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Solidarité(s) : Perspectives juridiques

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Maryvonne Hecquard-Théron

Pérennité des instruments et évolution des domaines

Du sens du terme dans les textes juridiques

Maryvonne Hecquard-Théron

Texte intégral

1La solidarité semble devenue l’une des références constantes du vocabulaire politique. Elle émaille très fréquemment les discours officiels, et entre dans la qualification d’un nombre important de textes législatifs.

2Quelle signification et quelle portée s’attachent à ce terme ?

3Qu’exprime ce nom féminin si banal et si sollicité par le langage politique ?

4A quelle réalité renvoie-t-il ?

  • 1 Article Solidarité par M. BORGETTO, Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Deni (...)
  • 2 Par opposition aux notions “conceptuelles”, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser o (...)
  • 3 Et ce quelle que soit la conception que l’on retienne de l’institution : idéaliste comme Hauriou, o (...)
  • 4 Sur ce point cf. Eric MILLARD, Famille et droit public, LGDJ, Bibliothèque de droit public, tome 18 (...)

5L’observation montre qu’il est rarement employé seul, sans adjectif qualificatif : on rencontre la solidarité familiale, la solidarité professionnelle, la solidarité nationale, locale, communautaire, internationale… ou encore environnementale, intergénérationnelle. Y a-t-il alors un concept unique de solidarité se déployant dans des champs sociologiques et des espaces géographiques différents, bref un concept unique aux manifestations diverses ou bien, s’agit-il d’une notion polymorphe et évolutive, d’une notion “plastique” ? Les réflexions menées jusqu’ici par la doctrine (publiciste) penchent en faveur de l’unicité du concept. Le dictionnaire de la Culture juridique la définit par deux caractères intrinsèques et indissociables. La solidarité correspond “à la fois à une situation (le rapport de dépendance réciproque existant entre les membres d’un même groupe)… et à une prescription (le principe qui impose d’agir en vue, précisément, de consacrer ou de renforcer ce rapport de dépendance)…1”. La solidarité serait donc une “notion fonctionnelle” pour reprendre la terminologie du doyen Vedel2. Et de fait, quel que soit le contexte dans lequel le terme est employé, la solidarité traduit toujours une relation, celle de l’Un au groupe. La solidarité est donc, c’est une banalité de le rappeler, un phénomène social susceptible d’apparaître dès la formation du groupe, et finalement de tout groupe, indépendamment de sa nature privée ou publique. Elle est, au même titre que le phénomène normatif, d’essence institutionnelle3 en ce qu’elle traduit toujours la dépendance de l’individu au(x) groupe(s) au(x) quel(s) il appartient. C’est une Idée inhérente au rapport de l’individu au groupe tant soit peu organisé. La nature institutionnelle de la solidarité permet à la fois d’en comprendre les manifestations à l’intérieur du groupe, c’est le lien social, mais aussi les manifestations entre entités sociales différentes, entre institutions différentes parce que nécessaires à leur survie même. Ainsi la famille, lieu premier de solidarité, est-elle l’objet du droit de l’Etat parce qu’elle lui est indispensable4. La solidarité est donc susceptible d’opérer au sein de l’institution et entre institutions.

  • 5 Sur cette analyse, voir notamment, J.-M. PONTIER, “De la solidarité nationale”, R.D.P. 1983, p. 899 (...)

6Si l’on s’en tient au droit interne, qui ne concerne qu’une part de la problématique, la figure centrale est alors celle de la solidarité nationale, soit qu’elle se construise en intégrant la solidarité d'institutions englobées par la Nation (familles, collectivités locales… en l’utilisant ou en suppléant ses insuffisances), soit qu’elle apparaisse directement comme inspiratrice de mesures positives dictées par la justice sociale et l’équité5.

  • 6 Cf. M. BORGETTO, op. cit. p. 612 et sv. “La suprématie du concept : la solidarité réintégrée dans l (...)
  • 7 Op. cit., p. 127. Cet auteur remarque encore “La rupture se situe, en réalité, en ce que l’équité i (...)
  • 8 D. ROMAN, op. cit. ; D. LOCHAK, “Réflexion sur la notion de discrimination”, Droit social, 1997, p. (...)

7En cela, la solidarité nationale entretient des relations avec l’équité. En effet, les mesures adoptées au nom de la solidarité nationale partagent avec celles se fondant sur l’équité l’objectif commun de préserver ou rétablir la cohésion sociale, en tout cas témoignent de la volonté politique de réduire les inégalités de fait. Mais les deux notions ne sauraient se confondre. Tandis que la solidarité renvoie incontestablement au pacte républicain et à sa devise, plus précisément à l’égalité des droits et à la fraternité6, l’équité se situe en rupture avec cette conception historique. L’équité, comme le souligne D. Roman “suggère des réductions ponctuelles des seules inégalités contraires à l’efficacité. La rupture avec les principes traditionnels de la démocratie sociale est ici évidente”7. Partant du constat d’échec des politiques de solidarité fondées sur l’idée d’égalité, certains ont préconisé, pour réduire les inégalités les plus criantes, une relecture de la conception égalitaire jusqu’ici admise, en admettant que persistent les inégalités qui n’entravent pas la cohésion sociale. C’est sur l’équité que repose par exemple la technique des discriminations positives8. Peut-être, est-ce parce que l’équité heurte de plein fouet la conception historique française de l’égalité, qu’elle n’est que parcimonieusement utilisée pour justifier l’action publique. En revanche, elle semble être une référence fréquente aux Etats-Unis.

  • 9 M. PRELOT, G. LESCUYER, Histoire des idées politiques, Dalloz, 13ème éd. p. 728
  • 10 Cf. notamment M. BORGETTO, op. cit., p. 70
  • 11 M. PRELOT et G. LESCUYER, prec., p. 729
  • 12 Confié à Nicole Questiaux jusqu’au 29 juin 1982 puis à Pierre Bérégovoy.
  • 13 A cet égard J.-M. Pontier souligne que “Depuis quelques années la solidarité nationale est invoquée (...)

8Si “L’idée (de solidarité) est, sinon vieille comme le monde, du moins vieille comme les premières civilisations”9 elle a pris corps en politique en France sous la IIIème République ; elle puise son origine immédiate dans la doctrine solidariste développée par Léon Bourgeois. Elle a permis de justifier les interventions sociales de l’Etat tout en préservant le modèle économique individualiste et libéral hérité de 1789. Bref, le solidarisme a donc pu être considéré comme la voie politique possible –le compromis– entre le libéralisme et le socialisme10. Il a fourni le socle “éthico-juridique… à l’œuvre sociale de la troisième République. Son écho se retrouve encore dans le Préambule de la Constitution de 1946, repris aujourd’hui explicitement par la Constitution de 1958”11. Endormie ensuite, l’idée de solidarité a été réveillée par la mise en place le 22 mai 1981 d’un ministère de la Solidarité nationale12. A l’évidence si l’évocation de la solidarité et plus précisément dans sa dimension nationale a été le fait de la gauche, en raison probablement de l’aggravation des difficultés économiques et de l’impossibilité d’enrayer le chômage, l’idée a été très abondamment reprise par la quasi totalité des gouvernements qui lui ont succédé13.

9Ce recours quasi automatique à l’idée de solidarité, parfois même de manière surabondante au niveau des formations ministérielles, n’est-il pas le symptôme d’une société sinon malade, à tout le moins fragilisée ? S’il ne nous appartient pas dans le cadre de ce colloque de nous interroger sur les causes de ce malaise social, engendrant une véritable “fracture sociale”, on peut seulement constater que l’individualisme forcené dans une économie libérale débridée a conduit à une atomisation du corps social qui le contraint par la voie de ses gouvernants à réfléchir à la place de l’homme en tant que sujet et objet de droits. C’est d’abord cela, me semble-t-il, que signifie cette incantation de la solidarité. En effet, les soubassements idéologiques de l’action publique contemporaine se réduisant en la seule croyance dans les vertus du marché mondialisé, la solidarité apparaît dès lors comme la seule référence éthique justifiant l’intervention de l’Etat. Elle serait donc l’expression de l’Etat minimaliste dans un contexte d’économie libérale mondialisée, ayant sacrifié toute réflexion philosophique sur l’autel du marché. En ce sens, l’ode à la solidarité devient l’instrument indispensable au maintien de la cohésion nationale.

10Reste alors à savoir si la solidarité, et plus précisément la solidarité nationale devient, et comment, un principe juridique. L’examen des hypothèses extrêmement diverses dans lesquelles le terme “solidarité” est employé, ne serait-ce que par le législateur, renseigne sur son rôle. La solidarité apparaît incontestablement comme un concept fondateur de l’action publique.

11De prime abord, l’invocation récurrente de la solidarité, tendrait à la faire apparaître comme “un pavillon de complaisance”, recouvrant des situations très variées, par conséquent comme une idée sans grande consistance juridique (I). Pourtant, l’observation enseigne qu’elle traduit le plus souvent en droit positif français l’affirmation d’une conception politique volontariste devant guider l’action publique (II).

I – L’invocation recurrente de la solidarite

12Le terme “solidarité”, le plus souvent accompagné de l’adjectif “national” apparaît très régulièrement depuis 1981 dans les formations gouvernementales, les discours présidentiels, les travaux parlementaires, les qualifications législatives et réglementaires.

A – Dans les formations gouvernementales

13Du simple point de vue de l’utilisation “quantitative” du vocable, on remarque que sous la Vème République, aucune référence à la solidarité n’était faite au niveau gouvernemental sous les Présidences du Général de Gaulle, de G. Pompidou et de V. Giscard d’Estaing.

  • 14 Dans le premier gouvernement Mauroy.

14Depuis 1981, date à laquelle a été utilisé, pour la première fois au niveau de la qualification ministérielle, le terme “solidarité”14, 19 gouvernements se sont succédés. Sous la Présidence F. Mitterrand, 6 comprenaient au moins un ministère chargé de la solidarité ; les deux gouvernements de cohabitation (J. Chirac et E. Balladur) de même que ceux d’E. Cresson et P. Bérégovoy en étaient dépourvus. Sous la Présidence J. Chirac, soit 7 gouvernements, seuls ceux présidés par A. Juppé du 7 novembre 1995 au 2 juin 1997 (gouvernement “Juppé 2”) et par J.P. Raffarin du 30 mars 2004 au 31 mai 2005 (gouvernement “Raffarin 3”) ne comptaient pas de formation ministérielle en charge de la solidarité. Mais le gouvernement “Raffarin 3” a mis en place un ministère “de la cohésion sociale”. Depuis l’élection du Président Sarkozy, les deux gouvernements de F. Fillon ont comporté un ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité et un Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, auxquels s’ajoute dans le second gouvernement une secrétaire d’Etat auprès du ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, chargée de la solidarité. Dans l’actuel gouvernement, il y a donc deux porte-feuilles et un Haut commissariat chargés de la ou des solidarités. Jamais le terme “solidarité” n’a été employé avec une telle insistance à ce niveau.

15Au-delà de cette description, deux remarques méritent d’être faites. D’abord, lorsque la solidarité figure dans les compositions ministérielles, c’est à peu près toujours à propos des mêmes missions ; ensuite, il semble difficile de conclure que la solidarité était totalement absente des préoccupations gouvernementales du seul fait qu’aucun portefeuille ministériel ne lui était expressément consacré, en particulier dans le domaine social. En effet, si le mot n’était pas mis en exergue, il est difficile de nier que les différents ministères des “affaires sociales” qui se sont succédés ne remplissaient aucune mission de solidarité. Simplement, ce n’était pas une préoccupation politique première.

  • 15 Le gouvernement Juppé (1), 17 mai 1995-7 novembre 1995, comprenait un ministère de la solidarité en (...)
  • 16 Cf. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l’aide et de l’action sociales, Domat, Montchrestien 2 (...)

16S’agissant des missions de solidarité consacrées par l’institution d’un ministère, on note une grande continuité : la solidarité dont il est question concerne les affaires sociales, la protection sociale ou la sécurité sociale, le travail, l’emploi, plus rarement la santé (gouvernement “Rocard 2” et gouvernement “de Villepin”). Dans certaines formations, le ministre chargé de la solidarité se voit en outre attribuer la politique de la famille ou/et les droits de la femme… dans d’autres, des catégories de personnes sont expressément désignées telles que les personnes âgées15, les immigrés, les rapatriés… Il s’agit à l’évidence de catégories considérées comme “diminuées” et particulièrement dignes d’intérêt au moment de la constitution du gouvernement. Dans ces différentes hypothèses la solidarité traduit évidemment une volonté politique, celle de concrétiser les exigences qu’implique la démocratie politique. La solidarité n’est alors que la mise en œuvre de l’idée même de Démocratie16. Cette “institutionnalisation” ministérielle de la solidarité met en œuvre une volonté affirmée au niveau étatique le plus élevé et entraîne logiquement l’adoption de lois et de règlements ayant pour objet immédiat d’assurer la solidarité.

B – Des discours politiques à l’adoption des textes législatifs

  • 17 La documentation française, Collection des discours publics. Cette collection ne recense les discou (...)
  • 18 Au 1er mars 2008.
  • 19 Cf. par ex. l’article de J. Chirac dans “Paris Match” du 27 décembre 2001 intitulé “les leçons du 1 (...)

17Peut-être est-ce anecdotique, mais si l’on examine les discours, allocutions et autres interviews des présidents de la Vème République, depuis que la collection des discours publics existe17, on observe une correspondance parfaite dans le temps entre l’utilisation du terme “Solidarité” et les gouvernements comprenant un ministère de la solidarité. Si le mot ne figure pas une seule fois dans les interventions du président V. Giscard d’Estaing, il est utilisé par le président Mitterrand dans 28 discours ou allocutions, 71 fois par le président Chirac et 3 pour l’heure par le président18 Sarkozy. Il y a donc concordance et donc cohérence entre la référence politique dans le discours à l’Idée de solidarité et son affichage ministériel, bien que la solidarité ait été invoquée par les présidents de la République (s’agissant en tous cas de F. Mitterrand et de J. Chirac) à l’appui de politiques prises en charge par des ministres qui n’étaient pas qualifiés de ministres de solidarité. Ainsi par exemple de la solidarité internationale19. Au niveau du discours, et au-delà des circonstances, la solidarité est utilisée de manière “pédagogique”, pour rappeler qu’elle est une valeur fondatrice de l’Etat français, et cela indépendamment du clivage politique “gauche-droite”. Par exemple, F. Mitterrand dans un message du 27 janvier 1993 à l’occasion de la journée de solidarité, soulignait que “L’organisation de la journée de solidarité est l’occasion, à travers le pays, de découvrir ou redécouvrir cette valeur fondatrice de la société française”, tandis que J. Chirac, dans un discours du 29 janvier 1998 observait que la “notion de Nation et les valeurs de la République” sont “basées sur l’unité, l’intégration sociale et la solidarité”.

18Il est alors logique que cette valeur “fondatrice” qu’est la solidarité soit exprimée ensuite au travers des textes législatifs, traduction immédiate de la volonté générale et donc des valeurs sur lesquelles elle repose.

19Et de fait les lois adoptées dans un souci de solidarité et s’y référant de manière expresse sont très nombreuses. On se contentera ici d’indiquer les domaines essentiels dans lesquels elles interviennent, sans prétendre à l’exhaustivité : le domaine social dans toutes ses dimensions (lutte contre la pauvreté, l’exclusion, le chômage… aide aux personnes âgées…), l’aménagement du territoire (par ex : assistance technique fournie par l’Etat aux collectivités pour des raisons de solidarité… ou encore dotation de solidarité rurale, la solidarité urbaine…), la solidarité internationale (mise en place d’un volontariat de solidarité internationale par la loi du 23 février 2005…), familiale (congé de solidarité familiale), en matière de santé ou encore à l’égard des anciens combattants d’Indochine et d’Afrique du Nord (création d’un fonds de solidarité par l’art. 125 de la loi de finances pour 1992 et régulièrement prorogé)...

20Cette référence constante tant au niveau du discours politique que des textes législatifs correspond à une conception volontariste de la solidarité.

II – Une conception volontariste de la solidarite

  • 20 id.

21La solidarité, et particulièrement la solidarité nationale, devient en effet une valeur fondatrice des politiques publiques. Elle est la raison qui tend à faire prévaloir la justice sociale sur les intérêts catégoriels. Or, cet objectif “d’interdépendance sociale” pour reprendre l’expression de Duguit, ne peut guère se réaliser spontanément. La médiation de l’Etat, garant de l’intérêt général est donc nécessaire pour réaliser les choix indispensables à l’équilibre social. Comme l’a souligné le Conseil d’Etat “seul un intérêt général ainsi conçu est… susceptible d’apporter à la gestion de la chose publique la cohérence propre à maintenir, et si possible à renforcer le lien social”20.

  • 21 Conseil d’Etat, Réflexions sur l’intérêt général, rapport public 1999. Sur les rapports entre Solid (...)

22La solidarité intègre de cette manière la conception volontariste de l’intérêt général “expression des valeurs de solidarité, de cohésion sociale, d’équilibre régional ou de protection de l’environnement”21. Cette conception volontariste fait alors de la solidarité la valeur structurante des politiques publiques les plus variées et l’un des instruments de régulation du corps social maîtrisé par l’Etat.

A – La solidarité “fil conducteur” des politiques publiques les plus variées

23La solidarité ne se situe pas tant au niveau de l’affichage politique qu’à celui du sens à donner à l’intervention publique. C’est au nom de la solidarité que telle politique est engagée, que tel texte est adopté. La solidarité est donc affirmée comme fondement des politiques engagées.

1) au niveau interne d’abord

24L’exposé des motifs des différentes lois se fondant sur la solidarité pour réduire les inégalités ou venir en aide aux plus démunis est significatif. Pêle-mêle, (et sans prétendre à l’exhaustivité) on peut citer :

    • 22 Rapport de Jean-Claude GAYSSOT à l’Assemblée Nationale, no 2229, sur le projet de loi relatif à la (...)
    • 23 id.

    la loi relative “à la solidarité et au renouvellement urbain dont le but affirmé est de “mettre en œuvre un chantier autour d’un projet fort fondé sur la solidarité entre les territoires22…” car “Agir sur nos villes, c’est… agir pour réduire les inégalités”23

    • 24 CC no 2003-483 DC, 14 août 2003, Loi portant réforme des retraites, rec., p. 430

    la loi portant réforme des retraites, dont le Conseil constitutionnel a jugé qu’elle mettait en œuvre une politique de solidarité en application de l’exigence constitutionnelle contenue dans le 11ème alinéa du Préambule de 194624.

    • 25 Cf. O. SAUMON, “Le contentieux des accidents médicaux, tour de piste du dispositif d’indemnisation (...)

    la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé et la loi du 30 décembre 2002 relative à la responsabilité civile médicale, sur l’indemnisation des victimes d’infections nosocomiales qui instituent un nouveau mécanisme de prise en charge des accidents médicaux non fautifs fondé sur la solidarité nationale (aléa thérapeutique, affection iatrogène et infections nosocomiales)25.

    • 26 CC no 2006-543 DC, 30 nov. 2006.
    • 27 Contrairement à la conception “utilitariste” développée par le droit anglo-saxon, et qui imprègne t (...)

    dans une perspective un peu différente, la solidarité nationale apparaît comme le fondement direct de certaines dispositions des lois de transposition des directives européennes relatives au secteur de l’énergie (loi du 13 juillet 2005 concernant l’électricité et loi du 7 décembre 2006 concernant le gaz). L’article 2 de la loi de 2005 est explicite “…afin de garantir la cohésion sociale et territoriale, le droit d’accès à l’énergie, et en particulier à l’électricité, dans des conditions indépendantes du lieu de consommation, élément constitutif de la solidarité nationale, doit être préservé. L’énergie, en particulier l’électricité, étant un bien de première nécessité, l’Etat en garantit l’accès aux personnes les plus démunies par l’existence d’un tarif social et maintient des dispositifs de solidarité qui en assurent l’accès aux ménages en grande difficulté”. De la même manière l’art.14 de la loi de 2006 a prévu un tarif social pour la fourniture de gaz naturel. Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif26. Il est remarquable ici, que la solidarité nationale intègre les exigences de service public et la conception volontariste de l’intérêt général, conception traditionnelle et républicaine adoptée par la France27. Elle devient le fondement affirmé par le législateur de l’une des composantes de la mission de service public confiée aux opérateurs historiques que sont EDF-GDF.

25Ces quelques exemples choisis dans des domaines assez différents, permettent de mesurer la vitalité du concept de solidarité, comme fondement des politiques publiques nationales.

2) au niveau européen ensuite

26L’exemple le plus significatif est sans doute la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne mise en annexe au Traité de Lisbonne et ratifiée par la France le 14 février 2008. Son chapitre IV consacré à la Solidarité regroupe 12 articles qui en déclinent les différents aspects. On sait que son élaboration fut délicate et que la France y a pris une part importante, aidée en cela par l’Allemagne. La France est aussi l’instigatrice de l’article 36 consacré à “l’accès aux services d’intérêt économique général”… “afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union”. Là encore la France a fait prévaloir sa conception volontariste de l’intérêt général englobant désormais la solidarité, par opposition aux défenseurs des public utilities.

3) au niveau international enfin

27Tel est le cas par exemple de la loi relative au contrat de volontariat de solidarité internationale du 23 février 2005 dont l’objet est… “l’accomplissement d’une mission d’intérêt général à l’étranger dans les domaines de la coopération, du développement et de l’action humanitaire” ou encore de la loi relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l’eau dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement. C’est la même préoccupation de solidarité que poursuit la France sur le plan international avec l’adoption de la Charte de l’environnement dont l’exposé des motifs précise que “la France… se dote ainsi d’un levier politique pour promouvoir, en Europe et dans le monde, une écologie humaniste, dans une logique d’intérêt commun à tous les peuples et de solidarité avec les générations futures”.

B – La solidarité, instrument de régulation du corps social, maîtrisé par l’Etat

28La solidarité, invoquée par le législateur pour fonder les politiques publiques, correspond d’une part à une certaine tradition française de l’intérêt général en permettant de corriger les effets dévastateurs du libéralisme économique et d’autre part à une volonté politique affirmée de relativiser l’assistance.

1) La solidarité, correctrice des effets dévastateurs de l’individualisme libéral et du libéralisme économique

  • 28 Science administrative, Thémis, PUF, 2007, p. 236.

29L’essor de la croyance dans les vertus du marché conjuguée au développement d’une économie globalisée a entraîné une perte de confiance dans l’Etat, une dégradation incontestable de son image et un repli individualiste. Pour autant, les limites du “dogmatisme du marché” sont apparues avec le développement de la crise économique et l’aggravation corrélative de la situation sociale (apparition par exemple des travailleurs pauvres, augmentation du nombre des sans abri). L’Etat a donc dû repenser son action. L’Etat-Providence avait vécu, mais l’Etat minimaliste peut-être aussi. C’est donc au nom de la solidarité que l’Etat envisage, à partir de 1981 la prise en charge des risques sociaux et plus largement son rôle vis-à-vis de la société civile. Comme l’a remarqué J. Chevallier, “Cette nouvelle conception du rôle de l’Etat se trouve parfaitement illustrée par le binôme régulation/subsidiarité”28. La solidarité permet donc à l’Etat de redonner de la légitimité à son action. Il n’est plus celui qui se substitue aux acteurs sociaux mais celui qui harmonise leurs actions, il ne veut plus être seulement celui qui “distribue” l’aide financière ou sociale mais celui qui par sa fonction régulatrice tente de maintenir ou reconstruire la cohésion sociale.

2) La solidarité relativise la fonction d’assistance de l’Etat

  • 29 Cf. Fl. MILAN et M. MOROZIES-MOREAU, “Panorama des mesures sociales issues de la loi en faveur du t (...)

30C’est sans doute là que se situe l’apport le plus caractéristique des mesures sociales prévues par la récente loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007 (loi dite TEPA). Ce texte contient une mesure défendue par le Haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, qui unit le travail au principe de solidarité nationale, en permettant de développer les expériences déjà menées sur le revenu de solidarité active. Celui-ci garantit un revenu aux bénéficiaires de certains minima sociaux (RMI par ex) reprenant une activité professionnelle29. En ce sens, la solidarité devient effectivement “active” et se distingue de la simple assistance en replaçant l’homme dans sa dignité.

  • 30 Voir M. HECQUARD-THERON, “La contractualisation des actions et des moyens publics d’intervention”, (...)

31Pour intéressante que soit cette évolution, le passage de la solidarité “assistance” à la solidarité “active” soulève à notre sens autant de questions qu’elle en résoud. Elle témoigne sans nul doute d’un changement radical de “référentiel social”. En subordonnant les prestations de solidarité au comportement actif du bénéficiaire, en liant droit à prestation et devoir du prestataire, l’Etat substitue –au nom de la dignité– une logique de responsabilité individuelle à la logique d’appartenance collective. Il y a là incontestablement un glissement d’une conception collective de la solidarité à une volonté de stigmatisation individuelle du bénéficiaire de l’allocation. Ce mouvement ne surprend pas, il accompagne la transformation libérale de l’Etat en plaçant la dignité humaine au fondement des politiques publiques sociales, comme “alibi” de la solidarité. Ce faisant, l’individu est certes considéré en tant que personne mais “atomisée”, et mise dans l’obligation de prouver qu’elle mérite effectivement le soutien de solidarité sollicité. Une fois encore, cette recherche de responsabilité, apte à rendre sa dignité à l’individu se traduit par la symbolique du contrat30 supposé concilier solidarité et dignité…

32La solidarité est donc incontestablement un concept phare aujourd’hui qui fonde l’action publique. Mais comment se concrétise-t-il juridiquement ?

33Au-delà de l’effet d’annonce, au-delà de l’omniprésence du mot, la solidarité est-elle source d’engagement juridique ? Là résiderait son efficacité. On dépasse là les mots et leur sens pour aborder la réalité juridique de la notion et les dispositifs qui sont mis en place par le droit pour concrétiser les décisions politiques prises en son nom. De ce point de vue la solidarité apparaît, en tant que principe juridique, génératrice de cohésion de réparation.

34A côté du concept de solidarité –distillateur de la “bonne conscience” de l’Etat, et instrument de concrétisation plus ou moins efficace des principes de liberté, d’égalité et de fraternité– une autre signification apparaît. Cette nouvelle référence à la Solidarité implique un autre type de relation que celle de l’Un au Groupe. Sont ainsi invoqués, sans grande rigueur, il faut bien le dire, des “droits de troisième génération” dits “droits de solidarité”. Les bénéficiaires directs en seraient non plus des individus, mais des groupes voire l’humanité tout entière (droit à la paix, droit à un environnement sain…)

35On est loin pour l’instant de leur effectivité, mais au moins la solidarité fait-elle rêver… Serait-elle l’utopie de demain ?

Notes

1 Article Solidarité par M. BORGETTO, Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Denis ALLAND et Stéphane RIALS, PUF 2003, p. 1427. Cf. également, M. BORGETTO, La notion de fraternité en droit public français, LGDJ, Bibliothèque de droit public, tome 170, 1993, notamment p. 420 et s. ; D. ROMAN, Le droit public face à la pauvreté, LGDJ, Bibliothèque de droit public, tome 221, 2002, en particulier p. 70 et s.

2 Par opposition aux notions “conceptuelles”, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, J. C. P., I, 851, 1950

3 Et ce quelle que soit la conception que l’on retienne de l’institution : idéaliste comme Hauriou, ou au contraire fataliste comme Sartre qui voit dans l’institution le signe de la décadence du groupe, contraint de s’organiser pour durer.

4 Sur ce point cf. Eric MILLARD, Famille et droit public, LGDJ, Bibliothèque de droit public, tome 182, 1995, p. 19 “L’Etat se priverait, en effet d’une structure dont il a besoin, parce qu’elle remplit des fonctions fondamentales pour la construction de l’Etat et pour l’exercice de sa souveraineté : fonctions de socialisation, d’éducation, de solidarité (c’est nous qui soulignons), de transmissions des valeurs morales, civiles et patrimoniales, etc.” ou encore “… elle est l’objet de politiques, qui la maintiennent dans une logique d’instrumentalisation, pour les besoins de l’Etat”, id., p. 20

5 Sur cette analyse, voir notamment, J.-M. PONTIER, “De la solidarité nationale”, R.D.P. 1983, p. 899 et sv.

6 Cf. M. BORGETTO, op. cit. p. 612 et sv. “La suprématie du concept : la solidarité réintégrée dans la fraternité”. Il s’agit du concept de fraternité qui selon l’auteur “peut être considérée ici comme une notion de synthèse générale incluant l’idée de solidarité”.

7 Op. cit., p. 127. Cet auteur remarque encore “La rupture se situe, en réalité, en ce que l’équité intervient à un nouveau niveau : il ne s’agit plus d’affirmer l’égalité des droits en insufflant quelques mesures destinées à favoriser l’accès et la jouissance de ces droits, mais de consacrer des inégalités juridiques afin de corriger des inégalités sociales”. Sur la différence fondamentale entre solidarité et équité comme fondement d’une politique sociale, voir également M. BORGETTO, “Equité, égalité des chances et politique de lutte contre les exclusions”, Droit social, 1999, p. 227. Voir aussi M. FOULETIER, Recherche sur l’équité en droit public français, L.G.D.J, coll. Biblio. De droit public 2003, tome 229.

8 D. ROMAN, op. cit. ; D. LOCHAK, “Réflexion sur la notion de discrimination”, Droit social, 1997, p. 778 ; M. FOULETIER, Recherche sur l’équité en droit public français, L.G.D.J., coll. Bibliothèque de droit public, 2003, tome 229, prec..

9 M. PRELOT, G. LESCUYER, Histoire des idées politiques, Dalloz, 13ème éd. p. 728

10 Cf. notamment M. BORGETTO, op. cit., p. 70

11 M. PRELOT et G. LESCUYER, prec., p. 729

12 Confié à Nicole Questiaux jusqu’au 29 juin 1982 puis à Pierre Bérégovoy.

13 A cet égard J.-M. Pontier souligne que “Depuis quelques années la solidarité nationale est invoquée sans relâche par les gouvernants”, art. cit. et infra A. 1 L’invocation récurrente de la solidarité dans les formations gouvernementales

14 Dans le premier gouvernement Mauroy.

15 Le gouvernement Juppé (1), 17 mai 1995-7 novembre 1995, comprenait un ministère de la solidarité entre les générations.

16 Cf. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l’aide et de l’action sociales, Domat, Montchrestien 2006, p. 29 et sv.

17 La documentation française, Collection des discours publics. Cette collection ne recense les discours des présidents de la République que depuis 1974, c’est-à-dire depuis la présidence V. Giscard d’Estaing.

18 Au 1er mars 2008.

19 Cf. par ex. l’article de J. Chirac dans “Paris Match” du 27 décembre 2001 intitulé “les leçons du 11 septembre” “pour mobiliser la communauté internationale contre le terrorisme, la solidarité nationale et internationale et le dialogue de cultures”, après les attentats terroristes contre le World trade center et le Pentagone. Cf. également l’allocution du président Mitterrand à l’occasion du 4ème sommet de la francophonie, notamment sur la nécessité d’une plus grande solidarité envers les pays en voie de développement, le 19 novembre 1991.

20 id.

21 Conseil d’Etat, Réflexions sur l’intérêt général, rapport public 1999. Sur les rapports entre Solidarité nationale et intérêt général, voir aussi J.M. PONTIER, art. prec. Celui-ci remarque “La solidarité nationale pourrait alors n’apparaître que comme un avatar de l’intérêt général. Ce n’est pas le cas. L’intérêt général est la fin que doit poursuivre une collectivité… La solidarité nationale n’et pas une fin. Elle peut être considérée, selon les cas, comme un sentiment humanitaire, la constatation d’un état, la justification ou le fondement de mesures prises dans l’intérêt national”.

22 Rapport de Jean-Claude GAYSSOT à l’Assemblée Nationale, no 2229, sur le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, enregistré le 2 février 2000.

23 id.

24 CC no 2003-483 DC, 14 août 2003, Loi portant réforme des retraites, rec., p. 430

25 Cf. O. SAUMON, “Le contentieux des accidents médicaux, tour de piste du dispositif d’indemnisation par l’ONIAM”, Gaz. Pal., 17 nov. 2007 no 321, p. 7 ; voir aussi, D. MARTIN, id., p. 15, en particulier, La question du droit substantiel ou la définition du champ d’intervention de la solidarité nationale, également, note Cl. LEQUILLERIER sous CE 13 juillet 2007, op. cit., p. 46.

26 CC no 2006-543 DC, 30 nov. 2006.

27 Contrairement à la conception “utilitariste” développée par le droit anglo-saxon, et qui imprègne très fortement le droit européen.

28 Science administrative, Thémis, PUF, 2007, p. 236.

29 Cf. Fl. MILAN et M. MOROZIES-MOREAU, “Panorama des mesures sociales issues de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007”, Gaz. Pal., 6 décembre 2007, no 340, p. 8.

30 Voir M. HECQUARD-THERON, “La contractualisation des actions et des moyens publics d’intervention”, AJDA, 1993, p. 451 et sv. ; D. ROMAN, infra, “L’Etat social entre solidarité et liberté”, en particulier p. 330.

Auteur

Professeur à l’Université de Toulouse, Directeur de l’IFR Mutation des Normes Juridiques (Faculté de Droit, TACIP, UT1)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2009

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