1. Contexte

1Les décennies 2000-2010 ont été le théâtre d’une restructuration majeure des services de renseignement [SR] français avec d’abord la création de la DCRI1 en 2008, puis celle de la DGSI en 2014. Le décret n° 2008-609 du 27 juin 2008, relatif aux missions et à l’organisation de la DCRI, investit cette dernière de la « lutte contre toutes les activités susceptibles de constituer une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ». La création de cette direction centrale vise à confier à un unique service de renseignement intérieur – la DCRI – la mission de prévention des actes terroristes. La DCRI reprend de ce fait la compétence répressive de la DST. Au moment de sa création, elle relève de la DGPN et regroupe l’ensemble des personnels de la DST ainsi qu’une partie substantielle des effectifs de la DCRG. Cette réforme illustre de façon emblématique une réorganisation par fusion d’organisations publiques à grande échelle2. L’inscription symbolique de ce nouveau service est matérialisée par la construction de bâtiments à Levallois-Perret, 84, rue de Villiers, inaugurés en mai 2007.

2. Cadre d’analyse

2La réforme de 2008 participe des transformations administratives par lesquelles les gouvernements, depuis les années 1980, sont intervenus sur les structures de leurs administrations publiques. Celles qui affectent la police et les services de renseignement illustrent à la fois une promotion de la spécialisation, par la création de nouvelles directions – DCRI puis DGSI –, ainsi qu’une forme de lutte contre une fragmentation organisationnelle. On assiste en effet, d’une part, au démantèlement de la DCRG et, conjointement, au renforcement de ce qui fut la DST par sa fusion avec une partie des RG dans la DCRI, l’ensemble de cette restructuration étant également justifié par une évolution contextuelle majeure : la fin de la guerre froide, la montée du terrorisme dit islamiste. Ces réformes ont contribué à bouleverser l’architecture étatique du renseignement en réageançant les « briques » (Hood, 1986) que sont ces différents services au sein du ministère de l’Intérieur. Les fusions sont souvent conçues comme le moyen de prendre en charge des problèmes interministériels. Ce type de « politique de l’organisation » met en œuvre une « division du travail étatique » (Lawrence et al., 2009). Elle conduit à une transformation des périmètres et des juridictions (Gieryn, 1983) – sur laquelle nous reviendrons – qui institue, circonscrit, étend ou remet en question des frontières organisationnelles. Elle se double de processus de spécialisation et de différenciation structurelle des fonctions, aussi bien verticalement (en créant des échelons hiérarchiques supplémentaires3 qu’horizontalement (Bezes et Le Lidec, 2016a, p. 407).

3Diviser, différencier, spécialiser mais aussi intégrer, fusionner ou réunir, caractérise une « activité administrative constituante » ou constitutive (Bezes et Join-Lambert, 2010). Ainsi les réformes du renseignement ont, comme nous allons le voir, redistribué des pouvoirs et des capacités d’action, des fonctions et des hiérarchies. Tout en incarnant des « techniques rationalisées de gouvernement », ce type de réforme constitue également un révélateur des rapports de force et des luttes d’institutions dans l’État. Nous étudierons ces phénomènes organisationnels « en contexte », c’est-à-dire en les replaçant au cœur des dynamiques institutionnelles – politique, administrative, professionnelle et sociale – qui les traversent (Bezes et Le Lidec, 2016a, p. 431). L’analyse que nous proposons constitue de la sorte une contribution à une sociologie interne de l’État (Weber, 1971) mais aussi à une sociologie de l’État en recomposition (King et Le Galès, 2011). En effet, l’étude de la différenciation des fonctions et des structures se situe au cœur de toute sociologie de l’État (Badie et Birnbaum, 1979). Pour cette raison, nous tenterons de rendre compte de la fabrique et des usages politiques des formes organisationnelles ainsi que de leur perception par les acteurs.

4Nous tenterons de comprendre ce que remettent en cause les nouvelles divisions du travail instituées au sein de l’univers du renseignement au début des années 2000 : jusqu’où traduisent-elles ou reproduisent-elles les relations de pouvoir existantes ainsi que le poids des institutions administratives historiques ? Jusqu’où déplacent-elles les équilibres de pouvoir stabilisés durant les périodes antérieures ? Comment ont évolué les structurations entre « haute » et « basse » polices (Brodeur, 1983, 2008) au cours de cette période ? Comment celles-là ont-elles résisté au changement de majorités politiques des premières décennies du XXI^e siècle ?

5Nous envisagerons ces interrogations dans le cadre strict de la sécurité intérieure [SI], délaissant d’autres agences de renseignement, telles que la DGSE, la DRM ou la DRNED. Nous accorderons une attention particulière à l’intrication des mécanismes traversant ces réformes. Il s’agira en particulier de saisir les mécanismes externes à l’administration, tels que la diffusion de certaines idées (promotion de la spécialisation, de la modernisation, gain en compétences et en efficacité) ainsi que leurs modalités d’appropriation par les élites politiques. Nous envisagerons également les mécanismes internes à l’administration, faits de rivalités interinstitutionnelles, de tensions et d’investissements symboliques différenciés ; le rôle des entrepreneurs institutionnels, porteurs de scripts réformateurs ; les effets de contexte ainsi que les enjeux politiques autour de la défense et de la promotion de la SI.

6Afin de saisir ces mécanismes, nous présenterons dans un premier temps l’enquête de terrain à partir de laquelle nous avons pénétré dans l’univers du renseignement. Nous disséquerons ensuite l’ensemble des mécanismes qui ont sous-tendu et accompagné la réforme de 2008 puis celles de 2013-2014. Enfin, nous envisagerons ces réorganisations administratives du renseignement intérieur [RI] comme des techniques de gouvernement.

3. Présentation de l’enquête qualitative

7Afin d’explorer les mécanismes institutionnels sous-jacents aux plus récentes réformes du RI, nous avons conduit une enquête de sociologie qualitative, réalisée entre octobre 2022 et juillet 2024, auprès de personnes actives au sein des institutions de l’État en charge de la lutte contre le terrorisme. L’enquête s’inscrit dans le cadre d’un programme de recherche portant sur les « Dynamiques des interactions entre acteurs institutionnels (justice, police, renseignement) de la prévention et de la lutte contre le terrorisme » (DIAT). Les entretiens ont été conduits par Caroline Guibet Lafaye et Alexandra Frénod (CNRS-GEMASS)4. 95 personnes ont été interrogées. Elles ont été contactées soit directement soit par la méthode « boule de neige » (Laperrière, 1997). Elles sont nées entre 1933 et 1987. Les entretiens se sont déroulés soit en face-à-face (présentiel5) soit en visio-conférence soit par téléphone. Les entretiens ont duré de 41 à 320 minutes, pour une moyenne de 97 minutes. Tous ont été enregistrés puis retranscrits6. Ils ont fait l’objet d’une analyse thématique détaillée, réalisée au sein de chaque entretien ainsi que de façon transversale. L’anonymat ayant été garanti, un identifiant neutre a été choisi pour chacune des personnes rencontrées. Tous les propos ont été vérifiés et validés pour publication par les enquêté.es cité.es. Avant l’entretien, ils et elles étaient informé.es de l’appartenance institutionnelle de la porteuse de projet et de la thématique de l’entretien, en l’occurrence les interactions entre acteurs institutionnels (justice, police, renseignement) de la prévention et de la lutte contre le terrorisme. Les caractéristiques sociodémographiques des enquêté.e.s sont disponibles sur demande. La proportion des femmes entendues est plus faible (24 %) que celle des hommes, avec respectivement N = 23 femmes pour 72 hommes, les premières appartenant plutôt au monde de la justice. Les champs professionnels dans lesquels les enquêté.e.s se répartissent se distribuent comme suit (Tableau 1)7 :

8Le guide d’entretien a été réalisé après qu’une demi-douzaine d’entrevues ont été menées. Il a évolué à la lumière de l’analyse des rapports publics produits sur les services de renseignement (rapports parlementaires, sénatoriaux, DPR, CNCTR12, CVFS). Les entretiens s’organisaient en deux temps. D’une part et dans une perspective de recueil d’histoires orales (Passerini, 1987 ; Thompson, 1988), il était demandé aux personnes de retracer leur trajectoire professionnelle et leurs missions. Dans un second temps, des questions leur étaient posées. Elles s’articulaient en plusieurs parties respectivement consacrées aux interactions de travail entre police et justice ainsi qu’à leur évolution à la suite de crises majeures survenues en France13, aux transformations des SR dans le pays au cours des trois dernières décennies (réformes, recrutement et formation, coordination et coopération des services, rôle du politique), enfin à la place de la justice dans la lutte contre le terrorisme.

9La même grille d’entretien a été utilisée à quelques modifications près pour tous les corps de métier. Chaque entretien a suivi le même ordre de questions, les personnes ayant été informées préalablement qu’elles pouvaient ne pas répondre à certaines d’entre elles. Au terme de l’entretien, il leur était demandé si elles souhaitaient ajouter quelque chose en lien avec l’entretien (Smith, 1995). Dans la plupart des cas, les personnes n’ont été entendues qu’une fois.

10L’analyse qualitative a bénéficié des résultats de l’analyse textuelle conduite avec le logiciel Iramuteq et menée sur le corpus des documents officiels précédemment évoqués. Elle a été réalisée en collaboration avec Pascal Marchand (IUT, Université de Toulouse III) et Céline Vaslin (CNRS-CIS). La collecte de données primaires a été complétée par une étude systématique des documents écrits, notamment publiés par le gouvernement et par les différentes instances impliquées dans la réflexion sur l’évolution de l’antiterrorisme et du contre-terrorisme14. Cette collecte ainsi que l’utilisation des archives ont été associées à une étude des sources contemporaines sur les crises terroristes majeures, sur l’évolution des champs de la justice, de la police et du renseignement en France. Une consultation de documents gouvernementaux et non-gouvernementaux et de toute source sur le sujet en français et en anglais a également été conduite. La triangulation de documents issus de différentes origines a permis de contextualiser les propos des acteurs sur les réformes des SR au début des années 2000, les interactions entre ces derniers et leurs évolutions. Elle a contribué à la mise en perspective de leur discours, en tenant compte de leur position et de leurs fonctions dans les champs sociaux de la lutte contre le terrorisme.

1. Discours et mythes entourant les réformes du renseignement

13La mise en place des fusions, dans le champ administratif et dans celui des politiques publiques, a été justifiée au nom de l’émergence de nouveaux enjeux (risques, sécurité, terrorisme), de nouvelles formes de terrorisme, en l’occurrence de type islamiste, dans un contexte de fin de la guerre froide, aussi bien qu’au motif que de nouvelles formes d’organisation permettraient de mieux les prendre en charge17. Au début des années 2000, le standard de la fusion « devient progressivement l’ouvre-boîtes universel de la réforme de l’État qu’il est possible de décliner partout » (Bezes et Le Lidec, 2016b, p. 524). Il est porté et promu au nom d’un script institutionnel réformateur. Un certain nombre de croyances est associé à ce canon organisationnel. Elles s’articulent notamment dans le vocabulaire de la rationalisation, de la spécialisation, de l’efficacité, de la performance. Ainsi le monde du renseignement est emblématique, depuis les années 2000, d’une multiplication « de structures organisationnelles formelles et rationalisées » (Meyer et al., 2006) redécoupant les périmètres des architectures administratives et favorisant la croissance d’un modèle de l’organisation considéré comme rationnel.

14Ce modèle rationnel place la spécialisation en son cœur et l’institue en vecteur de rationalité administrative. Les processus de rationalisation de la division du travail participent de la construction de bureaucratie18 dont témoignent, dans le domaine, les multiples réorganisations et créations institutionnelles évoquées en introduction de ce chapitre (1.1, 2.). Ces politiques de réforme administrative s’appuient, à des fins de justification voire de légitimation, sur des « mythes rationnels » (DiMaggio et Powell, 1983 ; Bottici et Challand, 2006 ; Esch, 2010) et sur la promotion de « modèles culturels » (Dobbin, 1995). Ainsi au moment de sa création, la campagne de promotion de la DCRI s’est adossée à l’image d’un « FBI à la française »19. Si l’affichage public se porte sur les concepts neutres de « réorganisation » ou de restructuration, l’analyse socio-politique dévoile d’autres phénomènes dits de « remue-ménage des bureaux » (Bevir et al., 2003 ; Knox et Carmichael, 2006), de « mécanique gouvernementale » (« machinery of government », Pollitt, 1984) ou d’alternance de suppression/réagrégation de structures (Talbot et Johnson, 2007 ; White et Dunleavy, 2010), comme la suppression des RG puis la création du SCRT en 2014 en attestent.

15Ainsi les discours de légitimation se nourrissent en premier lieu de l’importance cruciale conférée à l’expertise spécialisée, en l’occurrence celle de la DST qui aurait été transférée à la DCRI. Cette expertise constitue le socle d’une « réputation » (Carpenter, 2010) à même d’assurer la pérennité de la structure. De fait, l’ensemble des personnels de la DST a été affecté à la DCRI. Or ces phénomènes « réputationnels » relèvent d’une croyance symbolique, entretenue auprès des acteurs politiques, des ministères, des organismes de contrôles20, dans le caractère unique des capacités, des savoirs, des obligations et de la mission de l’institution issue de la réorganisation administrative (DCRI/DGSI) (Maor, 2007). Toutefois le prestige symbolique dont bénéficie la DST puis la DCRI/DGSI s’opère sur fond de relégation des RG puis du RT à des tâches subalternes. Ainsi parmi les acteurs de la réforme de 2008, la nécessaire suppression des RG se justifie au nom d’un « manque de rigueur » :

« Ça n’a pas été facile à faire, parce que c’était deux services… de traditions différentes et d’état d’esprit différents. La DST étant un service qui, à l’époque, était beaucoup plus rigoureux que les Renseignements généraux qui se satisfaisaient volontiers de “on dit”, etc. Il y avait le phénomène des notes blanches, en particulier. Le directeur des RG, le DGPN, venait nous voir avec un paquet de notes blanches. Généralement, c’était le résultat de ces conversations de déjeuner avec des journalistes d’investigation. Mais si elles étaient blanches, c’est pas parce qu’elles étaient portées sur une matière très confidentielle, c’est surtout parce qu’elles n’avaient pas été vérifiées. Enfin, c’étaient des bavardages. Donc ça : dehors ! Et donc, je pense qu’aujourd’hui la fusion est bien faite d’après ce que je crois percevoir, mais ça n’a pas été simple du premier coup non plus. » (Po.9)

16Les mythes rationnels ne concernent pas seulement l’expertise spécialisée. Ils s’orchestrent, de façon privilégiée, autour de la croyance dans l’amélioration de l’efficience via la suppression des doublons et des chevauchements, la mutualisation des fonctions propres à réaliser des économies d’échelle, la professionnalisation des fonctions, une gestion plus souple des agents, y compris dans le champ de la fonction publique. Le discours sur le recouvrement des champs d’action de la DST et des RG, autour du terrorisme islamiste notamment, s’inscrit dans les représentations et les scripts sur lesquels s’est appuyée la politique de fusion du début des années 2000 au sein de l’État français21. De même, les acteurs, durant l’enquête comme dans les rapports d’évaluation ultérieurs, ne manquent pas de saluer la possibilité, grâce à ces réformes, de recruter des contractuels, non issus de la police, au sein de la DGSI. Ce discours de la rationalisation se retrouve explicitement dans les rapports d’évaluation réalisés ultérieurement par des représentants de la nation tels que le sénateur Dominati (2015, p. 14)22 ainsi que dans les prises de position publique d’anciens agents du renseignement (Clair et Dahan, 2009, p. 6). Tel est également le cas dans l’enquête que nous avons menée : la préfète I.6, responsable générale de l’organisation du ministère de l’Intérieur, au moment de la restructuration du renseignement, insiste sur le phénomène de « doublon avec la sécurité publique et la préfecture » du travail des RG23.

17La promotion de la mutualisation est systématiquement associée, dans l’univers du renseignement, à l’instauration d’instances de coordination (telles que la Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme24 ou l’EMaP25). Elle se voit promue dès le Livre blanc de 200826. L’accent placé sur la mutualisation, en matière de sécurité et de défense, est tout particulièrement porté par un discours politique marqué à droite, avec notamment la personnalité de Nicolas Sarkozy ou des membres de sa majorité, tels que Pierre Lellouche, animateurs de la plate-forme « défense » de N. Sarkozy (Livre blanc, 2008, p. 175 sqq.). Toutefois ce processus de mutualisation est demeuré inachevé puisque seul a été adopté le principe d’une « sous-traitance » ou d’une « co-traitance » des techniques de renseignement (Code de la sécurité intérieure, art. L.863-2)27. En outre, la centralisation des moyens techniques de renseignement, au sein de la DGSE, suscite un certain nombre de difficultés (Urvoas et Verchère, 2013, p. 183)28 voire place les services demandeurs en situation subalterne, potentiellement source de tiraillements (ibid., p. 184-185)29.

18Cependant l’éloge de la spécialisation est indissociable des bénéfices qu’on lui prête, notamment en termes d’efficacité. En particulier, la création de la DCRI/DGSI en miroir de la DGSE témoigne d’une croyance de type managérial, propre au mythe de la fusion, voulant qu’une organisation resserrée offre une meilleure lisibilité vis-à-vis de l’extérieur (Bezes et Le Lidec, 2016b, p. 523). L’argument d’un interlocuteur unique et repérable pour les partenaires étrangers a souvent été avancé dans les rapports publics et les discours politiques, alors même que la DST assurait déjà cette fonction. I.6 y insiste : « Les RG n’étaient pas considérés comme un vrai service de renseignement avec qui on pouvait faire des échanges dans un même cercle de confiance avec les services étrangers correspondants ». La spécialisation permettrait en outre de renforcer l’efficacité d’une politique en en confiant la mise en œuvre et le suivi à une organisation exclusivement consacrée à cette tâche30. Sur ce point, le témoignage embarrassé de R.I.13 est éloquent :

« Il y avait une forme d’impératif : vous savez qu’avant la création de la DCRI, il y avait deux entités au sein du ministère de l’Intérieur : les Renseignements généraux d’une part, et la DST. Et avec l’affaire de la chute du mur de Berlin, la DST, qui était très axée sur le contre-espionnage soviétique bien évidemment à l’époque, a vu une partie de son activité en quelque sorte, faiblir – je ne veux pas dire qu’elle était totalement amputée – mais faiblir. Et donc il y avait non plus une simple émulation entre… – notamment sur ce qui concernait le terrorisme islamiste – non pas une simple émulation entre les Renseignements généraux et la DST, mais on avait parfois des situations un peu conflictuelles et qui étaient fortement dommageables pour, bien évidemment, l’activité et la performance à la fois collective des services. Donc il y avait nécessité, à un moment donné, de regrouper intelligemment tout ou partie de ces services et [c’est] ce qui a été fait dans le cadre de la création de la DCRI. […] Donc la DCRI s’est retrouvée en quelque sorte à la tête de ce qu’on appelait le spectre haut en termes de menace. Parce que, avant cette création, la DST s’occupait plus du terrorisme d’État, qu’il soit islamiste ou pas, bien évidemment, quelle qu’en soit l’idéologie, et les Renseignements généraux, toutes les autres formes de terrorisme. Or on s’est rendu compte que la frontière était parfois quasiment inexistante, dans ce cadre-là. C’est pour ça, comme je vous le disais, qu’il y avait une vraie nécessité de cette réforme ».

19La rivalité entre institutions est recaractérisée dans les termes d’une exigence de réforme imposée par l’évolution du contexte (terrorisme islamiste, « révolution numérique ») et la recherche de la « performance », de l’efficacité. Ainsi il est commun de présenter la création de la DCRI comme une nécessité du fait d’un besoin de spécialisation sur le terrorisme d’inspiration islamiste ayant émergé dans les années 199031 ou en raison de « l’évolution du contexte » (voir R.I.13). L’ambition affichée en 2008 était bien que la DCRI mette en commun les points forts des anciens services et soit davantage présente sur le territoire national que l’ex-DST. La nouvelle institution a donc été conçue pour reprendre la mission de la DST sur le terrorisme (cf. supra Dominati, 2015, p. 15)32. Cette spécialisation aurait en outre pour bénéfice de réduire des phénomènes de concurrence puisque « la DCRI reprend […] les missions de la DST, tout en ne subissant plus la concurrence des RG en matière de lutte contre le terrorisme » (Dominati, 2015, p. 16). Dans les faits, nous verrons, à partir de l’enquête menée, que la réforme de 2008 a reproduit au sein même de l’institution des phénomènes de « dissonance de culture professionnelle », de démotivation et de fuite des personnels, de perte d’informations et de capacités en termes de maillage territorial (infra 3.1).

20Un troisième avantage escompté de la spécialisation a consisté à confier une politique publique à une nouvelle organisation spécialisée et autonomisée33. L’institutionnalisation de cette dernière s’appuie alors sur un discours de justification nourri de l’idée que l’autonomisation et la spécialisation garantissent que la mission de la structure sera menée à bien de façon satisfaisante, sur la base d’une expertise professionnalisée fiable. Elle permet en outre d’afficher symboliquement sa prise en charge, comme nous y reviendrons. La spécialisation assurerait donc la sauvegarde d’objectifs de politiques publiques, c’est-à-dire « d’engagement crédible » (Miller, 2000 ; Miller et Whitford, 2016), émanant d’acteurs impliqués dans la compétition politique ou la lutte pour l’obtention de postes à responsabilité.

21La spécialisation affichée, qui a été le maître mot des réformes de 2008 puis de 2014, a produit une reconfiguration des frontières de la division du travail bureaucratique, dans l’univers du renseignement ainsi que dans sa pratique. En effet, la fusion a conjugué, du moins dans l’affichage proposé, des spécialités distinctes et des cultures professionnelles hétérogènes. Elle a réaffecté, dans des espaces qui n’étaient pas les leurs, des personnels aux compétences spécialisées et dotés d’une culture professionnelle singulière. « Sur le plan théorique, elle [la réforme de 2008] repose sur la volonté de combiner les atouts des deux principaux services – implantation territoriale des RG, capacité d’analyse et compétence répressive de la DST – et d’opérer une distinction entre le renseignement et l’“information générale”, qui désigne principalement le renseignement de proximité destiné à prévenir la délinquance d’ordre public. » (Dominati, 2015, p. 14-15) Dans les faits, elle a induit une hémorragie de personnels spécialisés ainsi qu’une perte de compétence sur certains segments du RI. Cette fusion, qui a eu un rôle majeur dans l’univers du renseignement français, participe toutefois des manières de « faire » et de « refaire » l’administration, tout en trahissant une forme de « manipulation de la machine administrative » (Pollitt, 1984 ; Hood et al., 1985).

2. Les agents de changement

22La promotion de la fusion, dans l’univers du renseignement, ne s’est pas seulement appuyée sur des « mythes rationnels » ou des « modèles culturels », elle émane également d’une volonté politique de marquer un changement dans l’intensité des engagements, en matière de sécurité, ainsi que de créer une impression de dynamisme réformateur, portée par des agents de changement. En effet, la question de la fusion de la DST et des RG émerge dès les années 1990 (entretien avec R.I.14 et R.I.16)34. Les agents de changement qui l’ont portée au début des années 2000 souhaitaient corrélativement répondre à certains problèmes rencontrés par l’exécutif. Nicolas Sarkozy accède à la présidence de la République le 16 mai 200735. Durant l’année inaugurale de son mandat, la première étape de la RGPP est lancée (avril 2008). Cette réforme de l’État ambitionne une baisse des dépenses publiques et l’amélioration des politiques publiques.

23La campagne présidentielle de N. Sarkozy est dominée par trois thèmes : le travail, la sécurité et l’identité nationale. Celle-là se voit cependant davantage abordée dans le registre de la SI que dans une logique de lutte contre le terrorisme ou de réforme des institutions relative à cette dernière. Dans l’interview officielle du candidat du 12 avril 200736, la question du terrorisme est envisagée, certes de façon liminaire, mais elle occupe moins d’un cinquième du temps de l’entretien. L’intensité de l’engagement du candidat-président, en matière de SI, s’est plutôt affirmée dans le « discours de Grenoble », prononcé le 30 juillet 2010, dans un contexte d’émeutes urbaines où les forces de l’ordre sont visées, puis avec l’adoption de la Loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure dite LOPPSI 2 (loi n° 2011-267 du 14 mars 2011)37. L’enquête menée permet de dire, via les témoignages recueillis, que la réforme de 2008, dans le cas de N. Sarkozy, est moins à mettre au compte d’un « engagement crédible » de campagne que de la volonté d’incarner un dynamisme réformateur mais aussi de répondre à des difficultés, d’ordre personnel et politique, avec les RG38.

24Si la réforme du renseignement ne figure pas dans les promesses de campagne, la fusion de 2008 se déploie au croisement de l’engagement pris par N. Sarkozy de supprimer la fonction politique des RG39 et du lancement d’une révision de la stratégie de défense, devenue ensuite stratégie de sécurité nationale. Le rôle prépondérant du pouvoir exécutif en matière de choix des structures administratives, démontré dans le contexte nord-américain (Moe, 1989, 1990), trouve une singulière actualisation avec la réforme étudiée et la mise en place d’une stratégie de contrôle des organisations publiques par l’exécutif, via des agents proches de ce dernier et jugés de confiance40.

25D’autres acteurs, notamment du monde administratif et policier, sont intervenus en soutien de cette transformation institutionnelle. Tel est le cas d’un proche de N. Sarkozy : Bernard Squarcini. Ce dernier incarne la figure de l’entrepreneur institutionnel. Son parcours au sein de la police et du renseignement est remarquable, ce qui lui confère assez de ressources et de légitimité pour promouvoir cette réforme. Sa rencontre avec N. Sarkozy sert de catalyseur. B. Squarcini, d’abord chef de division à la DCRG, en devient Directeur central adjoint en 1995. Devenu Directeur de la DST en juillet 2007, il est investi par le Président Sarkozy de la mission de moderniser le renseignement intérieur français. Il en est, plus exactement, le promoteur. C’est donc un homme des RG, brièvement passé à la DST (2007-2008), qui pilote la fusion du RI et contribue ainsi à se repositionner dans l’espace bureaucratique du renseignement. La réforme étant réalisée en juillet 2008, B. Squarcini se voit nommé Directeur de la DCRI, à la tête de laquelle il sera remplacé après l’élection de François Hollande à la présidence de la République en mai 201241. La fusion actualise les « grandeurs » des acteurs politiques qui peuvent toutefois être remises en cause par des changements de majorité gouvernementale.

26Elle permet à des acteurs du renseignement tels que B. Squarcini ou Patrick Calvar de se repositionner dans l’espace bureaucratique interne à l’État – verticalement, via la promotion d’une direction centralisée, et horizontalement, en mettant fin à la concurrence entre DST et RG. La fusion contribue conjointement à maintenir leur prééminence au sein d’un système politico-administratif reconfiguré. Ainsi P. Calvar, nommé par Manuel Valls, directeur central de la DCRI en remplacement de B. Squarcini, a réalisé une très large part de sa carrière à la DST, si l’on excepte deux années passées à la section recherches des RG (1993-1995) et celles à la DGSE. Cette réforme est le point de départ d’un travail institutionnel à travers lequel ces entrepreneurs de réforme vont assurer la pérennité de la logique, de la culture et des pratiques propres à la DST, c’est-à-dire à la « haute police » (voir infra 3.1 dans ce chapitre) tout en en transformant les modalités d’activation (Bezes et Le Lidec, 2016b, p. 519).

27La réforme de 2008 s’inscrit ainsi au cœur de réseaux sociaux, constitués en réseaux de pouvoir, nourris de relations interpersonnelles étroites. Les hommes – davantage que les femmes – impliqués dans ces politiques de l’organisation mobilisent et participent d’un réseau de proches, d’interconnaissance qui initie, collabore et contribue à la mise en œuvre de la réforme. R.I.5 l’explicite :

« La réforme que j’ai menée, à la demande de l’Élysée, c’est d’une part, créer une structure unique : renseignement intérieur, mais également instaurer une nouvelle coordination et coopération avec la DGSE. Je m’explique : avec Érard Corbin de Mangoux je m’entendais parfaitement, on avait fait un petit bout de chemin ensemble auparavant. Et là, on a échangé des responsables de haut grade entre nos deux boutiques. Ça veut dire que je lui ai donné mon numéro deux, qui aurait aimé continuer à travailler avec moi, comme directeur du renseignement, qui est un poste très important au sein de la DGSE, des adjoints en termes d’analyse aussi, qui venaient de la DCRI. En échange, j’ai pris à la sous-direction du patrimoine économique Marc  Pimond de la DGSE, qui est aujourd’hui42 le directeur du renseignement, à la DGSE. »43

28La fusion de 2008 est donc conduite par des acteurs clefs, agents de changement, promoteurs d’un discours de la rationalisation et de la spécialisation, de l’efficience et de l’adaptation au contexte, de la coopération et de l’intégration entre services44. Les changements de forme organisationnelle étudiés sont ainsi défendus par des entrepreneurs institutionnels porteurs de scripts réformateurs. En particulier, les prises de position publiques de B. Squarcini ont consisté à () promouvoir une distinction conceptuelle et opérationnelle entre le « renseignement » et l’« information générale », à () suggérer que cette distinction exigeait la constitution d’institutions distinctes : DCRI et SDIG – avec les succès que l’on connaît –, et enfin à () défendre l’idée que cette spécialisation des domaines d’intervention devait être couplée à une différenciation et à une spécialisation des techniques convoquées par ces services. Le rapport du sénateur Ph. Dominati témoigne de ce que la « distinction entre le renseignement et l’“information générale” était interprétée de façon particulièrement stricte par les principaux acteurs de la réforme » (Dominati, 2015, p. 14). Il cite en particulier B. Squarcini déclarant que « l’information générale n’a rien à voir avec le travail de renseignement [car] dans la majorité des cas, il s’agit de produire des faits bruts et instantanés [qui] ne nécessitent pas une analyse très poussée » mais doivent simplement « permettre d’adapter un dispositif en temps réel » (Squarcini et Pellot, 2013). À l’inverse, le renseignement impliquerait d’« identifier des individus qu’ils [les agents] vont approcher par des ressources humaines et technologiques » (idem)45.

29Cette distinction entre champs d’action permet de délimiter un domaine réservé – le « milieu fermé » – et de tracer un périmètre d’exclusion dont les frontières sont néanmoins discutables46. La séparation entre « milieu ouvert » et « milieu fermé » conduit à cantonner l’information générale – et l’institution qui lui est dédiée : la SDIG – à l’exploitation des sources ouvertes (Dominati, 2015, p. 15). Ce périmètre d’exclusion assoit également le privilège et l’exclusivité conférés, dans un premier temps, aux services de renseignement dits du « 1^er cercle » (DGSE, DGSI, DRM, DPSD, puis TRACFIN et DNRED) de l’usage de techniques intrusives de recueil du renseignement (interceptions de sécurité, sonorisation, captation d’images et de données, etc.) utilisées sur le territoire national (CSI, art. L.811-2). Le recours à ces techniques a ensuite été partiellement étendu aux services dits du « 2^ème cercle » (CSI, art. L. 851-2, L. 851-3, L. 851-6) comme nous allons le voir47.

1. « Très haute » police et « moyenne haute » police

30Les frontières ainsi tracées distribuent des espaces chargés de capitaux symboliques différenciés opposant un service « noble », la DCRI, à un service moins prestigieux cantonné au RT. Comme le souligne I.7, ancien préfet : « la DCRI avait récupéré la partie noble du boulot et leur avait laissé les mouvements sociaux » :

« J’étais préfet au moment de la création de la DGRI [sic]. Très honnêtement, le projet originel était peut-être séduisant, mais il a été extrêmement dévastateur pour tout un pan de ce qu’on appelait le renseignement territorial. On les appelait les SDIG avant48. En gros, c’est-à-dire la DCRI lorsqu’elle a été mise en place – je pense que Bernard Squarcini, qui en était à l’origine – il avait en gros récupéré les RT […]. Ils ont été séparés, en gros, entre ceux qui allaient faire le travail noble du renseignement, et puis ceux qui allaient faire – pour aller vite – les mouvements sociaux auprès des préfets. Si l’idée de créer un grand corps de renseignement était superbe, malheureusement, elle a été confrontée à la réalité. […] Ça a beaucoup déstructuré le travail du renseignement territorial. Mais peut-être que c’était un passage nécessaire. Et ça a surtout affaibli une partie du renseignement territorial. Honnêtement, ils avaient un problème de positionnement qui n’était plus très bon, puisque quand les RT ont été reconfigurés, ils ne s’occupaient plus du volet politique donc ils avaient perdu une partie du cœur… du job et… En fait la DCRI avait récupéré la partie noble du boulot et leur avait laissé les mouvements sociaux pour aller vite. »49

31La distinction ici convoquée – que l’on retrouve dans d’autres témoignages recueillis durant notre enquête – fait écho à celle formulée par Jean-Paul Brodeur (1983, 2008) entre la « haute » et la « basse » police, i.e. la « police politique » et la police criminelle ordinaire50. Cette dichotomie, élaborée pour caractériser les modèles français et britannique originels de l’institution, désigne pour les polices contemporaines une opposition entre des manières d’agir différentes51. Elle se double d’« une échelle de prestige [variable] en fonction de la proximité des autorités policières aux assises du pouvoir » (Brodeur, 2008, p. 135 ; supra 2.2). La première est conçue comme le « bras exécutif » du pouvoir52 et la seconde comme affectée aux tâches relevant de la sécurité commune, en l’occurrence sécurité publique. Parmi les quatre traits distinctifs de la première, figure au premier chef le travail sur le renseignement53. En tant que « police d’absorption » (Brodeur, 2008, p. 136), la « haute » police recueille des données, les transforme en renseignement, évalue les menaces. Toutefois « il existe deux différences fondamentales entre le renseignement de haute police (renseignement de sécurité) et de basse police (renseignement criminel). D’abord, ils n’ont pas la même portée. Les forces policières se limitent à recueillir les renseignements nécessaires à l’établissement d’une preuve. » (Brodeur, 2008, p. 136).

32À cet égard, les réformes analysées mettent en évidence plusieurs mécanismes. S’est opéré, en premier lieu, un déclassement en 2008 d’une partie des RG vers la sécurité publique [SP]. Les personnels RG, qui n’ont pas été intégrés à la DCRI, ont été affectés à une nouvelle sous-direction de la SP (police territoriale) : la SDIG, chargée du renseignement de proximité et déployée sur l’ensemble des départements français. Cette affection, vécue comme une relégation par les agents de la DST déplacés vers la SP, est fréquemment évoquée dans l’enquête comme les propos supra de I.7 et de R.E.8 le rappellent. Le regard de R.E.8, pourtant ancien officier supérieur des services de renseignement extérieur, permet de mieux saisir les enjeux de la réforme de 2008 notamment en termes de démotivation concomitante et d’incompatibilité de culture professionnelle entre membres d’anciens services ayant fusionné :

« C’est une réforme mal conçue54. On avait, on va dire, 1 800 – avant la réforme de 2008 – en gros, on est entre 1 500 et 1 800 personnes à la DST et aux alentours de 3 500-4 000 aux Renseignements généraux. On a dit qu’on avait fusionné les deux services. Non ! On a coupé les Renseignements généraux en deux et on a pris à peu près la moitié des Renseignements généraux qui étaient les plus performants, ceux qui travaillaient sur l’antiterrorisme, ceux qui… ce qu’on appelle les Sections opérationnelles de recherche qui visaient les filatures, les enquêtes, les infiltrations, et on les a fusionnés avec la DST pour faire une DGSI. Et donc en prenant, je veux dire entre 75 et 80 % des moyens matériels des Renseignements généraux. Et on a laissé… une petite moitié des ex-Renseignements généraux, aux alentours de 1 500 personnes de mémoire, et [qu’]on a attribué dans toutes les régions, dans tous les départements… qu’on a mis sous les ordres de la sécurité publique. Or la sécurité publique, ce sont principalement les CRS, pour faire court. Le renseignement les intéresse pas. […] Donc on a finalement totalement émasculé ce service qui, en plus, était la partie peut-être la moins compétente des anciens RG et qui en plus s’est retrouvée totalement déshabillée : il n’y avait plus de voitures, il n’y avait plus d’appareils d’écoute, enfin voilà ! Et donc effectivement, à partir de 2008 et jusqu’en 2013 – pardonnez-moi l’expression –, ils ont pédalé dans la semoule, ils étaient démotivés, ils n’étaient pas… D’ailleurs, beaucoup d’éléments de très bonne qualité […] ont même quitté directement la police parce qu’ils ne voulaient pas… Ils ne voulaient pas être intégrés à la DGSI, à la DCRI à l’époque, et ils ne voulaient pas se retrouver dans ce nouveau service, la SDIG qui était un service au rabais. Et pourquoi est-ce qu’ils ne voulaient pas se retrouver à la DCRI ? Parce que nous avons au départ – c’est toujours un peu le cas – appliqué les règles de confidentialité à ce nouveau service qui étaient celles du contre-espionnage. Quand on fait du contre-espionnage, on doit avoir un secret totalement hermétique. Quand on fait du contre-terrorisme, c’est moins vrai. On doit beaucoup plus échanger avec les magistrats, avec la branche judiciaire, avec les autres services, avec des éducateurs sociaux le cas échéant, et des choses comme ça. Et donc le fait qu’il ait cette culture du secret de type contre-espionnage a vraiment, au début, été extrêmement rébarbatif et extrêmement démotivant pour beaucoup de cadres des RG qui étaient passés à la structure [DCRI], qui avaient l’habitude de travailler de manière autonome, qui faisaient du renseignement de terrain parfois très efficace, tandis que la culture de la DST, c’est une culture quasi militaire. […] Ça s’est un peu amélioré depuis. Mais voilà, c’est cette confusion, en termes de métier, entre le contre-espionnage et le contre-terrorisme… qui explique certains de ces dysfonctionnements de la DCRI dans ses premières années parce qu’il a fallu fusionner – même si les deux groupes étaient policiers – deux groupes aux cultures très différentes. »

33La fusion de 2008 a ainsi reproduit, au sein même de l’institution dédiée à la SI, des phénomènes de « dissonance de culture professionnelle », de démotivation et de fuite des personnels, de perte d’informations et de capacités en termes de maillage territorial (voir Urvoas, 2012)55. La réforme de 2008 a produit une segmentation des RG qui a conduit à une dévalorisation discrète de certaines positions, en l’occurrence le fait d’être affecté à la SP, plutôt que de rejoindre la prestigieuse direction nouvellement créée. Par un effet mécanique, les fusions provoquent une raréfaction et une revalorisation des postes à responsabilité. Elles stimulent la concurrence pour ces postes entre acteurs individuels ou collectifs, entre corps en l’occurrence les anciennes DST et RG, ainsi qu’avec le pouvoir exécutif (Guibet Lafaye, 2024). Ces restructurations dévoilent conjointement des luttes de juridiction entre les composantes de l’univers du renseignement56. Ces luttes mettent en jeu la dépendance des institutions à leur environnement, leur position dans les hiérarchies institutionnelles et les identités de leurs agents. La transformation de la DST en Direction centrale puis en Direction générale s’opère sur fond de

« rivalité entre la DCRI et la DGSE puisque la DGSE avait un directeur général : Direction générale de la sécurité extérieure, et que le milieu du renseignement intérieur a voulu acquérir la noblesse et l’autonomie de la DGSE » (I.6).

34Comme nous l’avons souligné, la DCRI/DGSI se voit ainsi renforcée dans ses frontières organisationnelles grâce à un processus de spécialisation et de différenciation structurelle de ses fonctions. Si certains parviennent à tirer leur épingle du jeu, tel n’est pas le cas de tous les agents concernés par ces réformes. Le déplacement des frontières formelles entre organisations exacerbe les phénomènes de concurrence et de luttes de juridiction entre composantes, du fait de la dépendance des organisations administratives à leur environnement, de la position qu’elles occupent dans les hiérarchies, des identités de leurs agents et de leurs agences, de la segmentation entre directions administratives. Les réformes de 2008 et de 2014 participent de ce travail institutionnel (Lawrence et al., 2009), en l’occurrence d’un travail sur les frontières (boundary work)57, induisant des conflits de pouvoir58. Ces logiques de concurrence entre segments bureaucratiques59 forment la trame de la « bureaucratic politics » (Allison et Halperin, 1972, p. 43), au sein d’un État se présentant comme un « conglomérat de grandes organisations et d’acteurs politiques qui diffèrent considérablement quant à ce que le gouvernement doit faire » (Preston et Hart, 1999 ; Drezner, 2000)60.

35À l’occasion de ces reconfigurations, un troisième mécanisme se met en place en 2013-2014 avec la création respectivement de la SDAO61 et du SCRT. Ces politiques de l’organisation vont reproduire la dichotomie, évoquée au sein l’univers du renseignement entre « haute » et « basse » police. Ce redoublement dichotomique – ou « dichotomie au carré » – crée une « très haute » police (la DGSI62) et une « moyenne haute » police (le SCRT, la SDAO) plutôt cantonnée au renseignement de « terrain ». Ainsi la distinction entre « haute » et « basse » police s’est trouvée déplacée et redoublée au sein même de l’univers du renseignement ainsi que sur le territoire. La distinction catégorielle entre la « haute » police et la sécurité commune s’est vue importée au sein d’un nouvel espace. La dichotomie institutionnelle tient également à ce que les services concernés relèvent de directions plus ou moins autonomes en matière budgétaire et en capacité de recrutement de personnels. Lors de sa transformation en DGSI en avril 2014, la DCRI [i.e. le service de SI] s’est convertie de direction centrale en direction générale ce qui présente pour elle des bénéfices : elle quitte l’espace de la police nationale pour devenir une direction générale à part entière du ministère de l’Intérieur, dotée d’un nouveau statut, d’une plus grande autonomie budgétaire et de la possibilité de recruter des agents hors du seul périmètre de la PN.

36La dichotomie institutionnelle « au carré » précédemment décrite s’associe à la production de catégories et de distinctions conceptuelles permettant de la légitimer. La partition entre « signaux faibles » de la radicalisation et « haut du spectre » de la menace engage une distinction symbolique entre cibles de basse intensité (à faible potentiel de dangerosité) et cibles nobles, potentiellement terroristes (à haut potentiel de dangerosité), dont le « prestige » symbolique, mesuré à l’aune de la dangerosité, rejaillit sur les institutions affectées à leur suivi63.

37Les valorisations symboliques différenciées de l’espace géographique, dans l’État jacobin français, colorent également la partition de ces services. Dans ces représentations, la centralité est associée au prestige émanant de la proximité avec le centre du pouvoir64. A contrario, tout ce qui relève d’un éparpillement sur le territoire de services, comme la SDAO ou le SCRT, subit une dévalorisation symbolique symétrique65. La proximité au « centre » plutôt qu’à la « périphérie » fait l’objet d’une valorisation symbolique qui rejaillit sur l’appréhension des territoires, des espaces géographiques. La DCRI/DGSI bénéficie par contiguïté du prestige associé à la proximité du pouvoir et du fait de son accès direct aux plus hautes sphères de l’exécutif66.

38Ce prestige s’explique encore par la différenciation des tâches auxquelles les services sont affectés : alors que la spécialisation, dont on sait qu’elle constitue un « capital positif dans l’ordre des grandeurs policières » (Lemaire, 2016)67, constitue l’apanage de la DGSI, instituée chef de file de la lutte contre le terrorisme, le renseignement territorial a de multiples autres cibles que ce dernier : la quête d’informations dans les domaines socio-économique et institutionnel, le suivi des mouvements sociaux, celui des « radicalisés » et du séparatisme, les troubles à l’ordre public, le champ des délits de droit commun : petite délinquance, criminalité ordinaire, criminalité et délinquance organisées, enquêtes de moralité et de naturalisation68. Ainsi trouve-t-on d’un côté la DGSI, service spécialisé sur le terrorisme, et, de l’autre, des services territoriaux affectés à une mission généraliste, tels que les sections de recherche de la gendarmerie nationale, le renseignement en matière terroriste ne constituant qu’une partie des missions des services dits du « second cercle »69.

39La duplication de la distinction entre « haute » et « basse » polices, au sein de l’univers du RI, y a donc introduit des différences de prestige notables. Le prestige symbolique ne se construit pas seulement autour de l’aura de la spécialisation mais également de celle du secret70. Ainsi tous les membres de la DGSE, DGSI, DRSD sont habilités « secret de la défense nationale »71, alors que le niveau d’habilitation varie en fonction de la mission pour ceux du RT. Or « l’habilitation est une onction » (Dewerpe, 1994, p. 380). Ainsi les changements de forme organisationnelle, dont nous retraçons les évolutions, s’avèrent façonnés par des luttes de juridiction et, à tout le moins, par des tensions voire des rivalités.

40En effet, ces fusions, associées à l’instauration de structures de coordination, génèrent des difficultés. Celles-ci tiennent notamment aux luttes de pouvoir interorganisationnelles induites par les politiques de l’administration. En la matière, Allison et Halperin (1972) établissent une quasi-loi : plus le champ institutionnel est dense, plus le remodelage des tracés et des frontières alimente les conflits et la défense des juridictions72. Dans le cas qui nous occupe plusieurs paramètres interviennent : il y a incontestablement une densité institutionnelle, puisque le renseignement français est constitué de plus de dix-huit agences et marqué par un ancrage territorial remarquable. Toutefois ces facteurs sont tributaires de l’impulsion, par les plus hautes sphères de l’État, de ces réformes qu’elles ont supervisées et qui ont été animées par un réseau d’acteurs qui en sont parties prenantes. Le témoignage de la préfète I.6 en atteste :

« quand on a créé la DGSI et qu’on l’a autonomisée par rapport à la Direction générale de la police nationale – autant la DCRI était dans la DGPN, autant la DGSI a été érigée en direction générale autonome, distincte –, qu’est-ce qui s’est passé ? Puisqu’il existait quand même depuis toujours – en fait, depuis très longtemps – au cabinet du directeur général de la police nationale, une UCLAT, une Unité de coordination de la lutte antiterroriste. Bon, tant que la DCRI était dans la DGPN, on voyait bien que ça pouvait fonctionner. La DGSI sortant de la DGPN, on avait à la fois la DGSI… Il y avait la partie Renseignement territorial au sein de la DGPN, l’UCLAT et qu’est-ce qui s’est passé ? Le cabinet du ministre s’est mis à créer – je ne me souviens plus du nom –, rattachée au cabinet, une mission… c’était Olivier de Mazières qui était chargé de ça, un préfet donc73 – une mission opérationnelle de coordination qui voulait encore recréer de la coordination entre ces différentes instances. […]

[La création de la DCRI] pour moi, ça serait plutôt un petit peu de perturbations. On l’a vu avec la nécessité qui a été perçue à l’époque de créer un élément de coordination supplémentaire. On sait bien surtout en matière de renseignement que c’est un peu le : “je te tiens, tu me tiens par la barbichette ; je te donne ça, tu me donnes ça.” Tous les éléments de coordination créent de la perturbation. »

41La restructuration de la SI, marquant le début des années 2000, a donc conduit à une « interpénétration des modèles de haute police et de basse police » (O’Reilly et Ellison, 2006, p. 645) qui se traduit à la fois par une extension des logiques sous-jacentes à la « haute » police ainsi que par une intrusion accrue des techniques, auparavant réservées à cette dernière, dans le domaine de la police ordinaire (Anderson et al., 1995, p. 169), en l’occurrence du « renseignement ordinaire ». L’extension de ces logiques et schémas interprétatifs se lit dans la volonté de traquer les moindres signes de radicalisation ou de communautarisme ainsi que dans l’extension de la caractérisation de la « menace »74. Au nom de la lutte contre le terrorisme, du séparatisme – formulé comme une « atteinte à la forme républicaine des institutions » – puis des violences urbaines, a été promue une amplification des moyens mis à la disposition de la « moyenne haute » police, i.e. de la surveillance généralisée. Ainsi la DNRT (qui succède au SCRT) et la SDAO peuvent recourir à certaines techniques de renseignement, également utilisées par le « 1^er cercle » du renseignement, afin de préserver « l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale ; [mais aussi en vue de] la prévention du terrorisme ; la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous et des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique »75. La possibilité d’un recours à ces techniques par un ensemble de services disséminés sur l’ensemble du territoire fait suite aux lois sur le renseignement du 24 juillet 2015 et du 30 juillet 202176.

42Ce phénomène peut être qualifié de « passage à l’âge adulte » de la haute police (Brodeur 1983, p. 513). Il s’illustre par la tendance du monde de la haute police à étendre ses frontières au domaine de la « basse police » (maintien de l’ordre) dans la recherche de nouvelles menaces légitimantes (Brodeur, 1983, p. 513)77. Or la possibilité d’une telle extension de son propre champ d’action constitue un facteur central du « paradigme de la haute police » (idem). Ainsi non seulement la haute police s’est considérablement développée dans le registre de la sûreté de l’État, mais « elle a de plus en plus tendance à contaminer la basse police [via l’usage de certaines techniques]. En d’autres termes, cette dernière tend de plus en plus à avoir recours aux méthodes à la fois proactives […] qui étaient jadis l’apanage de la haute police. » (Lévy, 2012)78 Au-delà de cette extension des représentations, de la logique et des méthodes de la « haute » police, les mécanismes à l’œuvre dans les fusions demandent également à être examinés en lien avec les transformations de la sphère politique, du monde politico-administratif et de la montée en puissance de nouveaux acteurs au sein de ces derniers (Guibet Lafaye, 2024a, 2024b).

2. « Pyramider » le renseignement : une politique de la gouvernance

43Bien que l’univers du renseignement demeure souvent opaque au regard extérieur, l’intervention sur les architectures administratives, en particulier lorsqu’elles sont de l’ampleur précédemment décrite, dévoile des techniques de gouvernement. L’action politique sur l’organisation participe en effet des quatre instruments de l’exercice du pouvoir (Hood, 1986). Toute opération sur la division du travail administratif modifie et influence sa distribution. Elle contribue à renforcer les objectifs affichés afin de paraître à l’écoute des demandes de l’opinion publique mais aussi de certains groupes ou d’acteurs sociaux79. L’analyse des processus décrits, à partir de deux dimensions relatives à la nature des enjeux sous-jacents (selon qu’ils sont cognitifs ou matériels) et à l’ampleur de ces processus (selon qu’elle est restreinte/confinée ou large/publicisée)80, permet de mettre au jour, dans les « politiques du renseignement », une double articulation autour d’enjeux d’expertise liés aux politiques publiques (policy) mais également de mécanismes constituants et redistributifs (phénomène de gouvernance).

44Ces réorganisations publiques et administratives émergent au sein de champs politiques et bureaucratiques qui leur confèrent des enjeux de nature différente (Brunsson et Olsen, 1993 ; Musselin et Dif-Pradalier, 2014). Elles sont marquées par des tensions, souvent portées par des coalitions réformatrices promouvant de nouvelles architectures étatiques (supra 2.2). Ces enjeux de pouvoir sont liés à de potentielles influences sur le champ électoral, sur l’appareil bureaucratique ou sur les clientèles des politiques publiques. Ils sont inversement proportionnels à l’intérêt que les citoyens électeurs peuvent leur porter, alors qu’ils sont, pour les fonctionnaires et des groupes d’intérêts concernés, très fortement saillants. Les enjeux liés à la compétition pour le pouvoir et pour l’accès à des positions de prestige sont inhérents à ces entreprises réformatrices.

45La création d’institutions et de fonctions à haute responsabilité publique s’inscrit à bien des égards dans le modèle de la politique de cour (Hood et al., 1985). Si l’on a pu montrer, dans d’autres contextes, que la création d’un grand ministère pouvait servir à rétribuer symboliquement un parti allié ou à s’assurer du soutien d’une personnalité en fonction, dotée d’un poids électoral non négligeable (id.), la fusion, ici étudiée du renseignement et remise en perspective à partir des connexions précédemment rappelées (2.2), illustre ce phénomène, y compris à une époque bien plus récente. Pour ces raisons, l’organisation réformée n’est pas aussi rationnellement dessinée que le discours public ne le laisserait penser, en témoignent les attaques perpétrées par Mohamed Merah81 et interprétées comme un « incroyable raté des services secrets »82. Ces événements ont ainsi contribué à une réorganisation du RT et à la recréation du SCRT en 2014. Le politique n’est donc pas fait d’une seule rationalité (Jones, 2003 ; Bezes et Le Lidec, 2016a, p. 425).

46Parallèlement, les réorganisations au sein des attributions régaliennes illustrent une politique de la gouvernance ou politique constituante (Seidman, 1975). En effet, les transformations des périmètres administratifs provoquent des redistributions de l’autorité et du pouvoir, changent l’insertion des organisations dans les systèmes administratifs – la SI se détachant de la DGPN, le renseignement de proximité passant à la SP –, transforment les chaînes hiérarchiques et la distribution des responsabilités83, justifient la désignation de nouveaux responsables, influencent la circulation de l’information ainsi que les modes de coordination et de contrôle. De la sorte, ce sont les modalités d’exercice du pouvoir administratif, policier et politique qui sont modifiées. La création de la fonction de Coordonnateur national du renseignement par le décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 puis de la CNRLT par le décret n° 2017-1095 du 14 juin 2017 attestent de ces évolutions des politiques de la gouvernance en matière de renseignement ainsi que de la volonté de certains hommes politiques, de « réduire drastiquement le nombre de leurs interlocuteurs » afin d’avoir une « prise réelle sur l’action publique à travers des interactions répétées avec un petit nombre de hauts fonctionnaires » (Bezes et Le Lidec, 2016a).

47La fusion et les restructurations successives du monde du renseignement depuis 2008 répondent à des objectifs de « pyramidage » de cette administration : « elle offre au pouvoir exécutif le bénéfice d’un pilotage rênes courtes, d’une hiérarchie [apparemment] rationalisée, centrée sur un nombre plus réduit de collaborateurs de confiance » (Bezes et Le Lidec, 2016a ; Guibet Lafaye, 2024). La modification de la division du travail permet de rehiérarchiser les priorités de politiques publiques en redistribuant le pouvoir, via une hyper centralisation du renseignement incarnée par la création de la DCRI/DGSI et l’institutionnalisation de la CNRLT (Guibet Lafaye, 2024). En matière de réforme de l’État territorial, « les fusions ont été présentées à la fois comme des sources d’économies budgétaires et comme des outils de remodelage des relations politico-administratives, qui doivent aider l’exécutif politique à raccourcir les chaînes hiérarchiques pour mieux piloter l’appareil d’État, à renforcer son obéissance, sa réactivité et son contrôle sur la haute fonction publique » (Bezes et Le Lidec, 2016b, p. 527). De la même façon, le « pyramidage » de l’architecture du renseignement français a intentionnellement été conçu pour permettre un pilotage « rênes courtes » de ce domaine (témoignage de Po.5).

48Les politiques de l’organisation présentent donc des dimensions politiques, renvoyant aux usages que les gouvernants en font et à la manière dont ces formats organisationnels constituent pour eux des ressources mais aussi des contraintes. Celles-ci tiennent notamment au fait que ces politiques se déploient « au sein d’univers institutionnels dépositaires de manières [hétérogènes] de penser l’organisation » (à partir de catégories, de symboles, d’idéologies, de modes de fonctionnement, etc.) et de la structurer (à partir de normes, de ressources, d’une certaine distribution du pouvoir, de points veto, etc.). » (Bezes et Le Lidec, 2016a, p. 432). Les tensions sur ce qu’il « convient de faire » et sur « comment on doit le faire » sont manifestes dans les conceptions recueillies, au cours de l’enquête, sur ce que doit être le « vrai » travail de renseignement. Elles portent également sur l’usage des nouvelles technologies vs le recours aux sources humaines ; sur l’emploi de sources ouvertes vs de sources fermées ; sur le rapport au secret.

49Si la création de la DCRI ne peut être interprétée comme répondant à un enjeu d’affichage « destiné à manifester publiquement l’attention prêtée par les autorités à un problème public84 [ni] à attester de sa volonté de “faire des choses” (Cane-Wrone, 2009) » (Bezes et Le Lidec, 2016a, p. 426), tel n’est pas le cas de sa transformation en DGSI. Cette seconde réforme intervient à la suite des attaques perpétrées par M. Merah, en pleine campagne présidentielle de 2012, et en raison desquelles la DCRI a été mise en cause. La réactivité symbolique aux problèmes publics a été assumée, via une nouvelle politique de l’organisation, par le gouvernement socialiste récemment élu. En la matière, la constitution de la DGSI mais surtout la (re)création concomitante du SCRT revêtent une dimension symbolique, analysable en termes de construction d’images et de signaux adressés à « l’opinion » ainsi qu’à des publics plus spécifiques, là où la gauche doit toujours affronter l’image de laxisme en matière de sécurité.