La quête du juste prix
p. 107-115
Note de l’auteur
Le style oral de l’intervention qui a eu lieu lors du colloque organisé le 31 mai 2024 a été conservé.
Texte intégral
1Saisir la problématique du « juste prix » oblige à s’intéresser aux chiffres ; or chacun convient que l’accès à ces chiffres est malaisé.
D’un côté, il est indiqué dans l’exposé des motifs qui précède la proposition de loi du 20 février 2024 visant à garantir un revenu digne aux agriculteurs et à accompagner la transition agricole, que 18 % des agriculteurs vivent sous le seuil de pauvreté et que les éleveurs disposent du revenu moyen le plus bas du pays. Pour les autres maillons de la chaine, selon l’exposé des motifs, les résultats seraient « indécents » et « les multinationales de l’industrie agroalimentaire et les géants de la distribution se remplissent les poches »1.
2Mais, d’un autre côté, les rapports annuels publiés par l’observatoire Agrimer des prix et des charges transcrivent une réalité plus contrastée selon la filière concernée. Pour l’année 2022, par exemple, sur l’évolution des marges nettes, l’observatoire signale que, pour le lait bio ou pour le veau, les résultats 2022 des exploitations sont les plus mauvais que ces filières aient connues depuis plusieurs années. Mais, pour le lait de vache, la viande bovine ou le blé tendre, 2022 a été la meilleure année qu’on ait connue depuis plus de 10 ans… Par ailleurs, pour la grande distribution, la marge nette après IS pour l’ensemble des rayons serait de 1,6 %, sachant que, pour certains rayons, chaque année, les chiffres sont négatifs (les rayons de la boucherie, du poisson ou de la boulangerie engrangent, chaque année, des pertes, rendant nécessaire la péréquation entre rayons).
3La quête du « juste prix » n’est pas un objectif nouveau : le droit positif comprend déjà un certain nombre de dispositions qui ont été adoptées précisément pour atteindre cet objectif 2 (§ 1). Aujourd’hui, les difficultés ne semblent pas aplanies, de sorte que de nouvelles idées doivent prospérer en droit prospectif (§ 2).
I. En droit positif
4Pour atteindre ce juste prix, la méthode la plus directe consiste à agir directement sur le quantum du prix (B). Jusqu’à récemment, les méthodes indirectes consistant à travailler sur la correction de l’asymétrie contractuelle ont été privilégiées (A).
A. Corriger l’asymétrie contractuelle
5Deux outils principaux sont prévus en droit positif : la possibilité de regroupement à l’amont (1) et le principe de contractualisation (2).
1) Le regroupement à l’amont
6Entre les agriculteurs ou éleveurs qui vendent des matières premières et les industriels ou distributeurs qui transforment et revendent, la négociation ne se fait souvent pas sur un pied d’égalité. Pour corriger cette situation d’asymétrie contractuelle, le législateur, national comme européen, a cherché à inciter le monde agricole à se structurer, sous la forme d’organisation de producteurs (OP) ou d’association d’organisations de producteurs (AOP), pour renforcer leur puissance de négociation.
7À la suite de la fameuse question préjudicielle posée par la Cour de cassation dans l’affaire des endives3, la Commission européenne a réformé le règlement OCM4, via le règlement Omnibus5 en ajoutant, à l’article 152 § 1 un paragraphe bis qui permet aux OP reconnues de négocier, de manière unitaire, la production de l’ensemble de leurs membres à un prix unique, sans tomber sous le coup de l’interdiction des ententes. En vendant une plus grosse quantité, on espère que l’OP aura ainsi une force de vente supérieure qui lui permettra de mieux négocier.
8Quels sont les résultats en pratique ? Les données manquent pour répondre à cette question.
9En revanche, les OP ne peuvent pas se mettre d’accord entre elles, pour négocier un tarif unique : cela constituerait une entente anticoncurrentielle et serait ainsi contraire aux règles du droit de la concurrence.
10Ainsi, dans un récent avis, l’autorité de la concurrence a expliqué que, dans le secteur des vins, l’interprofession qui fixerait des bornes minimales et maximales à la variation du prix du vin de réserve serait auteur d’une entente anticoncurrentielle6. Dans cette affaire, l’interprofession se prévalait du fait que le règlement OCM autorise les clauses de tunnel de prix. L’argument n’a pas convaincu l’Autorité de la concurrence : si les bornes du tunnel sont fixées de manière collective par l’interprofession, cela participe d’une fixation commune d’une partie du prix de vente. L’argument avancé par l’interprofession qui expliquait que sa pratique était indispensable à la préservation des équilibres économiques du secteur, n’a pas davantage convaincu. Pour échapper à la sanction, il aurait fallu que l’interprofession puisse démontrer la réunion des conditions requises pour l’octroi d’une exemption individuelle, ce qui suppose de pouvoir démontrer que la pratique réservait une part de profit aux consommateurs. Or, la pratique étant destinée à obtenir un prix d’approvisionnement supérieur, on se doute que, jamais, elle n’aurait pu conduire à des baisses de prix dont aurait profité le consommateur.
2) Le principe de contractualisation
11Le code rural et de la pêche maritime retient un principe dit de « contractualisation », c’est-à-dire de l’écrit obligatoire mais, en réalité, les exceptions sont très nombreuses.
Ainsi, l’article R. 631-6-1 CRPM issu du décret du 26 décembre 2022 soustrait à l’écrit obligatoire les secteurs des fruits et des légumes, de l’huile, du sucre, des céréales, du vin… Dans ces secteurs, les usages sont différents et les rythmes de production et de négociation incompatibles avec la règle de l’écrit obligatoire, preuve que l’écrit n’est pas toujours une solution pertinente pour atteindre le rééquilibrage contractuel souhaité.
B. Agir sur le prix
1) La prise en compte des indicateurs
12Grande nouveauté de la loi dite EGAlim 17, l’article L. 631-24 CRPM prévoit que, lors de la conclusion des contrats de vente de première cession sur les produits agricoles, il faut « prendre en compte un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture et à l’évolution de ces coûts ».
13Cette référence aux indicateurs suscite de nombreuses difficultés. On en évoquera trois :
14(i) le champ d’application de la règle consistant à prendre en compte les indicateurs.
S’agissant des contrats de première cession, l’obligation de prendre en compte les indicateurs ne vaut que si le contrat est conclu par écrit or de nombreux secteurs sont soustraits à la règle de l’écrit obligatoire, de sorte que nombreux sont les contrats qui ne sont pas formalisés par écrit.
De plus, dans certains secteurs, des organisations syndicales expliquent à leurs membres que l’obligation de prendre en compte les indicateurs ne vaut que dans les cas où le prix est « déterminable », c’est-à-dire dans les seuls cas où le prix n’est pas déterminé dès l’origine. Une telle interprétation restreint considérablement le rôle des indicateurs.
15(ii) La fixation et l’utilisation des indicateurs. Ceux-ci, fixés par les organisations interprofessionnelles, le sont en considération des coûts moyens de production. Leur calcul est complexe, surtout lorsqu’on s’intéresse aux produits transformés. Leur formulation l’est d’autant, de sorte qu’il n’est pas certain que cela permette un rééquilibrage effectif des forces en présence lors des négociations.
16(iii) Le sens du verbe « prendre en compte ». On comprend que l’objectif est d’éviter que l’acheteur puisse acheter à un prix inférieur aux coûts de production supportés par le producteur. Mais le texte n’impose pas de fixer le prix en fonction des indicateurs. Les parties sont simplement invités à « prendre en compte » les indicateurs. « prendre en compte », c’est très mou, presque de la soft law.
Et, du reste, c’est peut-être bien ainsi : d’une part car on se trouve dans un marché qui dépasse les frontières de la France de sorte qu’il ne faut pas empêcher nos exploitants français de vendre à un prix compétitif ; d’autre part parce que l’exploitant qui serait très efficace et qui produirait pour un prix inférieur à celui des indicateurs doit pouvoir vendre moins cher.
2) La méthode de construction des prix
17D’une part, la loi dite EGAlim 28 a imposé une « non-négociabilité d’une partie du prix », faisant en sorte de « sanctuariser » le prix des produits agricoles. La règle participe d’une volonté de construire le prix « en cascade » : il convient ainsi de s’assurer que chaque intermédiaire ne fasse pas une marge supplémentaire, au détriment du producteur agricole.
Cette « sanctuarisation » suppose le respect d’une des trois options de calcul proposées par l’article L. 441-1-1 du code de commerce. Selon les résultats pour 2024 présentés par l’observatoire des négociations commerciales, la sanctuarisation des matières premières agricoles n’a pas produit les résultats espérés, puisque les matières agricoles sont en hausse alors que le prix 3 fois net n’y est pas… 9
18D’autre part, l’ordonnance du 12 décembre 201810 a relevé le seuil de revente à perte pour certains produits (la règle dite du SRP +10 qui a ensuite été entendue à tous les produits alimentaires, sauf les fruits et légumes11). Ce faisant, on espérait que la pression que les distributeurs exercent sur l’amont diminue. Il est difficile d’évaluer si, en pratique, ce ruissellement vers l’amont a eu lieu ou non. En effet, ce n’est pas parce que les distributeurs doivent vendre plus cher que, nécessairement, ils achètent plus cher.
Une évaluation des conséquences du SRP+10 est censée être remise chaque année au Parlement mais celui-ci ne l’a toujours pas reçu pour 2023. Visiblement, les données ont été transmises par les distributeurs à la DGCCRF mais celle-ci ne parvient pas à mesurer l’impact sur le revenu de l’agriculteur. Il faut dire qu’entre-temps, des facteurs exogènes (en particulier la guerre en Ukraine et ses conséquences sur le prix de l’énergie) sont intervenus et compliquent l’évaluation de la règle du SRP +10.
II. En droit prospectif
19La réflexion continue d’avancer au sujet d’une nouvelle réforme des textes applicables (même si la dissolution de l’Assemblée nationale le 9 juin 2024 a imposé une suspension de la réflexion)12.
20Si on veut aller plus loin dans la quête du prix juste, deux options sont envisageables : renforcer et étendre le système instauré par les lois « EGAlim » (A) ; rompre avec le principe de liberté des prix et instaurer des prix planchers (B).
A. Renforcer et étendre le système instauré par les lois EGAlim
21Alors que certains envisagent une « énième » retouche du dispositif EGAlim (1), d’autres penchent plutôt pour son européanisation (2).
1) Retoucher le système EGAlim
22Une des idées serait de renforcer la contractualisation en supprimant les exceptions à l’écrit obligatoire, de sorte à œuvrer dans le sens d’un meilleur rééquilibrage des forces de négociation en présence.
23Une autre idée consiste à revenir sur les options de l’article L. 441-1-1 du code de commerce afin de renforcer l’effectivité de la sanctuarisation du prix des produits agricoles (c’est la proposition du médiateur des relations commerciales agricoles).
2) Européaniser le dispositif EGAlim
24Le 15 mars 2024, la Commission européenne a annoncé un « réexamen ciblé de la PAC afin de soutenir les agriculteurs de l’UE ». À cette occasion, elle a annoncé le lancement d’un observatoire des coûts de production, des marges et des pratiques commerciales dans la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire – on imagine qu’elle s’est appuyée sur l’expérience française.
25Surtout, dans le même temps, le Président Emmanuel Macron a annoncé publiquement soutenir l’idée d’un EGAlim européen.
26Les questions suscitées par cette proposition sont assez nombreuses : parmi celles-ci, quel contenu donner à cet « EGAlim européen » ? S’agit-il d’étendre à toute l’UE le système français, c’est-à-dire l’obligation de tenir compte d’indicateurs pour fixer le prix des produits alimentaires, ainsi que la sanctuarisation du prix des produits agricoles tout au long de la chaîne contractuelle ? Cela ne fonctionne déjà pas trop bien en France…
27L’idée d’unifier les règles est évidemment une bonne idée : ce devrait même être, plus globalement, un prérequis de l’édification d’un marché intérieur. Mais encore faut-il savoir comment unifier ? sur quelle base ?
B. Rompre avec EGAlim et revenir sur le principe de liberté des prix en instaurant des prix planchers
28La réflexion à ce sujet est déjà bien engagée puisqu’une proposition parlementaire visant à faire adopter un système de prix planchers a été déposée à l’Assemblée nationale la 20 février 2024 et a d’ores et déjà été adoptée en première lecture le 4 avril 2024 (texte n° 277).
29Le système proposé est le suivant :
Pour chaque filière agricole, serait constituée une « conférence publique de filière ». Cette « conférence » proposerait tous les 4 mois une estimation des coûts de production agricole. Ces coûts incluent la rémunération des agriculteurs à hauteur de deux fois le salaire minimum. Ensuite, la conférence détermine un prix minimal d’achat des produits agricoles, lequel ne peut pas être inférieur aux coûts de production.
1) L’opportunité de la mesure
30Au-delà des critiques couramment formulées par les économistes au sujet de l’encadrement des prix qui serait, selon eux, à la fois ineffectif et inopportun, d’autres problèmes nous semblent devoir être soulevés au sujet d’une telle mesure :
- Comment calculer les coûts de production agricole ? Chacun s’accorde à dire qu’il faut intégrer la rémunération de l’agriculteur mais comment fixer le niveau de celle-ci (dans la proposition parlementaire, on a utilisé le chiffre de 2 SMIC) ? Est-ce au législateur de le faire ? Les agriculteurs ne sont pas des fonctionnaires…
- Est-ce que les prix planchers ne vont pas mettre nos agriculteurs français dans une situation de désavantage concurrentiel dans le contexte de la mondialisation ?
2) La conformité de la mesure aux normes supra-législatives
a) La conformité au bloc de constitutionnalité
31Contrairement au principe de libre concurrence, le principe de liberté des prix n’a pas de valeur constitutionnelle.
D’une part, le gouvernement pourrait, par décret, encadrer les prix en respectant les conditions prévues par l’article L. 410-2, al. 3 du code de commerce. Mais l’encadrement ne pourrait alors être que temporaire.
D’autre part, le législateur pourrait, à titre définitif, instaurer une nouvelle dérogation, par exemple en ajoutant un alinéa à l’article L. 410-2.
b) La conformité au Traité sur l’Union européenne
32L’article 3 TUE prévoit que l’Union est fondée sur une « économie sociale de marché hautement compétitive ». À bien y réfléchir, cela ne semble pas imposer un principe général de liberté des prix.
c) La conformité à la politique agricole commune
33Pendant des années, les prix planchers étaient prévus dans la Politique agricole commune via les mécanismes d’intervention publique. Les États s’engageaient à acheter la production qui ne se serait pas écoulée à un prix couvrant le prix de l’intervention publique (ou à indemniser le producteur).
On sait que, désormais, le mécanisme est très limité car les niveaux de l’intervention publique ont été considérablement abaissés.
34La proposition de loi qui a été adoptée le 4 avril 2024, avant la dissolution de l’Assemblée nationale, proposait un système différent : il s’agissait d’imposer à l’acheteur un prix minimal. L’État ne s’engageait à rien. Ainsi, il semble que le système respecte les engagements pris à l’égard de l’OMC.
d) La conformité au règlement portant Organisation commune des marchés
35C’est probablement ce point qui apparaît le plus délicat. Il est bien évident que la logique du règlement OCM est celle de la liberté des prix, laquelle repose sur la libre négociation des prix.
Le risque existe donc qu’une loi française instaurant de tels prix planchers soit déclarée inconventionnelle. La France pourrait être condamnée pour être allée à l’encontre des objectifs du règlement OCM.
36Cela étant, des arguments existent pour arguer d’une conformité au règlement OCM du système de prix planchers, sur une liste très limitée de produits, en raison de particularités contextuelles.
37À ce sujet, on signale un arrêt de 2015 dans lequel la Cour de justice a estimé qu’il fallait juger la loi imposant un prix minimum de revente du vin à l’aune des règles sur la libre circulation des marchandises. Certes, il s’agissait de revente sur le marché de détail. Et il s’agissait de vente de vins pour laquelle un objectif de santé publique était clairement poursuivi. Mais un raisonnement par analogie pour la vente sur le marché amont des autres produits agricoles n’est pas inenvisageable13.
38S’agissant de l’arrêt rendu le 12 septembre 2024 par la CJUE14 – celui-ci a reconnu que la fixation d’un prix maximal de revente était incompatible avec le règlement OCM –, il n’est pas certain qu’il soit déterminant, d’une part parce qu’il s’agissait de prix maximum et non de prix planchers et, d’autre part parce que la Cour de justice a pris le soin d’examiner si des raisons objectives pouvaient légitimer la mesure. Est-ce que des raisons objectives ne pourraient pas légitimer le fait qu’en droit français, pour certaines denrées, des prix planchers soient prévus de manière temporaire ?
e) La conformité au droit des pratiques anticoncurrentielles
39Contrairement à une idée régulièrement diffusée, le système consistant à déléguer à une « conférence publique » le soin de fixer les prix ne parait pas relever de l’interdiction des ententes.
Selon la jurisprudence Reiff de 199315, l’article 101 TFUE ne s’oppose pas à ce qu’une commission constituée d’experts indépendants fixe des tarifs en veillant au respect des considérations d’intérêt général, si l’État garde une part du contrôle.
Il convient donc de distinguer la situation dans laquelle plusieurs OP ou AOP décideraient en commun de prix planchers (situation interdite en vertu de l’article 101 TFUE et des articles 206 et s. du règlement OCM, et qui a été sanctionnée dans l’affaire dite des endives) de celle qui consisterait dans une sorte de délégation de pouvoir au profit d’un organisme privé chargé de fixer des prix planchers. À bien y réfléchir, la proposition de loi actuellement examinée se rapproche plutôt de cette dernière formule et, dans cette mesure, ne parait pas contraire aux règles de la concurrence.
f) La conformité aux libertés de circulation
40Selon l’article 34 TFUE, l’État ou une de ses émanations ne peuvent pas adopter de mesures techniques ou règlementaires, concernant les marchandises, si cela restreint la circulation de ces marchandises sur le territoire de l’UE.
41Certes, selon la proposition de loi actuellement examinée, la fixation des tarifs ne serait pas le fait d’un organisme étatique ; mais cela n’empêche pas de l’examiner à l’aune des libertés de circulation. Dans un arrêt du 12 juillet 201216, la CJUE a apprécié l’activité normative d’un organisme privé à l’aune des règles sur la libre circulation des marchandises car du fait du caractère règlementaire de l’activité, elle a décidé d’assimiler l’organisme privé à un organisme étatique. Tel pourrait être le cas de l’activité des conférences publiques de filière semble-t-il.
42La question est donc de savoir si la nouvelle norme crée, ou non, une entrave à la libre circulation des marchandises dans l’UE. Parce que la loi française ne s’appliquera probablement que sur les produits agricoles produits en France, le traitement s’annonce discriminatoire. Mais c’est une discrimination qui s’exercerait « à rebours » 17, car, loin d’avantager les produits français au détriment des produits étrangers, elle les désavantagerait au contraire. Par conséquent, une telle mesure ne nous apparait pas incompatible avec le droit de l’UE.
Notes de bas de page
1Proposition de loi visant à garantir un revenu digne aux agriculteurs et à accompagner la transition agricole, n° 515.
2A.-S. Choné-Grimaldi, « Loi EGAlim un nouveau droit de la distribution des produits agricoles et alimentaires », JCP E janvier 2019.
3Aut. conc., n° 12-D-18, 6 mars 2012, pratiques mises en œuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation des endives ; CA Paris, 15 mai 2014, RG n° 12/06498 ; CJUE, 14 nov. 2017, aff. C-671/15 ; Cass. com., 12 sept. 2008, n° 14-19589 ; CA Paris, 1er juillet 2021, Cambresis Artois Picardie Endives – Cap Endives e.a., RG n° 19/00595.
4Règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.
5Règlement (UE) n° 2017/2393 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017.
6 Aut. conc., n° 24-A-01 du 12 mars 2024, concernant les modalités d’encadrement du prix des réserves interprofessionnelles dans le secteur des vins.
7Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.
8Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs.
9Observatoire des négociations commerciales annuelles. Présentation des résultats pour l’année 2024. Communiqué de presse du 13 mai 2024 « Pour certaines familles de produits, et à la différence de ce qui avait été constaté pour les négociations 2022 et 2023, la hausse moyenne de MPA déclarée par les industriels n’a pas été couverte par la hausse du prix 3 net. Cette situation, qui ne reflète certes qu’une situation moyenne, rend incertaine la sanctuarisation de la MPA pour un certain nombre de contrats, dès lors que la baisse des autres coûts, notamment les charges salariales, est peu vraisemblable. ».
10 Ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires.
11Loi n° 2023-221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l’équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs.
12 En février 2024, lancement d’une mission parlementaire EGAlim, chargée de réévaluer la législation applicable aux négociations commerciales, dans l’objectif d’assurer une meilleure répartition de la valeur dans la filière agroalimentaire.
Le 5 mars 2024, dépôt d’une proposition de loi, relative au « revenu agricole et au partage de la valeur tout au long de la chaîne agroalimentaire » (5 mars 2024, n° 2282) il est proposé d’instaurer un « fléchage » des sommes « générées » par le SRP +10 (ce qui supposerait de pouvoir les identifier) et d’instituer un rémunérascore.
13Tout au plus, la CJUE a-t-elle pu estimer, dans un arrêt de 2015, que « la libre détermination des prix de vente sur la base du libre jeu de la concurrence est une composante du règlement « OCM unique » et qu’il fallait analyser les atteintes à celle-ci à l’aune des règles sur la libre circulation des marchandises (CJUE, 23 déc. 2015, aff. C-333/14).
14CJUE, 12 septembre 2024, aff. C-557/23.
15CJCE, 17 nov. 1993, aff. C-185/91, pt 24 4 II y a dès lors lieu de répondre à la question posée que les articles 3, sous f), 5, deuxième alinéa, et 85 du traité ne s’opposent pas à ce qu’une réglementation d’un État membre prévoie que les tarifs des transports routiers de marchandises à grande distance sont fixés par des commissions tarifaires et rendus obligatoires pour tous les opérateurs économiques, après approbation par l’autorité publique, si les membres de ces commissions, quoique choisis par les pouvoirs publics sur proposition des milieux professionnels intéressés, ne constituent pas des représentants de ces derniers appelés à négocier et à conclure un accord sur les prix mais des experts indépendants appelés à fixer les tarifs en fonction de considérations d’intérêt général et si les pouvoirs publics n’abandonnent pas leurs prérogatives en veillant notamment à ce que les commissions fixent les tarifs en fonction de considérations d’intérêt général et en substituant, si besoin est, leur propre décision à celle de ces commissions.
Rappr. CJCE, 19 février 2002, aff. C-35/99 sur la fixation des honoraires des avocats.
16CJUE, 12 juillet 2012, Fra bo., aff. C-171/11.
17CJCE, 7 février 1984, aff. 237/82, Jongeneel Kaas.
Auteur
-
Anne-Sophie Choné-Grimaldi
Professeur agrégée à l’Université Paris Nanterre
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