitimité du juge national, en tant qu’il applique la norme communautaire, n’est pas ici en cause.

2Encore faut-il s’interroger sur l’existence d’un possible questionnement de la légitimité propre à l’institution judiciaire de l’Union. En effet la Cour de justice et le Tribunal de première instance figurent parmi les institutions des Communautés ; la légitimité de ces dernières, qui trouve son fondement dans des traités qui ont toujours été conclus et ratifiés à l’unanimité de leurs États membres, ne peut que bénéficier aux institutions dont elles sont dotées. En d’autres termes, et pour parler simple, la légitimité de la Communauté européenne —ou, plus largement, de l’Union européenne— emporte la reconnaissance de la légitimité de la Cour et du Tribunal, entre autres institutions européennes.

3Et cependant, force est de constater qu’une mise en cause de la légitimité du juge communautaire a pu se faire jour et à l’occasion s’exprimer. Quels en sont les auteurs ? De prime abord il convient d’écarter les États membres puisqu’ils sont, par les traités qu’ils ont conclus et ratifiés, à la source de la légitimité du juge. Ils seraient donc malvenus de contester ensuite celle-ci. L’hypothèse ne peut cependant être exclue que le juge s’empare des traités pour leur faire dire ce que les États n’y ont pas mis ou laissent de côté les traités pour mettre en œuvre d’autres normes que celles y figurant. La réaction des États serait alors elle-même légitime.

4Surtout, et au-delà de l’hypothèse qui vient d’être évoquée, il est nécessaire de garder à l’esprit que les auteurs potentiels de critiques ou d’attaques à l’égard du juge communautaire sont bien plus nombreux aujourd’hui qu’autrefois. Peut-être pourrait-on, en schématisant et en forçant quelque peu le trait, distinguer à cet égard deux périodes. Tout d’abord celle qui couvre les années 1960 et 1970 pour s’achever, au milieu des années 1980, avec la conclusion de l’Acte unique européen : à cette époque la jurisprudence communautaire est l’affaire d’un relativement petit nombre “d’experts”, très généralement acquis au processus d’intégration européenne et faisant preuve de révérence à l’égard de la Cour de justice : l’idée même d’une mise en cause de la légitimité de celle-ci ne peut que leur être complètement étrangère. Puis, à partir du “tournant” des années 1980 et jusqu’à nos jours, un nombre croissant de juristes —magistrats, praticiens, universitaires— non spécialistes du droit communautaire, en découvrent les effets dans leur domaine de compétence, au fur et à mesure que la norme de source communautaire vient progressivement irriguer pratiquement tous les champs du droit. De surcroît, parmi les personnes, au nombre désormais très élevé, concernées par la norme communautaire, il est statistiquement inévitable qu’une part soit dotée d’une “sensibilité” européenne faible voire inexistante.

5Le questionnement de la légitimité du juge communautaire a donc toutes chances de se manifester. Encore faut-il que la Cour de justice ou le Tribunal de première instance, par leur composition ou par leurs décisions, donnent matière à contestation. À cet égard trois éventuelles explications de ce questionnement paraissent pouvoir être avancées, tenant, la première au mode de désignation, estimé insuffisamment démocratique, des juges communautaires (I), les deux autres au comportement de ces derniers, auquel il a pu être reproché de faire preuve tout à la fois “d’unilatéralisme” (II) et “d’activisme” (III).

I — UN MODE DE DÉSIGNATION INSUFFISAMMENT DÉMOCRATIQUE ?

6Pour autant que le mode de désignation des juges soit lié à la question de leur légitimité —alors que l’on peut soutenir que, quel que soit le mode de désignation, seule importe l’indépendance effective des juges une fois nommés— est parfois mis en cause le mode de nomination des juges à la Cour de justice et au Tribunal de première instance, qui paraît en effet empreint d’une légitimité démocratique moins grande que, par exemple, le mode de nomination des juges à Cour européenne des droits de l’homme. Cependant dans les deux cas la légitimité démocratique existe. Il faut à cet égard se garder de l’analyse très répandue qui conduit à voir dans le Parlement européen, certes émanation du suffrage universel direct, le seul titulaire de la légitimité démocratique parmi les institutions de l’Union. Le Conseil européen et le Conseil des ministres sont composés pour le premier de chefs d’Etat ou de gouvernement et, pour le second, de membres de gouvernements dotés dans leur État de la légitimité démocratique par leur mode de désignation et la responsabilité politique qu’ils encourent. Les membres de la Commission européenne sont nommés selon une procédure qui fait intervenir, avant l’entrée en vigueur du traité de Nice, les gouvernements des États membres d’un commun accord et, depuis son entrée en vigueur, le Conseil réuni au niveau des chefs d’Etat ou de gouvernement, statuant à la majorité qualifiée, avec une double approbation du Parlement européen, d’abord de la désignation du président de la Commission puis, dans un second temps, de la désignation du président et des autres membres de la Commission en tant que collège : la Commission européenne est ainsi dotée d’une incontestable légitimité démocratique, même si celle-ci, à la différence de celle dont jouit le Parlement, est seulement indirecte ou dérivée.

7Pareille légitimité démocratique indirecte ou dérivée paraît pouvoir être reconnue aux membres de la Cour de justice et du Tribunal de première instance puisque juges et avocats généraux sont depuis l’origine nommés d’un commun accord des gouvernements des États membres (ce qui, on l’a vu, était le mode de désignation des membres de la Commission avant l’entrée en vigueur du traité de Nice, sous réserve de l’absence pour la Cour et le Tribunal, d’intervention du Parlement dans la désignation de leurs membres). Si la procédure de nomination actuelle des membres des juridictions communautaires peut être critiquée, c’est sous un autre angle, celui d’une dépendance par rapport à des procédures purement nationales qui sont auparavant mises en œuvre pour “sélectionner” les noms des personnes qui seront proposées par leur gouvernement pour occuper les fonctions de juge ou d’avocat général, procédures qui, il faut bien le reconnaître, sont, dans nombre d’Etats membres, y compris la France, totalement dépourvues de transparence.

8Le projet de Constitution de l’Union élaboré par la Convention européenne et en cours de négociation dans le cadre de l’actuelle conférence intergouvernementale innove non pas en prévoyant l’intervention du Parlement, comme c’est le cas de la Commission, dans la désignation des membres des juridictions communautaires mais en instituant une procédure consultative préalable à la décision, aux modalités inchangées, de nomination des juges et avocats généraux.

9L’article III-260 du projet dispose en effet que “les juges et les avocats généraux de la Cour de justice européenne [nouvelle appellation de la CJCE], choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance et qui réunissent les conditions requises pour l’exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles, ou qui sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires” [formule reprise à l’identique du texte du traité CE], sont nommés d’un commun accord par les gouvernements des États membres, après consultation du comité prévu à l’article III-262”.

10L’article III-261 dispose : “Les membres du Tribunal de grande instance sont choisis parmi les personnes offrant toutes garanties d’indépendance et possédant la capacité requise pour l’exercice de hautes fonctions juridictionnelles [là aussi reprise à l’identique de la rédaction en vigueur]. Ils sont nommés d’un commun accord par les gouvernements des États membres, après consultation du comité prévu à l’article III-262”.

11L’article III-262, auquel il est ainsi renvoyé, dispose —et là est la nouveauté— “qu’un comité est institué afin de donner un avis sur l’adéquation des candidats à l’exercice des fonctions de juge et d’avocat général de la Cour de justice européenne et du Tribunal de grande instance préalablement à la décision des gouvernements des États membres conformément aux articles III-260 et III-261. Le comité est composé de sept personnalités choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice européenne et du Tribunal de grande instance, des membres des juridictions nationales suprêmes et des juristes possédant des compétences notoires, dont un est proposé par le Parlement européen. Le Conseil des ministres adopte une décision européenne établissant les règles de fonctionnement de ce comité, ainsi qu’une décision européenne en désignant les membres. Il statue sur initiative du président de la Cour de justice européenne”.

12On observe que le rôle attribué au Parlement dans la composition du comité consultatif est des plus réduits (il peut être à l’origine de la désignation d’un membre sur sept). N’aurait-il pas été souhaitable d’aménager une procédure de nature à conférer une légitimité démocratique directe au juge afin de le rapprocher des citoyens ? Il a été proposé lors des travaux préparatoires de la Convention que les membres de la Cour et du Tribunal soient nommés par le Parlement européen sur proposition du Conseil (ou directement sur proposition des gouvernements des États membres, ce qui revenait à transposer la procédure en vigueur pour la désignation des juges à la Cour européenne des droits de l’homme). Pareil dispositif aurait permis tout à la fois de consacrer la pleine légitimité démocratique des juges de l’Union, de répondre en partie au moins, au besoin, de transparence dans leur mode de désignation et de ménager les gouvernements des États membres en leur permettant de conserver une influence certaine dans le processus de “sélection” des juges.

  • 2 Selon LOTARSKI Jaroslaw, “L’architecture judiciaire de l’Union européenne de demain”, Mélanges Guy (...)

13Force est de constater que ces propositions n’ont pas suscité de débats animés à la Convention2, peut-être parce que les membres de celle-ci ont estimé que la légitimité de la Cour et du Tribunal n’était pas tributaire du mode de désignation de leurs membres —celui en vigueur depuis l’origine offrant déjà, pour l’essentiel, une garantie de compétence— ou, plus profondément, que l’essence de la légitimité du juge n’était pas d’ordre politique.

II — UN COMPORTEMENT EMPREINT “D’UNILATÉRALISME” ?

  • 3 Intervention lors des Entretiens de Provence, publiés sous la direction de R. BADINTER et S. BREYE (...)

14Pour le théoricien du droit américain Ronald Dworkin “plus le pouvoir de création du droit par les juges internationaux [ici communautaires] est évident, plus il est urgent de répondre à la question de leur légitimité3. Selon Dworkin, “même si nous acceptons que les juges créent le droit dans une grande proportion, ils ne peuvent prétendre à la légitimité de leur action que parce qu’elle est fondée sur un certain type de raisonnement différent de celui qui est à l’œuvre dans les autres institutions politiques”. Il s’agit là, toujours selon Dworkin, d’une conception de la légitimité fondée sur “la méthode suivie par le juge”. Or il a pu être constaté que la Cour de justice des Communautés s’était faite le “moteur” de l’intégration européenne ou, plus exactement, l’un des deux “moteurs” essentiels de celle-ci, aux côtés de la Commission. Dès lors la Cour ne raisonne-t-elle pas, lorsqu’elle se comporte ainsi, comme le ferait la Commission, organe “politique” ?

15On veut évoquer ici l’affirmation et l’application, très tôt par la Cour, d’un certain nombre de principes généraux régissant directement ou indirectement les rapports entre le droit communautaire et les droits nationaux : principes d’effet direct (5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, Rec., p. 1), de primauté (15 juillet 1964, Costa, aff. 6/64, Rec., p. 1141), d’applicabilité immédiate (ibid.) —principes synthétisés de manière remarquable dans l’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, aff. 106/77, Rec., p. 609— mais aussi principe d’effectivité/efficacité (16 décembre 1976, Rewe, aff. 33/76, Rec., p. 1989 et Comet, aff. 45/76, Rec., p. 2043). En l’espace d’une quinzaine d’années, la Cour a élaboré tout un corps de jurisprudence dont elle continue aujourd’hui encore de dégager les multiples virtualités.

16Or, il est de fait d’une part que ces principes, qui jouent tous en faveur du processus d’intégration européenne, ne sont pas expressément posés par les traités instituant les Communautés européennes (ni d’ailleurs énoncés dans le plus récent traité sur l’Union européenne), d’autre part qu’en les imposant la Cour de justice a contribué de manière décisive à l’encadrement des compétences conservées par les États. Les normes de source communautaire, spécialement celles qui portent sur les libertés économiques fondamentales (libre circulation des personnes, des marchandises, des services, des capitaux, libre concurrence) s’en sont trouvées efficacement garanties et les tentatives récurrentes des États d’en limiter la portée neutralisées mais au prix d’une impression “d’unilatéralisme” de la jurisprudence communautaire.

  • 4 Le terme est juridiquement impropre puisque la Cour, dans un arrêt de manquement, ne prononce pas (...)
  • 5 Rapport annuel de la Cour pour 2002, Statistiques judiciaires, p. 165.

17Impression d’unilatéralisme susceptible d’être alimentée par le grand nombre d’arrêts de manquement donnant satisfaction à la Commission —90 arrêts de “condamnation”4 des États sur 93 arrêts rendus en 2002 sur recours en manquement introduits par la Commission5—. Mais l’apparence est en l’espèce trompeuse puisqu’il faut se souvenir que, préalablement à la saisine de la Cour intervient une procédure qui voit la Commission et le ou les États auxquels un manquement à leurs obligations communautaires est reproché échanger leurs arguments, négocier et régler la très grande majorité des litiges, de sorte que ne viennent devant la Cour en pratique que des affaires où il est patent que le comportement de l’État contrevient à ses engagements communautaires, que l’État n’a saisi aucune des chances qui lui ont été offertes de régulariser sa situation et que, dès lors, il est acquis que, à de rares exceptions près, un arrêt de constat de manquement sera rendu.

18La référence à l’attitude de la Cour face aux recours en manquement qui sont intentés devant elle n’étant pas pertinente, il reste le corps de jurisprudence auquel il a été fait auparavant allusion. Est-il réellement susceptible d’alimenter une controverse sur la légitimité du juge communautaire ? Tout dérive du choix que la Cour a opéré, dès le début des années 1960, de voir dans le traité CEE un traité qui “concerne directement les justiciables de la Communauté”, qui “constitue plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre États contractants”, d’affirmer par ailleurs que “la Communauté constitue un nouvel ordre juridique […] dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants” et que “partant, le droit communautaire, indépendant de la législation des États membres, de même qu’il crée des charges dans le chef des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique” (Van Gend en Loos) et de poser enfin “qu’à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions” et que “le transfert opéré par les États, de leur ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux obligations du traité, entraîne une limitation définitive de leurs droits souverains” (Costa).

  • 6 BOULOUIS J. et CHEVALLIER R.M., Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, t (...)
  • 7 On se permettra ici de renvoyer au texte des arrêts cités.

19Or il est nécessaire de rappeler qu’en effectuant un tel choix —qui est en définitive celui de la spécificité de la construction communautaire, à partir du constat de l’irréductible innovation qu’elle représente— la Cour n’est pas partie d’un postulat politique qui ne pourrait être que le postulat “fédéraliste”. Comme on a pu l’écrire6 la Cour “administre une démonstration dont l’argumentation est si claire et la démarche si cohérente que la conclusion s’en impose à l’esprit comme une évidente nécessité ”. En d’autres termes, si les formules utilisées par la Cour ont le caractère d’affirmations de principe, elles sont étayées par une motivation juridique si rigoureuse7 qu’elle emporte la conviction. Aussi bien nul, à l’époque, n’a véritablement contesté la légitimité du choix opéré par la Cour et moins encore la légitimité de la Cour à l’avoir effectué. La prise de conscience, parfois bien tardive, des implications de ce choix ne permet pas de remettre en cause les raisons —d’ordre juridique et non politique— pour lesquelles le juge communautaire a tranché voici déjà quarante ans.

III — UN COMPORTEMENT MARQUÉ “D’ACTIVISME” ?

20L’impression “d’activisme” de la Cour de justice, source d’une éventuelle mise en cause de sa légitimité, peut venir de décisions qui ne sont pas fondées sur des dispositions expresses des traités, voire même qui ignorent des dispositions expresses de ceux-ci et statuent, dès lors, contra legem. Trois exemples peuvent en être donnés.

21En premier lieu, alors même que l’article 234 (ex-177) du traité CE opère, on le sait, en matière de renvoi préjudiciel devant la Cour, une distinction entre les juridictions nationales dont les décisions sont susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne —et qui ont dès lors, à s’en tenir à la lettre du texte, la simple faculté de poser à la Cour une question préjudicielle en interprétation ou en appréciation de validité d’une norme communautaire— et les juridictions nationales dont les décisions sont insusceptibles d’un tel recours —elles sont dès lors tenues d’interroger la Cour, pour autant bien sûr que la question soit pertinente pour la solution du litige— la Cour de justice a généralisé l’obligation de renvoi en appréciation de validité à l’ensemble des juridictions nationales, à partir du moment où elles éprouvent un doute sur la légalité d’un acte communautaire (CJCE 22 octobre 1987, Foto Frost, aff. 314/85, Rec., p. 4199). L’obligation de renvoi trouvait il est vrai un fondement dans le traité institutif pour ce qui est de la CECA (art. 41 dudit traité) et, à défaut d’une disposition équivalente dans le traité CEE, la Cour a transposé cette solution dans un souci de cohérence du système de protection juridictionnelle mais également parce que à ses yeux les juridictions nationales quelles qu’elles soient ne peuvent se voir reconnaître compétence pour constater elles-mêmes l’invalidité des actes des institutions communautaires. Admettre une telle possibilité reviendrait en effet à consentir à ce qu’il puisse être porté atteinte à l’exigence d’uniformité dans l’application du droit communautaire, telle juridiction de tel État se prononçant en faveur de la validité de tel acte communautaire alors que le même acte serait jugé invalide, et donc privé d’effets, par telle juridiction du même ou d’un autre Etat. On comprend aisément que la Cour de justice ait voulu éviter pareil risque, de nature à remettre en cause une exigence essentielle de la construction européenne.

22On peut regretter qu’aucun des traités postérieurs à l’arrêt Foto-Frost —pas plus d’ailleurs que le projet de Constitution européenne (art. III-274)— n’ait repris l’apport de cet arrêt et comblé ainsi une lacune persistante dans la rédaction du traité CE, tant la motivation de la Cour paraît convaincante. Cela d’autant plus que la pratique montre que, dans d’autres cas, un traité est venu “légitimer” a posteriori une solution retenue par la Cour nonobstant la lettre du traité alors en vigueur.

23En deuxième lieu en effet, le statut contentieux du Parlement européen, s’agissant plus précisément du recours en annulation, offre des exemples remarquables en ce sens. Concernant tout d’abord les actes du Parlement, la recevabilité à agir contre eux n’était pas prévue dans la version initiale du traité de Rome, quand bien même le Parlement pouvait adopter des résolutions ayant un caractère décisionnel précis et concret, produisant des effets juridiques, et non seulement de simples avis ou recommandations. Le Parlement n’était donc pas doté de la “légitimation passive”. La Cour de justice a cependant admis celle-ci, d’abord sur la base et par extension de l’article 38 du traité CECA, qui seul prévoyait cette possibilité, en liaison logique avec le fait que seul le traité de Paris reconnaissait à l’origine au Parlement un pouvoir de décision (CJCE 10 février 1983, Luxembourg/Parlement, aff. 230/81, Rec., p. 255) —on retrouve ici un raisonnement analogue à celui suivi, on l’a vu, dans l’arrêt Foto-Frost— puis sur un fondement général —la Cour prenant en considération l’esprit et le système du traité, qui exigent une organisation complète des recours, ainsi que l’obstacle aux empiètements de compétence du Parlement et la protection des tiers— et cela quel que soit le requérant, donc y compris des particuliers (CJCE 23 avril 1986, Parti écologiste “Les Verts”/Parlement, aff. 294/83, Rec., p. 1339). Quelques années après, le traité de Maastricht sur l’Union européenne a consacré la recevabilité des recours contre les actes du Parlement “destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers”.

24De même, alors que le Parlement européen n’était pas visé dans la version initiale du traité CEE parmi les titulaires du droit d’exercer le recours en annulation contre les actes des institutions communautaires, la Cour a fini par admettre, en se fondant sur le principe de l’équilibre institutionnel, la recevabilité d’un recours du Parlement, en l’espèce contre un règlement du Conseil, à la condition que le recours ne tende qu’à la sauvegarde des prérogatives du Parlement (CJCE 22 mai 1990, Parlement/Conseil, aff. 70/88, Rec., p. 2041). Le droit d’agir du Parlement —sa “légitimation active”— était donc enfin reconnu, même de façon conditionnée, à la différence des autres demandeurs institutionnels le Parlement devant justifier d’un intérêt propre à agir, alors que les “requérants privilégiés” que sont les autres institutions et les États n’étaient pas tenus de le faire. Le traité de Maastricht sur l’Union européenne a finalement consacré (art. 230 [ex-73], al. 3 CE) le droit d’agir du Parlement, reprenant la jurisprudence de la Cour avec la même condition qui n’a disparue qu’avec le traité de Nice.

25Tout s’est donc passé dans les deux cas comme si la Cour de justice avait opéré une révision judiciaire du traité CE, ouvrant la voie à une ultérieure révision “en bonne et due forme” du même instrument. Elle a ainsi exercé un “pouvoir constituant” qui ne lui appartient pas, même si elle pouvait s’estimer habilitée à le faire en raison de la manifeste obsolescence —les modifications introduites ensuite par les États dans le texte du traité le confirment— des dispositions initiales du traité de Rome.

26En dernier lieu enfin, on rappellera que, dans son arrêt du 13 novembre 1991, Francovitch et Bonifaci (aff. 6 et 9/90, Rec., p. 5403) la Cour a consacré le principe général selon lequel les particuliers peuvent invoquer devant le juge national les dommages causés à eux par des violations du droit communautaire imputables à un Etat, mettre en jeu la responsabilité de celui-ci et obtenir de lui réparation. Or, le principe général ainsi dégagé dans l’arrêt Francovitch et Bonifaci a connu rapidement des développements particulièrement importants.

27Dans son arrêt du 5 mars 1996 (Brasserie du Pêcheur SA, aff. 46/93 et Factortame Ltd, aff. 48/93, Rec., p. 1029), la Cour a confirmé que le principe de responsabilité de l’État pour des dommages causés par des violations du droit communautaire, qu’elle a estimé “inhérent au système du Traité” trouvait à s’appliquer “quel que soit l’organe de l’État membre dont l’action ou l’omission est à l’origine du manquement”, y compris le législateur national. Elle a dès lors expressément jugé incompatibles avec cette règle les dispositions nationales restrictives —en l’espèce de droit allemand et de droit anglais— régissant la responsabilité de l’État du fait de ses activités législatives.

28Mais surtout, dans le même arrêt, la Cour, allant au-delà de la confirmation de la généralité du principe, a posé que “les conditions de mise en œuvre de la responsabilité de l’État pour des dommages causés aux particuliers, en raison de la violation du droit communautaire, ne doivent pas, en l’absence de justification particulière, différer de celles régissant la responsabilité de la Communauté dans des circonstances semblables”, étant observé que “la protection des droits que les particuliers tirent du droit communautaire ne saurait varier en fonction de la nature nationale ou communautaire de l’autorité à l’origine du dommage”. Aussi bien la Cour fait-elle expressément référence à sa jurisprudence relative à la responsabilité extracontractuelle de la Communauté du fait d’actes normatifs et s’en inspire-t-elle pour procéder à la “communautarisation” du régime de la responsabilité des États, sur les fondements conjoints de la primauté et de l’efficacité des normes communautaires, de la protection uniforme des droits qu’en retirent les particuliers et de l’obligation de coopération incombant aux États, sur la base de l’article 10 du traité CE. Cette “communautarisation” ayant été posée, il appartient normalement aux juges nationaux dans le cadre des procédures nationales, d’en effectuer la mise en oeuvre, notamment par la vérification que les conditions d’engagement de la responsabilité de l’État, posées par la Cour, sont ou non remplies.

29On observe toutefois qu’en même temps qu’elle imposait aux juges nationaux de la responsabilité de l’État un régime juridique commun, la Cour n’a pas hésité à en faire elle-même application. La Cour a ainsi jugé que tel agissement d’un État constituait une violation du droit communautaire de nature à engager sa responsabilité (CJCE 5 mars 1996, Brasserie du Pêcheur SA, préc. ; 8 octobre 1996, Dillenkofer, aff. 178 et 179, 188 à 190/94, Rec., p. 4845 ; CJCE 15 juin 1999, Rechberger, aff. 140/97, Rec., p. 3851) ou qu’à l’inverse, compte tenu des éléments de l’affaire, il n’y avait pas lieu, en l’espèce, d’engager la responsabilité de l’État (CJCE 26 mars 1996, British Telecommunications, aff. 392/93, Rec., p. 1631 ; 17 octobre 1996, Denkavit International, aff. 283, 291 et 292/94, Rec., p. 5063 ; 24 septembre 1998, Brinckmann, aff. 319/96, Rec., p. 5255). Pareille intervention est certes subordonnée à la disposition par la Cour de toutes les données nécessaires pour déterminer elle-même si les faits de l’espèce doivent être qualifiés de violation caractérisée du droit communautaire ; elle n’en constitue pas moins un empiètement sur la fonction du juge national que ne justifie pas l’argument d’uniformité dans l’application du droit communautaire puisqu’il s’agit d’une appréciation de faits par définition susceptibles de varier d’un contexte national à l’autre. Une chose en effet est de définir un régime de responsabilité commun à la Communauté et à ses États membres —et les arguments invoqués en ce sens par la Cour sont d’une logique sans doute irréfutable, dès lors qu’il s’agit de réparer les atteintes au même droit— autre chose est d’appliquer ce régime lorsque la responsabilité incombe à un État, seul le juge national étant alors habilité à le faire.

30Ce comportement de la Cour ne s’est toutefois pas répété et, se reprenant en quelque sorte, la Cour s’est rapidement bornée à rappeler au juge national qu’il doit mettre en œuvre les critères permettant d’établir la responsabilité de l’État conformément aux orientations fournies par elle et s’abstenant d’apprécier elle-même si une violation était suffisamment caractérisée, cette appréciation étant affirmée comme relevant du juge national (CJCE 1er juin 1999, Konle, aff. 302/97, Rec., p. 3099). Peut-être la parenthèse ainsi apparemment refermée n’avait-elle été ouverte que pour des raisons “pédagogiques”, au risque d’une interrogation sur la légitimité de la Cour à procéder de la sorte ?

31Au total, il ne paraît pas que les “incursions” recensées de la Cour de justice dans les compétences des États ou des juges nationaux aient été d’une fréquence ou d’une durée telle qu’elles puissent être considérées comme étant de nature à entraîner un doute sérieux sur sa légitimité. De surcroît, et sauf exception, pareilles incursions ont été justifiées par le juge communautaire de manière à emporter ensuite la conviction des États et des juges nationaux, de telle sorte que le débat sur la légitimité, si tant est qu’il ait été ouvert, a été rapidement clos à l’avantage de la Cour.

32Il convient aussi et surtout de mettre en regard de l’apparent “unilatéralisme” de la Cour ou de ses accès “d’activisme”, le rôle essentiel joué par elle à un autre niveau : celui de la reconnaissance des droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit communautaire, à partir de la jurisprudence Stauder (CJCE 12 novembre 1969, aff. 22/69, Rec., p. 419) —Internationale Handelgesellschaft (17 décembre 1970, aff. 11/70, Rec., p. 1125)— Nold (CJCE 14 mai 1974, aff. 4/73, Rec., p. 508), inauguratrice de la démarche de la Cour de justice en la matière. En contribuant à assurer la sauvegarde de ces droits —alors même que le traité de Rome ne lui conférait pas pareille mission— en s’inspirant, en transposant ou, plus simplement, en appliquant la Convention européenne des droits de l’homme, voire la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le juge communautaire a renforcé sa légitimité. Il a aussi ouvert la voie, qu’il s’agisse de l’intégration, parmi les principes généraux du droit communautaire, des droits fondamentaux ou de la référence à la Convention européenne puisque sur ces deux points le traité de Maastricht sur l’Union européenne, en son article 6, est venu reprendre la jurisprudence de la Cour. Cette dernière non seulement veille au respect des droits fondamentaux par les institutions communautaires, mais contribue aussi au respect des droits fondamentaux par les États membres lorsqu’une réglementation nationale intervient dans le champ d’application du droit communautaire (CJCE 18 juin 1991, ERT, aff. 260/89, Rec., p. 2925).

33Plus spécialement, la Cour de justice a consacré le principe général du droit des particuliers à une protection juridictionnelle effective (CJCE 15 mai 1986, Johnston, aff. 222/84, Rec., p. 1651) et en a dégagé toutes les virtualités, allant jusqu’à non seulement signifier aux États qu’il leur incombait de prévoir dans leurs droits nationaux un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer cette protection dans le champ du droit communautaire (récemment : CJCE 25 juillet 2002, Union de Pequenos Agricultores, aff. 50/00 P, Rec., p. 6677 ; on observe avec intérêt que le projet de Constitution européenne reprend expressément dans son article I-28 cette exigence jurisprudentielle de la Cour) mais faisant obligation aux juges nationaux d’écarter l’application de règles judiciaires de droit national qui, si elles étaient mises en œuvre, empêcherait de garantir la pleine efficacité de la protection juridictionnelle (CJCE 19 juin 1990, Factortame Ltd., aff. 213/89, Rec., p. 2433).

  • 8 Voir à ce sujet la communication du Professeur Bertrand de LAMY.

34Sans doute la mission que s’est reconnue la Cour, avant que les traités ne lui fournissent une base à son exercice, soulève-t-elle le délicat problème de son articulation avec la mission incombant à la Cour européenne des droits de l’homme8 ; mais pareille difficulté ne paraît pas de nature à remettre en cause la légitimité de principe de son intervention ni le constat que celle-ci lui a conféré une légitimité accrue.

35Au-delà de la question de la légitimité du juge communautaire, il est permis, enfin, d’estimer que ce dernier, par son action, a tout à la fois conforté la légitimité de la construction européenne et fourni aux juges nationaux un nouveau titre de légitimité. Mais on déborde là des limites du thème ici traité…

Note

1 Rapport en vue de la conférence intergouvernementale qui devait aboutir à la signature du Traité d’Amsterdam, mai 1995, § 15.

2 Selon LOTARSKI Jaroslaw, “L’architecture judiciaire de l’Union européenne de demain”, Mélanges Guy Isaac, 2004, p. 717 : “la solution de nommer les juges par le Parlement européen sur proposition du Conseil ou des gouvernements a été présente durant toute la durée des travaux de la Convention. Encore en juin 2003 certains conventionnels ont proposé des amendements dans ce sens (doc. CONV 796/03). Il faut toutefois reconnaître qu’elle a été rapidement écartée et qu’elle n’a jamais été soutenue par un grand nombre de conventionnels (deux à cinq environ, selon l’amendement). Toutefois l’idée d’intégrer le Parlement dans la procédure a été très populaire. Par exemple 31 conventionnels ont proposé d’utiliser ici la procédure de l’avis conforme (doc. CONV 709/03, p. 35). Quant à l’idée de comité consultatif qui est très probablement issue du rapport Due, cf. p. 46, elle a assez bien pris dans la Convention dans son ensemble, mais des amendements pour supprimer ce comité ou pour modifier les règles de son fonctionnement ont toujours été proposés”.

3 Intervention lors des Entretiens de Provence, publiés sous la direction de R. BADINTER et S. BREYER, Paris, 2003, p. 297.

4 Le terme est juridiquement impropre puisque la Cour, dans un arrêt de manquement, ne prononce pas formellement de “condamnation” de l’État mais se borne à un constat objectif du manquement qu’il a commis. Il est toutefois répandu et se trouve même employé par la Cour dans son Rapport annuel, s’agissant il est vrai de sa partie consacrée aux Statistiques judiciaires.

5 Rapport annuel de la Cour pour 2002, Statistiques judiciaires, p. 165.

6 BOULOUIS J. et CHEVALLIER R.M., Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, tome 1, Dalloz, p. 159.

7 On se permettra ici de renvoyer au texte des arrêts cités.

8 Voir à ce sujet la communication du Professeur Bertrand de LAMY.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2004

Condizioni di utilizzo http://www.openedition.org/6540

Cerca su OpenEdition Search

Sarai reindirizzato su OpenEdition Search