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Journées Michel Despax "L'emploi"

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Jean Pelissier
, 
Albert Arseguel

Vers une contractualisation des relations des ASSEDIC et des allocataires de l’assurance chômage ?

Jean-Paul Domergue

Texte intégral

1Conçue essentiellement, à l’origine, pour garantir un revenu de remplacement aux travailleurs involontairement privés d’emploi, l’assurance chômage s’est vu confier, à partir du début des années 1970, des missions complémentaires telles que les aides au départ anticipé de salariés âgés, ou l’accompagnement des licenciements économiques.

2Les adaptations, par la suite, se sont succédées au gré des réformes nécessaires pour faire face à la croissance du chômage et pour maintenir l’équilibre financier du régime.

  • 228 cf. Rec. Dalloz, “Chômage”.

3Le dispositif instauré, pour une période de trois ans, par la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (agréée par arrêté ministériel du 4 déc. 2000, JO 6 déc.) prévoit que, outre le versement d’un revenu de remplacement aux personnes à la recherche d’un emploi, l’assurance chômage finance directement des interventions concourant à la réinsertion des allocataires228.

4A cet effet, le demandeur d’emploi est invité à s’engager envers l’ASSEDIC, lors du dépôt de sa demande d’allocations, dans un plan d’aide au retour à l’emploi (PARE).

5Un certain nombre d’allocataires de l’assurance chômage en ont conclu qu’ils se trouvaient contractuellement liés à leur ASSEDIC et que, de ce fait, leurs droits notifiés ne pouvaient pas être mis en cause en cas de modifications des règles régissant l’assurance chômage, analyse que ne partagent pas les institutions de l’assurance chômage : UNEDIC et ASSEDIC.

6De cette différence d’approches sont nés des litiges qui ont donné l’occasion à de nombreuses juridictions de se prononcer et à plusieurs auteurs, et non des moindres, de s’exprimer sur la question.

  • 229 G. LYON-CAEN, “Un agrément, des désagréments”, Droit social, 2001. 377 ; A. SUPIOT, “La valeur de (...)
  • 230 Ph. LANGLOIS, “Les étranges tribulations des “recalculés” et autres demandeurs d’emploi dans le dr (...)
  • 231 Philippe MARTIN, “Assurance-chômage : hasards et nécessité de la contractualisation des engagement (...)

7Ainsi, dans des articles remarqués publiés dans Droit social ou Droit ouvrier, les professeurs Gérard Lyon-Caen, Alain Supiot, Michèle Bonnechère, Christophe Willmann penchent-ils en faveur de la nature contractuelle du PARE229, alors que Philippe Langlois ou Xavier Prétot sont plus circonspects230 et que d’autres auteurs analysent davantage le PARE comme “un instrument de contrainte [...] à vocation pédagogique”231.

8Après ces articles d’auteurs faisant autorité, que puis-je apporter d’intéressant à la discussion ? Peut-être une vision de praticien, c’est-à-dire un regard porté de l’intérieur de l’assurance chômage, approche qui m’amènera tout naturellement à mettre, en premier lieu, en valeur ce que les partenaires sociaux ont voulu en créant le PARE : instituer des relations personnalisées entre allocataires et ASSEDIC (I) et, ensuite, à examiner, à la lumière de la jurisprudence, la nature des actes qui formalisent ces relations personnalisées (II).

I – Des relations personnalisees entre assedic et allocataires

9La négociation de la convention du 1er juillet 2001 fut longue et laborieuse : elle a débuté fin 1999 et s’est poursuivie tout au cours de l’année 2000. Sans revenir sur les échanges nombreux et largement médiatisés entre partenaires sociaux qui ont marqué cette négociation, rappelons ce qu’était son principal enjeu : transformer la mission de l’assurance chômage.

10Faire en sorte, qu’au-delà de sa mission de base, constituée par l’attribution d’un revenu de remplacement à des salariés involontairement privés d’emploi, l’assurance chômage intervienne, aussi, pour financer des aides à l’emploi et devienne un acteur influent sur le marché de l’emploi.

11Pour cela, les instigateurs de cette réforme veulent que l’UNEDIC et les ASSEDIC disposent d’outils d’analyse du marché de l’emploi par secteur professionnel et à un échelon local, afin que chaque institution soit en capacité d’éclairer valablement les allocataires en quête d’une réinsertion.

12Il s’agit de permettre à ces derniers d’accroître leur “employabilité”, particulièrement dans les cas où ils risquent de connaître un chômage prolongé du fait d’un profil professionnel estimé non suffisamment adapté au marché de l’emploi. L’assurance chômage doit viser à accroître les capacités professionnelles de ses allocataires pour qu’ils soient en mesure de répondre aux offres d’emploi disponibles et, par-là même, cessent, au plus tôt, d’être indemnisés par l’assurance chômage. Il en est attendu une baisse du nombre de ses bénéficiaires, une réduction du chômage ou, à tout le moins, un ralentissement de sa progression et, en conséquence, un allègement des charges financières de l’assurance chômage.

13Un triple objectif est donc assigné aux institutions gestionnaires de l’assurance chômage :

  • identifier les besoins en main-d’œuvre par bassin d’emploi et par secteur professionnel ;
  • apporter aux allocataires un soutien individuel pour accélérer leur retour à l’emploi et prévenir le chômage de longue durée ;
  • réduire les charges d’indemnisation grâce à des retours à l’emploi plus rapides.

14Les évolutions envisagées en 2000 par les négociateurs de la future convention d’assurance chômage s’inscrivent dans les lignes directrices pour l’emploi fixées dans le cadre de la stratégie européenne pour l’emploi lancée au sommet européen de Luxembourg les 20 et 21 novembre 1997.

15Il est préconisé, à ce titre, de promouvoir la capacité d’insertion professionnelle des demandeurs d’emploi, notamment grâce à une activation des fonds de l’assurance chômage, préconisation prise en compte dans le plan national d’action pour l’emploi (PNAE) présenté en 2000 par l’Etat français à la Commission européenne.

16Les orientations développées par les négociateurs sont donc en harmonie avec les priorités fixées en matière d’emploi par les pouvoirs publics. Cela explique que, malgré certaines réserves exprimées par ces derniers, l’agrément ministériel ait pu être, en définitive, donné au texte conventionnel, après, il est vrai, quelques ajustements rédactionnels âprement discutés entre pouvoirs publics et partenaires sociaux signataires de la convention.

  • 232 Loi no 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordres social, éducatif et cult (...)

17Le législateur consacrera cette activité nouvelle de l’assurance chômage voulue par les signataires de la convention du 1er janvier 2001 en habilitant les partenaires sociaux à utiliser les ressources de l’assurance chômage, dans un cadre défini par lui, pour financer certaines aides à l’emploi232.

18Dans les limites ainsi tracées, le plan d’aide au retour à l’emploi (PARE.) sera l’instrument concourant à activer les fonds de l’assurance chômage pour chaque allocataire.

A – Le PARE : instrument d’activation des fonds de l’assurance chômage

1) Informer chaque allocataire sur ses droits et obligations

19Dans le cadre des opérations d’inscription des personnes à la recherche d’un emploi que les ASSEDIC effectuent pour le compte de l’ANPE, celles-ci sont tenues d’informer les nouveaux inscrits sur leurs droits et obligations, en vertu de l’article R. 311-3-1 point II, dernier alinéa, du code du travail.

20Cette mission d’information est remplie, à l’égard de chaque demandeur d’emploi sollicitant des allocations, par la présentation complète des conditions de nature législative ou réglementaire qui, en matière de recherche d’emploi, sont à observer pour que des allocations leurs soient accordées. Le PARE est le support qui comporte cet énoncé des droits et obligations prévus par la loi et les règlements d’application.

21Pour les partenaires sociaux signataires de la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, le PARE a pour principal objet de souligner au futur allocataire le lien établi par l’article L. 351-1 du code du travail entre indemnisation et aide au retour à l’emploi et la nécessité pour lui de construire et mettre en œuvre un projet visant à son retour à l’emploi.

2) Etablir un projet d’action personnalisé

22La signature du PARE déclenche, en effet, l’élaboration d’un projet d’action personnalisé (PAP). La mise en œuvre des droits et obligations de chaque allocataire du régime d’assurance chômage prend corps dans un projet d’action personnalisé (PAP) qui comporte les prestations d’accompagnement, les actions de formation et les aides au reclassement jugées nécessaires pour assurer un retour à l’emploi.

23Ces prestations sont intégralement financées par l’assurance chômage. Le montant de l’enveloppe financière pour 2004 s’élève à 953,5 millions d’euros se répartissant comme suit :

  • 320,1 millions d’euros sont affectés au financement des frais de formation des allocataires accomplissant des actions de formation ;
  • 152 millions d’euros sont consacrés à l’aide au reclassement des allocataires, en particulier par des aides à l’embauche ;
  • et 481,4 millions d’euros sont mis à la disposition de l’ANPE pour qu’elle mette en œuvre des prestations d’accompagnement individualisées pour les allocataires de l’assurance chômage.

24Les prestations que comporte le PAP, s’inspirent, pour une large part, de celles de l’ex-dispositif de financement des conventions de conversion, l’assurance conversion, auquel il a été mis un terme à compter du 1er juillet 2001, par avenant no 3 du 23 septembre 2000 à la convention du 1er janvier 1997 relative à l’assurance conversion (agréé par arrêté du 4 décembre 2000, JO 6 déc., p. 19337).

25Observons, au passage, que les conventions de conversion réapparaîtront prochainement sous la forme du congé de reclassement personnalisé, une fois que le projet de loi de cohésion sociale en cours de discussion au Parlement aura été adopté.

26Le projet d’action personnalisé (PAP) met en jeu une action coordonnée des services chargés, à différents titres, de la gestion de la privation d’emploi, celleci faisant appel à trois types de fonctions qui, schématiquement, correspondent au placement des demandeurs d'emploi, à l'indemnisation de ces derniers et au contrôle de leur situation.

27En France, ces fonctions sont respectivement exercées par des services ou organismes distincts. Le placement relève principalement de la compétence de l’ANPE, l’indemnisation est assurée par l’UNEDIC et les ASSEDIC et le contrôle incombe aux services extérieurs du ministère chargé de l’emploi.

28Deux conventions du 13 juin 2001 déterminent les missions et responsabilités de chacun des partenaires institutionnels :

  • l’une d’elle lie l’Etat, l’UNEDIC et l’ANPE,
  • l’autre concerne l’ANPE et l’UNEDIC (www.assedic.fr).

29Il en ressort que l’ANPE élabore un projet d’action personnalisé avec chaque allocataire de l’assurance chômage, sur la base d’une évaluation de leur situation et que ce projet, signé entre l’allocataire et l’ANPE, puis visé par l’ASSEDIC, énonce les actions que l’allocataire s’engage à accomplir.

30L’objet du PAP est de déterminer, avec l’allocataire, le meilleur parcours susceptible de lui permettre d’accéder à un emploi, et les actions et démarches que cela implique de réaliser. Les étapes jalonnant ce parcours donnent lieu à des mises au point et ajustements de la part de l’ANPE et à des examens périodiques ou aléatoires de l’ASSEDIC qui, elle, est chargée de veiller à ce que les différentes prestations constitutives du projet d'action personnalisé et financées par elle soient réellement exécutées.

  • 233 C. tr., Art. L. 351-18 et R. 351-29.

31Lorsqu’elle a un doute à ce sujet, l’ASSEDIC doit en référer au directeur départemental du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, car seul ce dernier est habilité à contrôler la réalité de la recherche d’emploi d’un bénéficiaire d’allocations233.

32L’appréciation de cette condition d’attribution et de maintien du revenu de remplacement est donc liée au respect par l’allocataire des actions et prestations prescrites par l’ANPE et dont la réalisation a été convenue avec lui dans le cadre du PAP. La non-observation de ce qui est prescrit au titre du PAP constitue un manquement soumis par l’ASSEDIC à l’examen du DDTEFP qui peut, à défaut de motif légitime de l’intéressé, décider d’une sanction.

33De nombreux autres Etats membres de l’Union Européenne recourent à cette façon de procéder, afin d’impliquer les demandeurs d’emploi dans un parcours d’insertion. C’est le cas, en particulier, en Allemagne où une convention d’intégration ou un contrat d’engagement (Eingliederungevereinbarung) est écrit et signé par l’institution gestionnaire de l’emploi et le demandeur d’emploi. Dans le cadre de ce contrat d’engagement, l’individualisation des mesures prend en compte la qualification et l’employabilité de chaque demandeur d’emploi, mais aussi le risque de chômage de longue durée qui se dégage du profil de la personne.

34En Grande-Bretagne, le contrat de recherche d’emploi (jobseeker’s Agreement) est un acte précis fixant les droits et obligations du demandeur d’emploi et les engagements des services de l’emploi. Cet acte est signé par le demandeur d’emploi et par un agent des services de l’emploi, à l’issue d’un entretien approfondi lors du dépôt de la demande d’allocations.

35En Espagne, aussi, le compromis ou engagement d’activité (Compromiso de activitad), écrit et signé par le demandeur d’emploi définit son itinéraire d’insertion professionnelle après identification de son profil et de ses qualifications.

36L’individualisation des rapports entre les services de l’emploi et les demandeurs d’emploi est une caractéristique commune à de nombreux systèmes de protection contre la privation d’emploi en vigueur dans les Etats membres de l’Union européenne, car elle permet de différencier les actions menées en faveur des demandeurs d’emploi en fonction de leur situation au regard du marché de l’emploi et, par-là même, à optimiser l’utilisation des ressources de l’assurance chômage. Il en est attendu non seulement un meilleur service apporté aux demandeurs d’emploi, mais aussi des interventions plus efficientes de la part des services de l’emploi.

37En France, le rôle donné aux partenaires sociaux, à ce sujet, est déterminant, puisqu’ils ont la possibilité, dans le cadre des orientations retenues par le législateur, de prendre les dispositions qui leur paraissent les plus opportunes.

B – Les dispositions prises par les partenaires sociaux

38En effet, l’originalité du système de protection contre le chômage par rapport aux autres risques de sécurité sociale réside, en particulier, dans l’élaboration des règles du régime d'assurance chômage et, aussi, dans la mise en œuvre des différentes mesures relatives à la protection contre la privation d'emploi par des organismes privés gérés paritairement : l’UNEDIC et les ASSEDIC.

1) Compétence déléguée aux partenaires sociaux

39L’article 1er, point III de la loi no 2001-624 du 17 juillet 2001 précitée habilite les partenaires sociaux à utiliser les ressources de l’assurance chômage pour financer des mesures individuelles prédéfinies par la loi et destinées à favoriser la réinsertion professionnelle des allocataires de l’assurance chômage.

40L’article L. 351-8 du code du travail énonce que les mesures d’application des dispositions relatives à l’assurance-chômage contenues dans les articles L. 351-3 à L. 351-7 font l’objet d'un accord conclu sur le plan national et interprofessionnel entre les organisations les plus représentatives d’employeurs et de salariés et la loi du 17 juillet 2001 renvoie aussi à cet accord pour sa mise en œuvre.

  • 234 V. art. L. 351-8 in fine.

41Cet accord n’est applicable, qu’une fois agréé par le ministre chargé de l’Emploi : en l’absence d’agrément de l’accord, les mesures d’application des dispositions législatives sont fixées par décret en Conseil d’État234.

42Il appartient donc aux partenaires sociaux d’adopter un accord comportant les règles nécessaires à l’application des principes généraux qui figurent dans la loi et, spécialement, dans l’article L. 351-3 du code du travail. Cet article donne les orientations et le cadre dans lesquels les mesures d’application conventionnelle doivent s’inscrire. Ainsi l’accord des partenaires sociaux doit-il fixer les conditions d’indemnisation des travailleurs privés d’emploi relatives à l'âge, au passé professionnel, à la durée de la prise en charge.

  • 235 V. art. L. 351-3-1.

43De même, les partenaires sociaux ont-ils la responsabilité de fixer les modalités de calcul du revenu de remplacement, le niveau de ce dernier et de déterminer les taux des contributions tout en garantissant l’équilibre financier du régime d’assurance-chômage235. Enfin, lorsqu’ils envisagent des aides au retour à l’emploi, l’accord des partenaires sociaux doit mettre en œuvre les dispositions de la loi du 17 juillet 2001 précitée.

  • 236 Cf. Droit social, 2001, 857.

44En bref, l’accord conclu entre les partenaires sociaux ne peut porter que sur les “mesures d’application” des dispositions législatives, ce que considère le Conseil d’Etat dans l’arrêt Sud travail et autres du 11 juillet 2001236, lorsqu’il précise que “le principe de faveur résultant de l’article L. 132-4 du code du travail [...] ne s’applique qu’aux conventions et accords collectifs de travail” et non aux conventions d’assurance chômage.

45Vis-à-vis de la loi, cet accord obéit au principe de la hiérarchie des normes, à l’instar du décret d’application de droit commun. L’un et l’autre sont pris dans le cadre d’une délégation législative de compétence.

2) Exercice des droits à l’assurance chômage

46Il résulte des dispositions législatives précitées que les travailleurs involontairement privés d’emploi, aptes au travail et recherchant un emploi :

  • d’une part, ont droit à un revenu de remplacement prenant notamment la forme d’une allocation d’assurance s’ils satisfont aux conditions précisées par l’accord des partenaires sociaux ;
  • d’autre part, peuvent obtenir des aides au reclassement, dans les conditions précisées par des dispositions conventionnelles adoptées par les partenaires sociaux, dans la mesure où ces aides sont considérées nécessaires ou propices à leur retour à l’emploi.

47L’exercice du droit au revenu de remplacement se traduit par la remise à l’ASSEDIC d’une demande d’allocations incluant le PARE. Bien qu’exigée avant toute indemnisation, la signature de cette demande ne constitue pas pour autant une condition d’attribution nouvelle des allocations. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 11 juillet 2001 précité, a, en effet, considéré, à ce sujet, que la mise en œuvre du PARE n’ajoute aucune condition supplémentaire pour l’ouverture des droits au revenu de remplacement et Philippe Martin, dans son article précité, en tire, à juste titre, ce commentaire “qu’il paraît [...] difficile de considérer que le PARE individualise l’indemnisation”.

48C’est, en effet, à la suite de l’exercice de ses droits aux aides au reclassement que l’allocataire, dans le cadre du PARE et du PAP qui lui est consécutif, accèdera à des prestations individualisées et c’est à ce propos uniquement qu’il convient de s’interroger sur la nature des actes qui servent de support aux prestations attribuées par l’assurance chômage.

II – La nature des actes formalisant les relations personnalisees

49Les conséquences des engagements auxquels donne lieu le PARE ont suscité des débats et des contentieux lors de son entrée en application en 2001 et, surtout, à l’occasion de l’entrée en vigueur, pour une nouvelle période de deux ans, de la convention du 1er janvier 2004 qui a pris le relais de celle du 1er janvier 2001. En effet, cette nouvelle convention a réduit les durées d’indemnisation des allocataires de l’assurance chômage, y compris de ceux à qui des droits avaient été notifiés sous l’empire des textes antérieurs, ce qui a donné lieu à de multiples contestations.

50Les deux décisions de justice qui portent sur les contentieux relatifs à la convention du 1er janvier 2001 concluent au caractère non contractuel du PARE, alors que celles qui concernent l’application de la convention du 1er janvier 2004 donnent des solutions divergentes.

A – Premier temps : le PARE n’est pas un contrat

1) Conseil d’Etat, 11 juillet 2001

51Dans son arrêt du 11 juillet 2001– Syndicat Sud travail et autres déjà cité, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur la légalité de l’arrêté d’agrément de la convention du 1er janvier 2001. L’un des moyens en annulation soulevés par les requérants était dirigé contre les stipulations de la convention instituant le PARE.

52Il était prétendu que l’exigence de la signature du PARE, préalablement au versement des allocations, constitue une condition supplémentaire pour l’ouverture des droits non prévue par la loi et qu’elle aurait ainsi “modifié la nature du régime d’assurance chômage telle qu’elle résulte de la loi”.

  • 237 Droit social, 2001, 857.

53Dans ses conclusions, la commissaire du gouvernement, Sophie Boissard ne conteste pas que “le principe de la contractualisation des rapports entre les allocataires et les institutions gestionnaires du régime d’assurance chômage demeure” dans les dispositions préliminaires de la convention et cela n’entraîne, de sa part, aucune critique237. Cependant, elle propose à la haute juridiction administrative de rejeter le moyen, en démontrant que “la convention litigieuse ne contient rien de tel. La mise en œuvre du PARE n’ajoute aucune condition supplémentaire pour l’ouverture des droits à l’assurance chômage”.

  • 238 Droit social, 2001, 872.

54C’est cette démarche qu’entérine le Conseil d’Etat en jugeant que “[...] les stipulations de la convention [...], en faisant de l’engagement formel du demandeur d’emploi à respecter un “plan d’aide au retour à l’emploi” signé par lui [...], une condition de versement de l’allocation, se bornent à rappeler les exigences légales du régime d’assurance chômage [...] sans ajouter à celles-ci [...]”238.

  • 239 RJS, 10/02, no 1161.

55 2) Le Tribunal de grande instance de Paris saisi parallèlement, par jugement du 2 juillet 2002 a, à son tour, retenu à propos du PARE “que la signature d’un tel document ne peut être considérée comme une contractualisation des rapports entre l’allocataire et l’ASSEDIC et l’ANPE, les engagements pris, à cette occasion, n’étant que le rappel des obligations voulues par le législateur”239.

56L’analyse du Tribunal de grande instance de Paris apporte une pierre à l’édifice ébauchée par le Conseil d’Etat. Elle admet, implicitement, que la signature du PARE pourrait être considérée comme une contractualisation des rapports entre l’allocataire et l’ASSEDIC. Mais, elle pose le principe que cette contractualisation ne peut s’opérer que si les engagements pris, à cette occasion, portent sur des obligations qui s’ajoutent à celles voulues par le législateur.

57En d’autres termes, il n’y a contrat que si l’échange des consentements aboutit à la création entre les parties d’une situation juridique différente de celle découlant de l’ordonnancement législatif et réglementaire préexistant.

58C’est sur ces bases que, début 2004, à la suite de la mise en œuvre de la réduction des durées d’indemnisation des allocataires prévue par l’article 10 de la convention du 1er janvier 2004, des actions en nombre seront exercées à l’encontre des institutions de l’assurance chômage : 2.225 allocataires s’opposent devant 89 juridictions de l’ordre judiciaire à presque l’ensemble des ASSEDIC sur le thème principal de la contractualisation. Il en résultera des décisions dans les sens les plus variés.

B – Deuxième temps : des décisions divergentes

59Les auteurs des contestations prétendent que les institutions de l’assurance chômage (UNEDIC/ASSEDIC) se sont contractuellement engagées à leur égard dans le cadre du PARE et que, par conséquent, les durées d’indemnisation notifiées à la suite du PARE ne pouvaient pas être unilatéralement modifiées par l’UNEDIC et les ASSEDIC.

60Parallèlement à ces actions menées devant les juridictions de l’ordre judiciaire, le Conseil d’Etat a eu à se prononcer sur la légalité des arrêtés du 5 février 2003 par lesquels le ministre chargé de l’emploi, en application de l’article L. 352-2 du code du travail, a agréé différents textes conventionnels et notamment la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage.

61Le moyen soulevé pour mettre en cause les arrêtés d’agrément a été tiré de ce que ces actes réglementaires ont été pris à l’issue d’une procédure de consultation irrégulière. Plus précisément, il a été reproché au comité supérieur de l’emploi devant qui les projets d’arrêtés sont obligatoirement soumis, pour avis, d’avoir procédé à cet examen, alors qu’il n’était pas correctement constitué.

  • 240 Association ACI et autres, précitée.

62Cette irrégularité a conduit le Conseil d’Etat à prendre, le 11 mai 2004240, une décision d’annulation de l’arrêté d’agrément de la convention du 1er janvier 2004 et, pour éviter une situation de vide juridique, la haute juridiction a fixé la prise d’effet de sa décision d’annulation au 1er juillet 2004. Sur un plan opérationnel, cette décision d’annulation à effet différé a eu aussi pour intérêt d’accorder au ministre chargé de l’emploi le temps nécessaire pour convoquer un nouveau comité supérieur de l’emploi cette fois régulièrement constitué, afin de recueillir son avis sur le projet d’arrêté d’agrément des textes conventionnels.

63Les dispositions conventionnelles ont pu, dès lors, être valablement agréées, le 28 mai 2004, à ceci près que profitant de cette occasion, le ministre choisit d’écarter de l’agrément les clauses de la convention du 1er janvier 2004 (art. 10) qui mettaient en cause les durées d’indemnisation déjà notifiées aux allocataires.

64Il devait s’ensuivre un rétablissement des durées d’indemnisation des allocataires. Mais ce rétablissement dit des “recalculés” n’a pas, pour autant, mis fin aux contentieux en cours, les requérants continuant à invoquer la responsabilité contractuelle des ASSEDIC pour obtenir des dommages et intérêts.

65 1) Ceci étant, le Conseil d’Etat, à l’occasion de sa décision du 11 mai 2004, (Association ACI et autres) a publié un “communiqué de presse” dont le dernier alinéa énonce :

“Enfin, il convient de noter que le Conseil d’Etat a, implicitement mais nécessairement écarté, comme l’avait d’ailleurs fait avant lui un jugement du Tribunal de grande instance de Paris du 2 juillet 2002, le moyen tiré de ce que les demandeurs d’emploi signataires d’un PARE auraient un droit acquis au maintien des règles d’indemnisation applicables lors de la signature de ce document”.

  • 241 TGI Paris 11 mai 2004, RJS, 8-9/04, no 946, 2ème espèce.

66Le Tribunal de grande instance de Paris rendit, le même jour, une décision qui, si elle exclut aussi implicitement que le Conseil d’Etat l’existence d’un contrat entre ASSEDIC et allocataires, n’en estime pas moins, contrairement à la haute juridiction administrative, qu’il ne pouvait y avoir “remise en cause des droits déjà ouverts notifiés par l’ASSEDIC”241. Ces décisions divergentes seront suivies de nombreuses autres.

67 2) Sur les 41 juridictions de l’ordre judiciaire du premier degré qui se sont d’ores et déjà prononcées sur le fonds : 17 consacrent l’existence d’un contrat entre ASSEDIC et allocataires alors que 24 écartent les effets d’un contrat.

68Pour les premières, schématiquement, le PARE est un contrat synallagmatique de droit privé à exécution successive avec toutes ses conséquences, sans que soit abordée la question de la compatibilité entre le concept contractuel et la nature des engagements pris, tous en stricte conformité avec les dispositions législatives et réglementaires.

69Pour les secondes, généralement, il est fait référence à un statut établi par la loi et la convention collective que constitue la convention d’assurance chômage, exclusif d’une rencontre de deux volontés disposant d’une autonomie suffisante pour contracter, et s’appliquant de lui-même, dès lors que le contenu du prétendu contrat ne fait que procéder à un rappel des obligations légalement préexistantes à sa conclusion.

70 3) En appel, deux Cours se sont jusqu’ici prononcées en sens contraires :

  • la Cour d’appel d’Aix-en-Provence le 9 septembre 2004
  • et la Cour d’appel de Paris le 21 septembre 2004242.

▪ L’arrêt de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence

  • 243 Gaz. Pal., 24 avril 2004, 34 ; JCP, “trav. et protection soc.”, juin 2004, no 199 ; Pascale DEUMIE (...)

71La Cour d’appel d’Aix-en-Provence a confirmé la décision du Tribunal de grande instance de Marseille, du 15 avril 2004, qui avait été favorable aux allocataires, décision dont le retentissement médiatique fut à l’origine de la vague d’assignations à l’encontre des ASSEDIC243.

72Si on rappelle brièvement les données de l’affaire, on relèvera que ces allocataires demandaient au Tribunal de grande instance de Marseille de juger sur le fondement des articles 1101 et suivants, 1142 et 1146 du code civil, que le PARE est un contrat synallagmatique de droit privé les liant à l’ASSEDIC qui était ainsi prétendument tenue, au titre de son engagement initial, à maintenir les allocations précédemment fixées.

73L’ASSEDIC et l’UNEDIC répondaient que le PARE ne peut être qualifié de contrat de droit privé. Le Tribunal de grande instance de Marseille a jugé que l’interdépendance d’obligations souscrites par deux personnes de droit privé caractérise la formation d’un contrat synallagmatique, chacun des engagements étant la cause de l’autre.

74En appel, l’ASSEDIC et l’UNEDIC ont fait valoir que l’obligation de l’ASSEDIC de verser les allocations de chômage ne résulte en aucune façon d’un contrat de droit commun passé entre cet organisme et le demandeur d’emploi, tandis que les allocataires intimés, eux, ont fait valoir que l’ASSEDIC était liée envers chacun d’eux par le PARE qu’ils qualifient de contrat synallagmatique de droit privé, et était donc tenue, au titre de cet engagement initial, de maintenir au-delà du 31 décembre 2003 le versement des allocations précédemment fixées.

75La question posée à la Cour d’appel est donc clairement celle de savoir si le PARE est ou non un contrat de droit privé.

76La Cour d’appel ne répond pas à cette question, le mot “contrat”, au demeurant, ne figurant ni dans le dispositif, ni dans les motifs de l’arrêt, si l’on excepte celui où il est rappelé que les intimés invoquent “le PARE qu’ils qualifient de contrat synallagmatique de droit privé”. La Cour fait, en revanche, état d’un engagement singulier de l’ASSEDIC envers chaque allocataire.

77Pour justifier sa solution, la Cour s’appuie sur la volonté déclarée des signataires de la convention du 1er janvier 2001 de :

  • “promouvoir de nouveaux dispositifs destinés à renforcer l’efficacité de la prise en charge des demandeurs d’emploi grâce à l’engagement de l’ensemble de ses acteurs” ;
  • “formaliser les obligations et les droits résultant tant de la loi que de la convention par la signature d’un plan contenant des engagements ayant force contraignante tant pour l’ASSEDIC que pour le demandeur d’emploi”.

78Ceci étant, comme on l’a déjà mentionné, les seuls droits et obligations formalisés par la signature du PARE sont ceux résultant tant de la loi que de la convention du 1er janvier 2004 et les engagements pris n’entraînent aucune force contraignante autre que celle découlant de la loi et de la convention, laquelle préexiste à la signature du PARE qui n’y change rien.

79Ce sont donc les attendus suivants qui retiendront le plus l’attention :

“Mais attendu que, nonobstant le cadre statutaire de l’assurance chômage défini par la loi et la convention, les partenaires sociaux ont entendu créer un dispositif nouveau s’inscrivant dans le cadre juridique autonome du droit social, en individualisant les engagements des chômeurs envers l’ASSEDIC et réciproquement”.

80D’un côté, “le cadre statutaire de l’assurance chômage”, de l’autre, “le cadre juridique autonome du doit social”. On comprend que ce cadre statutaire comporte l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires du code du travail relatives au régime d’assurance des travailleurs privés d’emploi et des stipulations des accords des partenaires sociaux fixant, sur délégation du législateur, les mesures d’application des dispositions législatives.

81Mais que signifie ce “cadre juridique et autonome du droit social”, opposé au “cadre statutaire de l’assurance chômage” par l’emploi de la préposition “nonobstant” ?

82Le droit social n’embrasse-t-il pas l’intégralité des règles gouvernant les relations de travail, y compris l’assurance chômage et son cadre statutaire ?

83Il semble bien que l’autonomie soit ici mise en avant pour simplement écarter les règles de droit commun et, par-là, esquiver le problème de la contractualisation posé par les parties. Ainsi est-il loisible, dans le cadre juridique autonome du droit social, de constater l’existence “des engagements des chômeurs envers l’ASSEDIC et réciproquement”, sans en tirer d’autre conséquence que celle d’une “individualisation” de ces engagements.

84La référence au “cadre juridique autonome du droit social”, rapprochée du qualificatif “singulier” donné à l’engagement de l’ASSEDIC, autorise le constat d’une construction sui generis, échappant à toute catégorisation : hors statut, le PARE est aussi hors contrat.

▪ Les arrêts de la Cour d’appel de Paris

85Par deux arrêts du 21 septembre 2004, la Cour d’appel de Paris, infirmant les jugements du Tribunal de grande instance de Paris (11 mai 2004) et du Tribunal de grande instance de Créteil (25 mai 2004), déboute de toutes leurs prétentions d’autres allocataires “recalculés”.

86Les jugements déférés en appel avaient fait droit aux demandes des allocataires au motif principal, s’agissant du jugement de Créteil, que le PARE est un contrat et, s’agissant du jugement de Paris, que les durées de droits notifiés ne pouvaient être mises en cause par les ASSEDIC.

87Pour nier le caractère contractuel du PARE, la Cour relève simplement que la signature d’engagements précisés dans le document remis par l’ASSEDIC n’est que la retranscription des textes législatifs, réglementaires et conventionnels et que, par conséquent, elle n’est pas l’expression de l’autonomie de la volonté des allocataires : “considérant [...] que la signature du PARE, par les parties au présent litige, est seulement une condition de l’indemnisation mais n’est pas constitutive d’un régime juridique soumis au droit des contrats prévu par les articles 1101 et suivants du code civil ; que les documents fournis, et pour certains signés, sont le simple rappel des obligations légales et non l’expression de l’autonomie de la volonté des travailleurs involontairement privés d’emploi”.

88La Cour retient que l’acte dans lequel la volonté ne crée rien, par elle-même, est sans effet et ne peut être un contrat. Le régime juridique applicable n’est donc pas celui des contrats prévus par les articles 1101 et suivants du code civil.

89La Cour poursuit en posant le principe d’une incompatibilité entre la “nature légale” du droit à une prestation et la prétendue “nature contractuelle” des “documents” établis pour concrétiser l’étendue de ce droit.

90“Considérant [...] que les intimés ne sont pas fondés à prétendre que la durée et le montant de leur indemnisation sont de nature contractuelle, alors même qu’ils ne contestent pas que le droit à l’indemnisation est, lui, de nature légale, conformément à l’article L. 351-8 du code du travail [...]”.

91Dès lors que le droit de l’allocataire trouve sa source unique dans la loi et que celle-ci a délégué la “détermination” des éléments fixant son étendue aux partenaires sociaux qui sont des tiers par rapport aux parties prétendument contractantes (ici se justifie le visa de l’article L. 351-8 : “mesures d’application”), le basculement du “légal” au “contractuel” est, par essence, impossible puisque le législateur, directement, et ses délégataires ont tout réglé, ne laissant aucun espace au champ de la volonté, pierre angulaire du contrat.

***

92Il paraît important de souligner que, si, schématiquement ces décisions ont été rendues en sens contraire (les allocataires ont gagné à Aix-en-Provence et ils ont perdu à Paris), ce serait une erreur de penser, au regard de la contractualisation, que la thèse de l’une des deux cours d’appel est l’antithèse de la thèse de l’autre.

93En effet, comme nous l’avons vu ci-dessus, la Cour d’appel d’Aix-en-Provence, loin de consacrer la contractualisation, s’est efforcée de pratiquer l’esquive pour aboutir à une analyse d’un régime juridique sui generis caractérisé par “l’engagement singulier” de l’ASSEDIC, alors que la Cour d’appel de Paris a, elle, explicitement écarté toute contractualisation et considéré qu’elle n’avait pas à rechercher quelque autre régime juridique applicable, se bornant à tirer du rejet de la contractualisation la conséquence que “[...] le droit au maintien de l’indemnisation pendant une certaine durée et pour un certain montant, selon les termes de la notification à chacun des intimés, n’est pas établi”.

94On peut donc dire que les deux cours d’appel, l’une implicitement mais nécessairement, l’autre explicitement, ont rejeté le caractère contractuel du PARE.

Conclusion

95Cette discussion sur les actes pris par les ASSEDIC dans le cadre de l’évolution des missions de l’assurance chômage est à situer plus largement dans le champ de la modernisation des services de l’emploi et des mesures en faveur de l’emploi inscrites dans les lignes directrices retenues par le Conseil européen du 22 juillet 2003 pour la période 2003-2006 et, spécialement, dans la ligne directrice no 1 portant sur les “Mesures préventives et actives pour les chômeurs et les inactifs”.

  • 244 Conseil 2003/578/CE.

96Il est ainsi recommandé aux Etats membres d’élaborer et de mettre en œuvre “[...] des mesures actives et préventives en faveur des chômeurs et des inactifs destinées à endiguer le passage du chômage de longue durée et encourager l’intégration durable dans l’emploi des chômeurs et des inactifs244”.

97Cela implique une amélioration du lien entre offre d’emploi et demande d’emploi et donc la nécessité d’envisager une action toujours plus personnalisée de la part des institutions en charge de l’assurance chômage qui doivent, désormais, être en capacité d’offrir des services et aides modulables en fonction des besoins des personnes et des possibilités offertes par le marché de l’emploi.

98La formalisation de cette personnalisation revêt, avant tout, un intérêt pédagogique puisqu’il s’agit d’impliquer un demandeur d’emploi dans la réalisation d’un parcours d’insertion comportant un certain nombre d’étapes et de se donner les moyens d’en suivre la progression jusqu’à l’objectif : le retour à l’emploi.

99En ce sens le PARE et le PAP qui lui fait suite ne sont que les instruments de gestion mis en œuvre par les ASSEDIC ou l’ANPE pour accomplir leurs missions telles que définies et prescrites par le législateur et l’accord pris par les partenaires sociaux : ils ne présentent pas les caractéristiques d’un contrat.

Notes

228 cf. Rec. Dalloz, “Chômage”.

229 G. LYON-CAEN, “Un agrément, des désagréments”, Droit social, 2001. 377 ; A. SUPIOT, “La valeur de la parole donnée (à propos des chômeurs “recalculés”)”, Droit social, 2004, 541 ; C. WILLMANN, “Le chômeur cocontractant”, Droit social, 2001.384 ; Michèle BONNECHERE, “La loi, la négociation collective et l’ordre public en droit du travail : quelques repères”, Droit ouvrier, 2001. 411.

230 Ph. LANGLOIS, “Les étranges tribulations des “recalculés” et autres demandeurs d’emploi dans le droit français”, Droit social, 2004.762 ; X. PRETOT, “L’intangibilité des droits aux prestations de l’assurance chômage ou les “recalculés” en appel…”, Droit social, 2004. 959.

231 Philippe MARTIN, “Assurance-chômage : hasards et nécessité de la contractualisation des engagements”, Droit Ouvrier, 2004. 397, “son intérêt étant moins juridique que psychologique dans la relation nouée entre les services de l’emploi et l’allocataire” ; Vincent BONNIN, “Les “recalculés” d’un conflit social à une controverse juridique”, Droit ouvrier, 2004.315.

232 Loi no 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordres social, éducatif et culturel, JO, 18 juillet, modifiée par la loi no 2002-73 du 17 janvier 2002, JO, 18 janvier.

233 C. tr., Art. L. 351-18 et R. 351-29.

234 V. art. L. 351-8 in fine.

235 V. art. L. 351-3-1.

236 Cf. Droit social, 2001, 857.

237 Droit social, 2001, 857.

238 Droit social, 2001, 872.

239 RJS, 10/02, no 1161.

240 Association ACI et autres, précitée.

241 TGI Paris 11 mai 2004, RJS, 8-9/04, no 946, 2ème espèce.

242 Xavier PRETOT, “L’intangibilité des droits aux prestations de l’assurance chômage ou les “recalculés” en appel”, Droit social, 2004, 958.

243 Gaz. Pal., 24 avril 2004, 34 ; JCP, “trav. et protection soc.”, juin 2004, no 199 ; Pascale DEUMIER, Rafael ENCINAS de MUNAGORRI, RTD civ., juillet/sept. 2004. 594.

244 Conseil 2003/578/CE.

Auteur

Directeur des affaires juridiques de l’UNEDIC

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2006

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