Introduction

1Contrairement à la criminalité classique, où l’action policière s’attache à identifier l’auteur d’une infraction déjà commise, l’activité antiterroriste est prioritairement orientée vers le démantèlement de réseaux ou l’interpellation d’individus isolés avant leur passage à l’acte. C’est pourquoi la lutte antiterroriste repose avant tout sur un travail de renseignement, et est devenue la priorité des services de renseignement en raison du maintien depuis 2015 de la menace à son niveau le plus élevé. Davantage surveiller pour mieux prévenir est devenu le blason de la lutte antiterroriste.

2Pendant de nombreuses années, de 1980 à l’an 2000, la pluralité de services de renseignement, autonomes les uns par rapport aux autres, sous la tutelle d’autorités plurielles, a été source de concurrences et de doublons, rendant inabouti le travail des structures de coordination mises en place.

3Nous avons assisté au cours des quinze dernières années à un changement de la manière d’appréhender la lutte contre le terrorisme, qui s’est traduit par une refonte de son organisation et un développement de la coordination. La méthode privilégiée consiste à étendre le champ de la collecte d’informations, à développer l’interconnexion des données, avec pour finalité de réduire le risque de voir un individu glisser entre les mailles du filet. La Délégation parlementaire du renseignement dans son rapport d’activité 2018-2019 soulignait la nécessité d’adapter encore les services de renseignement pour appréhender une menace terroriste devenue essentiellement endogène et s’inscrire dans un dispositif de lutte contre la radicalisation.

4Aussi il convient de se demander si les relations entre services de renseignement antiterroristes sont sorties de la lente et sourde bataille de positions qui les occupait depuis tant d’années. Pour répondre à cette question, il paraît, tout d’abord, nécessaire de retracer l’évolution du renseignement antiterroriste depuis les attentats de 2012 et 2015, laquelle est bien sûr étroitement liée à la ligne politique fixée. L’examen du nouveau dispositif de coordination de la lutte antiterroriste, son mode de fonctionnement, ses résultats permettront, ensuite, de porter un regard sur ses enjeux à travers plusieurs axes de réflexion.

L’évolution du renseignement antiterroriste depuis une décennie

5Pour comprendre l’évolution du renseignement antiterroriste, il est intéressant de partir du modèle initial qu’avait bâti la France, pays le plus touché par les attentats depuis un demi-siècle. Depuis la fin des années 1970, la lutte antiterroriste reposait sur une diversité de services, aux compétences complémentaires, certes parfois concurrentes mais provoquant une saine émulation et une diversité des analyses. Elle était une affaire de professionnels à distance des enjeux de pouvoir, et constituait une politique publique pilotée, comme les autres politiques publiques, depuis Matignon dans sa dimension interministérielle et depuis le ministère de l’Intérieur dans sa dimension opérationnelle. Elle était, enfin, une prérogative nationale, éloignée des influences de l’étranger. Longtemps, la fusion des services a été perçue avec méfiance, par crainte de l’omnipotence, et d’un déficit d’objectivité et de contradictoire dans l’analyse. Le mécanisme de coordination mis en place, à travers l’Unité de Coordination Antiterroriste (UCLAT) reposait sur l’association des services ayant à connaître de la menace terroriste. L’autorité politique voyait jusque-là dans cette hétérogénéité un facteur d’émulation, propre à présenter une image objective du risque.

6Sous la présidence Sarkozy a germé un changement de la manière de penser l’organisation du renseignement antiterroriste avec la création en juillet 2008 d’une Direction Centrale du Renseignement Intérieur (DCRI) et d’un Conseil National du Renseignement (CNR), lequel plaçait un conseiller national au renseignement directement auprès du Président de la République. Dans son livre La révolution antiterroriste, François Thullier montre comment les réformes instituées à partir de 2008 ont conduit à s’écarter du modèle latin de gestion du crime terroriste par une pluralité de services de renseignement et de police autonomes, au profit d’une concentration des pouvoirs au sein d’un service central de renseignement. Il expose les leçons politiques qu’il convient d’en tirer.

7Lorsque survient en 2012, l’affaire Merah (l’assassinat de sept personnes dont trois enfants dans une école confessionnelle juive à Toulouse), le renseignement intérieur est empêtré dans la fusion, entamée en 2008, de la Direction de la Surveillance du Territoire (DST) et d’une partie des Renseignements Généraux (RG), faite sur la base d’une réponse à Al-Qaida – une franchise terroriste transnationale, sans territoire, une avant-garde réduite –, mais qui ne répond pas à la nouvelle menace de l’État islamique – un djihadisme massif, de proximité, notamment alimenté par des Français radicalisés sur le sol national.

8La DCRI critiquée pour ne pas avoir évalué la dangerosité de Mohammed Merah en est sortie affaiblie. L’organisation du renseignement a alors été interrogée par les autorités politiques, qui ont apporté une réponse alignée sur le modèle anglo-saxon à travers un plan de lutte contre la radicalisation, directement inspiré des discussions bilatérales franco-britanniques sur le terrorisme et promu par le Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (SGDSN), et par une politisation de la réponse en rejoignant les puissances occidentales engagées dans la guerre contre le terrorisme. Le choix a alors été celui d’une concentration des pouvoirs au sein des services de renseignement, qui s’est traduite par la création de la Direction Générale de la Sécurité Intérieure (DGSI) en 2014 sous la présidence Hollande, puis du Centre National de Contre-Terrorisme (CNCT) et du Coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme par décret n° 2017-1095 du 14 juin 2017 sous la présidence Macron.

9L’ambition était de créer une communauté du renseignement en charge de la collecte, de l’analyse, de l’exploitation et de la circulation du renseignement, formée par « La coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme » placée auprès du président de la République et par des « services spécialisés de renseignement » que sont le renseignement intérieur (DGSI), le renseignement extérieur (Direction Générale de la Sécurité extérieure - DGSE), le renseignement militaire (Direction du Renseignement Militaire - DRM et Direction du Renseignement et de la Sécurité de la Défense - DRSD), le renseignement douanier (Direction Nationale du Renseignement et des enquêtes Douanières chargée de mettre en œuvre la politique de renseignement, du contrôle et de la lutte contre la fraude en matière douanière - DNRD), et le renseignement financier (TRACFIN), dont la mission est de lutter contre le blanchiment de capitaux, les circuits financiers clandestins et le financement du terrorisme.

10Ont été exclus de cette communauté les autres services de renseignement que sont le Service Central de Renseignement Territorial (SCRT), la Sous-Direction de l’Anticipation Opérationnelle (SDAO), la Direction du Renseignement de la Préfecture de Police (DRPP).

11La prévention s’est orientée depuis 2014 vers l’évaluation et le suivi de la radicalisation non seulement au sein de la société mais également en milieu carcéral, à travers l’essor du renseignement pénitentiaire. Il s’est ensuivi une augmentation des moyens des services de renseignement (loi n° 2015-912 du 24  juillet  2015) qui ont bénéficié de techniques de renseignement et de moyens humains et financiers étendus dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Ce domaine concentre près de la moitié des demandes d’interceptions de sécurité. Peu de services de renseignement dans le monde ont connu une croissance aussi forte comme conséquence de la priorité politique donnée à ce type de criminalité.

12Le paysage antiterroriste français s’est alors recentré autour de deux grands services de renseignement, la DGSI au plan intérieur et la DGSE sur le terrain extérieur. Depuis les attentats de 2015, la DGSI a développé son assise au cœur du renseignement intérieur antiterroriste. Elle s’est autonomisée à l’image des grands services occidentaux que sont le FBI nord-américain, le MI5 britannique, le BFV allemand, l’AISI italien, en s’émancipant de la Direction Générale de la Police Nationale.

13La montée en puissance de la DGSI en matière de renseignement intérieur antiterroriste s’est construite en plusieurs étapes. Dès l’été 2015, la DGSI a créé sa propre cellule interne de coordination opérationnelle (Allat), rassemblant 9 services (au nombre desquels les DGSE, DRM, DRSD, DGGN, SCRT, DRPP), dont la vocation opérationnelle s’est axée sur le sujet irako-syrien et qui a impulsé un échange sur des dossiers spécifiques en lien avec le terrain. La DGSI a, par ailleurs, bénéficié d’un bureau de liaison dans chaque service, à la DGSE, au SCRT, à la DRPP, ce qui lui a permis de puiser de l’information et d’entretenir des réseaux informels au sein de chaque structure. Elle a également consolidé un réseau européen exclusif et informel de coopération entre agences similaires, et s’est arrogé un quasi-monopole des enquêtes judiciaires. Elle a, enfin, placé ses cadres au sein des principaux services français (SCRT, DRPP) et a donné une priorité depuis 2016 au développement de ses capacités techniques. En présence de filières terroristes complexes à infiltrer, de cellules de quartier et familiales, le développement d’un renseignement technique de qualité et exploitable était devenu une nécessité.

14La DGSI appelait alors de ses vœux une coordination placée au-dessus de la Direction Générale de la Police Nationale. C’est ainsi que l’État-major opérationnel de la prévention du terrorisme (EMOPT) a été créé en juin 2015 et rattaché au Cabinet du ministre de l’Intérieur. Composé de 15 personnes détachées des services (notamment DGSI, DRPP, SCRT, DCPJ, BCPP, gendarmerie), l’EMOPT a offert une coordination opérationnelle spécifique axée sur la gestion d’une base de données d’individus à risque radicalisés, sans pour autant constituer une structure de coordination pleine et entière. Il a maintenant disparu.

15Parallèlement, depuis novembre 2022, la DGSE a connu une réorganisation interne inédite afin de mettre en place un modèle intégré, associant analyse, technique et action. Elle a changé son organisation en créant des centres par thématique. L’organisation très cloisonnée et verticale s’en est trouvée modifiée. La direction phare de la DGSE, celle du renseignement, a disparu, et le rapprochement des agents de la direction technique avec d’autres directions a mis fin à l’idée d’une agence technique de renseignement autonome, à l’instar de la NSA (National Security Agency) aux États-Unis. Il convient de relever que le nouveau directeur technique de la DGSE, Frédéric Valette, dirigeait jusque là la direction technique de la DGSI.

16Se dessinent ainsi les grandes tendances d’une révolution de l’organisation opérationnelle de la lutte contre le terrorisme qui conduisent vers une centralisation des pouvoirs et une concentration des moyens au profit d’un dispositif resserré.

Un dispositif de coordination resserré et vertical

17La France dispose actuellement d’un système de coordination du renseignement antiterroriste à deux niveaux, d’une part, au niveau stratégique, portée par le Coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT) et, d’autre part, au niveau opérationnel, portée par la DGSI. Cette coordination a vocation à assurer une circulation du renseignement et de l’analyse au sein de la communauté du renseignement, et en direction de l’autorité politique.

Enjeux et débat

34Le gouvernement se félicite de mieux contrôler un appareil de renseignement plus vertical, moins diversifié, à travers la prédominance de la DGSI, et mieux rassemblé autour de lui, via le coordonnateur du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT). Cette concentration de tous les leviers de la riposte antiterroriste soulève un certain nombre de questions.

35La question de la capacité antiterroriste. La capacité antiterroriste n’est-elle pas renforcée lorsqu’elle est agrégée au sein de services pluriels complémentaires ? Des grandes agences comme la CIA et le FBI ne sont pas parvenues en 2001 à traiter l’ensemble des renseignements qui leur parvenaient, prisonnières d’un goulet d’étranglement structurel. En cas de nouvel échec de notre lutte antiterroriste, la DGSI ne risquerait-elle pas d’être rendue seule responsable ?

36La question de l’indépendance technologique. L’exploitation du renseignement ne peut se faire sans un outil technique, or les services de renseignement n’ont pas les moyens de le produire eux-mêmes, ce qui les oblige à faire appel au secteur privé, voire à l’étranger comme cela a été le cas avec le logiciel Palentir de la DGSI (outil de traitement des métadonnées collectées sur le territoire national) attribué à une société américaine. Ce sont autant de brèches dans la confidentialité qui interrogent quant à la protection des données et l’indépendance de notre politique antiterroriste. Cela n’est pas anodin, en début d’année 2024 l’arrivée à la tête de la DGSE de Nicolas Lerner, ancien directeur de la DGSI, a suscité quelques mécontentements d’agents de la DGSE lui reprochant d’avoir laissé la DGSI s’associer avec la société américaine Palentir, proche de la CIA.

37La question de la politisation de la coordination stratégique. Pour la première fois de son histoire, la lutte antiterroriste est coordonnée au niveau de la Présidence de la République, ce qui politise la mission de la structure de coordination qu’est le CNCT et la fragilise. Est-ce le rôle du Président de la République que de coordonner un domaine relevant de la sécurité intérieure et d’être exposé au premier plan en cas de survenance d’un attentat, ou pire d’une défaillance publique avérée des services ? Un nouveau « Rainbow Warrior antiterroriste » remonterait directement à l’Élysée.

38La question de la sémantique. En créant le Centre National de Contre-Terrorisme (CNCT), les autorités politiques choisissaient d’afficher pour la première fois le terme de « contre-terrorisme » dans le vocabulaire sécuritaire. Jusqu’alors seul le mot « antiterrorisme » était employé pour désigner les mesures prises pour répondre au phénomène terroriste. Cette sémantique pose question. La notion de « contre-terrorisme » est-elle utilisée comme un anglicisme mal compris pour franciser l’expression anglo-saxonne de « counterterrorism », ou bien est-elle employée pour donner une connotation renouvelée à la réponse que le politique entend apporter au terrorisme, par le moyen de frappes préventives ?

39La question de la connaissance. Dans le passé, si un service passait à côté d’un événement ou l’analysait de façon erronée, le service voisin pouvait y remédier, et les autorités politiques disposaient de l’ensemble des points de vue pour se forger une opinion et décider de son action. Donner le lead à un seul service policier conduit à se couper d’autres cultures professionnelles. À présent, toute analyse sort du prisme culturel de la DGSI et ainsi d’une vision policière de la menace, avec le risque de réduire l’évaluation de celle-ci.

40La priorité est donnée au renseignement immédiatement exploitable, dit « de sécurité » (par exemple pour définir des objectifs opérationnels), ce qui l’emporte sur la compréhension à long terme des forces politiques et régionales en présence. Nous nous trouvons en présence d’un renseignement à courte vue. En s’effaçant devant la DGSI, le service de renseignement extérieur prive la politique antiterroriste de son professionnalisme traditionnellement fondé sur le long terme et la connaissance de l’homme, la géographie humaine (notamment dans les pays qui font partie de nos anciennes zones d’influence). En conséquence, on échange plus, mais on comprend moins. Les renseignements et les métadonnées circulent plus rapidement au sein du premier cercle du renseignement, mais la capacité de les analyser, de les mettre en perspective, à percevoir les complexités et les nuances qui précèdent les dangers s’amenuise.

41La question de la transparence. La lutte antiterroriste est concentrée à la DGSI, mais toutes les activités de la DGSI sont classifiées, aussi ne devient-il plus possible d’en parler, tout débat sur la question est fermé. Auparavant, il était possible d’imputer à la police des succès, des échecs, de disposer d’éléments sur la réalité de la menace, sur une opération qui s’était bien déroulée. Lorsqu’il y avait une communication sur tel nombre d’attentats déjoués, il était possible de vérifier, la police autorisait une forme de transparence dans la lutte antiterroriste. Aujourd’hui le chiffre donné est invérifiable puisque tous les éléments sont classifiés, ce qui peut être de nature à alimenter le soupçon de manipulation politique. Avec la DGSI, la lutte antiterroriste est placée derrière les hauts murs du secret, éloignée du regard du citoyen qui ne peut plus voir ce qui se fait.

42La question de la démocratie. Auparavant toutes les agences de renseignement participaient à la lutte contre le terrorisme à part égale, aucune ne prenait le pas sur les autres. Donner à un service le monopole de la lutte antiterroriste peut être perçu comme maladroit car si une agence de renseignement est plus forte, si sont placés dans cette agence des cadres liés au politique, elle pourrait aisément devenir un État dans l’État, et être transformée en police politique, offrant un outil politique d’une puissance énorme. Tous les moyens techniques, humains, budgétaires sont regroupés à ce niveau, ce qui pourrait constituer un danger pour la démocratie. Les services de renseignement, qui se sont rendus indispensables sous le couvert de la menace terroriste croissante, détiennent désormais un poids et une influence considérables.

43Il existe deux objectifs à la coordination, d’une part, l’échange et la fluidité de l’information et, d’autre part, le contrôle politique. Force est de constater que c’est cette seconde dimension qui l’emporte en France pour le moment avec le CNRLT placé auprès de la Présidence de la République.